CHAPITRE PRÉLIMINAIRE

On a vu p. 221 que le personnel administratif se divisait en deux grandes classes d'agents : les autorités administratives qui ont le droit de décision dans Texercice des droits, et les fonctionnaires qui participent à Texercice des droits mais sans avoir le droit de décision, et par conséquent sans faire d'actes d'administration. Cette division fondamentale dans le personnel des agents s'applique à toutes les personnes administratives; toutes ont à la fois des autorités administratives et des fonctionnaires, et Ton peut dégager des règles communes dans la constitution de ces divers organes.

1** Les autorités administratives et les fonctionnaires doivent être considérés comme investis d'un certain pouvoir qu'ils exercent par délégation et qui n'est autre que la volonté même de la personne administrative appliquée à l'administration. Le pouvoir dont sont investies les autorités administratives mérite le nom de puissance publique, c'est la volonté administrative dans sa plénitude et se manifestant par des décisions exécutoires. Le pouvoir dont sont investis les fonctionnaires mérite le nom de fonction publique^ c'est un pouvoir beaucoup plus restreint puisqu'il ne va pas jusqu'à prendre des décisions exécutoires, il est subordonné au précédent, c'est une volonté administrative limitée, spécialisée et réduite au rôle d'auxiliaire.

2» Les pouvoirs de puissance publique et de fonction publique sont délégués soit aux autorités administratives, soit aux fonctionnaires, par de véritables mandats qui sont des variétés du mandat public.

En conséquence, ce qu'il convient d'étudier comme règles générales d'organisation administrative, ce sont les règles du mandat de puis» sance publique et celles du mandat de fonction publique.

SECTION 1». — DU MANDAT DE PUISSANCE PUBLIQUE PAR LEQUEL SONT CONSTITUÉES LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES. — DU MANDAT ÉLECTIF.

104. De la puissance publique. — La puissance publiqui est le pouvoir d'exercer les droits des personnes administ7-alives en vue des services publics en prenant des di'cisions exécutoires. — La puissaDce publique esl au fond une forme de la souveraineté, c'esl la souveraineté appliquée à l'administra lion, c'est-à-dire au fonctionnement des services publics.

Il était logique dans un régime démocratique où la souverainelé est censée résider dans la nation, que la pViissance publique fût aussi censée y résider.

La puissance publique est (îonc censée résider dans la nation el étie déléguée psr celle-ci aux autorités administratives.

Mais cette délégation prend une réalité bien plus grande en ce qui concerne les administrations locales, lorsqu'il y a de la décentralisation que lorsqu'il n'y en a pas.

Lorsqu'il n'y a pas de décentralisation, les autorités administratives du département ou de la commune sont conslituées par le pouvoir central. Sans doute le pouvoir central est lui-même un délégué de la souveraineté nationale, mais l'action de cette volonté nationale ne peut se faire sentir dans l'administnition locale que d'une façon indirecte. Au contraire s'il y a décentralisation, les autorités locales sont constituées par la population locale qui leur fait sentir directemenl sa volonté.

105. Caractères généraux du mandat de puissance publique- — I. La puissance publique doit toujours être considéiée comme conférée directement ou indireciement par le souverain, c'est à-dire par la nation, ou par une fraction du souverain, c'est-à-dire par la populafion d'une circonscription '.

Directement, par la voie des élections. On se trouve alors en présence du mandat électif. Les organes délibérants des grandes personnes administratives sont en général constitués de cette façon, les deux chambres, les conseils généraux de département, les conseils municipaux, les conseils généraux des colgaies; quelques organes

1. Ily a là, ànolre avi?, une grande différence avec le mandat de (onction publique. La, ToDclioa publique ne doit pas Stre coaaîdérée coinme coxiiMi par le souverain, mais par la personue administrative une foie constituée [V. infrà, n° 138.)

d'établissements publics également, les chambres syndicales des associations syndicales autorisées, les chambres de commerce, etc.

Indirectement. — Cela se produit de plusieurs façons :

1<> L'organe délibérant d'une personne administrative, une fois constitué, constitue à son tour l'organe exécutif; par exemple, le Parlement réuni en Congrès nomme le président de la République, le consoil municipal nomme le maire.

2<> Une autorité administrative supérieure constitue les autorités d'une personne administrative inférieure. Par exemple, le chef de l'État nomme le préfet organe exécutif du département, le gouverneur organe exécutif de la colonie. Les organes de presque tous les établissements publics sont constitués par des autorités de TÉtat agissant seules, ou bien concurremment avec des autorités du département ou de la commune. Ainsi la commission administrative d'un hospice est constituée partie par le préfet, partie par le conseil municipal, etc.

IL La puissance publique peut être déléguée en certain cas par les autorités administratives à des autorités secondaires. En général, les assemblées délibérantes ne peuvent pas déléguer leurs pouvoirs, il n'y a d'exception que pour le conseil général, qui peut déléguer des pouvoirs à sa commission départementale.

