LIVRE PREMIER

TITRE PREMIER

Les personnes administratives sont des personnes morales publiques membres de l'État, envisagées en tant qu'elles assurent le fonctionnement des services publics par l'exercice de leurs droits.

Nous avons déjà donné une idée de leur personnalité juridique à propos de la définition du droit administratif (p. 173), nous y reviendrons au livre II à propos de la jouissance des droits (n* 294). Ici nous passons simplement en revue ces personnes pour préparer Tétude de leur organisation administrative, et aussi pour tracer la ligne de démarcation entre elles et les personnes morales du droit privé (V. infrà^ n» 102).

Ces personnes sont l'État, les départements, les communes, les colonies et les établissements publics.

98. État. — Dans notre droit public moderne la personnalité juridique de l'État français apparaît toute formée. Elle remonte sans interruption à celle de TÉtat romain * .

99. Départements. — Les départements ont été créés comme circonscriptions administratives et dotés d'organes par la loi du 2t2 décembre 1789-janvier 1790; mais leur personnalité morale n'a été reconnue que bien plus tard. Le Gode civil ne les nomme pas

1. On pourrait faire l'histoire des modifications de cette personnalité, notamment de la distinction entre l'État et la Ck)uronne, tant sous l'empire romaio que sons l'ancien régime, de la distinction entre l'État et le fisc, etc.

alors qu'il parle des communes et des établissements publics (art. 2121, 2227). C'est qu'en effet ils n'avaient point encore de biens qui fussent clairement à eux et que le premier signe de la personnalité, c'est le patrimoine.

Des biens leur furent enfin donnés par deux décrets du 9 avril et du 16 décembre 1811. Par le premier, l'État leur fit cadeau de la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux occupés par le service des cours et tribunaux, à la charge de supporter à l'avenir les grosses et menues réparations. Par le second il leur abandonnait les routes nationales de dernière classe et constituait ainsi un domaine public départemental. Malgré cela il y eut encore des controverses et la personnalité morale des départements ne fut définitivement consacrée que par la loi de 1838 sur les attributions des conseils généraux qui visait formellement la gestion du patrimoine départemental.

Le département est subdivisé en circonscriptions administratives, les arrondissements et les cantons qui, elles , n'ont pas de personnalité.

Pour l'arrondissement, la question a pu paraître douteuse jusqu'à la loi de 1838. Certains textes lui donnaient un patrimoine, la loi du 22 décembre 1790 lui accordait un procureur syndic ; de plus, il avait et il a encore une représentation locale, le conseil d'arrondissement. La loi de 1838 a tranché la question, car deux articles du projet qui consacraient celte personnalité furent rejelés.

Quant au canton, la question ne saurait faire doute. Il eut un instant la personnalité sous la Révolution, à titre de grande commune, mais elle a disparu sans retour. Par intervalles on a proposé de lu faire revivre. Il est à supposer que la création récente des syndicats de communes mettra fin à ces tentatives, en permettant d'organiser très simplement les quelques services que l'on eût pu confier au canton, notamment les services intercommunaux d'assistance.

100. Communes. — La personnalité morale de la commune remonte fort loin. Le droit romain reconnaissait la personnalité des municipes et des civitaies, et au moyen âge, lorsque les communes se réorganisèrent sous la forme de villes de consulats ou de communes proprement dites, partout où elles formèrent corps, il fut admis qu'elles avaient une personnalité. Elles conservèrent cette personnalité jusqu'à la Révolution. Mais il faut songer que les communes datant du moyen âge n'étaient que des îlots au milieu du territoire. Les communes rurales n'existaient pas, elles sont sorties lentement de la paroisse à partir du xvi« siècle. Sous le nom de communautés rurales, elles aussi, à la fin de l'ancien régime, avaient conquis la personna-

lité. On les admettait à plaider par leurs syndics, on les rendait responsables de l'impôt en la personne de leurs collecteurs, etc.. La Révolution ne toucha pas à la personnalité morale des communes, qui perdirent seulement leur privilège féodaux dans la nuit du 4 août, comme les autres seigneurs.

101. Colonies. — La personnalité des colonies date desordon* nances du 26 janvier 1825 et du 17 août 1826 qui leur reconnurent un domaine. Il y a dans les colonies des communes et des établisse* ments publics.

L'établissement de V Algérie ne constitue pas en lui-même une personne administrative, bien qu'il y ait un budget local et un conseil, le conseil supérieur du gouvernement^ formé en partie par une délégation des conseils généraux des départements. Le budget de TAlgérie est rai taché pour ordre au budget général de TÉtat; il n'y a pas de domaine algérien ; enfm, surtout depuis les décrets de 1881, la tendance est au rattachement, à la fusion de l'Algérie avec la France.

