partie deux sous-officiers

art. i3-16). — Les membres de la magistrature assise ont une sorte de propriété du siègCy lequel est une forme du poste, qui leur assure une très forte possession de leur titre et même de leur emploi : ils ne peuvent être déplacés, même pour un emploi équivalent, que sur Tavis conforme du conseil supérieur de la magistrature (Cour de cassation, toutes chambres réunies) ; ils ne peuvent non plus être mis à la retraite d'offîce» même pour infirmités graves, que sur l'avis conforme du ■conseil supérieur de la magistrature. — Le conseil supérieur ne peut être saisi que parle garde des Sceaux et il ne doit statuer ou donner son avis qu'après que le magistrat aura été entendu ou dûment appelé.

C'est là ce qu'on appelle V inamovibilité de la magistrature ; elle donne aux magistrats une certaine indépendance, qui serait plus grande assurément si la magistrature n'était pas un corps hiérarchisé et si le magistrat n'était pas tenu par l'espoir de l'avancement, c'est-à-dire par le passage d'un siège à un autre, ou bien si le siège donnait droit à Tavancement..

(Rappelons que la loi du 17 avr. 190(^, art. 38, a prescrit l'institution d'un tableau d'avancement) (H. 13 févr. 1908; 10 déc. 1908, etc.).

Cette législation ne s'applique qu'aux magistrals de l'ordre judiciaire pourvus des fonctions déjuge, fût-ce de celles de juge suppléant ; mais les juges de paix ne sont pas inamovibles, les magistrats des colonies non plus. A noter que les conseillers maîtres de la Cour des comptes sont inamovibles, étant nommés à vie (L. 16 sept. 1807, art. 6).

3» De l'état des professeurs de renseignement pourvus de chaire. — a) Enseignement supérieur. — Les professeurs titulaires de l'enseignement supérieur ont une sorte de propriété de leur chaire (qui est encore une forme du poste) et qui leur donne une très forte possession de leur titre et même de leur emploi, en même temps qu'elle incarne certains avantages de classement et de traitemenL La propriété de la chaire est protégée de la façon suivante : les professeurs titulaires ne peuvent être révoqués ou frappés de retrait d'emploi ou suspendus que par jugement du conseil de l'Université confirmé en appel par le conseil supérieur de l'instruction publique, par une décision prise aux deux tiers des suffrages (L. 27 févr. 1880, art. 7, modifié par L. iO juill. 1896, art. 3) (1). Ils peuvent être frappés de mutation pour emploi inférieur par le ministre, après avis conforme du conseil supérieur (L. 27 févr. 1880, art. 14); et de mutation pour emploi équivalent par le ministre, après avis conforme de la section permanente du conseil supérieur et après avoir été entendus par celle-ci (D. 28 déc. 1885, art. 34) (rî). Enfin,

(1) Cependant le ministre peut prononcer la suspension pour un temps qui n*ezcédera pas un an, sans privation de traitement (L. 27 févr. 1880, art. 15).

(2) Pour les peines disciplinaires moindres ils relèvent en premier ressort du con^ei'i de l'Université qui a été substitué au conseil académique (L. 27 févr. 1880, art. 11 modifié par L. 10 juill. 1896, art. 3) et, en appel, du conseil supérieur de rinstrucUon publique*

ils ne peuvent être admis à la retraite avant soixante-dix ans que sur leur demande ou en casd'impussibilité de remplir leurs fonctions, constatée par la section permanente du conseil supérieur de Tinstruction publique (D. 4 nov. 1882, art. 1"; D. 28 déc. 1885, art. 39).

b) Enseignement secondaire. — Même situation, sauf que, pour la mutation pour emploi inférieur, il suffit de Tàvis de la section permanente (et qu'il n*est même pas besoin que cet avis soit conforme L. 27 févr. 1880, art. 14) et que, pour la mutation pour emploi équivalent, aucune garantie n'existe (Cons. d'Ét., 8 déc. 1899, Grenet^ S. 1900. 3. 41, la note; 15 mars 1901, Lautard; 2 févr. 1906, Cfiarpy), (Pour les Chargés de cours, V. D. 25 févr. 1897).

