DEUXIÈME PARTIE

61. Définition du droit administratif. — La définition du droit administratif demande certaines précautions parce que c'est une matière où Ton a une grande tendance à confondre le point de vue des sciences politiques, c'est-à dire le point de vue du fait, avec celui du droit.

Pour la science politique un grand fait domine tout, c'est Texistence et le fonctionnement dans un État bien réglé de senâces publics, et le droit administratif n'est que t ensemble des règles qui président à V organisation et au fonctionnement des services publics.

Ce n'est pas là une définition juridique. Tout Droit a pour objet de réglementer des droits appartenant à des personnes; or, dans cette première détinition, il n'apparaît ni droits ni personnes qui soient sujets de ces droits :

Voici la détinition vraiment juridique:

Le droit administratif est cette branche du droit public qui a pour objet Vorganisationy les droits et Cexercice des droits des personnes administratives^ en tant que cela intéresse le fonctionnement des services publics.

Il résuite de cette définition: \^ que en droit administratif, comme dans toutes les branches du droit, il y a des sujets de droits] ces sujets de droits qui ne peuvent être que des personnes sont les personnes administratives \ S'» que en droit administratif comme dans toutes les branches du droit, il s'agit de réglementer des droits, ces droits sont ceux des personnes administratives; 3^ enfin que le droit administratif a un but social comme toutes les branches du droit, ce but est d assurer le fonctionnement des services publics] mais au lieu que la science politique se préoccupe directement du service public, le droit administratif ne s'en préoccupe qu'indirectement, il

n'envisage les services publics qu'en tant qu'ils sont assurés par V exercice des droits des personnes administratives.

62. 1. Les personnes administratives. — On a déjà vu dans notre théorie de l'État, que TÉlat, pris au sens large, se résolvait en un certain nombre de personnes morales publiques membres de l'État. C'est le résultat combiné de la décentralisation et du principe de la spécialisation des services. En ce sens^ TÉtat, au sens large, contient: 1^ l'État stricto sensu; 2<^ les départements; 3° les communes ; 4" les colonies ; 5° les établissements publics.

C'est surtout au point de vue de l'administration et du droit administratif, qu'il impolie de considérer l'État décomposé en ses éléments, car chacun de ces éléments gère des services publics différents, avec une certaine autonomie. II n*est plus exact de dire, comme en l'an Vlil, que l'administration est l'œuvre de TÉtat seul; il est plus exact de dire que Tadministration est Tceuvre commune de l'État, d^s départements, des communes, des colonies, des établissements publics. Seulement, cette énumération des personnes morales publiques participant à l'administration, est un peu longue et incommode pour le langage. On peut trouver une désignation commune qui soit plus brève; nous proposons celle àe personnes administratives.

Certes, ces personnes administratives sont de valeur bien inégale.

1" Il y a une différence capitale entre l'État, les départements, les communes, les colonies, d'une part, et d'autre part les établissements publics. L'État, les départements, les communes, les colonies ont une mission générale d'administration ; ils pourvoient pour une circonaciiption donnée aux besoins les plus variés, et ils ont pour cela des droits étendus, non seulement des droits domaniaux, mais des dioits de police. Les établissements publics, au contraire, ont une mission d'administration spéciale, ils ne pourvoient qu'à un seul besoin ; aussi leurs droits sont-ils moins étendus et en général uniquement domaniaux. D'ailleurs, les établissements publics sont simplement des seTOces, soit de l'État, soit des déparlements, soit des communes qui ont été personnifiés ; ils se rattachent comme des satellites à ces grandes personnes morales publiques, ils sont comme des fondations faites par celles-ci.

2° L'État occupe une place à part. Il représente les intérêts généraux du pays, tandis que les départements, les communes, les colonies, ne représentent que des intérêts locaux ; à ce titre, il jouit de droits spéciaux qui méritent le nom de droits régaliens.

Malgré ces différences considérables, il y a avantage pour le plan général d'une étude de droit administratif à faire rentrer en principe, État, départements, communes, colonies, établissements publics.

dans une môme catégorie ; parce qu'il y a entre toutes ces personnes morales des ressemblances essentieHes, parce que toutes ont une personnalité publique, que toutes ont des droits de puissance publique, et que pour les exercer toutes font des actes d'administration.