Mais il y a en Algérie :

1** Des provinces : Alger, Oran, Gonstantine, territoire civil et militaire;

2° Des départements qui sont formés du territoire civil des provinces ;

3° Des communes ; il y en a de trois espèces qui toutes constituent des personnes administratives : communes de plein exercice, mixtes, indigènes ;

i^ Des établissements publics.

102. Établissements piiblics. — L'établissement public est une personne administrative qui gère un service public spécial. — Si l'on recherche l'origine historique de la classe des établissements publics considérés comme personnes morales, il faut remonter à l'ancien régime, où ils portaient le noms de corps et communautés ou de gens de mainmorte, au droit canonique et jusqu'au droit romain, où ils portaient le nom à!universitates, La Révolution avait un instant supprimé tous les établissements publics (décretdul4déc. 1789, art. 50). Ils reparurent un à un à partir de Tan V, après avoir toutefois perdu leurs biens confisqués comme biens nationaux. Le Code civil, dans les art. 2121 et 2227, consacre nettement la classe des établissements publics; le Gode de procédure dans les art. 83, 398, 481.

Mais la classe des établissements publics n'est pas une classe fermée, elle compte déjà plusieurs espèces, hôpitaux, bureaux de bienfaisance, fabriques, associations syndicales, etc., etc., elle peut

s'enrichir et s'enrichit en effet d'espèces nouvelles. Il faut poser cette règle : une espèce particuHère d'établissement public n'existe que lorsque l'un des deux faits suivants s'est produit :

I. Lorsqu'un texte de loi lui a conféré directement cette qualité, ce qiie vient de faire la loi du 22 mars 1890 pourles syndicats de commune;

IL Ou bien lorsque l'ensemble de la législation lui reconnaît directement ou indirectement la personnalité publique.

En effet, si l'établissement n'a pas la personnalité, bien qu'appartenant à l'administration, ce n'est qu'un service ro((acA^ pour ordre. S'il a la personnalité, mais que ce ne soit pas une personnalité publique, ce n'est qu'un établissement d'utilité publique. Il est bon d'insister :

a) Distinction des établissements publics et des services rattachés pour ordre. — Il nesuffil pas qu'un service parliculier d'une personne administrative fonctionne avec une certaine autonomie, qu''il ait un budget dressé à part et rattaché pour ordre, qu'il soit dirigé par une commission sous la surveillance de l'autorité, etc., pour que ce service constitue un établissement public, il faut que la personnalité lui ait été formellement conférée ; jusque-là il peut y avoir l'embryon d'un établissement public, mais l'établissement n'existe pas encore'.

Toutes les personnes administratives ont de ces services qui tendent plus ou moins vers l'établissement public. Signalons parliculièiement^les institutions d'assistance, et les caisses de retraite départementales , qui ont été créées en vertu de l'art. 46, n" 20 et 21 , 1. 10 août 1871. Des établissements publics même peuvent en avoir. Les syndicats de communes créés par la loi du 22 mars 1890, et qui sont des établissements publics, peuvent organiser des institutions variées; ces institutions n'ont pas la personnalité (art. 176, Circul. Inlér. 10 août 1890); cesont des services rattachés pour ordre. Il serait d'ailleurs inélégant d'admettre qu'elles pussent jamais devenir des établissements publics ; nous dirions volontiers établissement public sur établissement public ne vaut.

b) Distinction des établissements publics et des établissements d'utilité -publique, A l'inverse, il ne suffit pas, pour qu'il y aitétablis-

I , Il faut reconnaître d'ailleurs que la personnalité peut être conférée par kl'ii indirectement, de sorte que la jurisprudence aun pouvoir d'appréciation. Ainsi le tribunal des conûila a été bien près tout récemment d'admettre que l'admiDletration des chemina de ter de l'Étal constitue un établissement public. (Arrêt 32 juin 1889.)

Le Conseil d'Élat admet un conseil municipal à tormer un recours pour encèa^de pouvoir, c'est-à-dire à ester en justice, par argument de l'art. 6'', liil municipale; c'est en faire une sorle d'établissement public et cela pourrait et -n élËtiJu à toutes les assemblées délibérantes.

sèment public que Ton se trouve en présence d'une personne morale, il faut encore que ce soit une personne morale publique , c'est-à-dire un membre de l'État. Faute de faire cette précision, on a confondu pendant assez longtemps l'établissement public avec l'établissement d'utilité publique. La cause de la confusion, c'est que l'établissement d'utilité publique rend des services au public tout comme l'établissement public; ajoutez que l'ancien droit ne distinguait pas.