Les organes exécutifs peuvent déléguer leurs pouvoirs dans la mesure fixée par les lois et règlements. Le chef ài\ l'État a des délégués permanent qui sont, eux aussi, des autorités administratives, les ministres^ les préfets, les gouverneurs de colonie, etc. Le maire peut déléguer de ses pouvoirs aux adjoints ^

1. Le mandat qui confère la puissance publique est un mandat sua et aliéna gratta. Il est donné à la fois en faveur du souverain ou de Torgant^ du souverain qui constitue, et en faveur de la personne administrative dont une autorité est constituée.

Les députés, par exemple, représentent à la fois les collèges électoraux qui les ont nommés et TÉtat. Un maire représente à la fois le conseil municipal qui Ta nommé et la commune, etc. La conséquence est que la responsabilité d'une autorité administrative constituée est ou peut être double. Elle existe vis-à-vis de la personne administrative dont les droits ont été mal exercés. Elle existe aussi vis-à-vis de l'organe du souverain qui a constitué l'autorité. Il y a bien des cas où cette responsabilité n'est pas juridiquement sanctionnée, mais elle n'en existe pas moins au point de vue moral ou au point de vue politique. On peut citer l'exemple du maire. Un maire, qui a mal géré les intérêts de la commune, peut être déclaré responsable juridiquement vis-à-vis de celle-ci considérée comme personne morale, et il est politiquement responsable devant le conseil municipal. Le conseil, à la vérité, n'a pas le droit de le révoquer, ce droit appartient au chef de l'État, mais en fait, il est suffisamment armé pour l'amener à donner sa démission.

238 RÈGLES COMMUNES d'ORGANISATION

Du mandat électif, — Nous nous occuperons ici uniquement du cas où la puissance publique est conférée directement par le souverain, c'est-à-dire du mandat électif.

Il y a lieu d'étudier :1® Téleclion, fait par lequel le mandat électif est conféré; 2*> l'exercice du mandat par la constitution et le fonctionnement des assemblées délibérantes; 3" les événements qui mettent fin au mandat; 4® les caractères généraux du mandat.

106. Observation. — Cette théorie générale des élections est faite avec les règles communes aux élections à la Chambre des députés, aux conseils généraux, aux conseils d'arrondissement et aux conseils municipaux. Les élections aux Sénat sont trop particulières pour y entrer. (L. 22 juin 1833; D. 0. 2 février 1852; D. R. 2 février 1852; L. 5 mai 1855; L. 10 août 1871; L. 17 juillet 1874; lois constitutionnelles de 1875; L. 2 août 1875; L. 30 novembre 1875; L. 5 avril 1884; L. 14 août 1884; L. 9 décembre 1884; L. 16 juin 1885; L. 13 février 1889; L. 17 juillet 1889.)

107. Définition. — L'élection est une opération administrative, par laquelle la majorité des électeurs d'une circonscription formant collège électoral, nomme un ou plusieurs représentants par la voie du scrutin.

Les électeurs sont les individus ayant à la fois la jouissance et l'exercice du droit de vote, par conséquent, inscrits sur une liste électorale. (Renvoi au droit de suffrage, v. p. 106).

La circonscription formant collège électoral est un certain territoire dont tous les électeurs sont appelés à faire un choix simultané. Le collège électoral est l'assemblée des électeurs; ils sont tous attachés à un certain territoire par le mécanisme de la liste électorale. La circonscription est toujours une division administrative.

Pour le Sénat, le département; pour la Chambre des députés, l'arrondissement ou une section d'arrondissement; pour le conseil général et pour le conseil d'arrondissement, le canton ; pour le conseil municipal, la commune ou la section électorale de commune.

La circonscription électorale ne se confond pas avec ia circonscription de la personne administrative dont il s'agit de représenter les intérêts, cette confusion n'existe en fait que pour la commune et encore pas toujours. Ainsi, pour le Sénat et la Chambre des députés, la circonscription dont il s'agît de représenter les intérêts, c'est la France entière; les représentants sont choisis parle département on

par rarrondissement. On a émis maintes fois le vœu que les deux circonscriptions fussent confondues; que, par exemple, pour les élections législatives, la France formât un collège unique, c'est un souhait platonique de publiciste.

La majorité qui nomme le représentant est une certaine quote-part des électeurs de la circonscription, déterminée par les r^les qu*on verra plus loin; ce n'est pas Tunanimité. La chose était impossible; dès qu'une association devient un peu considérable, et on s'en aperçoit aussi bien pour les grandes sociétés commerciales que pour les associations politiques, l'unanimité de volonté est irréalisable, et comme il faut bien vivre, il faut se contenter de la majorité. Sans doute c'est une imperfection, une apparition de la force là où il serait désirable de ne trouver que le libre consentement ; sans doute il y aura une minorité opprimée par la majorité ; c'est une nécessité de la vie. Au reste, l'injustice est rarement persistante, grâce à cette loi bienfaisante que toute action amène une réaction. Tout naturellement la minorité d'hier devient majorité d'aujourd'hui et chaque parti occupe le pouvoir à son tour. Il est légitime cependant de chercher à corriger ce qu'il peut y avoir de trop brutal dans le régime des majorités, et à assurer un minimum de représentation aux minorités. Des systèmes ingénieux ont été imaginés à cet effet, quelques-uns sont adoptés par des législations étrangères. Le plus simple est le système inauguré en Espagne en 1876 pour les élections municipales, appliqué en 1878 aux élections législatives, et en 1882 aux élections provinciales ; c'est celui du scrutin de liste diminué. Un même collège ayant à élire à la fois plusieurs représentants, chaque électeur ne peut voter que pour les deux tiers ou les trois quarts de la liste. Si la minorité est discif^linée, elle fait fatalement passer ses candidats pour le tiers ou le quart restant de la liste.