63. U. Les droits des personnes administratives et Texercice de ces droits. — Les personnes administratives ont une double personnalité et jouissent par conséquent de deux espèces de droits: elles ont d'abord une personnalité de personne privée qui leur donne la jouissance de^ droits privés; elles ont en outre une personnalité de puissance publique qui leur donne la jouissance de droits exorbitants que Ton appelle droits de puissance publique. En vertu de la première personnalité, elles administrent le domaine privé qu'elles possèdent comme tout particulier ; en vertu de la seconde, elles administrent leur domaine public, bénéficient de modes d'acquérir exceptionnels, tels que les impôts, l'expropriation, ou exercent de purs droits de police.

Ces deux personnalités ne sont d'ailleurs distinctes qu'à l'analyse juridique; aucun signe extérieur ne les révèle; les personnes administratives ont les mêmes représentants, soit qu'elles agissent à titre de puissance publique, soit qu'elles agissent à titre de personne privée.

La personnalité administrative ainsi comprise explique toute Tadministration. L'administration entière rentre dans ce qu'on est convenu d'appeler les attributions des autorités administratives. On parle couramment par exemple des attributions de police du maire ou du préfet aussi bien que de leurs attributions relatives à la gestion du domaine. Or, il suffit de remarquer : i^ que les actes, que ces autorités administratives accomplissent en vertu de leurs attributions et qui sont des actes A* administration , sont, au fond, des act s par lesquels certains droits sont exercés ; quand un maire prend une mesure de police, il exerce un droit de police; quand il afferme un domaine communal, il exerce un droit de propriété; 2» que les droits ainsi exercés appartiennent aux personnes administratives que les autorités représentent, à l'État, à la commune, etc... De telle sorte que, vue d'un certain côté, l'administration n'est que l'exercice des droits des personnes administratives. Or il est clair que c'est là un point de vue juridique et c'est celui où doit se placer le droit administratif.

Il y a longtemps d'ailleurs que l'on est habitué à personnifier l'action administrative dans les actes où elle imite les particuliers, c'est la personnalité privée qui apparaît la première et les droits privés sont reconnus d'abord. La personne de l'État apparaît avec le fisc ou do-

miine privé. On est moins familiarisé avec l'idée de personniljer la puissan'^e publique. Il faut cependant y venir. Historiquement, la trantransition aété ménagée par la féodalité qui avait Iransformé en droits privés de véritables droits de puissance publique, tels que les droits de justice, les droits Je police, le droit de battre monnaie, etc. Gela a fait ^ipparaitre leur caractère de droitset ce caractère leur est resté lorsque les légistes les ont revendiqués pour le roi, c'est-à-dire pour l'État sous le nom de dioits régaliens.

Ajoulons enfin que, oulre leurs droits, les personnes adminislra- [ives ont encore des intérêts et qu'il est dans les attributions des autolités qui les représentent de défendre ces intérêts, non plus par ite déi^isions, mais par des propositions, des vœux {:u des réclamations. Ainsi les conseils généraux, outre qu'ils exercent les droits du déparleiiient par leurs décisions, défendent les intérêts du même déparleiiient dans les matières ou il n'a pas de droits reconnus.

C'est-à-dire que la personnalité administrative est aussi riche, aussi complexe, que la personnalité humaine.

64. III- Les services publics. — Un service public est me nrganisalio» créée par une personne administrative en vue de la sni'isfaclion d'un besoin collectif. — Cette organisation se compose (.11 général de trois éléments : des moyens matériels, bâtiments, laaliilier, etc.; un personnel de fonctionnaires ou emplojés avec des ri'gles administratives pour ce personnel ; des moyens financiers pour subvenir aux dépenses du matériel et du personnel. Ainsi le service ilfî l'instruction primaire suppose des maisons d'écoles, un personnel dinslituteurs avec des programmes d'enseignement, des moyens

Tout service qui fonctionne, à raison de la flxité relative du personnel, et des traditions particulières d'administration qui se créen', ^1 une tendance à se comporter comme un oi^anisme distinct. On :^'b^ibitue vite à lui concéder une sorte de personnalité. Les différents iiiitiistères semblent avoir une vie propre; même des services ou administrations qui dépendent d'un même ministère; ainsi en est-il de l'administration des contributions directes, de celte de 1 enregisliement et des domaines, etc. f-orsque la personnalité juridique est réellement concédée à un service, il devient un établissement public.

