LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET LES FONCTIONNAIRES

Si Ton étudie le personnel administratif en se plaçant au point de vue du rôle qu'il joue dans l'administration, c'est-à-dire dans l'exercice des droits des personnes administratives, on s'aperçoit qu'il se divise en deux grandes catégories : les autorités administratives qui ont le droit de décision, et les simples fonctionnaires qui ne Tont pas.

95. Les autorités administratives. — Les autorités ADMINISTRATIVES sont les représentants des personnes administratives qui ont le droit de décision dans l'exercice des droits, par conséquent le pouvoir de faire des actes d'administration.

Le principe de la séparation des pouvoirs s'est exercé dans l'organisation des autorités administratives, il a amené la distinction d'un organe exécutif et d'un organe délibérant. L'organe délibérant prend des décisions réfléchies séparées de leur exécution ; l'organe exécutif exécute les décisions de l'organe délibérant et prend lui-même des décisions soudaines.

Les affaires sont partagées entre ces deux organes, suivant leur degré d'urgence ou leur degré d'importance et aussi suivant qu'elles peuvent être tranchées par voie de mesure générale ou par voie de décision individuelle.

On peut dire qu'il est de la nature de l'organe délibérant de ne prendre que des décisions générales, tandis qu'il est de la nature de l'organe exécutif de prendre des décisions individuelles. C'est-à-dire que le pouvoir délibérant est voisin du pouvoir législatif; les délibérations comme les lois doivent avoir un objet général. Le pouvoir exécutif au contraire, qui est un pouvoir de magistrature, est qualifié pour les décisions individuelles.

Ce principe tend à s'affirmer par des décisions positives rendues en matière d'administration départementale. Là, en effet, le conseil générale et le préfet n'ayant pas la même origine, il était à prévoir que des conflits se produiraient qui feraient préciser leurs pouvoirs. Il résulte, par exemple, de nombreux décrets d'annulation de décisions

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des conseils généraux, que ceux-ci, s'ils peuvent voter des fonds pour subvention, doivent réserver au prélet la répartition individuelle; qu'en matière de pension, ils ne peuvent pas prendre de décision spéciale à un employédéterminé,etc. (V.D.Gons.d'Ét. 15 mars 18/3; 15 avril 1873; Snovembre 1873; 18mars4874, etc. ; A. Cons. d'Ét. 17 nov. 1891.)

Le même principe pourrait être invoqué en cas de conflit entre le conseil municipal et le maire.

D'après une axiome dû en grande partie aux expériences faites sous la Révolution, la délibération est le fait de plusieurs, Vaciion est le fait d'un seul. Aussi jusqu'ici, les or^^-anes délibérants sont des assemblées, des ag;ences collectives, tandis que les organes- exécutifs sont des homme» agissant seuls, lechef de l'État, le préfet, le maire, etc. Il ne faudrait cependant pas exagérer ce point de vue, il y a fréquemment en fait des assesseurs; à côté du chef de FËtat, il y a le conseil des ministres ; à côté du préfet, la commission départementale ; à côté du mûre, dans les grandes villes, le bureau municipal.

La séparation des pouvoirs n'est pas accomplie dans tous le» établissements publics; beaucoup ont une organisation plus rudîmentaire, une seule agence collective qui délibère et exécute elle-même.

9©. Les fonctionnaires. — Les fonctionnaires sont les représentants des personnes administratives qui participent à V exercice des droits sans avoir le droit i>e DÉcrsiON et par conséquent sans faire d'actes d^ administration.

Les fonctionnaires constituent l'immense majorité du personnel administratif; ils sont les auxiliaires des autorités administratives; ils se divisent en employés de bureau qui préparent les déci^'ions ; conseil administratifs qui donnent des avis sur les décisions; agents d^ exécution qui exécutent les décisions. Les agents d'exécution sont ea rapport avec le public. Tous les agents de perception des impôts sont des agents d^exécution (ils peuvent avoir sous leurs ordies des employés de bureau). Uneclasse spéciale d'agents d'exécution est mise à part par le droit administratif, ce sont les compfaMes, ceux qui ont le maniement des deniers publics *.

97. Observation. — Cette classification dtes antoritJôs administratives et des fbnctiottnaires repose, on le voit, sur la notion même de l'acte d'administration et par conséquent elfe slmpose. EHte est

i. Un môoui ai^eaA de radoûDistratiom pieut «roii àLl&fais I« qnstiiè dTauib»site admlQÎ^tratiYe et celle da fcmclioanaire, parce que: leui en preaauL loir même des déciaioas exécutoires, il peut être appelée exécuter djâs dèci^ioas prises par une autorité supérieure; il en est ainsi^ par exemple, du pcèiet qui, taatdt prend d^s décisions, tantôt exécute le? déeisionsi du minfôtre.

d'ailleurs textuellement indiquée dans la loi du 24 mai 1872, art. 9, à propos du recours pour excès de pouvoir.

Il a été proposé une autre classification qui a eu une certaine fortune, celle en agents directs ou agents ayant autorité vis- à vis du public, et agents auxiliaires ou agents n'ayant pas autorité sur le public. Cette classification est incomplète, elle ne tient compte que des agents du pouvoir exécutif, elle ne met pas en ligne les assemblées délibérantes, conseils généraux, conseils municipaux, qui sont cependant des autorités aussi importantes que le préfet ou le maire. Les actes de ces assemblées n'ont pas en général d'autorité sur le public, mais ce n'en sont pas moins des actes d'administration, c'està-dire des décisions exécutoires. (V. p. 185 et 1S7.)

Il faut remplacer la notion d'agent ayant autorité sur e public par celle d'agent faisant des actes d'administration. Il suffit pour cela de renoncer à d'anciennes habitudes d'esprit. Il n'y a pas longtemps encore, les assemblées délibérantes telles que les conseils généraux, les conseils municipaux étaient de simples conseils consultatifs qui n'avaient point de pouvoirs propres en administration. Tout cela est changé, ils ont reçu, grâce au mouvement de décentralisation, des pouvoirs propres considérables, mais on est resté pendant quelque temps sous l'empire de l'ancienne conception d'après laquelle le pouvoir exécutif était tout.