40 De Vélat des officiers ministériels (L. 28 avr. 1816, art. 88-91). — Les officiers ministériels, notaires, avoués, huissiers, greffiers, comroissaires-priseurs, agents de change, avocats au Conseil d'Étal et à la Cour de cassation, sont des fonctionnaires publics. On a mis quelquefois celle qualité en doute parce qu'ils sont directement rémunérés par leur clieotèle, mais il ne faut pas oublier que les offices de l'ancien régime, même ceux de judicature, outre les gages du roi, comportaient rémunératioQ directe par le public, épices, etc., et n'en étaient pas moins des fonctions publiques (1). Les officiers ministériels sont propriétaires de ïeur office (étude, charge, grelTe) et cette propriété, à la différence de celle de la chaire, du grade, etc., est en partie dans 'e commerce ; on distingue en effet : a) la finance de l'office qui est le droit pour le titulaire de présenter son successeur à l'agrément du chef de l'Étal, moyennant finance, ce droit est patrimonial, transmissible aux héritiers dans de certaines conditions ; b) la provision de l'office qui est le droit de nomination et de destitution, ainsi que le droit de suppression de l'office à la résignalioa du titulaire, elle reste inaliénable entre les mains de l'État. Les officiers ministériels ne peuvent perdre leur office que par une destitution entourée de très grandes garanties (pour les notaires, V. L. 25 vent, an XI, art. 53, non modifié par celle du 12 août 1902, et pour les autres officiers mioislériels, L. 10 mars 1898) (2).

(1) MM. ChaDte-Grellet et Pichat, op. cit., n» 33, dénient aux ootaires el avoués la qualité de fonclioonaires publics, p.irce quMis ne reçoivent pas de commission deli puissance publique et ne sont que des mandataires des parties. Cela n est pus trèssôr. Aux cuionies, les notaires sont commissionnés d'une façon apparente et rien nempécbe dans la métropole de sous-entendre cette commission ; quant aux avoués, en dirigeant a procédure, ils remplissent roFûce du juge autant qu'ils représentent les parties.

(2) Sur la façon dont s'est rétablie la vénalité des offices ministériels, V. Lafern«r<% 'Des décrets de suppression d'offices ministériels^ Rev. crit., i8T3, p. 692 el s, — Sur les conditioDs et sur les conséquences de la suppression d'office, où s'iiccose Je plas en plus la police de l'Administration, V. notes dans S. 97. 3. 97; 190i!. 3. 1 sooi Cons. d'Ét., 2? mars 1901, Roz.

Dp.s offices ministériels on peut rapprocher les commissions ded maîtres tailleurs de régiment, V. Cons. d'Ét., 7 août 1911, Montagnae.

LE RECRUTEMEiNT DES FONCTIONNAIRES. 645

5° Les ingénieurs des ponts et chaussées, et ceux des mines qui leur soDt assimilés, ont aussi un état en ce sens qu*ils ne peuvent être révo^ qués que sur Tavis conforme du conseil général des ponts et chaussées (D. 13 oct, 1851, art. 25 ; L. 2i déc. 1907).

III. Réalisation progressive du statut légal et de l'état pour la masse des fonctionnaires, — Il y a eu d'abord un polit nombre de Fonctionnaires doués d'un état et ces fonctionnaires, comparés aux autres, apparaissaient comme des privilégiés; ils jouissaient de la stabilité de leur situation et de Tindépendance qu'elle donne, tandis que les autres, sans garanties contre les caprices de l'Administration et surtout contre les exigences des hommes politiques, tremblaient dans une dépendance continuelle. C'est une loi historique, dans les périodes d'amélioration sociale, qae les privilèges des uns deviennent le type selon lequel se modèle le droit de tous, et c'est une autre loi que de l'excès du mal naît le remède- A la suite de divers incidents et grâce à un mouvement d'opinion caractérisé (I), on peut aujourd'hui considérer le projet d'une loi sur le statut et sur l'état dt»s fonctionnaires comme entré dans la période de réalisation. Un projet ferme a été déposé par le Gouvernement le 25 mai 1909 (J. o/f., docum. parlem., Chambres, p. 4179) (2).

£q attendant le vote de cette loi complète^ certaines prescriptions de détail ont été établies par des lois spéciales et aussi certaines pratiques se sont établies.

