Théorie générale du contentieux électoral

Il y a lieu de se préoccuper des vices qui peuvent entacher l'élection, des pouvoirs du juge, de la procédure.

A. Des vices de l'élection. — Il faut distinguer l'opération de l'élection et celle du calcul des voix. L'opération de l'élection comprend tout ce qui est relatif à la manifestation de volonté des électeurs; l'opération du calcul des voix, étant postérieure à Téleftion, ne peut avoir aucune influence sur la volonté des électeurs.

a) Election. — L'opération de l'élection est un véritable contrat solennel, on y retrouve tous les éléments des contrats de ce genre, la capacité des parties, le consentement, les formes.

Dans l'appréciation des vices qui peuvent entacher l'un ou Taulre de ces éléments du contrat, le juge a le devoir de tenir compte de tous les faits, même des ^lus lointains, de telle sorte que le contentieux des élections est des plus compréhensifs. Ainsi à propos délections municipales contestées, le juge a le devoir de tenir compte de ce fait qu'un sectionnement électoral opéré au préalable par le conseil général est dénoncé comme illégal; cela peut entraîner la nullité de l'élection. De mAme, le juge a le devoir de tenir compte de la capacité des électeurs inscrits sur la liste électorale ; il peut constater qu'un individu régulièrement inscrit sur la liste n'avait cependant pas le droit de voter, par exemple, parce que depuis il avait subi une condamnation. La jurisprudence parlementaire admet même que la liste peut être revisée au point de vue des indûment inscrits.

1® L'élément de capacité doit s'apprécier dans Télu et dans le< électeurs. Dans l'élu, l'incapacité résulte soit de l'inéligibilité, soit de l'absence des conditions d'exercice du droit, telles que l'attache à la circonscription par le domicile, ou par le paiement d'une contribution. (V. p. 131.)

Dans les électeurs, l'incapacilé résulte soit de la perte de la jouissance du droit de vote, soit du fait qu'on n'est pas inscrit sur la liste, soit du fait que, tout en étant inscrit, on ne peut pas voter (militaires présents au corps). Bien entendu, l'incapacité de tel ou tel votant n'a d'intérêt que si l'annulation du vote peut modifier la majorité, car il s'agit de savoir s'il y a une majorité de capables.

2o L'élément de consentement doit être apprécié au point de vue de la liberté et de la sincérité du vote, de sorte que le juge doit tenir

compte des faits de pression (violence), de manœuvres électorales (dol, erreur), de corruption. Il n*est pas nécessaire d'établir que ces faits ont en réalité déterminé des votes, la preuve serait difficile à administrer, il suffit qu'ils aient été de nature à en déterminer. D'autre part, il faut qu'ils aient été assez graves pour modifier la majorité.

S** L'élément de formes comprend une grande quantité d'actes, l'acte de convocation des électeurs, la durée de la période électorale, la formation du bureau électoral, Touverture et la fermeture du scrutin, etc., tous les actes qui, de près ou de loin, servent à pi éparer ou à réaliser la manifestation de volonté des électeurs. Ces for.nes ne sont essentielles, qu'en tant qu'elles importent à la liberté et à la sincérité du vote. Si l'on se montrait trop sévère, peu d'élections échapperaient à l'annulation.

h) Calcul des voix, — Tous les actes qui sont uniquement relatifs au calcul des voix, proclamation du bureau électoral, proclamation de la commission de recensement, ne font plus à proprement parler partie de l'élection; ils ne peuvent avoir, une influence sur le vote puisque le vote est terminé. Ils pourront être annulés ou réformés, mais pour une toute autre raison, parce qu'ils sont matériellement inexacts. Gela a son importance au point de vue des pouvoirs du juge.

122. Des pouvoirs du juge. — Il faut distinguer, suivant que les vices entachent l'opération de l'élection considérée comme manifestation de la volonté des électeurs, ou seulement l'opération matérielle du calcul des voix.

1- Dans le premier cas, le juge n'a qu'un pouvoir d'annulation. Ainsi, s'il y a incapacité de l'élu ou bien faits de pression, le juge ne peut que casser l'élection, il ne pourrait point proclamer élu un autre candidat.

^° En ce qui concerne l'opération du calcul des voix, le juge a un pouvoir de réformation, en ce sens qu'il peut réformer les décisions des autorités administratives qui ont proclamé les résultats du scrutin, si ces décisions sont erronées. Il faut cependant distiijguer les hypothèses : — a) La commission du recensement avait proclamé élu X , alors que, vérification faite, c'est Y qui a la majorité ; le juge réformera la décision et proclamera élu Y. — b) La commission de recensement avait déclaré qu'il n'y avait pas élection au premier tour et fait procéder à un second tour, alors qu'en réalité il y avait élection au premier tour ; le juge annulera le second tour de scrutin et pro-

clamera élu le candidat qui avait obtenu la majorité au premier tour. — c) La commission de recensement avait déclaré à tort qu'il y avait élection au premier tour; le juge annulera complètement l'élection, il ne se bornera pas à prescrire un second tour ; en effet, le second tour de scrutin n'a de sens que s'il suit à une courte distance le premier tour, or ici, à raison des lenteurs de la procédure, il s'est forcément écoulé un long intervalle. (Gons. d'État, 25 octobre 1878 ; 9 novembre 1883.)

