CHAPITRE II

LA RÉQUISITION DES CHOSES IMMOBILIÈRES DOMAINE PUBLIC. - EXPROPRIATION. — TRAVAUX PUBLICS

Section I. — Le domaine public.

§ 1. — Caractères généraux du domaine publie.

Il existe uo domaÎDe administralif que notre droit public moderoe considère comme divisé en deux masses de biens, dont Tune constitue le domaine public, l'autre le domaioe privé.

Nous nous occupons ici du domaine public.

Un premier point certain est que ce domaine public est réquisitionné. C'est en vertu de son droit régalien que, sous l'ancien régime, le roi s'est emparé des rivages de la mer et des fleuves, c'est en vertu d'expropriations que, dans les temps modernes, le domaine public s'est accru. Dans les colonies, l'État retient un domaine public comme garantie de sa souveraineté (Cf. D. 26 sept. 1902 sur le domaine public à Madagascar; L. 23 juin. 1904, art. 6, sur les chemins de fer algériens). Et ce caractère de réquisition correspond au caractère de nécessité du domaine public, car il est nécessaire que des choses soient tenues à la disposition du public et des services. Nous en tirerons cette conséquence que l'afl'ectation et la désatîectation des dépendances du domaine public ne sont pas discrétionnaires pour l'Administration et que la propriété de celle-ci n'est que fiduciaire, étant en réalité dans l'intérêt du public (i).

Un deuxième point certain est que les dépendances du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles et que les dépendances du domaine privé ne le sont pas. Mais beaucoup d'autres points restent

(1) Le public, n'ayant en fait aucune individualité juridique ne saurait être considéré comme propriétaire du domaine public, les Administrations publiques en sont propriétaires à sa place et pour son compte. — Sur le caractère de nécessité sociale du domaine public, V. Coquet, Le domaine public colonial, 1904.

controversés. Il y a discussion sur le critérium de la domanialité publiqu.et, par suite, on ne s'entend pas sur la liste des dépendances du domaine public. 11 y a discussion, surtout, sur la condition juridique de ces objets: les dépendances du domaine public sont-elles des propriétés fiduciairesde TAdministration, ou bien sont-elles des choses soustraites à toute espèce de propriété, dont les administrations publiques n'auraient ijue la garde ou la surintendance? L'inaliénabilité de ces choses s'explique-t-elle par une indisponibilité réelle, ou bien par une incapacité personnelle des administrations qui, quoique propriétaires, ne pourraient pas aliéner? L'hésitation entre ces opinions, d'ailleurs voisines, est d'autant plus permise que le domaine public a été successivement une institution autonome et un objet de propriété administi^alive. Il a été dans le passé une institution autonome, à l'époque où il ne contenait guère que des objets aiTectés à Tusage du public par des événements naturels, comme les rivages de la mer, les fleuves navigables et flottables, les chemins frayés et non construits. Cette masse de biens pouvait être conçue comme subsistant par elle-même, en dehors de toutes les catégories ordinaires de la propriété; elle était directement affectée â TusBge du public, l'Administration en avait la police, personne n'en avait la propriété, l'inaliénabilité était une forme d'indisponibilité réelle. Ce fut la conception des premiers commentateurs du Code civil, notamment de Proudhon, et beaucoup d'auteurs contemporains Tool conservée.

Mais, depuis le commencement du xix* siècle, une grande transformation s'est produite dans la manière d'être du domaine public ; aux anciens objets qui paraissent n'être affectés que par des événements naturels et qui subsistaient par eux-mêmes sans l'intervention des services administratifs, d'autres objets se sont ajoutés, qui sont évidenament affectés par des décisions administratives et qui ne peuvent être coniservés et même ne peuvent produire leur utilité, que grâce à rinterventico continuelle d'un service administratif; nous voulons parler des chemins construits, des voies ferrées, des bâtiments publics. Le service administratif, une fois installé sur la dépendance du domaine public, s'est comporté en maître, il ne s'est pas borné à la police, il a acquis le terrain, il a construit l'ouvrage, il a fait des concessions d'occupation temporaire, etc. Ainsi, les dépendances du domaine public sont devenues h chose des services, aussi bien que la chose du public.

Le droit ne pouvait manquer de traduire en une théorie ces faits nouveaux; il a alors élaboré la conception d'un domaine public devenu la propriété fiduciaire des services administratifs, c'est-à-dire des administrations publiques, pour le compte du public, à charge pour celles-ci de respecter la destination d'utilité publique, et il a interprété la règle de l'inaliénabilité comme une incapacité d'aliéner. En même temps, il a étendu la domanialité publique à toute chose affectée au service

public, alors même qu'elle ne le serait pas directement à l'usage du public.

C'est cette conception d'un domaine public, objet de propriété admi- Distrative, qaenous adoptons dans cet ouvrage comme étant la mieux adaptée auxTaiis contemporains, mais nous reconnaissons que la conception de l'institution autonome conserve une grande part de vérité et que, d$ns 'de certaines occasions, elle pourrait reparaître (1).

§ 2. — Les dépendances du domaine publie.

Article I. — Caractères généraux de ces dépendances.

Les dépendances du dovûdixne publie sont des propriétés administrativea rendues inaliénables et imprescriptibles par leur destination d'utilité publique et par leur affectation.

On compte un domaine public d'État, un domaine départemental, un domaine public communal, un domaine public colonial; citons tout de suite, à titre d'exemple, comme dépendances incontestables du domaine public de l'État, les routes nationales les fleuves navigables, les rivages de la mer (art. 538, C. civ.); comme dépendances du domaine départemental, les routes départementales; comme dépendances du domaine communal, les chemins vicinaux.

Nous allons étudier, en premier lieu, la condition des dépendances du donoaine public envisagées comme des « propriétés administratives », mais il s'agit de bien poser la question.

Le point de vue du mètre carré. — Il faut se rendre compte que les questions juridiques relatives aux dépendances du domaine public se posent pratiquement, non pas à propos de ces biens pris en masse, mais à propos de certaines étendues très faibles de ces biens et, le plus généralement, à propos de quelques mètres carrés. Si, par exemple, les dépendances du domaine public sont déclarées inaliénables, ce n'est pas tant pour faire obstacle à des aliénations en masse que pour rendre difTiciles des aliénations partielles. On ne voit pas bien comment l'administration de l'État pourrait être tentée d'aliéner en masse tous les rivages de la mer ou toutes les routes nationales, mais on voit très bien comment elle pourrait être tentée d'aliéner quelques mètres carrés du rivage ou quelques mètres carrés pris sur les accotements d'une route et Ton comprend qu'il

(1^ Bibliographie : Proudhon, Du domaine public^ 1833; Macarel et Boulatignier, Tableau delà fortune publique, 1838; Gaudry, Traité du domaine, 1862; R. de Récy et L. Tisseiant, Traité du domaine (Rép. Béquet-Laferrière, 1897) ; Léclialas, Manu4 de droit administratif, t. H, 2* partie, 1898; Maguero, Dictionnaire des domaines^ 1900; Ducrocq, 7» édit., t. IV, n<»' 1426 et s.; Barckhausen, Théorie générale du domaine public, Rev. du droit public, 1902-1903; Otto Mayer, Le droit administratif allemayid, édit. française, t. 111; Berthélemy, Traité élém., !• édit., p. 4C6 et s.; Moreau, Manuel de droit adm., p. 562 et s.

y ait besoin d*une précautioD. Si les dépendaûces du domaine public sont déclarées imprescriptibles, ce n'est pas non plus que tous les rivages de la mer à la fois, ou toutes les routes, puissent être usurpés, mais c'est que quelques mètres carrés du rivage de la mer, ou d'une route, pourraient Têtre et qu'il s'agit de protéger le doiTiaine public contre ces usurpations partielles (1).

Ce ne sont pas seulement les règles de Hnaliénabilité ou de i'imprescriptibilité qui prennent leur véritable valeur « du point de vue du mètre carré », c'est aussi Taffirmation que les dépendances du domaine public ne sont point, par leur nature, des objets insusceptibles de propriété, mais sont au contraire des propriétés publiques. Les auteurs qui affirment que les rivages de la mer ou les fleuves sont, par leur nature, insusceptibles de propriété, envisagent ces objets dans leur masse et se disent, évidemment, que tout le rivage et tout le fleuve ne pourraient pas être à la fois affranchis des servitudes naturelles qui pèsent sur eux et qui les différencient des objets de propriété ordinaires. Mais là n'est pas la question ; il s'agit de petites surfaces, il s'agit de savoir si un certain nombre de mètres carrés du rivage de la mer ou du lit d'un fleuve, soustraits en fait à l'action des eaux sufHsamment pour être utilisables (ce qui se produit fréquemment), n'apparaissent pas comme des objets de propriété; seulement, bien entendu, le caractère que l'on reconnaît aux petites surfaces doit être reconnu aux grandes et, alors, dans leur ensemble, les terrains du rivage ou du lit du fleuve doivent être considérés, comme des propriétés.

C'est donc en nous plaçant du point de vue du mètre carré que nous allons envisager les problèmes juridiques soulevés par la domanialité publique.

A. De Vinaliénabilité et de Cimprescriptibilité des dépendances du domaine public. — Les dépendances du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles, à raison de leur destination d'utilité publique et tant que dure leur affectation (2). Cette règle est en partie traditionnelle, elle remonte au principe de l'inaliénabité du domaine de la couronne posé par l'ordonnance de Moulins de 1566, mais en partie aussi elle s'appuie sur les textes du droit nouveau, car il faut expliquer qu'elle ne s'applique qu'aux dépendances du domaine public proprement dit, tandis

(1) Il y a sàrementici une difl'érence entre la règle de rioaliéDabililé dans notre aDCieo droit et la même règle dans le droit nouveau. Dans notre ancien droit, le roi pouvait être tenté d'engager le domaine de la couronne par grandes masses et par catégories de biens, parce qu'il existait des modes d'aliénation semi-féodaux qui pouvaient s'y prêter «t la règle de l'inaliénabilité devait Tonctlonner pour s'y opposer.

(2) Les dépendances du domaine public sont également insaisissables, mais ce privilège leur est commun avec les dépendances du domaine privé; il n'a rien à voir avee la domanialité publique, c'est un privilège financier, il signifie que les créanciers des administrations publiques ne peuvent point employer les voies d'exécution du droit commun (V. tn/Và, Finances publiques).

que riDaliéûabililé du domaine de la couroQoe s'appliquait en principe à tout le domaine, il faut expliquer aussi la suppression de la pratique des engagements du Domaine (1). On peut invoquer la combinaison des articles 538, 1598, 22^26 du Code civil : l'article 538 déclare dépendances du domaine public les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée ; il résulte de ce texte que les dépendances du domaine public, quelles qu'elles soient, sont mises hors du commerce de la vie pnWc (j'ajoute que l'art. 538 décrète artificiellement cette mise hors du commerce et qu'il ne constate point une qualité naturelle des choses); i'inaliénabilité s'ensuit immédiatement, « ce qui n'est pas dans le commerce ne peut être vendu » (art. 1598 a contrario), et rîmprescriptibilité (article 22^6) : a on ne peut prescrire le domaine des choses qui ne sont pas dans le commerce ».

