LES ACTES D*ADMINISTRATION

les demandes faites à radministration sont assujetties au timbre (L. 19 brumaire an VII), sauf les pétitions au corps législatif, demandes de secours, lettres de rappel, communications dans l'intérêt de la chose publique.

77. C. Formalités postérieures, mesures depublicitéy notification. — Les actes d'administration, qui renferment des décisions exécutoires vis-à-vis des tiers, doivent être portés à la connaissance de ceux-ci. Lorsque ce sont des règlements, ils doivent être publiés et affichés; nous avons vu cette matière (p. 66). Lorsque ce sont des actes individuels, ils doivent être notifiés. La notification peut être faite par huissier en la forme ordinaire; mais elle peut aussi être faite par la voie administrative, c'est-à-dire copie transmise par les soins du maire, par le garde champêtre ou le commissaire de police^

78. Observation. — L'acte d'autorité, comme toute manifestation de volonté, peut être soumis à des modalités, terme ou condition.

Il peut très bien être décidé que l'exécution de la décision sera suspendue jusqu'à Texpiration d'un certain délai.

Il peut très bien être convenu que la décision elle-même est subordonnée à l'événement d'une certaine condition.

Les décisions conditionnelles sont fréquentes en administration. Les opérations administratives nécessitent souvent plusieurs décisions prises par la même autorité ou par des autorités difîérenles, entre lesquelles doivent se produire certains faits étrangers. Jusqu'à ce que ces faits se soient produits, la décision est conditionnelle. Les déclarations d'utilité publique de travaux sont généralement ad tempus. Les arrêtés délivrant des alignements individuels sont valables pour un an, etc.

Article II. — ^ Forme de Pacte de gestion.

79. Il faut faire attention d'abord à ne pas confondre l'acte de gestion avec l'opération administrative. Pour peu que l'acte soit soumis à une procédure décomposée en plusieurs phases, il devient une opération au cours de laquelle il y aura lieu de distinguer des actes d'autorité et des actes de gestion. Ainsi en est-il du marché de travaux publics passé par adjudication. Ce contrat est devenu une 0{»ération, au cours de laquelle se glissent des actes d'autorité : par exemple, l'arrêté préfectoral approuvant l'adjudication. (V. l'arrêt du Conseil d'État du 21 mars 1890 admettant le recours pour excès de

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pouvoir contre cet arrêté.) L'adjudication en elle-même est le véritable acte de gestion.

Il faut distinguer aussi entre les actes de gestion unilatéraux elles contractuels. La liquidation d'une dette de TÉtat, Tarrêté de débet revêtent la forme des décisions ou des arrêtés. Quant aux contrats, ils peuvent être passés par adjudication ou de gré à gré.

On verra les formes de l'adjudication à propos des marchés, marchés de travaux publics et autres (n° 482).

Forme dite administrative. — Les contrats de gré à gré peuvent être passés dans la forme notariée ou dans la forme dite administrative. La forme dite administrative confère l'authenticité sans qu'on ait besoin de recourir au ministère d'un notaire.

Les actes sont simplement dressés sur papier libre ou sur un imprimé, et signés par l'administrateur compétent et les parties, si elles savent le faire; si elles ne savent signer, il faut l'attestation de deux témoins, la question de savoir si ces actes doivent être ensuite timbrés et enregistrés est réiçlée par les art. 78 à 80, L. 15 mai 1818. Les actes portant transmission de propriété et d'usufruit, les adjudications ou marchés de toute nature>les cautionnements relatifs à ces actes, sont soumis à l'enregistrement, et au timbre, les autres en sont dispensés. Passés au nom de l'État et des départements, ces actes entraînent exécution parée; au nom des communes ils ont tous les caractères des actes authentiques, sauf Texécution parée (Cire. min. du 10 décembre 1840, et jurisprudence); même chose à fortiori pour les établissements publics*. Ils peuvent contenir constitution d'hypothèque conventionnelle,

§3. — LES VICES DE l'ACTE d' ADMINISTRATION

80. Les actes d'administration sont des manifestations de volonté des personnes administratives, mais il ne faut pas oublier que cette volonté est formulée par représentant.

Si les personnes administratives pouvaient formuler elles-mêmes leur volonté, celle-ci serait toujours correcte et les actes d'administration seraient parfaits. Mais se sont des personnes fictives^ elles ne vivent que par l'intermédiaire de leurs organes et ces organes peuvent parfois se montrer représentants infidèles et traduire inexactement la volonté administrative.

L'acte d'administration peut donc être vicié du fait du représentant. D'une façon générale, on peut dire que Tacte d'administration

i. Un décret du 12 août 1807 recommandait aux hospices l'acte notarié, mais des instructions récentes le ar recommandent lacté en la forme administrative.

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sera vicié parce que l'autorité administrative qui l'aura fait aura mal usé de ses pouvoirs.