Cette différence de pouvoirs, tantôt d'annulation, tantôt de réformation, s'explique facilement. Dans l'hypothèse où l'opération du calcul des voix seule et viciée, la volonté des électeurs reste certaine, ce sont de pures opérations administratives qui avaient été mal faites, il est naturel qu'elles soient refaites.

Au contraire, toutes les fois que le vice touche à la manifestation même du consentement des électeurs, le juge ne peut substituer sa décision à celle du corps électoral, il ne peut que provoquer une nouvelle consultation. On sait bien que la volonté des électeurs a été viciée, mais on ne sait pas ce qu'elle eût été si elle n'eût pas été viciée.

123. G. De la procédure. — Des réclamations doivent être formées, elles sont portées devant certaines juridictions et jugées suivant certaines formes.

a) Des réclamations électorales, — Le droit de former une réclamation appartient : 1° A tous les électeurs de la circonscription; 2* aux candidats ; 3° aux membres de l'assemblée élue, sauf pour les élections au conseil d'arrondissement; 4** au gouvernement représenté parle préfet pour les élections des assemblées délibérantes inférieures, par un ministre ou un délégué spécial pour les élections législatives. La réclamation gouvernementale ne peut s'appuyer que sur Tinobservation des formes et conditions légales. Les réclamations ou protesta* tions peuvent être formées au moment même du vote, et alors elles sont inscrites au procès- verbal du scrutin. Elles peuvent aussi être formées après coup. Pour les élections législatives, il n'y a point de délai, elles peuvent être formées tant qu'il n*a pas été statué. Pour les élections au conseil général, délai de dix jours; le préfet a un délai de vingt jours depuis le moment où il a reçu les procès-verbaux. Pour les élections au conseil d'arrondissement, délai de cinq jours ; le préfet a quinze jours depuis la réception des procès-verbaux- Pour les élections au conseil municipal, mêmes délais.

Les réclamations sont affranchies du timbre de Tenregistrement,

il n*y a aucune forme imposée, elles doivent être seulement signées, il n'est pas nécessaire que la signature soit légalisée.

b) Des juridictions compétentes. — Pour les élections au conseil général des départements, la juridiction compétente est le Conseil d'État en premier et en dernier ressort (l. 31 juillet 1875). Pour les élections au conseil d'arrondissement, c'est le conseil de préfecture avec appel au Conseil d'État dans le délai de deux mois (1. 22 juin 1833, art. 50-54; 1. 22 juillet 1889, art. 57). Pour les élections au conseil municipal, c'est également le conseil de préfecture avec appel au Conseil d'État dans le délai d'un mois (l. 5 avril 1884, art. 37 et suiv.). Pour les élections aux conseils généraux des colonies et aux conseils municipaux des communes coloniales, c'est le conseil du contentieux de la colonie avec appel au Conseil d'État.

Formes de procédure, — Pour les conseils généraux, voir 1. 31 juillet 1875. — Pour les conseils d'arrondissement, voir 1. 22 juin 1833, art. 50-54. — Pour les élections municipales, voir 1. 5 avril 1884, art. 37 et suiv.

Le caractère général de ces procédures est que TafTaire se juge d'urgence et sans frais.

124. Observation. — C'est un principe universellement admis que V exercice provisoire demeure à ceux dont t élection est attaquée (1. 15-27 mars 1792, art. 9). En conséquence, les membres des assemblées, dont l'élection est contestée, doivent être convoqués aux sessions, prendre part aux délibérations, toucher l'indemnité s'il y en a une. Cependant, à la Chambre des députés et au Sénat, on suspend l'exercice du mandat pour les membres soumis à une.enquête, parce qu'il y a présomption grave d'invalidation. (V. aussi Cassât. 10 avril 1847.)

§2. EXERCICE DU MANDAT ÉLECTIF. — THÉOmE GÉNÉRALE DES

Les représentants investis d'un mandat électif sont des membres d'assemblées délibérantes. L'exercice de leur mandat les a conduit à constituer ces assemblées et à prendre part à leurs travaux, c'est donc la théorie générale des assemblées délibérantes qui doit être faite ici. Elle sera faite avec les règles communes au Sénat, à la Chambre des députés, aux conseils généraux des départements, aux conseils

d'arrondissement, aux conseils municipaux, aux conseils généraux des colonies *.

125. Définition. — Caractères. — Les assemblées délibérantes sont des autorités administratives composées de plusieurs membres élus dont la fonction est de prendre des délibérations à la majorité des voix.