La portée réelle de ces règles appelle les observations suivantes :

I. Il n'y a inaliénabilité et imprescriptibilité que pendant la durée de Vaffectation. — Les dépendances du domaine public ne deviennent inaliénables et imprescriptibles que du jour de l'alTectation de la chose à l'utilité publique; ainsi, soit un terrain acquis à l'amiable par TAdministration et qui n'est pas encore affecté par la construction d'un ouvrage public, ce terrain pourra être grevé d'une servitude réelle du droit civil, en vertu de la cession amiable, et cependant la constitution d'une servitude réelle du droit civil, qui équivaut à aliénation partielle, ne serait pas possible si la règle de l'inaliénabilité avait commencé de s'appliquer, c'est donc qu'elle ne s'applique qu'après l'affectation réalisée par les travaux (Cons. d'Ét., iS juill. 1852, Mignon. Cf. Léchalas, op. cit., p. 171).

A l'inverse, les dépendances du domaine public redeviennent instantanément aliénables et prescriptibles du jour de la désaffectation, leur mise hors du commerce de la vie privée dure donc juste autant que leur affectation.

IL Portée pratique que donne à la règle de t inaliénabilité la possibilité de C aliénation après désaffectation. — Du moment que les dépendances du domaine public redeviennent instantanément aliénables et prescriptibles du jaur de la désaffectation, il s'ensuit que, pour celles qui ne sont pas affectées par des événements naturels, mais par des actes administratifs, par exemple, pour les routes, chemins, canaux, etc., la règle de l'inaliénabilité ne constitue pas un obstacle insurmontable à une aliénation volontaire, elle impose seulement l'obligation de procéder au préalable à une désaffectation ; à la vérité, cet obstacle administratif est sérieux parce que le service affectataire qui doit provoquer la désaffecta-

(1) Sur la pratique des eogagemeots du domaine sous TancieD régime, V. Brissaud, Manuel cThisioire du droite p. 917 ; cette pratique reparaît actueUement daos les Étals qui, pour emprunter, aoni obligés de fouroirdes ga^^esaux porteurs ëiraatçets de leur dette.

lion n'est généralement pas le même que le service financier qui procéderait à la vente, ou bien Tautorité qui pourrait désaffecter n'est pas la même que celle qui procéderait à la vente, de sorte que l*opération exigera une entente entre deux services ou deux autorités,' entente qui ne sera obtenue que pour des motifs graves (!). Quant aux objets qui sont affectés à i'utU lilé publique par des événements naturels, comme le rivage de la mer et des fleuves affectés par lé mouvement même des eaux, leur inaliénabilité ne peut pas être supprimée par un acte pur et simple de la volonté administrative, mais elle peut l'être si la situation naturelle des lieux a été modifiée par des opérations et des travaux qui sont en somme volontaires (soit des travaux publics, soit des travaux privés à la suite d'une concession d'endiguage) (2).

III. Effets réels produits par la règle de V inaliénabilité tant que dure Caffectation, — Même pendant la durée de Taffectation de la chose, il ne faut pas croire que la mise hors du commerce soit absolue, elle est au contraire très relative; cela doit être envisagé à plusieurs points de vue :

a) Conventions relatives au domaine, — Il est certain, d'abord, que les dépendances du 'domaine public ne sont pas mises hors du commerce au point de ne pas pouvoir être l'objet de conventions; l'art. 1128 du Code civil ne doit pas être appliqué ici d'une façon absolue, cela dépend de l'objet de la convention et, par exemple, des conventions relatives à des concessions temporaires et à des redevances sont possibles (3) ;

(1) I) n'est pas exact de dire, comme le font certains auteurs (Planiol, op. cii.^ p« 347), que la règle de rinaliénabilité signifie que Tobjet ne peut être aliéné que par une loi. Sans désaffectation préalable, il ne saurait Têlre môme par une ici; apK-s désaffectation, ii peut souvent Tètre sans une loi, par exemple les chemins déclassés, les lais et relais de la mer, etc., la loi n'intervient que pour certaines grandes masses de biens du domaine privé, qui, le plus souvent, n'ont même pas élé affectées à l'utilité publique et aussi les cours d'eau navigables (L. 8 avr. 1910, art. 128).

Il n'est pas eiact, non plus, de dire, comme M. B. de Récy (op. cit., n. 548), que VinHliénabiViié esi potestativef puisque la désaffectation demande l'entente de plusieurs services et souvent même des autorisations de l'Administration supérieure. Aussi, à mon avis, rien ne s'oppose à ce que Ton considère l'inaliénabilité des dépendances du domaine public comme fondée sur une incapacité des administrations publiques d'aliéner sans avoir au préalable désaffecté ; c'est une incapacité qui résulte de ce que la propriété du domaine public est fiduciaire; elle n'est confiée à l'Administration que pour l'utilité du public et l'Administration a le devoir de la conserver à sa destination et c*' devoir est sanctionné par Tincapacité d'aliéner; celle interprétation est d^accord avec certaines règles positives, par exemple avec celle qui autorise le service affeclataire k ratifier par son silence l'expropriation pour cause d'utilité publique d'une dépendauce du domaine public, et même à couvrir par son silence la nullité d'une vente volontair^^ (V. infrà^ p. 671 et 672). Au contraire, l'opinion qui verrait dans l'inaliénabilité une indisponibilité réelle nous paraîtrait inféconde en effets juridiques.

(2) De telle sorte que, même dans cette hypothèse, l'inaliénabilité se ramène bien plutôt à une incapacité conditionnelle, qu'à une indisponibilité réelle de la chose.

(3) La Cour de cassation avait sur ce point commis une erreur dans un arrêt du

b) Aliénations ou constitutions volontaires de droits réels. — Ici, il faut poser une disLioçtioD foodamentale :

V Les actes de disposition qui tendraient à aliéner le domaine public par des modes civils ou à constituer sur lui des droits réel^ du droit civil tombent sous le coup de la règle de Tinaliénabilité ;

S** Au contraire, les actes qui tendent seulement à des aliénations de nature administrative ou à la constitution de droits réels de nature administrative ne tombent pas sous le coup de la règle de rinalièoabilitéy dans la mesure où Taffectatioa de la chose ne doit pas souffrir de ces opérations ;

Le développement de ces propositions aura l'avantage de nous montrer que, si le domaine public inaliénable est mis en dehors du droit commun de la propriété privée, en revanche, il se prête à la floraison de toute une catégorie de droits réels de nature admipistrative qui ont pour caractéristique, ainsi que nous allons le voir, d*étre toujours temporaires« et toujours aussi de quelque façon révocables,, t^qdis que les droits réels du droit civil ont pour caractéristique d*ôtre perpétuels et irrévocables.

Ainsi la règle de Tinaliénabilité, serrée de près^ aura bien pour effet de rendre les dépendances du domaine public insusceptibles de propriété privée^ ce qui est, en effet, l'expression employée par l'article 538 du Code civil, mais elle n'aura point pour effet de les rendre insusceptibles de toute espèce de propriété. Ëtsi Ton dit aussi qu'elles sont mises « hors du commerce », il faut entendre cela du commerce de la vie privée, mais non point de celui de la vie administrative, ainsi, d'ailleurs, qu'il apparaîtra par la pratique des emprises du domaine et par celle des roncessions.

1^ Impossibilité des aliénations de droit civil et des constitutions de droits réels du droit civil. — Les aliénations de droit civil sont impossibles tant que dure l'affectation de la chose, même les aliénations partielles, si petite, soit la parcelle qu'il s'agirait de distraire du domaine, môme Taliénation d'un mètre carré,

La doctrine et la jurisprudence ont tiré de là cette conclusion que les bâtiments qui sont dépendances du domaine public ne sont pas soumis à la servitude, légale de cession de mitoyenneté, telle qu'elle résulte de larticle 661 du Code civil (Cass., 16 juin 1856, de Valary, mur de soutènement d'une place publique; avis Cons.d'Ét., 13 avr. 1880). Cette solution paraît correcte. On ne peut pas objecter que la cession de mitoyenneté résulte d'une des servitudes légales qui forment le droit commun de la propriété; il est bien clair, en effet, que les dépendances du domaine

7 juillet 1869 relatif aux concessions sur le rivage de la mer; elle avait déclaré que le rivage de la mer, étant hors du commerce, ne pouvait être Tobjet d^aMCune conventions. Cette jurisprudence excessive fut condamnée par la loi du 28 décembre 1872.

public sont soustraites au droit commun de la propriété, eo tant qu'if tendrait à les mettre dans le commerce de la vie civile.

£st impossible, dod seulement l'aliénation de la pleine propriété, mais toute aliénation d'un démembrement de la propriété au sens civil, par C0Dséq.uent, toute constitution de servitudes civiles. Il ne pourrait pas être concédé sur une dépendance du domaine public un droit de passage, une servitude de vue, etc.

2® Possibilité des aliénations de droit administratif et des constitutions de droits réels administratifs, — Il ne faut pas confondre avec des droits réels de servitudes civiles les aisances de voirie, droits d'accès et droits de vue des riverains des voies publiques et des places publiques. — Ces droits ne s'opposent point, comme le feraient des servitudes du droit civil, à des modifications de la voie, par exemple à son déplacement ni à son exhaussement, ni à son déclassement (Cons. d'Ét., 44 déc. 1900, Jtist Bentard); cependant il ne peut pas y être porté atteinte sans indemnité, du moins par une opératioo de travaux publics, et, par conséquent, ce sont des droits réels de nature administrative (i).

Il est d*autres^droits réels administratifs compatibles avec la destination de la chose. Tel était le droit d'usufruit spécial qui existait au profit de la fabrique sur l'église communale. Tel est, encore, le droit de propriété spécial que la jurisprudence admet sur les concessions perpétuelles dans les cimetières, qui est transmissible dans de certaines limites (transmission des caveaux de famille par des modes de transfert de famille), mais qui est révocable en ce sens que, si le cimetière est déplacé administrativement, la concession perpétuelle sera transportée dans le nouveau cimetière et par conséquent abolie dans Tancien, dont le terrain redeviendra complètement libre (V. infrà, concessions).

Des concessions temporaires peuvent être faites sur les dépendances du domaine public, elles sont d'une pratique constante; or, non seulement, elles confèrent au concessionnaire la possession et l'exercice de Faction possessoire, mais elles lui confèrent un véritable droit réel de jouissance sur la chose, avec cette seule observation que ce droit réel est temporaire, révocable ou rachetable comme la concession elle-même (Cons. d'Ét., 25 mai 1906, ministre du Commerce, S. 1908. 3. 65 et la note). Nous reviendrons un peu plus loin sur les concessions.