A. Importance du service public. — C'est vers le service public que tout con\erge en administration et en droit administratif, parce qu'il K^i ta raison d'être de l'existence même des personnes administratives. Sa notion se confond avec celle de Vutilité publique, car l'utilité publique, c'est l'intérêt général, en tant qu'il y est donné satisfaction

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par un service public. Or Futilité publique apparaît à chaque instant en droit administatif, dans le domaine public, dans rexproprialion pour cause d'utilité publique, dans les travaux publics, etc II est des opérai ions administratives qui sont précédées d*une déclaration formelle d'utilité publique, nombre d'actes d'administration sont précédés d'une enquête destinée à constater l'utilité publique de la mesure à prendre, etc... A son tour, Tutililé publique nécessite et justifie les di'oits de puissance publique dont disposent les personnes administratives. Il y a donc là trois idées dont nous constaterons à chaque instant les relations étroites, celle de service public, celle d'utilité publique, celle de droits de puissance publique.

Mais si en droit administratif on ne doit jamais perdre de vue que îe bon fonctionnement des services publics est Tobjectif final, on ne doit pas oublier non plus que ce fonctionnement e^t le résultat indirect de l'exercice de leurs droits fait par les personnes administratives, et que l'objectif immédiat ce sont ces droits. Prenons pour exemple la construction et l'entretien des chemins vicinaux ou service de la vicinalité, le droit administratif se préoccupe non pas de ce service en soit, mais des droits exercés pour le faire fonctionner : droit d'expropriation exercé pour acquérir le terrain destiné à l'assiette du chemin, droit de travaux publics exercé pour assurer la construction du chemin ; impôt des prestations recouvré pour payer la dépense,

B. Modifications incessantes dans Vorganisation des services publics. — L'organisation des services publics varie constamment sous l'action de diverses causes. '

1° A raison de la transformation des besoins, — Les besoins collectifs se transforment, les uns lentement, les autres rapidement, aucun ne demeure immuable; il faut que les services publics se modifient au fur et à mesure. Les services d'hygiène et d'assistance publique sont visiblement en voie de développement ; les remaniements du service de la défense nationale sont constants. Un bon exemple encore de transformation nécessaire est donnée à l'heure actuelle par le service vicinal dans les départements. Ce service, organisé à la suite de la loi de 1836, a eu pour but d'assurer la construction des chemins vicinaux ; un personnel considérable d'agents voyers, de conducteurs, de cantonniers chefs, a été créé. Or, il arrive actuellement, après un demi-siècle, que les chemins sont à peu près partout construits et qu'il n'y a plus qu'à les entretenir; il est clair qu'il faut un personnel moins nombreux pour entretenir que pour construire, et qu'une réorganisation du service s'impose, d'autant mieux que ce personnel absorbe une tonne moitié des ressources de la vici-

nalité- La question est à l'étude dans la plupart des départements.

S' A raison de la division du travail. — La loi de la division du travail s'applique en administration comme dans tous les autres arts. En général, dans les organisations administratives rudimentaii-es, les services publics ne sont pas difTérenciés ; un même organe rend les services les plus divers ; c'est ainsi, par exemple, qu'à l'époque fwtlale, dans les domaines royaux, le bailli lève lus troupes, lève tes impôts, rend la justice; avec le temps, il se crée des oi^anes spéciaux el les services se séparent.

Cette prerfiière division du travail en entraîne elle-même iine autre. Dès que les services publics sont spécialisés, ils ont une tendance p^('[iaralipte; il devient nécessaire de les relier les uns aux autres par il" inspections et des co itrôles, alin de maintenir l'unité d'action. II. ô lors, division entre les services d'administration proprement dite el les services de contrôle. C'est ainsi que les préfets dans les départements sont chargés delà surveillance des agents régionaux deTÉiat |.ï plus variés; c'est ainsi qu'au sein de presque toutes les régies on ailininistratioQS spéciales, il y a un corps de contrôleurs ou d inspecteurs

Enfin une troisième division du travail tend à se produire, qui résulte de diEFérences dans la forme de l'aclion administrative. On verra qui! y a des actes d'administration de deux espèces, des actes d'autoiiié et des actes de gestion. Les premiers sont des actes qui ne ^:ii tposent pas un déplacement de valeur pécuniaire dans le patririK i[)e des personnes administratives. Les seconds sont, au contraire, il actes qui en supposent un Celte question d'argent, dont on verra pliis loin toute l'importance, a eu son retentissement dans l'organi- Bition des services. Il y a un service général de police et un service gL^néral de gestion. Le département du ministère de l'intérieur n'est p;is autre chose qu'un ministère de police générale d'État, et sous le Premier Empire il en a porté le nom. Il a la police sur les autres personnes administratives, département.^, comaiiinea, etc. ; il a la police sur tous les fonctionnaires, même ceux des autres ministères, grAce à ses préfets qui, dans chaque département, sont en rapports avec tous les chefs de services, grâce aussi à la police politique ; il a la police sur les individus, grâce au service de la s&relé généra e et k la direction de l'assistance publique; 11 est le nerf de l'action policière.