Les asemblées délibérantes ont une sorte de personnalité morale. Les Chambres législatives ont leur budget, leur caisse, leurs comptables. Les conseils généraux et les conseils municipaux sont admis à ester en justice devant le Conseil d*État. (Cons. d*Ét. 8 août 1872; art. 67, 1. 5 avril 1884.) Celte personnalité fait que les assemblées délibérantes sont considérées comme étant en permanence; elles ne siègent point d'une façon permanente, mais, même quand elles ne sont pas en session, radministration quotidienne est faite sous leur influence. (Instr. de TAss. nat. 8 janv. 1790.)

Cette personnalité est la consé<iuenc.e naturelle de ce fait, que les as semblées délibérantes ont une volonté déterminée par la majorité des voix. Lorsque la majorité est forte et disciplinée, cette volonté a pparaît avec des caractères particuliers très marqués.

126. L — Organisation des assemblées délibérantes. — Le nombre des membres dont une assemblée délibérante doit être composée est fixé parla loi. En général, il est en rapport avec la population de la circonscription représentée. Selon (Jue les communes sont plus ou moins peuplées, elles ont plus ou moins de conseillers municipaux. Il n'en est pas de même pour les conseillers généraux, leur nombre n'est pas directement en rapport avec le chiffre de la population du département, il dépend du nombre des cantons ; chaque canton n'élit qu'un seul conseiller, quelle que soit sa population.

Les assemblées délibérantes sont nommées pour un certain intervalle de temps, enrgénéral assez court, après lequel elles doivent être renouvelées. Les unes sont renouvelées intégralement, comme la Chambre des députés et les conseils municipaux; les autres par séries, comme le Sénat, où il y a trois séries renouvelables de trois en trois ans ; comme les conseils généraux et les conseils d'arrondissement, où il y a deux séries renouvelables également de trois en trois ans.

1. Bien entendu, chaque assemblée délibérante sera étudiée de nouveau cl sa place.

Le renouvellement par série assure davantage la permanence de rassemblée. On peut dire que le Sénat est toujours le même ou du moins se modifie très lentement, tandis qu'une Chambre nouvellement élue peut ne pas ressembler à sa devancière. Une règle de procédure parlementaire traduit bien ce fait, c'est celle qui veut que, à la Chambre, tous les projets de lois non votés tombent à la fin de la législature; leur discussion n'est pas continuée sous la législature nouvelle, à moins qu'ils ne soient déposés à nouveau.

Les membres d'une assemblée peuvent être indéfiniment réélus à cette même assemblée.

En principe, une assemblée délibérante doit toujours être au complet. Si donc, il .se produit quelque vide par suite du décès ou de la démission de quelque membre ou de quelque autre cause, il doit être procédé dans la circonscription dont le représentant a disparu, à une élection complémentaire, à moins que l'on ne soit à la veille d'unrenonvelleraent intégral ou du renouvellement d'une série ( V. Règles partie, à chaque assemblée). Par exception au principe, on ne procède à des élections complémentaires pour le conseil municipal, que lorsqu'il manque le quart des conseillers, ou même, si l'on se trouve dans les six mois qui précèdent le renouvellement intégral, lorsqu'il en manque plus de la moitié (art. 42, l. 1884), à moins qu'il n'y ait à élire un maire ou un-adjoint, etc. (V. n* 245.)

Toutes les assemblées délibérantes autres que le Sénat peuvent être dissoutes par le pouvoir exécutif : la Chambre par un décret appuyé d'un vote du Sénat; les conseils généraux, les conseils d'arrondissement, les conseils municipaux par des décrets rendus avec des formalités diverses. jLa loi prescrit des délais pour les élections nouvelles.

127. II. — Fonctionnement des assemblées délibérantes. — A. Des sessions. — Les assemblées délibérantes ont des sessions y pendant lesquelles elles tiennent des séances^ consacrées à la préparation et au vote de délibérations,

La session est un certain intervalle de temps pendant lequel une assemblée peut légalement tenir des séances. Toutes les assemblées ont ainsi des sessions, attendu qu'aucune ne siège en permanence. (V. cep. n° 214 pour la commission départementale.)

On distingue des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires. Les sessions ordinaires se reproduisent tous les ans à des époques déterminées par la loi. La session ordinaire des Chambres commence le second mardi de janvier. Les conseils généraux ont deux sessions ordinaires, l'une qui s'ouvre le premier lundi qui suit le 15 août, l 'autre le second lundi qui suit le jour de Pâques ; les conseils H. n

258 RÈGLES COMMUNES d'oRGANISATION

d'arrondissement ont une session unique en août. Les conseils municipauxont quatre sessions ordinaires, en février, mai, août, novembre. La durée de ces sessions ordinaires est en général fixée. Pour celle de la Chambre, il y a un minimum, cinq mois au moins; pour les autres assemblées délibérantes, un maximum ; pour le conseil général, la session d'août ne doit pas excéder un mois, la session d'avril quinze jours. Les sessions des conseils municipaux ne doivent pas non plus, en principe, excéder quinze jours; exceptionnellement, la session où est discuté le budget peut durer six semaines. Les objets qui doivent être discutés dans ces sessions sont quelquefois fixés. Ainsi les conseils généraux doivent discuter le budget et les comptes à la session d'août, les conseils municipaux à la session de mai.