(1) Cf. dans Duvergier, sous la loi da 24 mai 1842, de tn's intéressantes observations de Renouard sur le caractère de ces droits. V. aussi dans S. 1911. 2 209 note de M. Meslre sous Toulouse, 26 novembre 1908, Auge. Pour pratiquer des accès ou des vues, le riverain n'est point tenu d*observer les articles 678 et 679, du Code civil; il doit seulement observer les règlements administratifs (Cass., 28 oct. 1891), la question de Texistence du droit d accès est de la compétence des tribunaux administratifs (Cour de Bourges, 26 oct. 1897, Just Bernard, R. A. 1898. 1. 317), — la perte du droit d'accès ou de vue, par suite d'une opération de voirie, peut donner lieu à une indemnité fondée sur la théorie administrative des dommages permanents résultant des travaux publics (Cons. d'Ét., 17 déc. 1886, VUle de Chaumont).

c) Emprises sur le domaine public en vue de travaux publias et question de V expropriation pour cause d'utilité publique. — 11 s*est produit dans cette matière une évolution remarquable : primitivemeot la question se posait sur le terraio de l'expropriation et se formulait ainsi : peut-on exproprier une dépendance du domaine public? actuellement la question se pose sur le terrain de l'emprise, c'est-à-dire de l'occupation sans expropriation. La donnée de l'emprise a plus de souplesse en ce qu'elle permet d'embrasser des hypothèses nombreuses et variées, par exemple des hypothèses où il s'agit d'incorporer à un ouvrage public une portion de domaine appartenant d'avance à la même administration, mais confié à la garde d'un service affectataire différend; elle s'applique aussi au cas où il s'agit d'incorporer une portion de domaine appartenant à une autre administration; cette emprise apparaît en principe possible du consentement du service affectataire ou même sans son consentement, si c'est l'administration de l'Étatqui poursuit l'exécution des travaux sur le domaine public d'une administration locale; mais, en tout cas, il y a une indemnité réglée administrativement (Cons. d'Ét., 16 juill. 1909, Ville de Paris, S. 1909. 3. 97 et la note) (i).

(1) Celle malière était, jusqu'à ces dernières années, réglée sans contestation par les principes suivants :

lo La procédure d^exproprialion pouvait être engagée contre une dépendance du domaine public, mais elle échouait si Tadminislration afTectataire ne consentait pas à rexpropriatlon (Cass., 3 mars 1862, Viîle de Fécamp; 20 déc. 1897, Chemin de fer d'Orléans; 29 ocL 1900, Chemin de fer du Nord; Cons. d'Ét., 21 nov. 1884, Fàbriqtte de Saint-Nicolas-des-Champs) ; la loi sur les monuments historiques du 30 mars 1887 était venue, dans son art. 4, apporter un argument a fortiori, en mettant les monuments classés bops du droit commun en ce qui concerne Texpropriation et laligoement. Une dépendance du domaine public ne pouvait donc pas être expropriée à proprement parier, elle n'était pas non plus soumise à l'alignement.

2° Mais si, en fait, la procédure d*eipropriation avait été suivie, le service public chargé de la garde pouvait seul demander la nullité de Texpropriation, de sorte que, si le service afTectataire y consentait, la procédure d'expropriation était valablement employée et un acte spécial de désafTectalion n'était pas nécessaire pour la cession amiable de la chose, ce qui, pratiquement, présentait certains avantages (Cass., Ch. civ.; 8 mai 1865, Comp. P.-L.-M. Adde, Picard, Traité des eatuc, t. III p, 149; Lêchalas, op, cit., t. I, p. 180; L. 6 déc. 1897, art. 1").

3* D'un autre côté, s'il y avait eu désafTectalion sans procédure d'expropriation, Temprise d'une dépendance du domaine public par une administration autre que celle dans le domaine de laquelle elle se Irouvail entraînant une mutation de propriété, il devait y avoir fixation de l'indemnité de dépossession par le jury d'expropriation (Conflits, 15 mai 1858. Département de la Gironde; Conflits, 28 janv. 1899, ville de Périguettx c. Lacoste; Picard, Chemins de fer, t. 11, p. 805; Aucoc, Conférences adm., l. III, p. 652).

Toutes ces solutions constituaient la doctrine du tribunal des conflits et du Conseil d'État; elles s'inspiraient d'une première idée incontestablement juste, à savoir que le domaine public est, pour l'administration qui en a la garde, un objet de propriété ; elles admettaient l'existence de trois masses sépnrées de dépendances du domaine public. dont les unes sont propriétés de l'Étal, les autres propriétés des départements, les

IV. Sanction de Vinaliénabilité. — Elle est triple : 1** la vente d'une dépendance du domaine public non précédée d'un déclassement doit

autres propriétés des communes et il s'ensuivait que la dépossession prolongée de Pun de ces objets posait la question de mutation de propriété.

Mais elles s'inspiraient d*une seconde idée qui était peut-être moins juste, à savoir que la déposséssion prolongée, ou même Va dépossession définitive d'une dépendance du domaine public en vue de travaux d'utilité publique, devrait être traitée commf une expropriation; on n'avait pas réiléchi que lexpropriation pour cause d'utilité publique a été organisée, dans sa procédure, pour servir de garantie à la propriété privée contre les entreprises de l'administration publique, mais qu'il n'est peut-être pas besoin d'y recourir quand il s'agit de propriétés administratives qui, par leur destination même, sont déjà vouées aux entreprises d'utilité publique. Sans doute, si l'emprise que l'on en fait a pour résultat de les enlever au patrimoine administratif dans lequel elles étaient et de les inoorporer à un autre patrimoine administratif, il y aura à régler une indemnité de déposséssion, mais il ne sera peut-être* pas nécessaire que celte indemnité soit l'églée par les tribunaux judiciaires ou par le jury d'expropriation et il sera peut-être plus conforme à la véritable nature de l'opération qu'elle le soit par la juridiction ^administrative, après l'incorporation.

• En effet, la doctrine qui appliquait les principes de l'expropriation présentait quelques inconvénients pratiques, en ce sens que le mauvais vouloir d'une administration locale pouvait empêcber l'exécution de travaux d'intérêt général.

Mais s'il est dans la logique de notre conception de l'inaliénabilité d'admettre qu'elle soit compatible avec des emprises administratives, réglées administrativement, nous n'irons pas jusqu'à déduire de la possibilité de ces emprises, comme l'ont fait certains auteurs et aussi la Cour de cassation, que le domaine public constitue une masse unique. £n effet, il a semblé à quelques auteurs que ceUe question de l'emprise du domaioe public devait être résolue par de nouveaux principes et qu'il fallait considérer que, les dépendances du domaine public n'étant pas des objets de propriété, la question de la mutation de propriété ne peut pas se poser entre administrations publiques. Bn réalité, il n'y aurait pas trois domaines publics, l'un national, l'autre départemental, l'autre communal, il y aurait unité du domaine public; les dépendances de ce domaine unique seraient seulement affectées, les unes aux services de l'État, les autres aux services de tel département, les autres aux services de telle commune. Dans ces conditionsp l'emprise d'une dépendance d'un domaine public communal au profit d'un ouvrage public d'intérêt général se présenterait, non pas comme une expropriation, mats comme un cbaogement d'affectation ; ce changement d'affectation pourrait toujours être prononcé par une autorité supérieure et, sans doute, il pourrait motiver une indemnité, mais qui ne serait pas une indemnité d'expropriation. La Cour de cassation, dans ces dernières années*6*est laissée entraîner à adopter ce système (Cass., 20 déc. 1897, Compagnie d'Orléans c. Ville de Paris; Il mai 1909, Gaz,. Trib., 22 mai 1909).

Nous ne croyons pas, non plus, pouvoir admettre le système moins absolu développé par M. G. Teissier sous Cons. d'Ét., 16 juillet 1909, Ville de Paris, et que le Conseil d'État a adopté dans l'espèce, à savoir que le domaine public de chacune des administrations publiques, bien qu'étant sa propriété, peut se trouver affëMé pendant un temps indéfini aux services d'une autre administration publique et grève ainsi d'uiie .sorte de servitude d'utilité publique, de telle sorte qu'il n'y aurait jamais véritablement dépossession définitive et qu'il nV aurait jamais à régler d'indemnité de déposséssion, mais plutôt des indemnités pour modification de jouissance ou dommages accessoires. Tout en reconuaissant que, dans cette matière très complexe, il y a de nombreuses distinctioDs à faire, il nous semble justement qu'il faut distinguer la simple afifectation à un service fH l'incorporation à un ouvrage public. On comprend qu'un b&time&t munieipal reste HfTeçté à un service d'État sans sortir poarcela du domaine communal, mais on comprend

•être aQQulée, sauf indemoité à payer par rAdministratioD qui a vendu (Cass., il févr. 1878, Ville de Lille; 30 mai 1881, Département de la Seine; art. 13, cahier des charges du 1" avr. 1879 pour la veute des bieos de rËtat) (1); 2^ une actiou eu reveodicatioD doœaaiale imprescriptible peut toujours être intentée (2) ; cette action est la même qui est intentée en cas d'anticipation ou d'usurpation du domaine, V. infrà (Cf. de Récy, .n° 561; Léchalas, p. 169); 3» enfin, toutes les fois que l'Administration n'a pas perdu la possession de la chose ou qu'elle a pu la recouvrer par une action possessoire, toutes les actions qui tendraient a l'aliénation définitive sont neutralisées par l'exception de domanialité publique qui est infrangible. — Les actions en nullité de vente domaniale, l'action en revendication domaniale, l'exception de domanialité publique ne peuvent être intentées ou opposées que sur décision du service au profit duquel l'objet était affecté; la nullité de l'aliénation n'est donc pas absolue, elle est relative et le service bénéQciaire de l'affectalion peut renoncer à s'en prévaloir, ce qui équivaut à désaffectation et rend Taliénation définitive par ratification (de Récy, op. cit., n* 550) (3). V. De rimprescriptibilité. — Il s'agit d'un principe qui s'oppose aux usucapions, anticipations, usurpations du domaine, établissements de servitudes, et qui rend imprescriptible l'action en revendication doraa-

moins qae le sol d'une rue d'une ville soit incorporé à la voie d*un chemin de fer d'intérêt général, sans cesser de faire partie du domaine de la ville. Il paraît surprenant que la ville soit obligée de supporter indéQniment cette servitude, sans jamais pouvoir faire régler une indemnité de dépossession, fût-ce par la voie administrative. Nous avons exprimé notre sentiment à ce sujet dans une note sous l'arrêt du Conseil d'État précilé du 16 juillet 1909 (S. 1909. 3. 97) et nous ne modifions les conclusions de cette note qa'eo ce sens que nous reconnaissons que, pour la dépossession de la propriété administrative du domaine public, la procédure de Texpropriation et la compétence judiciaire ne sont pas de mise; mais nous croyons qu'il y a quand môme we indemnité de dépos- :ies8ion à régler et que c'est l'affaire de la juridiction administrative; on reviendrait simplement, pour cette hypothèse de dépossession de la propriété administrative, à la âituatioD antérieure à la loi de 1810 où l'expropriation n'était pas matière judiciaire et était traitée administrativement.

Au reste, comme il y a là une difficile question qui n'est pas réglée et qu'il appartiendra an tribunal des conflits de régler tôt ou tard, nous conseillons de se reporter aux remarquables conclusions de M. G. Teissier, sous Cons. d'Ét., 16 juillet 1909, ViUede Paris S. 1909. 3. 97 : Cf. Cons. d'Ét. 10 avril 1911, Compagnie des chemins de fer du Nord.