A. Loi sur la communication des notes individuelles, — La plus importante des prescriptions légales, est celle de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ainsi conçue : <c Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et de tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'ofGce, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». « L'application littérale de ce texte, dit M. le commissaire du Gouvernement Tardieu, dans ses conclusions sous Cons. d'Ét., 7 août 1909, Winkell (S. 1909. 3. 145), aurait conduit à décider qu'avant de prendre Tune des mesures prévues à l'art. 65, l'Administration devait prendre l'initiative et devait automatiquement aviser l'intéressé de la mesure dont il allait être l'objet, et l'informer en même temps

(1) Od trouvera Ja genèse de ce mouvement parfaitement racontée dans l'excellent ouvrage de M. Demartial cité plus haut. V. aussi Bonnard, La crise du fonctionnarisme^ brochure^ 1907 ; Georgiu, Le statut des fonctionnaires, Paris, 1912.

{2} II a été l'objet d'un rapport de M. Maginot (1214, 12 juill. 1911,21) nous en avons donné l'exposé des motifs et le texte dans notre 7* édition, p. 635 et s. mais la discussion et le vote de ta réforme ne devant probablement pas être immédiats, à raison des difficultés dont on s'est aperçu quand on a voulu entrer dans le détail, nous supprimons cette fois-ci ces documents faute de place.

qu'il pourrait venir prendre coromuQicatioa de son dossier. Les nombreuses espèces dans lesquelles cette question a été posée devant vous, vous ont révélé rimpossibilité d'adopter une interprétation aussi étroite de cet art. 65. Vous avez tenté de lui faire produire tous ses effets utiles, sans cependant compromettre le bon fonctionnement des services publics et l'autorité légitime des supérieurs hiérarchiques. Pour cela, tout en proclamant, comme vous Pavez fait dans une décision du 2â mai 1908, Beaudelot (S. et P. 1908. 3. 157; Pand. pér,, 1908. 3. 157), « quecelle disposition de loi a pour but d'empêcher qu'aucun fonctionnaire ou employé puisse être frappé d'une peine disciplinaire sans avoir été avisé de la mesure prise contre lui et sans avoir été ainsi mis à même de présenter ses moyens de défense », vous avez admis que c'était à ceux auxquels un droit avait été accordé qu'il appartenait de le faire valoir, quand ils le jugeaient utile à leurs intérêts. Combinant ces deux idées, vous avez adopté la jurisprudence suivante : Quand la mesure disciplinaire ou le déplacement d'office intervient à l'improviste, sans que l'intéressé ait été prévenu du coup* qui le menaçait et mis à même de le parer en présentant ses explications et moyens de défense, vous annulez la mesure, quelle qu'elle soit, qui fait grief au fonctionnaire. Vous avez ainsi annulé, pour défaut de communication du dossier, des révocations, des destitutions, des peines disciplinaires, des déplacements, d'office (1). Ainsi, toutes les fois que l'Administration a frappé ou déplacé un fonctionnaire sans le prévenir, vous avez annulé pour violation de la loi de 1905.

» Mais quand elle a avisé l'intéressé qu'il était sous le coup d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement, vous avez décidé que le fonctionnaire se trouvait, par cet avertissement même, en demeure de réclamer la communication intégrale de son dossier, et, s'il n'avait pas usé de cette faculté, en admettant qu'il ait eu un délai suffisant pour l'exercer, vous avez déclaré qu'il ne pouvait se prévaloir de l'absence de cette communication pour faire tomber la mesure prise contre lui (Cons. d'Ét., 8 juin. 1910, Ruf).

» Quelle forme doit revêtir cet avertissement? Dans toutes les espèces ci-dessus, portant sur des cas individuels, nous trouvons un avertissement individuel, qui constitue l'intéressé en demeure d'exercer son droit ».

