DEUXIÈME PARTIE

61, Définition du droit administratif. — La définition

du droit administratif demande certaines précautions parce que c'est une matière où Ton a une grande tendance à confondre le point de vue des sciences politiques, c'est-à dire le point de vue du fait, avec celui du droit.

Pour la science politique un grand fait domine tout, c'est l'existence et le fonctionnement dans un État bien réglé de senâces publics, et le droit administratif n'est que t ensemble des règles qui président à Vorganisation et au fonctionnement des services publics.

Ce n'est pas là une définition juridique. Tout Droit a pour objet de réglementer des droits appartenant à des personnes; or, dans cette première détinition, il n'apparaît ni droits ni personnes qui soient sujets de ces droits :

Voici la définition vraiment juridique:

Le droit administratif est cette branche du droit public qui a pour objet Vorganisationy les droits et Pexercice des droits des personnes administratives^ en tant que cela intéresse le fonctionnement des services publics*

Il résulte de cette définition: \^ que en droit administratif, comme dans toutes les branches du droit, il y a des sujets de droits] ces sujets de droits qui ne peuvent être que des personnes sont les personnes administratives \ 2<* que en droit administratif comme dans toutes les branches au droit, il s'agit de réglementer des droits, ces droits sont ceux des personnes administratives; 3^ enfin que le droit administratif a un but social comme toutes les branches du droit, ce but est d assurer le fonctionnement des services publics; mais au lieu que la science politique se préoccupe directement du service public, le droit administratif ne s'en préoccupe qu'indirectement, il

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nalité. La question est à I étude dans la plupart des départements.

2* A raison de la division du travail, — La loi de la division du travail s'applique en administration comme dans tous les autres arts. En géoéral, dans les or^^anisations administratives rudimentait^es, les services publics ne sont pas diflérenciés ; un même organe rend les services les plus divers ; c'est ainsi, par exemple, qu'à Pépoque fôodale, dans les domaines royaux, le bailli lève les troupes, lève les impôts, rend la justice; avec le temps, il se crée des organes spéciaux et les services se séparent.

Cette première division du travail en entraîne elle-même une autre. Dès que les services publics sont spécialisés, ils ont une tendance séparatiste; il devient nécessaire de les relier les uns aux autre? par des inspei*.tions et des coitrôles, afin de maintenir l'unité d'action. Dès lors, division entre les services d'administration proprement dite et les services de contrôle. C'est ainsi que les préfets dans les dé^^artements sont chargés de la surveillance des agents r<^onaux de TÉiat l;s plus variés; c'est ainsi qu'au sein de presque toutes les récries on administrations spéciales, il y a un corps de contrôleurs ou d inspecteurs.

Enfin une troisième division du travail tend à se produire, qui résulte de différences dans la forine de l'action administrative On vem qu'il y a des actes d'administration de deux espèces* des act.'S d'autorité et des actes de gestion. Los premiers sont des actes qui ne supposent pas un déplacement de valeur pécuniaire dans le patrimoine des personnes administratives Les seconds sont^ au contraire, des actes qui en supposent un Celte question d'argent, dont on verra plus loin toute l'importance, a eu son retentissement dans l'or^çaniaition des services. Il y a un service général de police et un servici* général de gestion. Le département du ministère de rintérieur n*e6t pas autre chose qu'un ministère de police générale d^État, et sous lt> Premier Empire il en a porté le nom. Il a la police sur les autres personnes administratives, département^, commune;^ etc. ; il a Id police sur tous les fonctionnaires, m«>me ceux des autres ministère^, grâce à ses préfets qui» daus chaque département, sont en rapportf^ avec tous les chefs de services, grâce aussi à la police politique; il a la police sur le» individus, grâce au service de la sûreté généra e et à la direction de l'assistance publi ]ue; il est te nerf de l'action policière.

Le ministère des finances n'est pas autre chose qu\in service général de gestion, service qui s'exerce au moyen de Targent fourni à tous les autres services, car Targent est le nerf de toutes les mesure^ de gestion ; et au moyen de la surveillance exercée sur la comptabilité.

grâce à Tinspection générale des finances et à la direction générale de la coroplabililé.