(1) Oq estime généralement que cette action en nullité n'est prescriptible que par trente ans (de Récy, op. oit., w* 655 et s. ; Léchalas, op. oit,, p. 168). Mais si nous admettons que l'inaliénabilité procède d'une incapacité de l'Administration, nous devon» opter pour la prescription de dix ans, ce qui, d'ailleurs, s'accorde avec la possibilité de la ratification.

(2) Même dans le cas où il y a eu vente et indépendamment] des actions nées de la vente.

(3) Cela prouve bien que la domanialité publique est considérée comme étant dans l'intérêt du service public plus que du public. -

H. — Pr. 43

ûiale ou l'action ûégatoire de servitude. Il est affirmé par deDombreuses décisions (1) et ne soulève de difficultés que lorsqu'il y a incertitude sur le point de savoir si le terrain occupé n'avait pas en fait été désaffecté (i) ou lorsque Toccupation remonte à l'ancien régime (3).

B. Du critérium qui permet de déterminer les dépendances du domaine public. — Il n'y a pas, dans les textes, d'énumération complète des dépeodances du domaine public; les art. 538 et s. du Code civil contienoeol bien une sorte d'énumération, mais il suffit de remarquer : i* qu'elle n'est relative qu'au domaine de l'État» qu'elle passe complètement sous silence le domaine public départepf) entai, communal et colonial; i* qu'il a fallu ajouter à la liste des dépendances du domaine public de l'État les objets de création récente, comme les chemins de fer (4). Il s'agit donc de suppléer à l'absence d'énumération, et aussi à Pabsence de définition légale, par une définition doctrinale.

Cette définition donne lieu à controverse ; il y a deux formules en présence, l'une qui a l'avantage d'avoir été enseignée pendant un siècle, mais qui ne répond plus ni aux conditions modernes de la vie administrative, ni aux décisions de la jurisprudence, et qui, d'ailleurs, ne résiste guère à l'examen critique; l'autre qui a le désavantage d'être nouvelle, mais qui répond aux besoins modernes, à des décisions très importantes de la jurisprudence et aux exigences de la logique (5).

La formule ancienne ne détermine qu'une domanialité publique très limitée, il n'y aurait en effer comme dépendances du domaine public que les portions du territoire affectées à Vusage de tous et insusceptiàUs de propriété privée par leur nature , ce qui ne vise guère que les routes, places publiques, fleuves et rivages de la mer (6). Seraient exclus de la domanialité publique par cette formule : 1^ les bâtiments afTectésaux services publics et les objets mobiliers des collections publiques, parce que ce ne sont pas des portions du territoire; ^^ les terrains non bâtis qui ne sont pas directement affectés à l'usage du public, comme les champs de manœuvre militaires, champs de tir, etc.; 3^ les terrains qui ne soot

(1) Roules (Cons. d'Ét., 18 juill. 1866, Dora); chemios yicinaux (Cass., l*'août ië&6. Baillet-Hecqtiet) ; domaine marilime (Cass., 8 juin 1876, Ville de Cette); rinère^ nayigables (Coos. d'Ét., 7 déc. 1854, de Matka; Casa., 8 déc. 1862, Petit), — CiUtion< empruntées à M. Léchalas, p. 572. Sur rimprescriptibillté de Taction domaniale fo reyendication, V. les décisions citées par Léchalas, p. 61. Cf. de Hécy, d"* 590 et :<.

(2} V. Léchalas, op. cit., p. 172 et a.

(3) V.Léchalas, op. cit., p. 171, et de Récy, n«« 566 et s.

(4) La loi du 15 juillet 1845 dit simplement des chemios de fer qu'ils font partie df la grande voirie (art. 1"), or, c'est une loi sur la police, ce te^te ne peut pas être considéré comme statuant directement sur la domanialité publique des voies ferrées.

(5) Pour plus de détails sur les divers systèmes en présence, V. Gautier, Nos bibli*théqtéeSf thèse, Poitiers, 1902.

(6) Proudhon, Du domaine public; Ducrocq, Traité des édifices publics et Trait' de droit adm,, t. IV, n«' 1430 et s.; René de Récy, Traité du domaine, n** 209 et >.: Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif,^* édit., p. 406 et a.

pas ÎDSusceptibles de propriété privée par leur nature (sur ce poiot les partisans de l'opiûioD De se sont jamais clairement expliqués, V. infrà).

La formule nouvelle détermine au contraire une domanialité publique très étendue; sont dépendances du domaine public toutes les choses qui, étant propriétés administratives, ont été l'objet d'une affectation formelle à Putilité publique. Cette affectation résulte, tantôt d'événements naturels comme le mouvement des eaux pour leriv«ige de la mer ou les fleuves, tantôt d'actes administratifs pour les dépendances artificielles ; il n'est pas nécessaire qu'elle soit perpétuelle, il suffit qu'elle soit actuelle et formelle. Avec cette formule, sont dépendances du domaine public, non seulement les terrains non bâtis affectés à l'usage direct du public, comme les routes ou le rivage de la mer, mais les terrains non bâtis afTectés à un service public, tels que les champs de manœuvre militaires, champs de tir, polygones; sont aussi dépendances du domaine public les bâtiments affectés aux services publics et les objets mobiliers dépendant des collections publiques.

Avant d'entrer dans la discussion juridique de la controverse, il convient d*eti indiquer l'intérêt pratique ; il est, à la vérité, assez mince pour ce qui concerne les préoccupations économiques du commerce de la vie privée et l'on ne comprend guère la passion que mettent certains auteurs à limiter le nombre des dépendances du domaine public. Il y aurait un intérêt si cela avait pour conséquence de restreindre la quantité des propriétés administratives. Mais il n'en est rien; tous les objets que l'on exclut du domaine public, par des définitions plus ou moins étroites, n*en restent pas moins des propriétés administratives; tout ce que l'on gagne est de les classer dans le domaine privé des administrations publiques, au lieu de les classer dans leur domaine public, mais elles n'en sont pas moinç enlevées à la masse des propriétés privées. Surtout, elles n'en sont pas moins enlevées à la libre circulation des biens, car elles ont été l'objet d'affectations administratives et, tant que l'affectation. ne sera pas rapportée, en fait elles ne seront pas aliénées (1 ).

L'intérêt de la controverse se ramène donc pratiquement à ceci : les propriétés administratives affectées à l'utilité publique, si elles sont considérées comme des dépendances du domaine public, seront imprescriptibles, si elles ne sont pas considérées comme des dépendances du domaine public, elles seront prescriptibles, et la question est de savoir s'il n'y a pas avantage à protéger, par l'imprescriptibilité, toutes les choses réellement affectées à l'utilité publique, au lieu de n'en protéger qu'une partie.

(1) Il est vrai qu'elles ne sont pas «« juridiquement inaliénables » et il est bien clair que raliénatioD, sans désaffectation préalable, d'une chose affectée à Tutilité publique» n'aura pas les mêmes conséquences de nullité de Topôration, si la chose n'est pas considérée comme une dépendance du domaine public, mais on se rendra compte que celle différenée n'est pas à l'honneur de la théorie restrictive de la domanialité publique, car elle n est pas à l'avantage de la bonne administration.

Il convient aussi, toujours avant d'entrer dans la discussion juridique de la controverse, d'indiquer un certain nombre de conditions que doit remplir une bonne formule de définition des dépendances du domaine public :

10 II y a une liste minima des dépendances du domaine public admise par tout le monde; elle contient les rivages de la mer, les porls, havres et rades, les étangs salés, les canaux de navigation, les fleuves navigables, les routes, chemins, rues et places publiques, les voies ferrées avec leurs bâtiments d'exploitation, les murs, remparts, fossés des places de guerre; on est obligé pratiquement, de tenir compte de cette liste et il faudra que la formule adoptée pour la déOnition de la dépendance du domaine public convienne à tous ces éléments;

i"" Il y a aussi des textes relatifs à la domanialité publique (notamment L. 22 nov.-i" déc. 1790; L. 10 juill. 1791, titre IV, art. 1 et 2; C. civ., art. 537-541); on est obligé de tenir compte de ces textes et il faudra que la formule adoptée puisse se concilier également avec lous(l);

3"* Enfin il sera bon que la domanialité publique procède d*ua fait facile à constater.

Or, la doctrine qui restreint le domaine public aux seules portions du territoire affectées à Fusage de tous et insusceptibles de propriété privée ne tient compte, ni de tous les faits, ni de tous les textes, ni des exigences pratiques d'un bon critérium : 1^ elle ne tient pas compte de tous

(1) Comme il y a de ce chef des difficultés, xM. Berihélemy préfère écarter du débat les textes ; il affirme que ceux-ci sont relatifs à la détermination du domaine national mais non pas à sa division en un domaine public et un domaine privé {op. cit., p. 408;.

II y a des raisons très sérieuses qui, à mon avis, ne permettent pas de prendre ce parti : i*> la division du domaine national en un domaine public et un domaine privé, telle que nous l'entendons aujourd'hui, est le résultat d'un travail de jurisprudeoce et de doctrine qui s'est opéré sttr les textes, elle est l'œuvre des premiers commentateurs et particulièrement de Proudbon; elle constitue une interprétation liée au teite qu'il serait aujourd'hui impossible d*en séparer; 3^ la règle de Tinaliénabilité des dépendances du domaine public, telle que nous l'entendons aujourd'hui est, elle aussi, le résultat d'un travail d interprétation opéré sur les textes, on ne saurait l'appuyer sur la tradition seule, car elle n'a plus la même portée que dans l'ordonnance de Moulins de 1566 (l'inaliénabilité du domaine de la couronne s'appliquait à tous les biens, rimprescrtptibilité ne frappait les biens qu'après un stage de 10 ans, il y avait des apanages et des engagements du domaine que nous ne connaissons plus, etc.), ainsi donc, on a besoin de textes pour appuyer les doctrines modernes reçues de tous, soit relativement à la distinction du domaine public et du domaine privé, soit relativement k Tinaliénabilité du seul domaine public.

Si l'on tient compte de textes plus récents que le Code civil, spécialement des testes constituant le domaine public aux colonies, on en trouve de trèrf significatifs, par exemple, le décret du 26 septembre 1902 relatif à Madagascar, article 1*' : « Le domaine public comprend les choses qui, par leur nature, ne sont pas susceptibles de propriété privée ou qui par leur destination sont affectées à l'usage de tous ou à un service public.

les faits; parmi les dépendances du domaine public généralement acceptées, il en est qui ne sont pas des portions du territoire^ c'est-à-dire des terrains non bâtis, il y a des bâtiments comme les places de guerre ou les gares de chemins de fer (1). — On ne peut pas dire, non plus, que toutes les dépendances soient à l'usage de tous, c'est-à-dire à Tusage du public, l'entrée du public est interdite dans les murs et remparts des forteresses, les voies ferrées ne sont pas non plus à l'usage de tous, et Je public ne peut en user que par l'intermédiaire d'un service de l'exploitation. — Enfin toutes ces dépendances du domaine public ne sont point également insusceptibles de propriété privée. En réalité, aucune d'elles n'est insusceptible d'appropriation par sa nature physique, si l'on se place au point de vue du mètre carré (V. suprà, p. 665), car des portions du rivage de la mer lui-même et des fleuves peuvent très bien être usurpées et appropriées. En cette matière, il ne faut pas envisager l'appropriation totale du rivage ou du fleuve, elle apparaît peu pratique, mais il faut envisager les appropriations partielles, les anticipations, les occupations sournoises de parties du rivage ou du lit du fleuve et elles sont parfaitement possibles (Cons. d'Ét., 22 avr. 1904, Naltau); — 2® cette doctrine ne tient pas compte de tous les textes, elle s'attache exclusivement à fart. 538 du Code civil, qui donne des exemples de dépendances non bâties, elle néglige l'art. 540 qui donne des exemples de bâtiments : les portes, murs, remparts des places de guerre; — 3* enfin le critérium proposé n'est pas pratique. On ne saurait dire exactement, ni quelles sont les choses insusceptibles de propriété privée par leur nature (V. suprà), ni quelles sont les choses directement affectées à l'usage de tous; un musée, une bibliothèque, par exemple, ne sont-ils pas aussi bien à l'usage de tous qu'une place publique ou un jardin public? (2).