Voici d'ailleurs le texte d'une décision du Conseil d'État du 25 juin 1909» Janvion : « Considérant qu'il résulte de l'instruction que le sieur

(1) Cons. d'Ét., 6 juin. 1906, Nicol, S. et P. 1908. 3. 157; 22 nov. 1907, Carrière; 27 déc. 1907, Grémillet; 27 déc. 1907, Parenteau; 21 févr. 1908, Busoni, S, et P. 1908.3. 157; 28 févr.1908, Franco; 15 mai 1908, André ;n mai 1908, Beauddot, précité; 22 mai 1908, GtUry; 22 mai 1908, Mayoux;^ déc. 1908, Serres; 10 mars 1909, Rullac; 25 juin 1909, Sambat; 25 juin 1909, Janvion; 6 août 1909, Hugues; 6 août 1909, VUar; 8 juill. 1910, Danger; 22juill. 1910, DussoLeic.

JaDvioD a été convoqué le 23 avril 1907 dans le cabinet du chef du personnel de la préfecture de la Seine et qu'il a été avisé par ce fonctionnaire qu'il allait être déféré au conseil de discipline... que le sieur Janvîon se trouvait ainsi mis en demeure d'user du droit de réclamer la communication de son dossier, s*il estimait que cette communication fût utile à sa défense; qu'il s'est borné à présenter des observations écrites, etc.; que, dans c^s circonstances, le requérant n'est pas fondé à prétendre qu'il a été privé de la garantie que lui assurait la disposition législative ci-dessus rappelée ».

Ajoutons que la communication du dossier peut être réclamée à chaque nouvelle menace de punition disciplinaire (Cons. d'Ét., 22 févr. 1907, Mamet) qu'elle est nécessaire, même si le fonctionnaire est frappé pour faits commis en dehors de sa fonction (Coms. d'Ét., 23 juin 1911, Ouiraud)\ qu'elle n'est pas nécessaire si la révocation est prononcée pour faits de grève (Cons. d'Ét., 7 août 1909, Winkel, S. 1909. 3. 145 et la note; 6 août 1910, Amalrie)\ enfin qu'il n'appartient point au Conseil d'État de prescrire cette communication (Cons. d'Ét., 25 juin 1909, Dau teroche),

B. — Pratiqtie des associations de fonctionnaires. — D'un autre côté, une pratique s'est établie qui a singulièrement fortifié en fait la situation des fonctionnaires, c'est celle de la formation des associations amicales qui ont prison main la défense des intérêts de carrière de leurs adhérents et qui sont entrées en collaboration avec les chefs hiérarchiques, non sans intenter aussi, parfois, des recours pour excès de pouvoir pour faire annuler celles des décisions ministérielles qui leur paraissaient abusives.

La légalité de ces associations amicales de fonctionnaires, qu'il ne faut pas confondre avec les syndicats de fonctionnaires^ a été contestée et nous devons examiner cette question de légalité.

li faut commencer par établir que, dans l'état actuel de notre législatioa, les syndicats de fonctionnaires sont il^gaux. Us le sont par cela même que les fonctions publiques ne sont pas des professions et que les syndicats sont essentiellement des associations professionnelles. Les fonctions publiques ne sont pas des professions, tout simplement parce que les professions font partie du bloc de la vie privée, tandis que les fonctions publiques font partie du bloc de la vie publique. Notre régime d'État est établi sur la base d'une séparation profonde entre la vie publique et la vie privée et, en principe, les organisations créées pour Tune ne sont pas extensibles à l'autre.

Il y a, d'ailleurs, entre les professions de la vie privée et les fonctions de )a vie publique une différence de nature. Les professions de la vie privée sont naturellement sous l'action de ceux qui les exercent, de ce point de vue il est naturel que le syndicat des ouvriers d'une usine tende à obtenir une part dans la direction comme dans les bénéfices; sans doute cette participation t la direction et aux bénéfices est difficile à organiser

mais ridée en est naturelle. Il n'en va pas de môme pour les fonctions publiques dans le régime de TÉlat puissance publique sous lequel nous vivons; les fonctions publiques sont transcendantes par rapport aux foactionnaireSf ils ne pourraient prétendre en avoir ni la direction ni les béoéfices; la direction relève du pouvoir législatif ou du pouvoir réglemeDtaire, les bénéOces relèvent du budget public. Tant que les principes de notre régime d'État seront maintenus, les fonctions publiques resteront dans le plan de la vie pubUque, qui est au-dessus des professions de la vie privée, et les syndicats professionnels ne pourront pas y pénétrer.