Il peut y avoir autant de sessions extraordinaires que les besoins l'exigent. Ces sessions sont provoquées par le gouvernement, ou bien dues à l'initiative de l'assemblée elle-même. Les Chambres, les conseils généraux et les conseils municipaux peuvent en effet se réunir spontanément, sous certaines conditions fixées par la loi et avec obligation d'avertir le gouvernement. Par exception, les conseils d'arrondissement ne peuvent pas se réunir spontanément. (L. 22 juin 1833, art. 27.)

Lorsque l'ouverture de la session est fixée à une date déterminée par la loi, il n'y a point d'acte de convocation. Il en est besoin lorsque la date n'est pas fixée, notamment pour les sessions extraordinaires. Les Chambres sont convoquées par décret, les conseils généraux également lorsque la convocation émane de l'initiative gouvernementale; les conseils d'arrondissement par arrêté du préfet. Les conseils municipaux sont convoqués par le maire, mais non pas par arrêté, par lettres individuelles adressées à chaque conseiller, trois jours francs au moins avant celui de la réunion. (Art. 48, loi municipale.)

La clôture de la session des Chambres est prononcée par décret. Pour toutes les autres assemblées, c'est le président de l'assemblée qui la prononce.

Le chef de l'État peut ajourner les Chambres par décret en cas de conflit; l'ajournement ne peut excéder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la même session. (L. const. 16 juillet 1875, art. 2.) Cet ajournement interrompt la session et le temps de l'ajournement ne peut être compté dans le minimum de cinq mois exigé par la Constitution.

Il ne faut pas confondre cet ajournement avec celui que les Chambres peuvent décider elles-mêmes, et qui ne consiste qu'en une interruption des séances. Un ajournement semblable est de tradition à Pâques,

pendant la session des conseils généraux « Comme la Chambre reste Jibre de se réunir^ la session n'est pas interrompue.

Les autres assemblées électives ne sont pas ajournées par le gouvernement; celui-ci a un droit plus fort, il peut suspendre le corps lui-même, ce qui entraîne évidemment ajournement de la session. Elles ont le droit d'ajourner leur séances à Tintérieur de la session.

128. B. Des séances. — Les séances sont les réunions des membres de t assemblée tenues en vue de délibérer. Elles doivent être tenues en un certain lieu, il y faut la présence d'un certain nombre de membres, un bureau qui dirige, l'observation d'une certaine procédure.

i^ Lieu de la séance* — Toutes les assemblées délibérantes ont un siège légal. Depuis la loi du 22 juillet 1879, le siège des deux Chambres est à Paris. Le Palais-Bourbon est affecté à la Chambre des députés^ le Palais du Luxembourg au Sénat; néanmoins chacune des deux Chambres demeure maîtresse de fixer, dans la ville de Paris, le palais qu'elle veut occuper.

Le siège du conseil général est une des salles de l'hôtel de la préfecture.

Le siège du conseil d'arrondissement, une des salles de l'hôtel de la sous-préfecture.

Le siège du conseil municipal, une des salles de la maison commune, ou tout au moins une chambre commune bâtie ou louée à cet effet. Cependant la loi gardant le silence, la réunion peut avoir lieu dans une maison particulière, s'il n'y a point de chambre commune. Mais il paraît indispensable que ce soit au chef-lieu de la commune.

2** Du nombre démembres présents, nécessaire pour qu'une assemblée puisse valablement délibérei\ — La règle est à peu près la même pour toutes les assemblées ; il doit y avoir en séance plus de la moitié des membres. C'est ce qu'on appelle le quorum.

Mais sur quel nombre total calcule-t-on cette majorité? Dans les deux Chambres, et pour les conseils généraux et d'arrondissement, on prend pour point de départ le nombre légal des sièges ; peu importe que dans le moment il y ait des sièges non pourvus.

Pour les conseils municipaux, la règle est différente; on calcule sur les membres en exercice (art. 50, 1. 1884). Cette modification était nécessaire ; les conseils municipaux ne sont pas complétés à chaque vacan ce, il n'y a lieu à élection complémentaire que lorsqu'il manque le quart des conseillers; dans ces conditions, un conseil réduit n'aurait pu que très difficilement satisfaire à la règle telle qu'elle est posée pour les

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autres assemblées. Il faut même admettre qu'un conseil municipal peut valablement délibérer, lorsqu'il y a en séance plus de la moitié des membres, alors même que le conseil est réduit au-dessous des trois quarts ou de la moitié, suivant la distinction de l'art. 42, loi municipale. (Cons. d'Étal, 31 décembre 1878.)

Il fallait prévoir le cas où, par négligence ou par calcul de certains membres, les assemblées ne se réuniraient pas en nombre ; leur travail devait -il être indéfiniment empêcbé?