(1) Il y a aussi les eaux publiques destioées à l'alimentation des villes qu'il est difficilede regarder comme des portions du territoire et que la jurisprudence déclare, d'ailleurs, domaaiales à raison de leur destination (Cass., 17 avr. et 28 mai 1866, S. 66. 1. 243 et 29i; 2i janv. 1883, S. 83. 1. 321, etc., R. de Rôcy, op. cit., ii« 409).

(2) M. Berthélemy a cru devoir adopter l'opinion de M. Ducrocq sur la domanialité publique applicable aux seules portions du territoire affectées à un usage public et non susceptibles de propriété. A la vérité, il n'accepte cette opinion que sous bénéfice d'inventaire : il entend ne pas se fonder sur le texte des art. 538 |et 540 du Code civil, dont l'interprétation lui piraît hasardeuse, mais seulement sur cette vér'té d'observation, à savoir « qu'il y a des parties du domaine qui sont, en fait, assez difTéreotes des biens qui composent les patrimoines particuliers, pour qu'une réglementation spéciale leur soit nécessaire ». Il s'agit d'un«{ différence physique qui provient, soit de la nature de la cho^e, comns par exemple pour le rivage de la mer ou les fleuves, soit de la destination de la chose, mais en tant seulement que cette destination de la chose entraîne la d'inaturation de celle-ci, comme par exemple pour les routes et chem n.-) publics. Bt il lui semble, en passant en revue les diverses dépendances possibles du domaine public, que les seules choses, en effet qui, par leur nature, ou par suite d'une destination qui emporte une dénaturation effective, échappent aux règles du droit

jogle

Au contraire, notre doctrine, qui fait découler la domanialité publique uniquement de la destination de la chose ou de son affectation à rutilité publique, satisfait à toutes les conditions d'une bonne solution : i** elle tient compte de tous les faits, car elle explique qu'il y ait dans le domaine public des bâtiments aussi bien que des terrains non bâtis; 2* elle tient compte de tous les textes, car elle donne autant de valeur à l'art. 540 du Code civil, qui vise des bâtiments, qu'à l'art. 538 qui vise des terrains nus; 3* elle fournit un critérium pratique, carie fait de l'affec-

civil, sont les portions de territoire affectées à un usage public et non susceptibles de propriété {op. cit., 7* édit., p. 406 et s.).

Cette modification de la doctrine de M. Ducrocq est assurément intéressante, mais elle ne rend pas le système plus acceptable, pour les raisons suivantes :

1» La prétendue dénaturation que subiraient les dépendances ariificielles du domaine public, telles que les routes et chemins publics, ne les rend point par elle-même însu*ceptibles de propriété, si l'on pose la question de l'appropriation sur son véritable terrain, qui est celui de l'aliénation ou de l'usurpation partielles. M. Berthélemy avance ceci {op. cit., p. 410) r « Personne n'aurait supposé qu'on pût avoir l'idée d'acheter une portion de la place publique, d'un port ou d'un fleuve ». — Mais il fait erreur; des particuliers ont souvent l'idée d'acheter une portion de place publique ou quelques mètres carrés du lit d'un fleuve; l'idée qu'ils n'auraient pas, serait d'acheter tout le fleuve. Plus souvent encore, ils essaieront d'anticiper et d'usurper, par prescription, une bande de terrain sur l'accotement du chemin ou sur la berge du fleuve, et ce n'est pas ce la dénaturation » qui, à elle seule, les en empêcherait;

2» Cette dénaturation est, d'ailleurs, une notion qui paraît insuffisamment creusée, et, dans l'état de la théorie de M. Berthélemy, elle se retourne contre lui. Notre collègue triomphe, quand il remarque qu'un bâtiment public ne se distingue pas par sa nature d'un bâtiment privé, mais il n'observe pas qu'on peut dire tout aussi bien qu'un chemin public ne se distingue pas par sa nature d'un chemin privé. Il oublie qu'il existe des chemins privés, des rues privées qui ont extérieurement l'aspect de routes* ou de rues publiques. Alors, sous prétexte qu'il existe des chemins privés, faudrait-il exclure du domaine public les chemins publics? Il le faudrait si l'on appliquait le raisonnement que notre collègue applique aux écoles : « L'école des frères, dit-il, est une propriété privée, quel texte ou quel principe peut nous amener à faire de l'école communale une dépendance du domaine public? ». — H faut bien croire cependant qu'il y a un principe, puisqu'il n'existe pas seulement des écoles privées toutes semblables aux écoles publiques, puisqu'il existe aussi des chemins privés tout semblables aux chemins publics et que, cependant, on est obligé de faire une différence juridique entre les chemins privés el les chemins publics. Le principe d'où résulte cette différence juridique n'est autre que celui de l'afTectation à l'utilité publique et ce n'est point la dénaturation.

Mieux que cela, il existe des chemins ruraux qui sont dans le domaine privé des communes et qui présentent exactement la même apparence physique que d'autres chemins ruraux qui sont dans leur domaine public. Voici deux chemins ruraux, l'un n'a pas été l'objet d'un arrêté de reconnaissance et est resté dans le patrimoine particulier de la commune, l'autre a été l'objet d'un arrêté de reconnaissance et est tombé dans le domaine public (L. 20 août 1881, art. 6). On se demande en quoi le chemin recoono a été dénaturé physiquement, en quoi il est devenu différent physiquement du chemin

non reconnu; il est visible qu'il n'y a rien de changé physiquement, qu'il n'y a qu'une décision administiative impliquant une affectation spéciale du chemin reconnu à rutOilé

publique.

talion à rutîlité publique est toujours facile à constater (1). Elle a uo avantage de plus, elle fournit un priocipe d'interprétation raisonnable pour la règle de Tinaliénabilité, en laquelle gît en somme tout Tintérét de la domanialité publique. Cette règle se trouvant fondée uniquement sur rafTectation de la chose à Tutilité publique, on voit de suite pourquoi elle ne s'applique que depuis l'affectation jusqu'à la désaffectation, pourquoi elle ne s'oppose qu'aux actes dont les conséquences iraient à rencontre de la destination d'utilité publique de la chose et la feraient retomber dans le commerce de la vie privée, pourquoi, en somme, elle n'a qu'une portée relative (V. p. 668 et s.); mais aussi pourquoi, dans ces limites, elle est une règle nécessaire^ et pourquoi, sans elle, les dépendances du domaine public ne seraient point hors du commerce. C'est un point dont les partisans de la doctrine adverse ne se sont pas assez préoccupés (2).

Conséquences du critérium en ce qui concerne la domanialité publique des bâtiments affectés aux services publics. — De l'application du critérium que nous adoptons, il résulte que tous les bâtiments affectés à des services publics d'État, de départements, de communes, de colonies, d'établissements publics doivent être considérés comme des dépendances du domaine public protégées par l'ipaliénabilité et Timprescriptibilité, aux deux seules conditions suivantes : 1® il faut que le bâtiment ait été vraiment affecté à un service public par une décision administrative formelle (3); 2° il faut que le bâtiment soit la propriété administrative de l'État, d'un département ou d'une commune, un bâtiment pris en location d*un particulier ne pouvant être domanial (4) et les établissements publics n'ayant pas de domaine public qui leur soit propre.

(1) Ce critérium est le seul appliqué, pour savoir quelle est la consistance du domaine public, dans les voies dont la construction n'a pas absorbé tous les terrains acquis, par exemple dans les voies ferrées (Cons. d'Ét., 28 juin 1901, Roland-GonzcUès^ Leb., p. 595 et la note).

(2j M. Berthélemy, op. cit., fait dériver la règle de rinaiiënabililé de ce que le domaine public, par sa nature, se dérobe à Tappiicatioa des lois sur la propriété: mais alors cette règle juridique, sous la forme précise qu'elle a revêtue, serait complètement inutile, à quoi bon déclarer inaliénables des objets qui seraient par leur nature insusceptibles de propriété privée? Bien loin (\u une réglementation spéciale fût nécessaire pour ces biens, il n*y aurait eu qu'à les laisser sous Tempire des dispositions du droit commun but les res communes. Le seul fait quMI a fallu une réglemeolation spéciale, depuis redit de 1566, pour assurer Tinaliénabilité, prouve justement qu'il s'agit d*un principe artificiel.

(3) Un bâtiment dont la jouissance aurait été concédée à un établissement d'utilité publique ne remplirait pas les conditions voulues. — De même, un bâtiment qui serait utilisé eo fait par un service public, mais sans décision administrative d'affectation.

(4) Mais il n'est pas nécessaire que le bâtiment soit la propriété de la même personne administrative dont il abrite les services, il n'y a aucune raison pour écarter la domanialité publique dans les castres fréquents où un bàtimeotest la propriété d'une personne administrative et est affecté aux services d'une autre. Les facultés de l'enseignement iiapérienr, les écoles primaires, sont des bâtiments municipaux, en général, et sont

Bien des auteurs soutienDent encore que les bâtiments affectés aux services publics t)e sont pas dépendances du domaine public, TAdministration des bâtiments civils, elle-même, s obstine à considérer les palais nationaux affectés aux services de l'État comme* dépendant du domaine privé; mais cette opinion se trouve condamnée, soit par les raisons plus haut déduitesquiexigentque Taffectation à l'utilité publique devienne Tunique condition de la domanialité publique, soit par le mouvement qui porte à considérer les bâtiments administratifs comme des ouvrages publics (V. infrà, Travaux publics), soit parles multiples exceptions que la force des choses a fait admettre et qui ruinent la proposition principale ; On a commencé par admettre la théorie de l'accessoire, en vertu de laquelle les bâtiments qui ne sont que l'accessoire des chemins, places publiques, rues, ports, participent de :1a domanialité publique de ces objets; c'est ainsi que les gares de chemins de fer (1), les maisons des éclusiers des canaux (2), les monuments qui décorent les places publiques (3), les fontaines (4), etc., les halles et marchés couverts, etc., sont généralement considérés comme dépendances du domaine public. La jurisprudence considère les bibliothèques publiques etlesmusées comme directement affectés à Tusage dupublicet, à ce titre, estime que non seulement ils sont dépendances de domaine public, mais qu'ils communiquent cette qualité aux collections qu'ils contiennent (5). Enfin, les édifices des cultes (6) et les arsenaux militaires (7) sont généralement considérés comme inaliénables et imprescriptibles. On conviendra que des exceptions en quantité pareille détruisent la règle que Ion prétend maintenir (8).