Aujourd'hui, et grâce en grande partie au Conseil d'État, la distinction est faite. On reconnaît que les établissements d'utilité publique sont des personnes morales privées. Elles rendent des services au public, mais ce ne sont pas des services publics, ce sont des services privés. L'État n'a pas le monopole de la satisfaction des intérêts généraux.

A la vérité, l'établissement d'utilité publique est soumis à certaines règles qui lui sont communes avec l'établissement public, par exemple, il est frappé de l'incapacité de recevoir sans autorisation de l'État des donations et des legs (art. 910 et 937 C. civ.). Mais cela veut dire simplement que l'État a un droit de tutelle sur lui, et rien n'empêche l'État d'avoir un droit de tutelle sur un établissement privé; il en a bien, quoique d'une autre nature, sur la Banque de France, le Crédit foncier, le Comptoir d'escompte , qui sont des sociétés commerciales.

A l'heure qu'il est, la distinction entre l'établissement public et rétablissement d'utilité publique est reconnue comme incontestable en doctrine et en jurisprudence, elle est aussi acceptée par la loi (l. 26 févr. 1862 sur le Crédit foncier). Il serait sans intérêt de reproduire des controverses qui paraissent mortes. Signalons seulement le langage inexact de certains auteurs qui persistent à appeler les établissements d'utilité publique, personnes morales publiques. Dans l'intérêt de la clarté et de la méthode, il faut absolument réserver cette expression aux personnes morales qui sont membres de l'État.

Mais il ne suffit pas d'établir une distinction nette entre les deux classes d'établissements, il faudrait aussi pouvoir trouver un critérium qui permît de décider à laquelle des deux classes appartient un établissement déterminé. Il y a un certain nombre de cas douteux et il y en aura toujours. Il y a des établissements qui ont été créés dès le début avec un caractère ambigu; il en est d'autres dont le caractère privé au début n'était pas douteux , mais qui graduellement se modifient. Les établissements d'utilité publique qui rendent au public des services vraiment utiles ont une tendance à se transformer en établissements publics. Par une sorte d'attraction, l'État finit par

230 LES PERSONNES AD2iItNISTRATlVES

8*incorporer toute institution qui a un caractère de perpétuité. Il y a une période de^transition pendant laquelle l'établissement est de plus en plus asservi à l'État ; à quel moment précis en devient-il membre?

 notre avis, il n'y a qu'un seul signe : un établissement est dans la classe desj établissements publics ou bien entre dans cette classe lorsqu'il se rattache d'une façon intime à r organisation administrativeldella France (Cass., 28 oct. 1885; S. 86. I. 436). Par conséquent :

4® Lorsque l'établissement est fondé par l'État ou par un département'ou par une commune * ;

2® Lorsque pour un établissement fondé autrefois par 1 initiative privée,! la direction du service dans ses trois éléments de moyens matériels, de personnel, de moyens financiers, passe à l'administration, lorsque parmi les administrateurs il n'y a plus un seul particulier, lorsque le budget n'est plus alimenté par des capitaux privés ; question de fait.

Tant que l'État n'exerce pas ainsi une direction exclusive sur l'établissement, celui-ci reste établissement d'utilité publique; on ne peut pas admettre en effet que pour un de ses établissements publics, l'Étal partage la direction avec des particuliers.

Par conséquent on ne saurait considérer comme suffisants : ni le fait que rétablissement est soumis à des règles de comptabilité et à l'inspection des finances; ni le fait que dans son conseil d'administration on trouve des membres nommés par le préfet ou par des autorités municipales. Il y a là des faits de tutelle, qui constituent certainement une mainmise grave sur l'établissement, mais qui n'entraînent pas son absorption complète par l'État. Aussi jusqu'à nouvel ordre , faut-il se refuser à qualifier d'établissements publics, les caisses d'épargne. (En ce sens, Gass. Ch. req. 5 mars 1856; Ch. cîv. 8 juillet 4856.) Même s'il y a à la tète de l'établissement un directeur nommé par TÉtat; même si l'établissement, au delà

1. On doit considérer comme fondées par l'État les associations syndicales autorisées dont le but est d'accomplir des travaux publics intéressant tous les propriétaires d'une région. L'initiative de l'association peut être prise par U majorité des propriétaires intéressés, mais l'administration intervient ensuite pour contraindre la minorité à entrer dans Tassociation. L'exercice de ce droit de contrainte qui ne peut appartenir qu'à l'État fait, qu'en somme, Fassociation syndicale est fondée par l'État. Il on résulte, bien que la question ait été controversée, qae les associations syndicales autorisées sont des établissements publics. Elles semblent avoir pour but des travaux d'iotérêt privé, mais, par voie de conséquence, ces travaux prennent le caractère de travaux publics; leur budget semble alimenté par des cotisations privées, par voie de conséquence, ces cotisations deviennent des taxes publiques. (V. infràf Travaux publics^ n» 499.)