Soit pour ces raisons profondes, soit pour d'autres, relevant davantage du formalisme juridique, Tillégalité des syndicats de fonctionnaires paraît aujourd'hui un fait acquis. Et il n*y a pas lieu de distinguer entre fonctionnaires ou employés, ni entre fonctionnaires d'autorité et fonctionnaires de gestion : tout ce qui est emploi public, de quelque degré que ce soit, participe de la même transcendance et exclut pour les mêmes raisons les prétentions à la réglementation de la fonction qu'aurait le syndicat, de même que les prétentions au droit de grève qui seraient Tarme devant assurer la domination sur la fonction (1).

Il n'y a pas les mômes raisons de proscrire les axnociatiorut de fonctionnaires. D'abord, la loi du i" juillet 1901 sur la liberté d'association n'esl pas, comme la loi de 1884 sur les syndicats, une loi relative à des organisations de la vie privée, elle est une loi générale intéressant la vie publique aussi bien que la vie privée et, par exemple, elle a toujours été conçue comme s'appliquaot à des ligues politiques et électorales. Ensuite, les associations de fonctionnaires ne sont pas des associations professionnelles au sens du syndicat professionnel, c'est-à-dire qu'elles n'émettent aucunement la prétention de transformer la fonction publique eo une simple profession de la vie privée, sur laquelle le corps des fonctionnaires mettrait la main pour la réglementer et en bénéficier. Les associations de fonctionnaires respectent la transcendance de la fonction publique; leur objet est la sauvegarde des intérêts de carrière, or, la carrière n'est pas la fonction. La carrière esl en partie détachable de la fonction, c'est une sorte de cursus honorum à travers les cadres de l'institution administrative, dans lequel les questions capitales sont celles de l'avancement, des garanties contre le déplacement et la révocation. Sans doute, il y a aussi l'élément de possession de la fonction et le grade, par exenople, donne droit à certains emplois, mais cela est relégué au deuxième plan.

Dans une certaine mesure tout se tient, puisque d'ailleurs l'apparte-

(1) Sur l'illégalité des syndicale de foncUonnaires, V. Bry, Législation industrielle, 5* édit., p. &30; Chavegrio, note dans S. 1912. 2. 1; spécialement, sur rillêgalilé des syodicHts d'instituteurs, V. Tribunal correctionnel de la Seine, 23 octobre 1912; Gourde Paris, 24 novembre 1912.

Sur la question de la grève des fonctionnaires. V. ma note dann S. 1909. 3. 1^5 tous Taffaire Winkel^ Cens. d'Ét., 7 août 1909 et suprà, p. 625.

DaDce aux cadres deriasiitution administrative et la possessioade lafonctioQ sont les deax élécneDtsdu statut du fouctioQaaire (V. suprà, p. 6^9) mais l'important est de savoir ce qui est mis au premier plan. Le syndicat de fonctionnaires met au premier plan Télément de possession de la fonction publique, dont il menace la transcendance et qu'il tend en somme à patrimonialiser, au moins d'une façon corporative; Tassociation de fonctionnaires met au premier plan la carrière, c'est-à-dire l'agencement des cadres administratifs, et si cela menace dans une certaine mesure la hiérarchie, cela ne menace pas le caractère public de la fonction.

Cette différence des situations a été instinctivement sentie par le monde politique, par le monde administratif, par le grand public et par la jurisprudence. Autant les syndicats de fonctionnaires ont rencontré de résistances, d'hostilité et de réprobation, autant les associations de fonctionnaires ont rencontré de bonne volonté. La haute administration les a admises et est entrée en relations avec elles; le Conseil d'État lésa reconnues recevables à ester en justice et à intenter des recours pour excès de pouvoir (Cons. d'Ét., Il déc. 1908, Association des employée du, ministère des Colonies, Conclusions de M. Tardieu, S. 1909. 3. 17 et ma note); la Cour de cassation, dans un arrêt du 4 mars 1913, M^^Luçon, reconnaît que, si elles ne sont pas gardiennesde la fonction publique, en revanche, elles le sont désintérêts de carrière des fonctionnaires; le Parlement se prépare à en consacrer le principe dans la future loi sur le statut des fonctionnaires (art. 30 du projet).