Des dispositions ont été prises pour la plupart des assemblées :

Pour la Chambre des députés et pour le Sénat, l'absence des membres en séance n'a pas souvent d'inconvénient, par suite de l'habitude qui s'est établie et qui est considérée comme un droit, de voter par mandataire. On ne s'aperçoit que le quorum n'est pas atteint, que lorsqu'il y a demande de scrutin public à la tribune par appel nominal. Alors, le lendemain, le vote est valable quel que soit le nombre des présents. (R. ch. dép. art. 95.)

Pour les conseils généraux, une loi a été votée le 31 mars 1886 : 1° si, au jour fixé par la loi ou le décret de convocation, le conseil n'est pas en nombre, la session sera, renvoyée de plein droit au lundi suivant; iftie convocation spéciale sera faite d'urgence par le préfet ; la durée légale de la session courra à partir du jour fixé pour la seconde réunion. Les délibérations alors seront valables, quel que soit le nombre des membres présents; 2^ Lorsqu'en cours de session à une séance, il n'y aura pas le quorum, la délibération sera renvoyée, quel que soit le nombre des votants. Dans les deux cas, les noms des absents seront inscrits au procès-verbal.

Pour les conseils municipaux, l'art. 50 de la loi municipale dispose ainsi : quand, après deux convocations successives à trois jours au moins d'intervalle et dûment constatées, le conseil municipal ne s'est pas réuni en nombre suffisant, la délibération prise après la troisième délibération sera valable, quel que soit le nombre des membres présents.

Ces dispositions, prises pour assurer le quorum ou remédier à son absence, sont de droit étroit et ne sauraient être étendues aux autres assemblées.

3^ Du bureau. — Les assemblées délibérantes ont besoin d'un organe de direction. En principe, c'est un bureau composé d'un président, d'un ou plusieurs vices-présidents, d'un ou plusieurs secrétaires, quelquefois de questeurs^ comme à la Chambre et au Sénat. Ce bureau est élu par les assemblées elles-mêmes. Il est élu annuellenneiit à la première séance de l'année.

A la Chambre des députés et au Sénat, le bureau est élu dès le début de la session ordinaire en janvier. Et même, quand à la suite

de leleclion d'une Chambre nouvelle il y a eu élection d'un bureau, celui-ci n'est que provisoire.

Pour les conseils généraux, c'est à l'ouverture de la session d'août, qui est considérée comme la première session de Tannée. (Art. 25 1. 1871.)

Pour les conseils d'arrondissement, au début de la session annuelle unique. (L. 27 juillet 1870.)

Les conseils municipaux sont encore ici un peu à part; ils ont un bureau composé d'un président et d'un ou plusieurs secrétaires, mais le président n'est pas élu, si ce n'est dans une hypothèse très exceptionnelle, dans les séances où les comptes d'administration du maire sont discutés (art. 52); à l'ordinaire, le conseil municipal est présidé par le maire ou, à son défaut, par les adjoints dans Tordre des nominations, et, à défaut d'adjoints, par les conseillers municipaux dans Tordre du tableau (art. 52 et 84). La séance dans laquelle il est procédé à l'élection du maire est présidée par le plus âgé. Au début de chaque session et pour sa durée, le conseil municipal nomme un ou plusieurs de ses membres pour remplir les fonctions de secrétaire. Il peut leur adjoindre des auxiliaires pris en dehors de ses membres, qui assisteront aux séances, mais sans participer aux délibérations (art. 53).

Le président de l'assemblée dirige les débats, veille à la police de Ja séance, à la sûreté intérieure et extérieure de l'assemblée.

Les présidents de la Chambre des députés et du Sénat ont le droit de réquisition directe de la force armée. (L. 22 juillet 1879, art, 5.) Le président du conseil général ne Ta pas, il doit s'adresser au préfet, (Av. Cons. d'Ét. 3 décembre 1874.) Le maire Ta comme maire, mais non comme président du conseil municipal.

4**, Ordre du tableau. — Il n'y a pas d'ordre particulier établi entre les membres d'une assemblée en principe ; ils se classent d après les partis politiques. Mais, pour le conseil municipal, il y a un ordre spécial, Tordre du tableau, qui sert dans diverses circonstances. L'ordre du tableau est déterminé : \^ par la date la plus ancienne des nominations; 2** entre conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus; 3° à égalité de voix, par la priorité d'âge.

5^ Procédure des séances. Règlement. — La procédure des séances est en partie réglée par la loi, en partie par le règlement intérieur de chaque assemblée. Toute assemblée délibérante a le droit de se faire un règlement intérieur. La Chambre des députés et le Sénat ont le eur (16 juin 1876 et 10 juin 1876). Les conseils généraux doivent en avoir un (1.10 août 1871, art. 26). Il est facultatif pour les con-

seils d'arrondissement (1. 22 juillet 1870), et aussi certainement pour les conseils municipaux.