ÊNUMÉRATION 231

d'un certain cfaiflfre, doit verser son boni dans les caisses publiques^ cela ne suffît pas, ce sont encore des faits de tutelle. (Monts- de-piété.)

On ne doit pas non plus attacher d'importance au fait que certaitts privilèges, qui n'ont rien de commun avec la puissance publique, ont été concédés à certains établissements, comme le privilège de verser des fonds en compte courant à la caisse des dépôts et consignations. (Glisses d'épargne, sociétés de secours mutuels.)

Enfin, bien qu'il y ait là quelque chose de plus grave, on ne doit pas s'arrêter à ce fait, que des privilèges qui procèdent de la puissance publique ont été concédés à des établissements. C'est ainsi que la Banque de France a reçu le privilège de l'émission du papier-monnaie, qui est une sorte de privilège régalien, et cependant n'est pas \m établissement public. C'est ainsi que de grandes compagnies de colonisation, si elles sont créées, recevront Le privilège de lever des impôts, de faire la guerre, etc., et cependant ne devront pas être considérées pour cela comme des établissements publics.

Ê numération. — Les établissements publics remplissent des services d'Étal, des services départementaux ou des services communaux.

A. Établissements publics d'État, — Les principaux établissements pu- Mcs qui remplissent des services d'État sont les suivants :

1® Établissements relatifs aux cultes : Fabriques, menses curiales, menses épîscopales, séminaires diocésains et chapitres (Concordat art. Î5. — Décr. 30 décembre 1809; Décr. 6 novembre 1813 *); les consistoires protestants (L. 18 germinal on X, art. 8 et 20; 0.2 avril 1817, art. 9); les consistoires israélites (0. 25 mai 1844).

2« Établissements hospitaliers relevant de l'État (0. 21 février 1841).

3* Établissements d'instruction publique (L. 10 mai 1806; D. 17 mars 1808; L. 7 août 1850, art. 15). Rentrent dans cette catégorie l'Institut et les différentes Académies qui le composent (L. 5 fructidor an III; L. 3 brumaire, 15 germinal an IV; L. Il floréal an X, etc.); l'Académie de médecine (L. 14 janvier 1821); le Collège de France, les Facultés d'enseignement supérieur (D. 25 juillet 1885); les lycées et collèges d'enseignement secondaire.

4° Établissements relatifs à l'agriculture, au commerce et à l'industrie :

1. Le diocèse ne constitue pas un établissement public (Avis du G. d*État, avril 1880, conforme à un avis du 21 décembre 1842 — avis contraire du 13 mhi 1874). Raisons de douter : l'uQ décret du 19thermidor an XIII a constitué UQ fonds de secours pour les ecclésiastiques âgés et infirmes et a confié à révoque radaiinistration de ce fonds de secours. La seule conséquence c'est que l'évêque doit être autorisa à accepter des dons et legs avec affectation; 2o un certain nombre de textes prennent le mot évêché dans le sens de diocèse, et l'ordonnance du 2 avril 1817 autorise les évoques à accepter des libéralités

Chambres consultatives d'agriculture (D. 25 mars 1852, art. 10) ; chambres de commerce (L. 28 ventôse an IX ; Décr. 2â septembre i806; L. 23 juillet 1820, etc,) ; chambres consultatives des arts et manufactures (Arrêté 10 thermidor an XI; 0. 16 juin 1832).

5° Établissements relatifs aux travaux publics : Associations sydîcales autorisées. (L. 21 juin 1865; L. 15 décembre 1888; L. 22 décembre 1888.)