Le Droit devait intervenir et il est intervenu ; il a classé les vices de J'acte d'administration et organisé des moyens de les corrig^er. Il y a pour cela deux voies : !• la voie administrative où les actes vicieux sont annulés ou réformés par des autorités administratives supérieures, où par conséquent l'administration se réforme elle-même ; 2° la voie contentieuse où les actes vicieux sont annulés ou réformés par des tribunaux.

Nous verrons au paragraphe suivant les voies d'annulation ou de réformation ; pour le moment nous allohs étudier les vices.

On peut distinguer trois vices :

1* \J usurpation de pouvoir qui entraine l'inexistence de Vacte;

^L'excès de pouvoir qui entraîne V annulabilité de Vacte;

3* V inopportunité qui, sans entraîner annulabilité de l'acte au point de vue contentieux, peut autoriser l'annulation ou la réformation par voie administrative.

Il est à remarquer que le plus souvent les annulations ou réformations d'acte fondées sur les vices profitent aux particuliers, parce que le plus souvent c'est au détriment des particuliers que les administrateurs commettent des excès de pouvoir. Mais il peut très bien arriver, et avec les autorités administratives électives cela arrivera de plus en plus fréquemment, que l'excès de pouvoirs soit nuisible à la personne administrative elle-même. La théorie des vices de l'acte d'administration pourra donc devenir protectrice des intérêts de l'administration elle-même. Il suffira, pour la pousser dans cette voie, de donner au recours pour excès de pouvoir une extension que nous indiquerons plus loin : de reconnaître que tout contribuable est recevable à l'intenter. (V. infrà, n°" 90 et 91 . )

Article I®"". — De l'usurpation de pouvoir,

81 . Un seul vice entraîne l'inexistence, c'est Vusurpation de pouvoir. Il y a usurpation de pouvoir dans deux cas :

a) Lorsqu'il y a violation du principe de la séparation des pouvoirs; par exemple, un représentant du pouvoir exécutif usurpe le pouvoir législatif ou le pouvoir judiciaire : un décret qui édicterait des dispositions législatives, un arrêté de préfet qui trancherait des questions de propriété ou d'usage dans un règlement d'eau. La plupart des attaques dirigées contre les arrêtés des maires, le sont parce qu'on prétend que ceux-ci ont empiété sur le pouvoir législatif, en imposant aux citoyens des obligations qui ne pouvaient être créées que par le l^islateur.

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b) Lorsqu'une décision est prise par une personne dépourvue de toute autorité, soit parce qu'elle est placée en dehors de la hiérarchie administrative, soit parce qu'elle y remplit des fonctions qui ne lui confèrent aucun droit de décision, soit parce que, en l'espèce, elle n'a pas seule le droit de décision (cas d'incapacité). Cest ce qui arrive lorsque les représentants d'une personne administrative en tutelle accomplissent seuls un acte pour lequel l'approbation d'une autorité supérieure est exigée; exemple : droits d'octroi établis par le coQseil municipal seul et que le maire voudrait (aire percevoir.

Dans tous ces cas où l'acte est inexistant, la nullité est radicale, ne se couvre par aucun délai. Les tribunaax peuvent refuser d appliquer l'acte. Les tentatives d'exécution devraient être considérées comme des voies de fait justiciables de la police correctionnelle.

Article IL — De Vexcès de pouvoir.

82. Les vices portant atteinte à la validité de l'acte d'administration proviennent tous d'un même fait général reprochable au représentant, Vexcès de pouvoir.

On a successivement fait sortir de l'excès de pouvoir les quatre vices suivants : Tincompétence, la violation des formes, le détournement de pouvoir, la violation de la loi et des droits acquis.

Ces vices entraînent une nullité relative de l'acte mise en œu\Te au moyen d'un recours spécial, le recours pour excès de pouvoir (V. infrà^ rH* 90); chacun d'eux constitue une ouverture à recours pour excès de pouvoir.

A. Incompétence, — L'incompétence résulte de l'empiétement d'une autorité administrative sur une autre (différence avec l'usurpation de pouvoir).

a) Il peut y avoir empiétement d'une autorité inférieure sur une autorité supérieure, c'est assez rare; en général, quand un inférieur agira dans ces conditions, ce sera en vertu d'uue délégation; la question portera alors sur la portée de la délégation.

6) Il peut y avoir empiétement d'une autorité supérieure sur une autorité inférieure : ministre qui voudrait se substituer au préfet dans le cas où celui-ci a reçu un pouvoir propre de décision; conseil général qui voudrait se substituer à la commission départementale pour les attributions propres de celle-ci, par exemple en classant un chemin vicinal ordinaire. Il faut faire attention que, d'après la loi municipale nouvelle, le préfet peut, dans des cas nombreux, se substituer au maire (art. 85, «8, § 4, 99).

c) 11 peut y avoir enQn empiétement entre autorités égales, questions

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de compétence territoriale, très rares à cause de la netteté de nos divisions administratives. Cependant elles peuvent se produire dans les communes suburbaines de Paris et de Tagglomération lyonnaise, pour les pouvoirs de police entre le préfet et le maire.