Le ministère des finances n'est pas auti'e chose qu'un service général de gestion, service qui s'exerce au moyen de l'argent fourni à tous les autres services, car l'argent est le nerf de toutes les mesures de gestion; et au moyen de la surveillance exercée sur la comptabilité.

grâce à Tinspection générale des finances et à la direction générale 4e la complabililé.

A côté de ces services généraux qui rayonnent sur tous les autres, leur donnant l'impulsion au point de vue de la police et de la gestion financière et les surveillant, il y a des services spéciaux qui sont délerminés uniquement par le besoin à satisfaire et où les mesures de police et de gestion sont employées concurremment par les mêmes administrateurs.

3" A raison des progrès de l'idée de justice. — Les services publics sont dus également à tous les citoyens, et ceux-ci doivent contribuer à les payer proportionnellement à leurs facultés. Or, il arrive souvent que 1 organisation primitive d'un service crée des inégalités qui plus tard paraissent choquantes. Gela est arrivé notamment pour les chemins vicinaux. Le principe encore en vigueur est que chaque commune construit et entrelient ses chemins. Cela a paru juste pendant longtemps, tant que ces chemins inachevés ont servi aux petits parcours à Tintérieur de la commune. Gela ne le paraît plus, depuis que soudés les uns aux autres, ils forment un réseau départemental servant à de longs parcours. Ge ne sont plus seulement les habitants de la commune qui se servent de ses chemins. Dès lors, il faudrait faire contribuer la commune à l'entretien, non plus à raison de la longrueur kilométrique des chemins qui sont sur son territoire, mais à raison des facultés de ses habitants.

c) Services obligatoires, — Services facultatifs, — Cette distinction n'existe pas pour les services d'État, mais seulement pour les services départementaux, communaux ou coloniaux. L'État n'est jamais que moralement obligé à organiser un service, et, même si une loi en prescrit Torganisation, c'est un ordre que l'État se donne à lui-même et dont aucune autorité supérieure ne peut assurer l'exécution. Il n'en est pas de même des services des départements, des communes ou des colonies. L'organisation peut en être obligatoire vis-à-vis de l'État, et l'exécution de l'obligation être juridiquement assurée; par exemple, si le service se traduit par une dépense, celle-ci peut être inscrite d'office au budget du déparlement, de la commune ou de la colonie par les représentants de l'État; dès lors,' il y a lieu de distinguer entre les services obligatoires et les services facultatifs. (V. pour le. département, L. 10 août 1871, art. 61, et pour la commune, 1. 5 avril 1884, art. 136 et 149. )

d) Services d'État^ de département, de commune, de colonie^ d'établissement public» — Il y a des services d'État, de département, de commune, de colonie et d'établissement public. On peut en faire le triage. Cependant, ce triage n'est pas aisé, sauf en ce qui concerne

rable qu'il y eùl des bureaux de bienfaisance parlout, surtout & la caropa^ne. Mais avant de rendre la dépense obligatoire, il faudra foir» des éludes sérieuses sur le meilleur mode de dinribulion. U seaible dolaïamiiti que le système des visitesà domicile par des visite ars du bureau, sait bien supérieur à la distribution faite au bureau. Il s'agit aixssi de combiaer les secours en arf^eat, les secours en nature ou en bons, les secours destinés au lojer, etc. On peut se préoccuper de procurer du traviil à ta façon des œuvres de patronage, etc. On consulterait avec fruit sur tous ces points l'organisation de la ville d'Elberfeld dans la Prusse rhénane (Reu, d"É',on. polit. IStT?, art. de M. Saint-Harc).

Du domicile de secours (1. 24 vendémiaire, an II). — Le domicile de secours est le lieu où l'homine nécessiteux a droit aui secours publics; — le lieu de ia naissance est le lieu naturel du domicile de secours ; — le lieu de naissance pour les enfants est le domicile habituel de la mère au moment ou ils sont nés. — Pour acquérir le domicile de secours daos une autre commune, il faut un séjour don an.

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