Notons que les bâtiments publics sont exemptés de la contribution

affectés à des services d'État, il en est de même des casernes, des hôtels des postes, etc. On peut rapprocher de ces hypothèses le cas des chemios vicinaux de grande comrounicatioD et d'intérêt commun; comme propriété ils sont aux communes, comme services ils sont au département, cela ne les empêche pas cependant d^ètre considérés comme des dépendances du domaine public. Il est seulement très intéressant de noter que ces objets, ainsi partagés, comptent dans le domaine public de l'Administration propriétaire, ainsi les chemins vicinaux de grande communication comptent dans le domiioe public communal et cela prouve que la domanialité publique est essentiellement une forme de propriété (V. infrà),

(1) Cf. de Récy, op, cit., n<» 365.

(2) Eod., no 397.

(3) Eod,, n« 416.

(4) Eod., nM12; Cons. d'Ét., 1" juin 1849, Pommier.

(5) Voir les décisions à la page suivante.

(6) Cf. de Récy, op. cit., n» 417; Cass., 5 décembre 1838, S. 39. 1. 33. Sur la situation des édifices du culte depuis la loi de séparation, V. suprà^ p. 519.

(7) Ducrocq, Edif. publics, n« 173; Cf. Douai, 21 août 1865.

(8) Le système qui range les bâtiments affectés aux services publics parmi les dépendances du domaine public, a pour partisans : MM. Touiller (llf, 39), Mourlon (art 538i, Aobry et Rau (II, § 169), G. Bressolles [Joum. de droit adm,, t. XI, p. 117), Trop- Jong (art. 2226), Bourbeau {Traité des justices de paix, p. 621), ûareste {La justice

LE DOMAINE PUBLIC. 68i

foDcière quand ils ne soot pas productifs de revenu (L. 3 frim. an VII, art. 105) et qu'ils sont exemptés de l'impôt des portes et fenêtres dès qu'ils sont employés à un service public (L. 4 frim. an VII, art. 5).

Conséquences au point de vue des choses mobilières. — Des objets mobiliers peuvent être protégés par la domaoialité publique, s'ils sont des propriétés administratives et s'ils ont reçu une destination d'utilité publique évidente. La jurisprudence déclare inaliénables et imprescriptibles, le mobilier des églises, les collections des musées, les manuscrits elles livres des bibliothèques publiques; d'autre part, la loi du 30 mars 1887 sur les monuments historiques, dans son art. 10, déclare que les objets artistiques appartenant à l'État, et spécialement classés, sont ioaliénables et imprescriptibles; la loi du 9 décembre 1905, art. 17, déclare : <* les immeubles par destination classés en vertu de la loi du 30 mars 1887 ou de la préseote loi sont inaliénables et imprescriptibles » ; eafio, il serait difficile de considérer comme prescriptible et aliénable, tant qu'il n'est pas mis en réforme, le matériel de guerre, chevaux, canons, fusils (C. just. milit., art. 244) (1),

administrative, p. 253), Gaudry (Traité du domaine, I, 269, II, 636 et III, 693): Demoloœbe {Distinct, des biens, I, 458 bis et460j.

Le système qui les range parmi les dépeadances du domaine privé a pour défenseors : MM. Delviocourl (I, p. 145); JVlacarel et Bouiatigoier, Traité de la fortune publique^ n® 70; Proudhon, Dw domaine public. II, n" 334; Adolphe Chauveau, Joum, du droit adm., X, p. 479; Ducrocq, Traité de droit adm., t. IV, n" 1452 et 8., et Traité des édifices publics, p. 47; Aucoc, Dr. adm., IL p. 108; René de Récy, Traité du domaine, n** 425; Berthélemy, op. cit., p. 400; une décision de la Cour de Paris du 18 févr. 1854, Savigny, refuse de ranger les hôtels de préfecture parmi les dépendances du domaine public.

(1) Voici Vétat de la jurisprudence : Sont dans le domaine public :

1** Les objets mobiliers consacrés à Texercice du culte, vases sacrés, ornements» bancs de Téglise, Cass., 19 avril 1825, D. 25. 1. 275; Limoges, 22 août 1838, S. 39. 2.156;

2» Les cloches des églises, que certains classent parmi les meubles, Pand. fr.y v« Domaine, n*» 284, et d'autres parmi les immeubles, de Récy, n» 424;

3« Les tableaux des églises, Lyon, 19 décembre 1873, D. 76. 2. 89;

4» Les tapisseries placées dans les églises à perpétuelle demeure, Seine, 22 février 1877, cité par de Récy, L p. 195, note 2;

5o Les manuscrits, livres, médailles et estampes de la Bibliothèque nationale, Cass., 10 août 1841, S. 41. 1. 742, D. 41. 1. 332; Paris, 2 janvier 1846, S. 47. 2, 77, D. 46. 2.212;

6* Les tableaux et statues du musée du Louvre, Seine, 15 janvier 1890, Joum, «nr«^., 23364;

7» La jurisprudence est unanime à accorder le même caractère de domanialité publique aux objets des musées, des archives et des bibliothèques départementales ou municipales, aussi bien que nationales (Mâcon, 18 juin 1890, S. 91. 2. 185 ; Lyon, 10 juillet 1894, S. %. 2. 185; Gap, 20 oct. 1895, D. 97. 2. 54; Nancy, 16 mai 1896, D. 96. 2. 111 ; Cass. rcq., 17 juin 1896, S. 96. 1. 408, D. 97. 1. 257; Lyon, 20 févr. 1897, Rép. enreg., ^079), les décisions précitées reconnaissent que ces choses peuvent faire l'objet d'une revendication perpétuelle, môme contre un possesseur de bonne foi, mais ne dispei>sent pas celui qui revendique d'indemniser équitablemenl le possesseuf>des sommes

C. Du fait que les dépendances du domaine public sont des propriétés administratives. — Nous avons jusqu'ici étudié Tinaliéuabililé desdépen* daucesdu domaine public et agité la question du critérium qui permet de déterm iner ces dépendances, sans nous demander si elles sont des objets de propriété, nous avons seulement préjugé raffîrmative dans notre définition (p. 663). En réalité, il y a là encore une question discutée, car, dans cette matière en évolution, tout est discuté (1). Ce qui est sûr, c'est que les dépendances du domaine public ne sont pas et ne peuvent pas être des objets de propriété pour des particuliers dans le même moment où elles sont affectées (2); mais sont-elles des resnullins^ dont les administrations publiques auraient la garde, ou bien sont-elles des propriétés administratives sur lesquelles existerait une sorte de droit de patrimonialité compatible avec leur affectation? — Par une conséquence sur laquelle nous avons appelé l'attention «u;?rà, p. 671, à propos des emprises pratiquées sur le domaine public d'une administration en vue de travaux publics exécutés par une autre administration, y a t-il plusieurs domaines publics, autant qu'il y a d'administrations distinctes, un domaine d'État, des domaines départementaux, des domaines communaux et qui soient propres à ces administrations? Ou bien n'y a-t il qu'un domaine public unique, dont la propriété ne serait à personne et dont les dépendances seraient afTectées aux services des dilTérentes administrations?

I. Il est singulier qu'on soit obligé d'insister sur cette idée que la condition des dépendances du domaine public est une domanialité, qu'on soit obligé d'établir que ces choses font partie d'un domaine, c'est-à-dire d'une masse de biens soumis à une certaine forme de propriété; et pourtant cela est nécessaire, la majeure partie des auteurs enseignant encore que le domaine public n'est pas une forme de propriété, tandis que le domaine privé en est une. Ils sont logiques dans l'erreur, ayant déclaré qu'il n'y avait dans le domaine public que les choses insusceptibles de propriété par leur nature même (V. p. 674), il faut bien qu'ils affirment que le domaine public n'est pas une propriété (3). Pour nous,

qu*il justifie avoir dépensées pour leur acquisition (MAcoo,18 juin 1890; Lyon, lOjuilL 1894; Cass., 17 juin 1896, précités).

(1) La question est discutée aussi en ce qui concerne le droit romain : M. P. F. Girard se prononce pour Texistence du droit de propriété {Manuel^ 5* édil, 1911, p. 241, texte et note 2).

(2) Aussi avons-nous décidé, p. 679, que des immeubles pris en location par des services publics ne pourraient en aucun cas présenter les caractères de la domanialité publique, parce que, dans le moment même où ils sont affectés, ils sont propriété d'un particulier.

(3) V. Aubry et Hau, t. II, p. 38; Demolombe, Distinction des biens, U I, d* ^3, Ducrocq, Des édifices publics, p. 42, 50 et s. ; Cours de droit odm., t. IV, n^ 1429 et s.; Dallez, Rép., v» Domaine public, n» 4 et s., etc., et méoie M. René de Récy, Traité du domaine, n* 199, qui ne voit dans le domaine public

qui étendoDs la notioo de'domaoialité publique à des choses qui ont été et qui redevieudroDt après désafTectatiou objets de propriété privée, il nous faut montrer que rinaliénabilité qui frappe les dépendances du domaine public pendant qu'elles sont affectées n*est pas destructive de ridée de propriété.

Le langage nous en avertit, car on n'appellerait pas inaliénabilité une mise hors du commerce qui rendrait la chose res nnllius, l'expression ne serait pas juste, inaliénabilité ^ cela n'exclut que les transactions et les aliénations qui feraient circuler la chose dans le commerce de la vie privée, cela laisse subsister la propriété à tous les autres points de vue(t).

Mais il y a mieux que le langage, il y a les principes juridiques et tes faits. Admettons qu'une portion de territoire devienne res nullius par le seul fait qu'elle est affectée à l'usage du public, à titre de route (alors qu'avant son affectation elle était objet de propriété et qu'elle le redeviendra après sa désarfectation), elle ne conservera cette qualité qu'à la condition que le service affecta taire ne l'occupera pas animo domini, car il est dans la nature des res nullius de devenir objets de propriété par l'occupation. Or, il n'est pas difQcile de démontrer que le service affectataire occupe animo domini. Je n'invoquerai pas ce fait que^ le service perçoit les fruits et revenus du domaine, car on pourrait voir là une sorte de contre-partie et de rémunération de la surveillance et de la garde qu'il exerce, mais j'invoquerai l'existence de Vaction domaniale destinée à assurer Tintégrité du domaine public, inaliénable et impres* criptible, que le service affectataire est admis à intenter lorsqu'il a été

qu'un « pouvoir de souveraineté » ; encore M. Berlhélemy, op. cit., p. 407 et s. etM. Morean» Manuel de droit adm., p, 557: Cf. les deux arrêts récents de la Cour de cassation cités à ia p. 672.