Le scrutin ou vote est une opération qui consiste essentiellement dans le dépôt entre les mains de l'autorité, par les électeurs, de bulletins écrits contenant le nom ou les noms des représentants choisis. On distingue le scrutin de liste et le scrutin uninominal. Il y a scrutin de liste, lorsqu'un même collège électoral ayant à choisir simultanément plusieurs représentants, le bulletin de chaque électeur contient une liste de noms. Il y a scrutin uninominal, lorsque le collège électoral n'ayant à choisir qu'un seul représentant, le bulletin de chaque électeur ne porte qu'un seul nom.

Les élections communales se font actuellement au scrutin de liste. Les élections au conseil général et au conseil d'arrondissement se font au scrutin uninominal. Les élections à la Chambre des députés ont eu sur ce point des vicissitudes sans nombre ; elles ont été faites

tantôt au scrutin de liste avec le département pour circonscription^ tantôt au scrutin uninominal avec Tarrondissement pour circonscription. La question de savoir lequel est préférable de ces deux modes de scrutin, relève du droit constitutionnel. Actuellement la Chambre est élue au scrutin uninominal.

Il y a des élections générales et des élections partielles ou complémentaires.

Il y a élection générale lorsque tous les membres qui composent une assemblée sont soumis en même temps à l'élection, soit que l'assemblée soit arrivée à la fin de son mandat, soit qu'il y ait eu dissolution. Si l'assemblée ne se renouvelle pas intégralement, mais par séries, comme le conseil général par exemple, qui est renouvelable par moitié de trois en trois ans, l'élection d'une série mérite encore le nom d'élection générale.

Il y a élection partielle ou complémentaire , lorsqu'il s'agit uniquement de remplacer un ou plusieurs membres de l'assemblée considérés individuellement.

Article I®**. — Opérations antérieures au scrutin.

Il y a lieu de se préoccuper : 1<> de la détermination de la circonscription électorale ; 2° de la convocation des électeurs ; 3© de la période électorale et des événements qui peuvent s'y produire.

108. A. Détermination de la circonscription électoraie. — Les circonscriptions électorales sont en général déterminées par la loi d'une manière permanente. Cependant en matière d'élection législative, l'augmentation ou la diminution de la population d'un arrondissement peuvent amener des modifications qui sont faites par une loi spéciale; et en matière d'élection communale, la circonscription normale, qui est la commune, peut être modifiée assez subitement au moyen de ce[qu'on appelle le sectionnement électoral. (Renvoi à Torganisation communale, n° 246.)

109. B. Convocation des électeurs. — Le scrutin doit avoir lieu à un jour fixé, et les électeurs doivent en être avertis. A cet effet, ils sont convoqués par un acte de Tautorité, Cet acte est un décret pour les élections au Sénat et à la Chambre des députés, au conseil général et au conseil d'arrondissement; un arrêté du préfet pour les élections municipales, et même, en cas de second tour de scrutin, un arrêté du maire suffit pour les élections municipales (art. 30, L. 5 avril 1884;.

Mais il est clair que l'autorilé qui fait la convocation est elle-même astreinte par la loi à la faire pour une date fixe, ou tout au inoins pour une date comprise dans un certain intervalle de temps.

II n*y a qu'un seul cas où la loi désigne une date fixe, c'est celui des élections municipales. Celles-ci devront avoir lieu à perpétuité le premier dimanche de mai, de quatre ans en quatre ans, à partir de l'année 1884, par conséquent toutes les' années bissextiles, en 1888, 1892, 1896, etc. Et, alors même que tous les conseils municipaux de France seraient dissous, cela ne porterait pas atteinte à la périodicité. Les conseils élus après dissolution achèveraient simplement la période de quatre ans commencée.

Pour toutes les autres élections, la loi se borne à dire que la convocation devra être faite un certain laps de temps avant l'expiration des pouvoirs de l'assemblée, ou bien, s'il y a eu dissolution, qu'elle devra être faite dans un certain délai après la dissolution.

Dans le cas où l'assemblée achève son mandat, il faut donc calculer la durée de ses pouvoirs pour savoir quand la convocation devra être faite. On verra à propos de chaque assemblée quelles sont les règles qui lui sont propres.

Dans les limites où le pouvoir exécutif peut se mouvoir, il est entièrement libre^ le décret de convocation est un acte de gouvernement.

Pour les élections partielles, il y a aussi des règles particulières à chaque assemblée. •