6® Publicité des séances, — A l'exception des conseils d'arrondissement, les séances de toutes les assemblées délibérantes sont publiques. En certain cas le huis-clos peut être prononcé. Pour les chambres législatives, la publicité remonte à la Révolution. Pour les conseils généraux, elle avait été établie une première fois par le décret du 3 juillet 1848, puis supprimée, elle a été rétablie par la loi de 1871, art. 28. Pour les conseils municipaux, elle a été établie seulement par la loi de 1884.

7° Ordj'e du jour, — L'ordre du jour est de tradition dans toutes les assemblées délibérantes. C'est la liste arrêtée à Tavance des questions qui doivent être traitées dans une séance. L'ordre du jour est en général fixé par l'assemblée elle-même.

S^ Procès-verbal. — Il doit être dressé procès-verbal de toute séance d'une assemblée délibérante. Ce procès-verbal est dressé par les soins du bureau, il est adopté par l'assemblée dans la séance suivante, avec des rectifications s'il y a lieu; il est signé du président et des secrétaires. Par exception, ceux du conseil municipal sont signés de tous les membres présents à la séance. Le procès-verbal est à la disposition des électeurs et contribuables qui peuvent en prendre connaissance sur place, en prendre copie et la publier. Les procèsverbaux du conseil général sont publiés envolâmes. Ceux des conseils municipaux sont transcrits sur un registre de la mairie.

De plus, des comptes rendus sont publiés. Les comptes rendus inextenso des séances des Chambres sont publiés au Joujmal officiel. Un compte rendu sommaire et officiel de chaque séance du conseil général est tenu à la disposition des journaux du département dans les quarante-huit-heures fart. 34, § 1, 1. 1871). Un compte rendu de chaque séance du conseil municipal est dans la huitaine affiché par extraits à la porte de la mairie (art. 56, 1. 1884), Les conseils d'arrondissement ne publient pas de compte rendu.

129. C. Des délibérations. — Une délibération est une MANIFESTATION DE VOLONTÉ OU d'opinion votéc par unc assemblée délibérante. Il y a lieu de se préoccuper de la préparation des délibérations, du vote des délibérations, de leur caractère juridique.

lo J)e lapréparation des délibérations, — Les affaires sur lesquelles il doit être pris des délibérations arrivent en général préparées aux assemblées délibérantes. L'instruction préparatoire appartient à l'organe exécutif. Mais il faut songer :

1° Qu'il y a des affaires qui sont soumises directement à l'assemblée

par Tinitiative de ses membres, et qui ne passent point par le préliminaire de l'instruction par l'organe exécutif, à moins que rassemblée ne les y renvoie par une décision formelle. Les conseils généraux seuls sont tenus de renvoyer au préfet pour Tinstruction préparatoire de toutes les affaires ;

2° Que, même pour les affaires instruites, il faut une étude préparatoire au sein de l'assemblée, ne fut-ce que pour prendre connaissance du dossier.

Commissions d'étude* — On s'est aperçu depuis longtemps que l'étude préparatoire d'une affaire ne peut pas être faite avec fruit par une assemblée nombreuse. On ne peut pas commodément mettre les documents à la disposition de tous les membres, la discussion devient confuse, etc. De là, l'idée très ancienne dans le régime parlementaire des commissions. Une commission est une petite assemblée délibérante, constituée au sein de la grande assemblée, de membres élus par celle-ci.

Le système des commissions est aujourd'hui commun à toutes les assemblées délibérantes, même aux conseils municipaux (art. 59, 1. 5 avril 1884). On conçoit deux espèces de commissions :

i^ Des commissions temporaires nommées pour une affaire déterminée ;

2" Des commissions permanentes nommées avec compétence pour toute une catégorie d'affaires, commissions des travaux publics, des douanes, etc.

Les assemblées ont le choix. Aux chambres législatives, le système adopté est celui des commissions temporaires, ce qui, au point de vue consfilulionnel, semble prudent. Les assemblées risqueraient en effet d'être tyrannisées par quelques-unes de leurs commissions, si celles-ci étaient permanentes ; l'exemple de la Convention est bon à méditer. En principe, les commissions peuvent siéger dans l'intervalle des sessions ; il en est ainsi pour les Chambres législatives et pour les conseils municipaux (art. 59). On s'accorde généralement à reconnaître qu'il n'en est pas de même pour les commissions du conseil général, lequel est déjà représenté dans l'intersession par sa commission départementale.

Division des Chambres en bureaux. — Les commissions sont en général nommées directement par un vote de tous les membres de l'assemblée délibérante, mais à la Chambre des députés et au Sénat il y a une organisation spéciale. Les Chambres sont d'une façon permanente divisées en bureaux, et ce sont ces bureaux qui nomment les commissions à raison d'un, deux, trois, quatre ou cinq membres par bureau.

264 RÈGLES COMMUNES d'ORGANISATION

La Chambre compte onze bureaux, le Sénat neuf; ces bureaux sont tirés au sort par le président de chaque Chambre en séance publique, au commencement de la séance d'ouverture, et renouvelés de la même manière chaque mois. Les bureaux une fois constitués, nomment chacun leur président et leur secrétaire.