La doctrine commence cependant à être ébranlée. M. Lécbalas, dans son Manuel de droit administratif, t. 11,2* partie, p. 165, admet l'idée de propriété (i896): de même, M. Maguéro, Dictionnaire des domaines^ v» Domaine public, n°* 115 à 117; M. Le Masne, Occupations temporaires du domaine public, p. 37 (1900): M. Louis Bernard, Du droit de propriété de l'État sur les biens du domaine public, Paris, 1910. Enfln, il convient de noter parmi les précurseurs, Colelle, Cours de droit adniinistratif, 2« édit., 183S, I, p. 293 et s. ; III, p. 126 p. 140 ; il se livre à toute une discussion et emploie Texpression « propriété d'une nature particulière » ; il avait pour adversaire Isambert, Traité de la voirie. V. aussi Championnière, Traité des eauat courantes, p. 747 (1846). Cf. suprà, p. 671, les arrêts du tribunal des conflits qui sont dans le sens de la propriété administrative, à propos de la question des emprises du domaine public.

(1) Bien loin que Tinaliénabililé, ainsi qu'on Ta dit, soit inexplicable pour quiconque prétend que le domaine public est un domaine de propriété, au contraire, le principe de rinaliénabilité n'est explicable, sous la forme qu'on lui a donnée, que si le domaine public est un domaine de propriété. Il en est de cette inaliénabilité comme de celle du fonds dotal ; elle est destinée, non à supprimer la propriété, mais à l'immobiliser et, au fond, notre droit public a repris la formule de l'édit de Moulins de 1566, qui supposait la propriété du roi.

commis des anticipaiioDS sur le domaine. Le service occupe si bien à titre de propriétaire, qu'on lui permet d'intenter une action qui est une véritable revendication et qui est imprescriptible comme le domaine lui-même (Cons. d'Ét., 17 mars 1905, Commune de Chagny), — Ainsi, à supposer que la chose fût devenue res nullius par son affectation, elle serait instantanément réoccupée animo domini et, à l'ancienne propriété privée disparue, en succéderait immédiatement une nouvelle, qui serait sans doute une propriété administrative. Il n'y a point à chercher d'équivoque, il ne s'agit pas d'une propriété latente, éventuelle, d'une propriété qui se réveillerait si la chose cessait de faire partie du domaine public, il s'agit bien d'une propriété actuelle, domaniale elle-même puisque l'action en revendication qui la représente est domaniale, et imprescriptible comme la chose (1).

On fait à cette doctrine deux objections : la première est que le domaine public est de Tordre de la souveraineté et non pas de l'ordre de la patri-

(1) On ne saurait trop insister sur cet argument auquel personne encore n*a donné toute sa valeur. Lorsque d-'s entreprises ont été faites contre le domaine public, empiétements ou anticipations, il y a d'abord une action répressive qui, pour les dépendances de la grande voirie, est portée devant les conseils de préfecture, pour la petite voirie devant les tribunaux de simple police, mais, à côté de cette action répressive dont le but est une amende, il y a une action civile tendant à la restitution du sol usurpé. Cette action n'est pas Faction civile de l'article 1382, qui serait prescrite en même temps que l'action publique ; « C'est, dit M. Laferrière (Jurid. adm.^ t. H, p. 667), TactiOD domaniale par excellence, destinée à assurer l'intégrité du domaine public, inaliénable et imprescriptible. Ciiqui domine, c'est la nécessité de défendre une propriété publique.... Ces revendications sont imprescriptibles comme le domaine public lui-même ». Cette action peut être portée d'une façon indépendante devant les tribunaux civils. Et la Cour de cassation a rendu un arrêt récent en ce sens, à propros de fouilles sous un cbemio vicinal et sous un chemin rural, où se trouve affirmé en propres termes à plusieurs reprises le droit de propriété de la commune : a Attendu qu'une telle action avait sa base dans les dispositions du droit civil, étant fondée sur Tatteinte portée à la propriété immobilière de la demanderesse... qu'il n'importe pas qu'il s'agisse de chemins vicinaux ou de chemins ruraux, lacommuue demanderesse n'en ayant pas moins sur ces chemins tous les droits attachés à ^propriété foncière et par suite le droit de poursui%Te la réparation des dégâts et dommages causés à ces immeubles par le fait de tiers » (Cass.. 11 Juill. 1892, Revue générale d'administration, 1892, t. 111, p. 445).

D'après M. Berthélemy {op. cit., p. 407 et s.), si les administrations publiques ne sont pas propriétaires de leur domaine actvtellem,ent, pendant que dure l'affectatioD, elles le sont éventi^lement, pour le cas ou le terrain sera désafifecté; de plus, si elles ne sont pas propriétaires de la chose, elles le sont des accessoires de la chose, ainsi l'Etat n'est pas propriétaire du fleuve, mais il est propriétaire du droit de pêche dans le fleuve. — Notre collègue s'achemine visiblement vers l'opinion qui admet le domaine de propriété; la logique le contraindra à l'accepter lorsqu'il se convaincra que l'inaliéoabiiité n'est pas une indisponibilité absolue et qu'elle laisse place, même actuellement, aux manifestations d'une propriété administrative, lorsque surtout, mis en présence de lu question des emprises du domaine public que nous avons traitée p. 671, il se convaincra que la thèse de la propriété est la seule qui puisse maintenir la distinction traditionnelle du domaine de l'État, du domaine départemental et du domame communal.

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moaialité; la secoBde est que Toq ne cooçoit pas uoe propriété qui oe reproduise pas absolumeot tous les caractères de la propriété quiritaire romaioe, avec son jus utendi, fruendi, abutendi. Nous devons examiner ces deux objections :

i"" Pour savoir si le domaine public est un domaine de souveraineté ou un domaine de patrimonial ité, il nV a qu'à consulter le droit international public où cette question se présente dans tout son relief. Or, la réponse est nette; le domaine public d*un État est un domaine de patrimonialité, à la différence du droit qui porte sur le territoire de l'État, pris dans son ensemble, et qui n'est qu'un domaine de souveraineté (Bonfils et Fauchille, Manuel de droit international , 2* édit., n* 229; Mérignhac, Traité de droit public international^ 1. 11, p. ^89) ; l'opposition se marque, d'ailleurs, dans le cas particulier de la mer territoriale, sur laquelle l'État n'a qu'un domaine de souveraineté et du rivage de la mer, sur lequel il a évidemment plus de droits que sur la mer territoriale;

2*' Quant à l'objection tirée de ce que la propriété du domaine public ne présenterait pas absolument tous les caractères de la propriété quiritaire, elle dénote un dédain excessif des enseignements de l'histoire. On raisonne comme si la propriété quiritaire, recueillie dans notre Code civil, était la seule forme de propriété possible; comme si, entre sa consécration sur les bords du Tibre, à l'époque romaine, et sa réapparition sur les bords de la Seine, à l'époque contemporaine, le Moyen âge ne nous avait pas montré l'exemple d*une propriété féodale aux multiples tenures; comme si l'organisation de la propriété ne variait pas d'un pays à l'autre, alors que, encore de nos jours, la propriété anglaise est très différente de la propriété française. Nous ne sommes donc nullement émus par cette affirmation qu'il ne saurait y avoir de propriété que là où il y a, d'une façon complète, \ejus utendi, fruendi, abutendi. Encore pourrait-on faire observer que, si Ton analyse la règle de l'inaliénabilité en une incapacité (V. suprà^ p. 667), \ejus abutendi de l'administration n'est pas plus supprimé que ne l'est celui de la femme dotale pour sa dot inaliénable, il est simplement paralysé par une incapacité.

Ainsi, les objections que l'on fait valoir sont sans portée véritable, aussi n'ont-elles pas empêché le mouvement des faits. • La jurisprudence a consacré toute une série de conséquences de l'idée que les dépendances du domaine public sont des objets de propriété (1),

(1) a) u'Adminiatration peut agir au possessoire pour réprimer les empiétements commis sur les dépendances du domaine (Cf. Léchalas, op. cit., p. 178 in fine). Le même droit a été accordé au coôcessionnaire (Cass., 20 nov. 1877, S. 78. 1. 64 ; ch. req., 6 mars 1878, S. 79. 1. i'ô). — Même entre particuliers, l'action possessoire peut être exercée à l'occasion du domaine public : 1» par celui qui se plaint d'être troublé dans l'exercice de Tusage collectif d'un chemin (Cass., 25 mars 1857, S. 58. 1. 453; 20 avr. 1862, D. P. 62. 1. 227; 12 juin 1880, S. 82. 1. 140); 2» par celui qui a obtenu sur le domaine, spécialement sur un chemin, une concession, par exemple une concession d'eau de pluie (Cass., ch. req., 21 mars 1876, S. 76. 1. 359). Y. pour des concessions

<ji*eau seryantà Tirrigation (Ca8s.,6mar8 1855; 9 Dovembre 1758; 22 novembre 1854; 5 jain 1881, S. 83. 1. 411, etc. Sur ia portée de cette jurispnideace reJative à Pactioa possessoire, V. infrà, v* Concessions sur le domaine public^ la longue note consacrée au droit réel du conceBsionuaire et aussi VieJ, De l'emploi de l'action possessoire, à l'occasion des dépendances du domaine public, thèse, Toulouse, 1907. — b) Les alluvions qu'un cours d'eau dépose le long d'une route nationale ou départementale, on le long d'un chemin yicinal, sont considérées comme profitant au chemin par application de Fart. 556 du Code civil, ce qui suppose bien que celui-ci est un objet de propriété, un fonds, suivant l'expression de la loi (Gass., 12 déc. 1832, S. 33. 1. ^; id., 16 fëvr. 1836, S. 36. 1, 405, Bourges, 5 avr. 1837, D. P. 37. 2. 61. — Aubry et Rau, l. Il, p. 248; Demolombe, Distinction des biens, t. Il n" 46; Froudhoo, Domaine public, i. IV, n» 1271; Gamier, Des rivières, t. I, n» 83; Chardon, Alluvions, n» 159; Daviel, Cours d*eau, n» 133, etc., citations empruntées au traité de M. René de Récy). £t cela est également vrai du chemin de fer, Cass., 6 décembre 18%, Simon : 1 autorité judiciaire est seule compétente pour trancher la question de savoir si une ailuvion, à laquelle un riverain prétend avoir acquis des droits par prescription, est ou non frappée de domaoialité comme dépendance d'une voie ferrée... « qu'un tel litige soulevait une question de propriété rentrant exclusivement dans la compétence des tribunaux civils... que de la sorte il a simplement statué sur une question de propriété d'après les titres et selon les règles du droit commun ». M. René de Récy objecte, ii est vrai, qu'on pourrait l'expliquer en admettant de chaque côté du chemin une bande de terrain, aussi étroite qu'on voudra, qui serait restée à l'état de propriété privée et qui servirait d*amorce à l'accession {Op. cit., n« 624), mais à quoi bon des inventions aussi subtiles? — c) Les voies publiques, et notamment les routes, doivent participer, comme les propriétés privées, aux dépenses des travaux d'endiguement dont elles sont appelées à bénéficier; l'exemption d'impôt établie au profit des routes par la loi do 3 frioiaire an Vil, ne saurait être étendue aux taxes établies par application des lois du 14 floréal an XI et du 16 septembre 1807 (Cons. d'Ét., 11 mai 1854, Départem,ent du Gard; 23 janv. 1885, cormn. de Sémussac), La contribution doit s'appliquer aux voies ferrées (Cons. d'Ét., 19 juin 1885, Comp. de P,-L.-M.), Pour les voies concédées, lu cootribution pèse sur le concessionnaire (Cons. d'Ét., 9 mai 1866, Société du pont de Theil : Picard, Traité des eaux, t. II, p. 366) ; — d) Les propriétaires des fonds séparés d'un conrs d'eau par une voie publique ne sont pas considérés comme riverains au point de vue de l'obligation du curage (Cons. d'Ét., 28 déc. 1859, Mouchet ; 28 mars 1860. Ville de Rouen). C'est donc la voie publique qui est riveraine ; — e) En effet, les voies de communication peuvent être cotisées pour le curage des cours d'eau dont elles .sont riveraines comme les propriétés particulières; l'exemption d'impôt établie par U loi dn 3 frimaire an Vil, en faveur des routes, est spéciale è la contribution foncière et ne saurait être étendue aux taxes créées en vertu de la loi du 14 floréal an XI (Cons. d'Ét., 8 août 1888, Syndicat des vidanges d'Arles; Picard, Traité des eaux, LU, p. 231); — /) La redevance tréfoncière, due parle concessionnaire d'une mine au propriétaire de la surface, profite à l'État pour les parties de la mine qui occupent le sou9>sol d'une route nationale ou d'un chemin de fer, au département pour les roules départementales, aux communes pour le sous-sol des voies communales; il est difficile de n^ pas voir dans lattribulion de cette redevance, que Ton a appelée un coup de chapeau à la propriété, la conséquence d'un droit de propriété; — g) Les produits naturels accrus sur les routes, arbres, herbes, etc., sont ia propriété de l'État, des départemenl>. des communes, cela n'a jamais fait l'ombre d'une difficulté. Mais n'est-ce point une conséquence de la propriété du fonds? (Cons. d'Ét., 24 févr. i^\\,Jacquemin,S. 1912.3. 73, et la note). N'est-ce point aussi en qualité de propriétaire des fleuves que TÉtat a le droit de pèche et qu'il le rend productif en Taffermant (L. 15 avr. 1829. L. 6 juin 1840; D. 25 mars 1863)? On reconnaît que les richesses minérales ou les sources qui sr