Elles sont donc certainement légales à la condition que rien, dans leurs statuts, n'annonce la prétention de réglementer la fonction, ni de s*im miscerdans la direction hiérarchique; il faut appliquer à l'interprétation de leur statuts la distinction que nous avons fornrQlée à propos des associations de pères de famille («Mj^rd, p 392) entre la prétention de s'immiscer dans faction administrative et celle de s'immiscer simplement dans le contrôle de l'action; autant le premier objet serait illicite, autant le second est licite. Elles peuvent donc très légalement et très utilement être des instruments de contrôle du pouvoir ministériel (1).

(1) Faote d*a7oir fait entre le syndicat de fooclionoaireB et rassociation amicale de fooetioDDaires la distioctioa d'esprit et de but, et en somme de nature, que nous faisons au texte, uo certain nombre d'auteurs se méprennent sur les associations de fonctionnaires; ils s'efforcent de démontrer leur illégalité, ils s'émeuvent de la faiblesse de la bante administration qui les tolère, du Parlement qui se prépare à les consacrer, de la jurisprudence qui les accepte (V. Esmein, Ihroit constitutionnel, 5« édit, p. 635; Larnaude, Les syndicats de fonctionnaires [Bulletin de la Société générale des prisons, 1906, p. 844; Garçon, eod,, p. 856; Fernand Faure, Les syndicats de fonctionnaires ( Revue politique et parlementaire, 1907, t. II, p. 239) ; Berlhélémy, Droit administratif,!* édil., p. 53; Chavegrin, note précitée dans S. 1912. 2. 1) ; ils ont plusieurs arguments juridiques :

1* Uo premier argument juridique consistée dire que les associations de fonctionnaires.

§ 2. ^ Les droits pécuniaires des fonctionnaires.

A raisoD de la collaboratioD qu ils apportent à l'exécution des services pabtics, les fonctionnaires acquièrent des droits pécuniaires, soit à un traitement, soit a une pension, mais ils ne les acquièrent pas en vertu d'un contrat préexistant réglant toute leur situation; s'il y avait entre l'administration et le fonctionnaire un contrat de ce genre, le traitement à toucher dans l'avenir serait déterminé par lui, tandis qu'il ne Test pas. Il n'y a pas droit contractuel au traitement à venir pas plus qu'à la pension à venir. Il n'en est peut-être pas de môme du droit au traitement et du droit à la pension pour les services faits. Ici, on peut faire intervenir, sans inconvénient, l'idée d'un contrat innommé ou d'une série de contrats

étaot ea somme des associations professionnelles, sont identiques aux syndicats professionnels et se trouvent exclues de la lit>erlé d'association par l'article final de la loi du !•' juillet 1901, aux termes duquel « it n'est en rien dérogé aux lois spéciales relatives aux syndicats proff^ssionnels ». Mais l'interprétation rigoriste de cet article final de la loi de 1901, qui tendrait à exclure toutes les associations professioncelles fondées sor ladite loi, est loin d'être admise par tous les commentateurs, ainsi que le reconnaît M. Chavegrin, loc, cit. (cf. Pichat, Le contrat d'association, n^ 18, p. 2ô\ Pichon, Les caractères distinctifs des associations^ p. 175 et s. ; Pic, Législat. industr., no 371 ; Capitant, La réforme de la loi du 21 mars 7884) :

Fût-elle admise, cette interprétation ne nous toucherait pa?, car, d'après l'analyse établie au texte, les amicales de fonctionnaires ne sont pan des associations professionnelles, au sens du syndicat professionnel, n*ayant aucunement la prétention de professionnaliser la fonction publique. D'ailleurs, c'est ici une de ces occasions où les scrupules des juristes ne sauraient prévaloir contre les besoins de la vie;