A cAfé de ces services généraux qui rayonnent sur tous les autres, leur donnant rimpulbion au point de vue de la police et de la gestion financière et les surveillant, il y a des services spéciaux qui sont délerminés uniquement par le besoin à sati!>faire et où les mesures de police et de gestion sont employées concurremment par les mêmes administrateurs.

3* A raison des progrès de l'idée de justice, — Les services publics sont dus également à tous les citoyens, et ceux-ci doivent contribuer à les payer proportionnellement à leurs facultés. Or, il arrive souvent que 1 oOf^anisation primitive d'un service crée des inégalités qui plus tdrd paraissent choquantes. Cela est arrivé notamment pour les chemins vicinaux. Le principe encore en vigueur est que chaque commune construit et entretient ses chemins. Cela a paru juste pendant lon^'teinps, tant que ces chemins inachevés ont servi aux petits parcours à l'intérieur de la commune. Cela ne le parait plus, depuis que .«oudés les uns aux autres, ils forment un réseau départemental «erviiiit à de longs parcours. Ce ne sont plus seulement les habitants de la commune qui se servent de ses chemins. Dès lors, il faudrait faire contribuer la commune à l'entretien^ non plus à raison de la longueur kilométrique des chemins qui sont sur son territoire, mais à raison des facultés de ses habitants.

cSetTÎces obligatoires, — Services facultatifs. — Cette distinction n*exi^te pus pour les services d'État, mais seulement pour les services départementaux, communaux ou coloniaux. L'État n'est jamais que moralement obligé à organiser un sei vice, et, même si une loi en prescrit Torganisation, c'est un ordre que l'État se donne à lui-même et dont aucune autorité supérieure ne peut assurer Texécution. Il n'en est pas de même des services des départements, des communes ou des colonies. L'organisation peut en être obligatoire vis-à-vis de r£tat, et l'exécution de l'obligation être juridiquement assurée; par exemple, si le service se traduit par une dépense, celle-ci peut être inscrite d^office au budget du déparlement, de la commune ou de la colonie par les représentants de l'État; dès lors,' il y a lieu de distinguer entre les services obligatoires et les services facultatifs. (V. pour le département, L. 10 août 1871, art. 61, et pour la commune, 1. 5 avril 1884, art. 136 et 149. )

d\ Services d*Etat^ de département^ de commune^ de colonie^ d'éta-

hliss»*m^nt public, — Il y a des services d'État, de département, de

commune, de colonie et d'établissement public. On peut en faire le

triage. Cependant, ce triage n'est pas aisé, sauf en ce qui concerne

les établissements publics, chargés cbacua d'un seul service spécial Cela tieal à ce que rarement un servica déterminé est à la cbai^e d'une seule personne administrative. Le plus souvent, il y a concours de personnes administratives différentes à un même service.

Le concours à un service se manifeste sous forme de mesures de police ou de mesures de gestion.

Sous forme de mesure de police, c'est aiasi, par exemple, que la commune est chargée de concourir au service de l'état-oivil, au service des listes électorales, à la publication des lois et règlements qui constituent au fond des services d'Ëtat.

Sous forme de mesure de gestion, cela se produit souvent de ces deux façons ; ou bien par l'apport d'un bâtiment destine ô loger le service (casernes, hôtels des postes, palais pour certains fonctionnaires fournis par les communes), ou bien par une contribution en argent.

Le concours est obligatoire ou facultatif. Lorsqu'il est obligatoire, on emploie l'expression de contribution ou de contingent; c'est ainsi que les communes paient leur contingent aus dépenses du service vicinal, lequel est départemental. Lorsqu'il est facultatif, ou emploie le mot de subvention. Il y a peu de services vraiment utiles qui ne reçoivent des contingents ou des subventions.

Ce concours presque coustant des trois personnes administratives à un môme service correspond k une grande réalité; c'est ^e, malgré la décentralisai ion, départements et communes sont toujours les membres d'un même corps qui estt'Ëtat; c'estque les besoins locaux sont généraux en môme temps, les besoins généraux locaux enmâme temps.