L'existence des bureaux a une conséquence très importante, elle assure la participation de la minorité au travail d'examen préalable. Les bureaux étant composés au hasard du tirage, certains peuvent contenir en majorité des représentants de la minorité de rassemblée.

L'organisation des bureaux pourrait certainement être introduite dans les règlements des conseils généraux et des conseils municipaux qui le jugeraient utile.

2° Du vote des délibérations. — Le vote est précédé d'une discussion orale. On passe au vote lorsque la discussion est close. Il se fait sur des propositions de résolution qui sont mises aux voix par le président. Les propositions de résolution émanent soit de l'organe exécutif, soit de la commission qui a été chargée d'étudier l'afTaire, soit d'un membre de l'assemblée.

Les propositions mises aux voix doivent être éminemment simples, toutes les fois qu'une proposition est divisible la division est de droit.

Les modifications à la proposition se présentent sous forme d'amendements écrits déposés au bureau ; tous les membres ont actuellement dans toutes les assemblées le droit d'amendement. Les amendements sont mis aux voix avant la proposition principale.

Le vote a lieu de trois façons : par assis et levés, au scrutin public, au scrutin secret, sauf à la Chambre des députés oti le scrutin secret a été supprimé par une résolution du 2 février 1885, et n'est plus employé que pour les nominations.

Aux Chambres, le scrutin public se fait, en principe, par bulletin pris sur place ; par bulletin à la tribune avec appel nominal, lorsqu'un certain nombre de membres le demandent.

Au conseil général, les votes sont recueillis au scrutin public, toutes les fois que le sixième des membres présents le ddmande. Néanmoins, les votes sur les nominations ont toujours lieu au scrutin secret. (L. 1871, art. 80, §§ 2 et 3.)

Au conseil municipal, le vote a lieu au scrutin public sur la demande du quart des membres présents; les noms des votants, avec la désignation de leurs votes, sont insérés au procès-verbal. Il est voté au scrutin secret toutes les fois que le tiers des membres présents le réclame, ou qu'il s'agit de procéder à une nomination ou présentation. Dans ces derniers cas, après deux tours de scrutin secret, si aucun des candidats n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de

scrutin, et Télection a lieu à la majorité relative; à égalité de voix, l'élection est acquise au plus âgé (art. 51).

Les décisions sont prises dans toutes les assemblées à la majorité absolue des suffrages exprimés, c'est-à-dire lorsqu'il y a dans un sens plus de la moitié des voix. Lorsqu'il y a pointage, et toutes les fois que le scrutin n'est pas secret, la voix du président est prépondérante. Les abstentions ne comptent pas comme suffrages exprimés, de sorte qu'un vote peut être décidé par un très petit nombre de suffrages. Dans un conseil municipal, par exemple, il suffit de trois suffrages exprimés, deux d'un côté, un de l'autre, à la condition, bien entendu, que l'assemblée soit malgré cela en nombre pour délibérera

3<> Du caractère juridique des délibérations. — Toute délibération est un acte juridique.

Ce n'est pas toujours un acte d'administration au sens précis où nous avons pris ce mot, parce que la délibération ne contient pas toujours une manifestation de volonté, c'est-à-dire une décision exécutoire; elle peut contenir une simple manifestation d'opinion, un vœu, une réclamation, un blâme à l'administration, etc.

Quand la délibération renferme une décision exécutoire, c'est-à-dire un acte d'administration, c'est en général un acte d'autorité; les assemblées délibérantes ne font pas à l'ordinaire d'actes de gestion*. Les règles des actes d'autorité s'appliquent , notamment le recours pour excès de pouvoir est admissible aux termes du droit commun. Mais même dans les cas où elle ne contient pas de décision exécutoire, la délibération étant un acte j uridique, est soumise à des conditions de fond et de forme. Il y aurait toute une théorie à faire sur la validité des délibérations et sur les voies de nullité qui peuvent être dirigées contre elles. Comment et jusqu'à quel point sont sanctionnées les règles sur les sessions, les séances, le quorum^ les modes de scrutin? Jusqu'à quel point est assuré le respect des lois dans les délibé-

1; Il n'est pas nécessaire que le nombre des suffrages exprimés soit égal au quart des membres. La notion de la majorité absolue est différente ici de ce qu'elle est pour les élections.

2. Certains conseils généraux, s'appuyant sur l'art. 46, § 21, 1. 1871, ont fait des règlements en vertu desquels ils liquident eux-mêmes les pensions des employés départementaux; la liquidation d'une pension est bien d'ordinaire un acte de gestion. Cependant le Conseil d'État s'est toujours refusé à admettre contre la décision du conseil général dans ce cas un recours conten tieux ordinaire ; il n'admet que le recours pour excès de pouvoir, c'est-à-dire qu'il refuse à la décision le caractère d'acte de gestion. (C. d'Ét., 8 août 1873; 16 juillet 1875.)

266 RÈGLES COMMUNES d'oRGANISATION

râlions ? Cette théorie n'est encore qu'imparfaitement ébauchée dans la loi.