B. Vice de forme. — Il y a vice de forme, lorsqu'il y a omission complète ou partielle des formalités auxquelles un acte administratif est assujetti par les lois ou règlements, enquêtes, etc.. V. p. 195.

Il est bon de distinguer entre l'omission complète et l'omission partielle

a) En cas d'omission complète d'une formalité prescrite, il y a nullité; il ne faut pas appliquer la règle qui est en vigueur dans certaines matières de droit civil et de procédure, d'après laquelle les nullités ne se suppléent pas et doivent être expressément prononcées par la loi. Jamais il n'y en aurait, les lois administratives ne se préoccupent pas d'en prononcer.

Il n'y a pas à distinguer entre les formalités substantielles et celles qui ne le sont pas; toutes les formalités doivent être présumées subtantielles.

L'urgence d'une décision ne Taffranchit même pas de la nécessité des formes. La loi établit elle-même, lorsqu'elle le croit nécessaire, une procédure d'urgence. Cependant il faut observer que les magistrats publics peuvent trouver dans leur pouvoir de police, dans le cas où la sécurité est menacée, un biais pour agir.

b) La simple irrégularité ou omission partielle entraîne aussi en général la nullité. La jurisprudence se montre sévère; cependant on pourrait peut-être ici faire la distinction entre les formes substantielles ou non, notamment dans les détails d'une enquête.

G. Détournement de pouvoir, — C'est le fait d'un agent de Tadnïinistration qui, tout en faisant un acte de sa compétence et en suivant les formes prescrites, use de son pouvoir discrétionnaire pour des cas et pour des motifs autres que ceux en vue desquels ce pouvoir lui a été attribué. C'est-à-dire qui, tout en restant fidèle à la lettre, sort de Vesprit de sa fonction. L'esprit des fonctions administratives étant la satisfaction de l'intérêt général, presque toujours le détournement de pouvoir sera caractérisé par la poursuite d intérêts particuliers.

La théorie du détournement de pouvoir a été surtout appliquée en matière de police. Ainsi la police du domaine public appartient à l'administration en vue de la conservation de ce domaine. On ne peut pas la faire servir aux intérêts financiers de l'État, ni à constituer un monopole au profit d un particulier. Il en est de même de lai police de la voirie, de la police de la salubrité^ de la police municipale.

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Ainsi, on ne peut pas faire servir la police de la voirie, en réglementant d une certaine façon la circulation et le stationnement des voitures, à créer un monopole au profit d'une entreprise déterminée d'omnibus.

D. Violation de la loi et des droits acquis. — Il y a nullité dans cette hypothèse, à une double condition :

1® Qu'il y ait eu violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique. Un certain nombre de textes récents ont ajouté celte expression de règlement d'administration publique, par laquelle il faut entendre toute espèce de règlement général (V. 1. 10 août 1871, art. 47 et 88; loi municipale, art. 63).

2® Qu'il y ait eu un droit violé.

La jurisprudence se montre très prudente dans l'application de ce cas de nullité. C'est cependant pour elle un moyen de définir et de préciser progressivement les droits des particuliers en regard des droits de l'administration * .

Applications tirées de la jurisprudence :

Atteintes à la propriété et aux droits qui en dérivent par des arrêtés de délimitation, par des retraits de concession de mines, par rétablissement de servitudes d'utilité publique en dehors des servitudes légales, par des arrêtés prescrivant des travaux de salubrité en dehors des obligations légales.

— Atteintes à la liberté du commerce et de l'industrie.

— Atteintes aux droits résultant de fonctions, grades ou titres, inamovibilité des magistrats, propriété du grade pour les officiers, les droits acquis aux membres de la Légion d'honneur.

1. La violation de la loi et des droits acquis n'est considérée comme une variété d'excès de pouvoir et par conséquent comme une ouverture à recours pour excès de pouvoir, que depuis le décret du 2 dov. 1864. Auparavant, elle donnait lieu à un recours contentieux en annulation fondé en somme sur ce principe que toute violation de droit doit donner lieu à une action.

Si le recours contentieux en annulation a été confondu avec le recours pour excès de pouvoir, c'est pour un motif d'utilité pratique, parce que le D. 2 nov. J864, avait dispensé ce dernier du ministère de l'avocat et l'avait aio&i rendu moins coûteux.

Cette confusion a eu pour résultat de modifier la notion du recours pour excès de pouvoir. On pouvait dire autrefois que ce recours était fondé sur un simple intérêt froissé et il s'opposait ainsi naturellement aux recoups fondés sur des droits violés, c*éiSL\i là sou originalité. On ne peut plus le définir biosi aujourd'hui, puisqu'en certains cas il est fondé sur des violations de droit; on est réduit à le définir par son résultat et à en faire le recours en annulation par opposition aux recours ordinaires qui donnent au juge la pleine juridictiony c'est à-dire le pouvoir de réformation. (V. infrà, n®» 89 et 90.)