Malgré le concoors des personnes administratives à un même Renice, il y a cependant intérêt à désigner la personne administrative vraiment maîtresse. A notre avis, c'est celle qui vote lebudgetgénéral du service, parce que. parcette arme du budget, elle est maîtresse de l'organisation générale. Peu importe que la majeure partie des fonds qui alimentent ce budget soient fournis par d'autres personnes administratives ; peu imcorte que tes fonctionnaires qui constituent le personnel du service soient nommés on révoqués par uns autorité sapérieure; peu importe que le bâtiment dans lequel est logé le service appartienne à une personne administrative différente; peu importe nième que le service consiste à entretenir une dépendance du domaine public d'une personne administrative différente.

Ainsi, le service vicinal cbai^ de la construction et de l'entretien des chemins vicinaux de grande communication et d'intérêt commun est certainement un service départemental, parce que c'est le conseil généra] qui règle le budget de ce service, et qui par là peut modifier

le personnel et lui imprimer la direction; et cependant la majeure partie des fonds est fournie par la commune, et cependant les chemins qu'ît s'agit d'entretenir sont des dépendances du domaine public communal.

Ainsi encore, le service de l'instruction primaire est un service d'État^ parce que l'État règle le budget de Tinstruction primaire ; et cependant les communes sont tenues de fournir la maison d'école et de contribuer par une indemnité au traitement de l'instituteur; et cependant le département est tenu de fournir le bâtiment pour les écoles normales d'instituteurs et d institutric s, et de supporter certaines autres déi)enses, (V art 2. 3 et 4, L. IGjuiilet 1889.)

Une description des services des différentes personnes administratives serait une chose vraiment instructive, mais pour laquelle la place nous manque. Quelques indications seulement :

Services (TÊtiU. •• Outre les services généraux de police et de gestion dont nous avons signalé l'existence et qui sont le ministère de l'intérieur et celui des ûnances, l'État a des services spéciaux que Ton peut classer ainsi :

a) Services à l'extérieur. — !<> Relations extérieures : ministère des affaires étrangères; 2^ défense nationale : ministères de la guerre et de la marine.

b) services à l'intérieur. — 1» Besoins moraux» service du droit : ministère de la justice; service de l'instruction publique» des beaux-arts, des cultes : ministère de l'instruction publique.

2o Besoins matériels : Services des travaux publics, de l'agriculture, du commerce et de Tindustrie : autant de ministères spéciaux.

Senrices départementaux, — Nous ne considérons comme vraiment dé* partemeataux que les services qui sont sous Tautorité du conseil général ou de la commission départementale. Sans doute, parmi ceux qui sont sous rautorité du préfet seul, il eu est qui, logiquement, devraient être départementaux, mais, de par la loi, ce sont encore des services d'État»

Il n'y a pas dans le département de service départemental de police, mais il y a un service général des finances •

De plus, U y a des services spéciaux dont les plus importants sont : 1° le service de la voirie : routes départementales, chemins vicinaux, de grande et de moyenne communication, chemins de fer départementaux, etc.; 2<* le service de l'assistance publique : aiiônéSj enfaiits assistés, sans compter le service de l'assistance médicale gratuite, là où elle est organisée.

Services communaux, -— Les services qui sont sous l'autorité du maire sont communaux, au môme titre que ceux qui sont sous l'autorité du conseil municipal.

U y a dans la commune un service général de police et un service général de gi>stion Bnancière. Dans la grande majorité des communes il n'y

a que très peu de services spéciaux. Le seul peut-êlre qui se retrouve partout est celui de la voirie, qui comprend les chemins vicinaux ordinaires et les chemins ruraux ; il faut songer que l'instruction primaire et les cultes sont des services d'État. Dans les grandes villes, il y a des services spéciaux nombreux, tout à fait facultatifs : services de Teau, de l'éclairage, du balayage, des halles et marchés couverts, etc.. Services coloniaux. — (Mémoire).