6° Établissements relatifs à un service de banque et de gérance.

a) Caisse des dépôts et consignations. (L. 28 avril 1816; 0. 22 mai 1816; L. 6 avril 1876 '.)

h) Caisses administrées par la caisse des dépôts et consignations : Caisse des offrandes nationales en faveur des armées de terre et de mer (L. 27 novembre 1872; D. 9 janvier 1873); caisse des retraites pour la vieillesse (L. 18 juin <850; L. 12 juin 1861; D. 27 juillet 1861); caisse d'assurance en cas de décès, et caisse d'assurance en cas d'accidents résultant des travaux agricoles et industriels (L. 11 juillet 1868.)

c) Caisses qui doivent verser leurs fonds à la caisse des dépôts : Caisse d'épargne postale (L. 9 avril 1881. L. 29 juillet 1881, art. 34; L. 30 décembre 1883). Caisse des chemins vicinaux reconstituée par 1.30 décembre

d) Caisses indépendantes de celle des dépôts et consignations : Établissement des Invalides de la marine, caisse des prises, caisse des gens .de mer, caisse des Invalides de la marine. (L. 13 mai 1791 ; Ord. 12 mai et 17 juillet 1816.)

70 Ordre de la Légion d'honneur. (L. 29 ûoréal an X ; arr. messidor anX.) 8° Les compagnies, ordres ou chambres d'officiers ministériels • : Notaires. (L. 25 ventôse an XI; 0. 4 janvier 1843.)

faites à leurs évêchés. — Réponse : le mol évêché peut aussi bien s'entendre dans rordonnance de 1817 de la mense épiscopale.

1. La caisse des dépôts et consigaatioDS est un établissement d*une importance considérable. Elle fait valoir un capital de 4 milliards au moins qui lui est confié à des titres divers : les dépôts et consignations d'abord, la caisse est le seul dépositaire légal; les cautionnements des Fonctionoaires ; les fonds des diverses caisses administrées par elle; ceux de la caisse d'épargne postale; ceux des départements, des communes et des établissements publics; ceux mêmes de certains établissements d'utilité publique qui ont le privilège de verser, comme les caisses d'épargne privées, les sociétés de secours mutuel.

Si la caisse des dépôts n'était pas érigée en établissement public, tous ces fonds seraient versés directement au Trésor, ce qui serait une source dangereuse de ta dette flottante. La caisse est bien en compte courant avec le Trésor, mais le montant de ce compte a été progressivement restreint. Une autre conséquence de la personnalité de la caisse, c'est qu'elle peut acheter de la rente française sans que la dette de l'État scit éteinte par confusion. Elle est le plus gros acheteur de rente française. •

2. Ces chambres sont des établissements publics, parce que les officiers ministériels qu'elles représentent sont au fond des fonctionnaires salariés d'une

Avoués. (Arrêté 13 frimaire an IX; Décr. 19 juillet 1810.) Huissiers et commissaires -priseurs. (L. 27 ventôse an IX; arr. 29 germinal an IX; Décr. 14 juin 1813; 0. 26 juin 1816 et 26 juin 1822.) Agents de change. (Arrêté 29 germinal an IX.)

B. Êtablmements publics départementaux. Le département a peu d'établissements publics. On ne peut guère lui attribuer que les asiles publics d'aliénés, là où le département a un asile à lui. L'asile public d'aliénés est, en effet, un établissement public, cela résulte nettement de Fart. 4, 0. 18 décembre 1839, qui parle de ses biens, des procès à intenter en son nom, des acquisitions, des acceptations de legs ou donations, etc., toutes ■choses qui supposent un patrimoine, par conséquent la personnalité (V. cependant av. Cons. d'Ét., 8 avr. 1842). C'est de plus un établissement public départemental, parce que le service des aliénés est départemental. La preuve en est que le conseil général règle le budget (art. 46, n? 17, L. 10 août 1871). On sait que c'est là le signe. Il est vrai que le département a peu de prise sur l'administration de cet établissement; il est administré par un médecin directeur, sous l'autorité du ministre de l'intérieur. Il existe une commission de surveillance, mais tous les membres y sont nommés par le préfet, qui n'est même pas tenu d'en prendre un seul parmi les conseillers généraux. Cela n'empêche point que l'établissement ne soit départemental, mais cela crée une iniquité. Le projet de loi sur les aliénés adopté par le Sénat corrige en partie cette injustice en faisant entrer dans la commission deux membres élus par le conseil général. •

Il n'y a point d'autre établissement public départemental. Tous les autres services qui paraissent en partie autonomes sont rattachés pour ordre; ainsi en est-il du service des enfants assistés, de celui des dépôts de mendicité, de celui des institutions d'assistance créées par le conseil général en vertu de l'art. 46, n^'s 20 et 21, L. 10 août 1871. Cependant, administrativement, on semble considérer comme des établissements publics, au moins les caisses de retraite.