La règle est posée pour les délibérations des conseils municipaux (1. 1884, art. 63-65). Toute délibération prise en violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique est nulle, d'une nullité absolue, invocable et opposable par tout intéressé à toute époque et une voie de nullité est organisée. Mais cette règle, très rationnelle, ne paraît pas pouvoir encore être étendue aux délibérations de toutes les assemblées délibérantes. Elle ne peut pas Têlre aux délibérations des Chambres, parce que les Chambres sont souveraines. Elle ne peut pas l'être non plus complètement aux délibérations des conseils généraux^ à notre avis. (V. infrà^ n** 211.)

130. APPENDICE : Attributions personnelles des membres des assemblées délibérantes. — En dehors des fonctions qu'ils remplissent comme prenant part aux sessions des assemblées électorales dont ils sont membres, les représentants ont quelques attributions personnelles.

Les députés et sénateurs ont le droit de prendre part aux élections sénatoriales dans leur département; ils ont l'aptitude à être nommés ministres ; ils peuvent faire partie de certaines commissions ou de certains comités de surveillance où leur présence est exigée par la loi : par exemple, la commission du contrôle des ordonnateurs, la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, qui comprend deux sénateurs et deux députés élus par leurs collègues (L. 6 août 1876), etc.

Les conseillers généraux ont le droit de prendre part aux élections sénatoriales dans leur département; ils peuvent être appelés à suppléer des conseillers de préfecture (Arr. 19 fructidor an IV), ou le sous-préfet Ord. 29 mars 1821) ; deux membres du conseil général doivent faire partie du conseil académique (L. 17 février 1880, art. 9); quatre membres doivent faire partie du conseil départemental de l'instruction primaire (L. 30 octobre 1886, art. 44); un membre doit faire partie du conseil de revision dans chaque canton; deux membres font partie des comités départementaux relatifs à la protection des enfants en bas âge (L. 23 décembre 1874), etc., etc.

Les conseillers d'arrondissement ont le droit de prendre part aux élections sénatoriales; ils peuvent remplacer le sous-préfet (Ord. 29 mars 1821) ; un membre fait partie du conseil de révision.

Les conseillers municipaux peuvent faire partie des commissions administratives de certains établissements publics, tels qu'hôpitaux, hospices, bureaux de bienfaisance et des commissions de surveillance de certains établissements d'utilité publique tels que les monts-de-piété ; ils font partie des commissions administratives chargées de reviser les listes électorales; ils peuvent être chargés de présider un bureau de vote, etc.

CARACTÈRES GÉNÉRAUX DU MANDAT ÉLECTIF 207 § 3. — ÉVÉNEMENTS QUI METTENT FIN AU MANDAT ÉLECTIF

131. Ces événements sont : la mort du représentant, l'expiration de la durée normale du mandat, la dissolution de l'assemblée, l'acceptation de fonctions incompatibles avec le mandat, la déchéance, enûn la démission volontaire ou forcée.

Démission volontaire, — Tout représentant élu peut toujours donner sa démission. A la Chambre des députés et au Sénat, les démissions sont adressées au président. Au conseil général^ elles sont adressées au président du conseil ou à celui de la commission départementale, qui doit immédiatement avertir le préfet (art. 20, 1. 10 août 1871). Au conseil municipal, elles sont adressées au sous-préfet. La démission doit être acceptée par l'autorité à qui elle est adressée; il peut se faire en effet qu'il y ait lieu de la refuser, et de prononcer à la place une déchéance ou une invalidation. Les démissions des conseillers municipaux sont censé acceptées lorsque le préfet a envoyé un accusé de réception, ou bien, à défaut, un mois après un nouvel envoi de la démission constaté par lettre recommandée (art. 10, 1. 1884).

Démission forcée, — La démission forcée ne s'applique pas aux Chambres législatives (remplacée par la déchéance). Au conseil général, elle est tantôt un moyen de faire respecter les règles sur l'inéligibilité et sur les incompatibilités, alors elle est prononcée par le conseil général lui-même (art. 18, 1. 1871); tantôt une sanction de l'obligation d'assister aux séances soit du conseil général, soit de la commission départementale, alors elle est déclarée parle conseil ou la commission (art. 19 et 74) ; tantôt une sanction du refus d'accomplir une fonction dévolue par la loi, alors elle est prononcée parle Conseil d'État (1. 7 juin 1873). Au conseil d'arrondissement elle est une sanction de l'obligation d'assister aux séances (art. 7, 1. 22 juin 1833, et une sanction du refus d'accomplir une fonction dévolue par la loi, dans ce cas elle est prononcée par le Conseil d'État (1. 7 juin 1873). Au conseil municipal, elle est une sanction des règles sur l'exclusion et l'incompatibilité (art. 36), de l'obligation d'assister aux séances (art. 60), dans ces cas, elle est prononcée par le préfet; et une sanction du refus d'accomplir une fonction dévolue par la loi, dans ce cas elle est prononcée parle Conseil d'État. (L. 7 juin 1873).