2" A la vérité, M. Chavegrin, dans la note précitée, formule un autre argument ea soutenant que les associations de fonctionnaires sont illégales en ce qu'elles sont d(*s instruments de défense collective contre la hiérarchie (S. 1912. 2. 3) et qu'ainsi elles tendent à la destruction de la hiérarchie. Ceci est plus sérieux, en ce sens que le grief ne s'appuie plus sur une prétendue similitude avec les syndicats ni sur une prétendue menace dirigée contre la fonction publique, mais qu'il s'appuie sur un fait précis, l'antagonisme de l'association de fonctionnaires et de la hiérarchie. Cestici qu'il faut appliquer la réponse topique tirée de la distinction rappelée au texte entre le droit de s'immiscer dans Taction administrative et le droit de s'immiscer dans le con- Irôle. Oui, dans une certaine mesure, les associations de fonctionnaires se dressent contre la hiérarchie, mais c'est uniquement pour la contrôler par les procédés régulier? de réclamation mis à la disposition des administrés; elles n'ont pour objet ni de peser sur la hiérarchie pour la faire agir, ni de résister à ses ordres; elles ont seuiemeot pour objet le maniement des réclamations et des recours contentieux contre les décisioos prises, l'émission de vœux et l'envoi de pétitions. Or, les pétitions, les vœux et les réclamations sont des démarches absolument licites, même dans l'organisation administrative: de môme que des associations d'administrés ordinaires peuvent former des réclamatioos, de même des associations de fonctionnaires qui, en ce qui concerne les inlérâts de leur carrière, ne sont que des administrés spéciaux. Que si, en fait,, la hiérarchie admet les associations de fonctionnaires à une sorte de collaboration consultative, c'est son affaire, mais cela n'est pas l'objet propre de l'association qui te cantonne dans la défense de^^ intérêts de carrière par les procédés très licites de la réclamation, de la pétition et du vœu (Cf. note dans S. 1913, 3* cahier, sous Coos. d'Êt., 16 juin 1911, Empis et 10 nor. 1911, Moiuon).

LES DHOrrS PÉCUNIAIRES DES FONCTIONNAIRES. 651

ioDommés /acio ut des, n'ayant rigoureusement pour objet que les services exécutés d'une part, et, d'autre part, le traitement et la pension afférents aux services faits (V. suprà, la p. 627) (1).

Nous nous occuperons successivement des traitements et des pensions :

A. Lefi traitements des fonctionnaires. — Il y a lieu de distinguer le droit éventuel au traitement et le droit acquis : 1° le droit éventuel au traitement n'est fondé que sur les lois et règlements, il est attaché partie au titre de la fonction, afin qu'il ne soit pas entièrement à la merci des suspensions ou des mutations d'emploi (V. une application dans Cons. d'Ét., 9 juin 1899, Toutain), partie à l'emploi, parce qu'il est juste qu'une activité plus ou moins grande et d'un ordre plus ou moins relevé soit plus ou moins rétribuée; 2^ le droit acquis au traitement ne se réalise qu'après les services faits, ou si c'est par la faute de l'Administration que le fonctionnaire n'a pu exécuter ses services {Toutain^ précité); il se réalise alors même que l'emploi est supprimé, si en fait les services ontcontinué (Cons. d'Ét., 9 juin 1899, Bergeon; Cf. !•' juin 1900, damd Moreau); il peut être considéré comme fondé sur un contrat innommé.

Les traitements des fonctionnaires de l'État font partie de la dette publique, ils sont payables par douzièmes échus, après liquidation et ordonnancement faits par l'autorité compétente. Chaque douzième échu est une dette véritable de l'État et donne lieu à un contentieux de pleine juridiction, pour les difficultés qui peuvents'élever sur la liquidation (2). Les traitements des fonctionnaires sont en partie insaisissables (L. 21 vent. an IX, et 12 janv. 1895, combinées). V. la loi du 17 avril 1906, art. 31, sur le paiement, entre les mains de la veuve, des proratas de traitements restant dus au décès du titulaire.

En principe, les fonctions publiques peuvent être cumulées, les traitements aussi, mais pas en entier (3).

(1) Une décision très intéressante, Cons. d'Ét, 9 juin 1S99, Bergeon^ consacre implicitement le principe du contrat innommé en accordant, à un fonctionnaire municipal, une indemnité représentative d'une prolongation de traitement correspondant à une prolongation de services faits après suppression d'emploi.

{Z) Laferrtère, op. cit., t. II, p. 198. Cf. S. 99. 3. 49, la note; Cons. d'Ét, 7 août 1900, Desefiamps; 30 janvier 1903, Lambert.

(3) Le principe a été posé, en cette matière, par la loi du 28 avril 1816; il a été repris et développé par l'ordonnance du 31 mai 1838, art. 44, et par le décret du 31 mai 18G2, art. 65 : «r II est interdit de cumuler en entier les traitements de plusieurs places, emplois ou commissions : en cas de cumul de deux traitements, le moindre est réduit de moitié; en cas de cumul de trois traitements, le troisième est en outre réduit au quart, et, ainsi de suite, en observant cette proportion; mais cette rédaction n'a pas lieu pour les traitements cumulés qui sont au-dessous de 3.000 francs, ni pour les traitements plos élevés qui en sont dispensés par les lois ». Par exception (D. 31 mai 1862, art. 66) : « Les professeurs, les savants, les gens de lettres «t artistes peuvent, sans qa'îl leur soit fait application de la règle ci-dessu», remplir plusieurs fonctions et occuper plusieurs chaires rétribuées sur les fonds du Trésor public; néanmoins le montant des

65â LES DROITS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES.

B. Les pensions de retraite du personnel soumis à retenue (L. 9 juio 1853) (1). — Cette pension est un « traitement différé » servi sous forme de rente viagère au fonctionnaire qui est placé dans la situation de retraite^ lorsque certaines conditions sont réunies.

L'idée que la peDsioo de retraite est uo traitemeDl différé s'impose de plus en plus, à mesure que s*établit davantage la base de la retenue; sans doute il y a d'autres éléments, il y a un élément de tontine, un élément de subvention de l'État, mais la retenue sur le traitement reste la base et la pension de retraite n'est que la restitution, pendant la durée de la retraite, du traitement retenu pendant la période d'activité.

Cette déQnition juridique de la pension de retraite est susceptible de produire des conséquences juridiques que nous rencontrerons plus loin (Cf. note dans S. 1905, 3, U5, sous Cons. d'Ét., 18 nov. 1904, Fauveau) (2).

L'institution des pensions de retraite du personnel soumis à retenue est particulière à chacune des grandes Administrations publiques; il y a un service des pensions de l'État, chaque département a le sien, chaque commune peut avoir le sien; il n'y a pas de communication entre ces diverses organisations, si bien que les années de service passées dans une administration communale ne sont pas comptées pour le calcul de la pension d'État, à supposer qu'un même fonctionnaire ait appartenu successivement à une administration communale et à Tadministratioa de rÉtat (Cons. d'Ét., '27 févr. 1894, Causse). Ce défaut de communication est le même de département à État, de département à département, de commune à commune. C'est une preuve de l'indépendance des diverses hiérarchies administratives, mais cet état de choses n'est pas sans inconvénients pour le personnel civil.

Les pensions de l'État sont une lourde charge pour le budget : le total des arrérages des pensions civiles et militaires dépasse actuellement denx cent millions de francs. On s'est fréquemment récrié <!ontre cette charge toujours croissante, surtout contre celle des pensions civiles (3);

traitements, tant fixes qu'éTentoéN, ne peut dépasser 20.000 fruncs ». Il y a aussi des règles sur le ooD-cumul des traitements avec riodemoité de sénateur ou de député (V. plus haut, p. 214). Eofin, il y a des règles sur le cumul des trailemeols et des pensions de retraite (V. pour pensions civiles, L. 25 mai 1819 et L. 25 mai 1853; — pour pensions militaires, L. 26 déc. 1890, art. 31).

(1) Bibliographie : Bavelier, Traité des pensions, 2 vol., 1885; Ourry, Dictionnaire des pensio7iSy 1 vol., 1874; Laferrière, Juridict. administ., t. 1I« p. 202 et s.; Jèze, Éléments de la science des finances, 5« édit.; Delpech, V Pensions, ftépert. Fuzier-Herman.

(2) Par exemple, elle explique le cumul de la pension pour infirmité coolractée dans le service avec rind.?mnité obtenue en réparation de l'accident lui-môme.

(3) Au l«r janvier 19tl il y avait 313.605 fonctionnaires civils dÉtat peasionoés eo vertu de la loi de 1853, dont 80.177 dans les services sédentaires, retraités à soixanta ans d'âge et trente ans de service, et 233.428 dans les services actifs, retraités à cinquante ans d'âge et vingt-cinq ans de service.