trouveDt daos le tréfonds dfis routes Qatiooales appartiennent à TÉtat (Hené de Bécy, op.cU.f n* 643) et, d'une façon générale, que la propriété d'un chemin public comprend le tréfonds aussi bien que la superficie (Cass., i6 juill. 1877, S. 77. 1. 358; Casa., 7 nov. 1906, S. 1909. 1. 125). La question n'a pas été résolue pour les richesses minérales qui se trouvent dans le sous-sol d'un chemin vicinal, mais elle a été posée dans un arrêt du Conseil d'État (Cons. d'Ét., 12 nov. 1892, Balu, Rev. d'adm.^ 1892, lll, 438, observations de M. Levavasseur de Précourt) ; — h) Une commune peut, pour son domaine public, invoquer la cession de mitoyenneté de l'art. 661 du Code civil au sens actif, parce que ce droit appartient à tout propriétaire (Cour de Paris, 11 nov. 1897, Rev. cTckZm., 98. 1. 180). — J'ai emprunté la plupart de ces détails au traité de M. de Récy, v« Domaine public, dans le Répertoire du droit administratifs Béquet-Laferrière. Les dictionnaires ou répertoires ont ceci d'excellent que, forcés de recueillir avec sincérité tous les faits, ils échappent à l'esprit de système.

Il faut ajouter un certain nombre de décisions récentes relatives aux chemins vicinaux : Goos. d*Ét., 7 août 1*.KX), Commune de Pouzac^ les chemins vicinaux ordinaires qui font partie du domaine public communal constituent une propriété de la commune, au sens de l'art. 158 du décret du 18 juin 1811, relatif aux frais du procès en contravention de voirie, et la commune doit supporter ces frais; Cons. d'Ét., 22 novembre 1901, Ville de Saint-Etienne, application de la théorie de l'emprise à une portion de chemin vicinal occupée par un pont de chemin de fer mai placé. Enfin, les communes dans le domaine desquelles se trouvent les chemins vicinaux de grande communication et d Intérêt commun sont responsables des dommages occasionnés par ces chemins; ce n'est pas comme en ayant dirigé la construction, puisque la direction de ce service appartient au département, ce ne peut être qu'en leur qualité de propriétaires (Cons. d'Ét., 6 févr. 19U^ Saint-Féliu d'Aval; 13 mars 1903, Pérez; 11 déc. 1903, Mourre); 26 janv. 1906» Hélie; 7 août 1909, Périnet, S. 1910. 3.81 et la note). Addc,Cons. d'Ét., 24 juillet 1906 : « Considérant que la décision qui sera rendue intéresse directement la ville de Paris propriétaire de ces voies publiques ».

£nfin, il convient d'ajouter deux arrêts extrêmement intéressants du Conseil d*État du 10 mai 1909, Com^pagnie des chemins de fer du Nord, et du 16 juillet 1909, Ville de Paris et ohem,in de fer d'Orléans dont nous avons déjà cité le second, à propos des emprises du domaioe public, suprà, p. 671 avec les conclusions de M. le commissaire du gouvernement G. Teissier, très favorables à la thèse de la propriété du domaine. — Dans le premier, nous relevons le considérant suivant : « Considérant que ces terrains n'ont, à aucun moment, cessé de faire partie du domaine public de TÉtat: que par suite, leur incorporation au domaine concédé (à la compagnie de chemin de 1er) n'entraînerait aucune mutation de propriété » ; donc, a contrario, il y a des incorporations d'un domaine à un autre qui peuvent entraîner m,utation de propriété; c'est ce qui arriverait si les deux domaines ne relevaient pas de la même personne administrative et si l'incorporation était précédée d'un déclassement formel : c'est Ja solution de l'arrêt du 16 juillet 1909, Ville de Paris et chemin de fer d'Orléans; nous avons critiqué cet arrêt dans Sirey, 1909. 3. 97, mais c'est en nous plaçnnt au point de vue des faits de la cause, nous croyons qu'ils auraient pu être interprétés comme ayant entraîné, dans le cas donné, mutation de propriété; au point de vue qui nous occupe en ce moment nous pouvons invoquer l'arrêt, car il dit : «Celte incorporation ayant eu lieu sans désaffectation préalable, aucune ynutation de propriété n'a pu se produire » ; donc, sous la condition d'une désaffectation préalable, uoe mutation de propriété se produirait, et c'est bien, en effet, ce qui s'est produit dans l'opération du déclassement des routes départementales et de leur reclassement comme chemins vicinaux de grande communication rappelée à la note suivante, il y a eu mutation de la propriété de ces chemins.

il y aurait à traiter toute une matière des incorporations des dépendances du da -

Les textes législatifs eux aussi, peu à peu, se sont placés au point de vue d'uQ domaioe public objet de propriété et non pas seulement objet de police, de garde et de surintendance (1).

jnaine public à un autre domaine public, toujours od verrait se poser la question de propriété. Ainsi en fut-il lors de TiDcorporation au réseau des chemiDs de fer d'iotérôt général de certains chemins de fer départementaux (L. 18 mai 1878, art. 1»'; Cf. Oons. d'Él. 15 juin. 1881, Syndic de la faillite de la Compagnie d'Orléans à Rotten).

V. un cas de revendication domaniale dans Cops. d*Ét., 20 juillet 1910, C* des chemins de fer P.'L.-M.

(1) a) Par le décret du 16 décembre 1811, TÉtat fit cadeau aux départements des routes nationales de dernière classe qui devinrent les roules départementales. Jusqu'à la loi du 10 mai 1838 on discuta la question de savoir si cette concession n^avait pas créé un patrimoine départemental, et si, par suite, cela n'entraînait pas la personnalité morale du département ; la loi de 1838 voulut lever tous les doutes, Part. 4, § 5 dit que « le conseil général délibère sur le mode de gestion des propriétés départementales » et les discussions qui précédèrent le vote de la loi prouvent que les routes départementales étaient comprises parmi ces propriétés. Néanmoins, comme les controverses avaient subsisté, Tart. 59, in fine, de la loi du 10 août 1871, y met un terme : « Sont comprises définitivement parmi les propriétés départementaleB, les anciennes routes nationales de 3* classe dont Tentretien a été mis à la charge des départements par le décret du 16 décembre 1811 ou postérieurement ». Ces textes ne présentent aucune «mbiguïlé, dès le début c'est bien la question de propriété qui s'agite, puisqu'on vent savoir si le département aura un patrimoine, il s'agit bien d'un droit patrimonial ; lart. 59de la loi de 1871 a été l'objet d'une nouvelle rédaction dans la loi du30juin 1907, le paragraphe plus haut cité a été maintenu intégralement pour confirmer l'idée de la propriété du département ( Rapport Gourju au Sénat, rapport Bonnevay à la Chambre, Sîrey, Lois annotées, 1906, p. 604). — b) Pour les chemins vicinaux on trouve dans Cormenin, Droit adm., 5* édit., 1, p. 288, les renseignements suivants : que déjà un décret du 24 vendémiaire an XI et un arrêté de la Cour de Metz du 2S thermidor an XIII avaient déclaré pn>priété communale les chemins à la charge de la commune; que dans la discussion au Conseil d'État sur l'art. 538 du Code civil, les chemins vicinaux avaient été déclarés propriétés des communes; et il ajoute : « Il résulte de toutes ces dispositions que la propriété du sol des chemins vicinaux appartient aux communes; la jurisprudence do Conseil d'État confirme cette doctrine. En effet, beaucoup de décrets autorisent les communes à vendre et à échanger le terrain des chemins supprimés. Enfin, la loi du 21 mai 1836, en parlant des actions civiles intentées par les communes ou dirigées contre elles à propos de leurs chemins, donne assez à entendre que les communes en ont la propriété; car sans cela, à quoi bon intenter ou subir des actions civiles? Cela posé, du principe que si les chemins vicinaux sont des propriétés communales, ces propriétés ont une nature et une destination publiques qui les placent hors du commerce et qui ne permettent pas qu'ils soient, ni affermés, ni aliénés, ni prescrits lorsqu'ils sont reconnus et classés, il suit que, etc. ». Dans l'usage, ces chemins vicinaux devinrent d'autant mieux la propriété des communes que le sol en fut acheté par elles à chers deniers. Ils ne sont môme restés communaux pour la plupart que quant à la propriété; beaucoup en effet, par l'application de l'art. 7 de la loi du 21 mai 1836, ont été transformés par le conseil général en chemins de grande communication ou en chemins d'intérêt commun; la voirie des grands chemins vicinaux est devenue départementale, le service des agents voyers est départemental, si le domaine public était seulement de garde, d'entretien et d'administration, ces chemins ne devraient plus être aux communes; cependant, la propriété des grands chemins vicinaux reste si bien aux communes et doit si bien leur «Hre attribuée, que des conseils généraux ayant déclassé

Il D^ suffît peut-être pas d'écarter d uq mot cet ensemble imposant de décisions de jurisprudence et de textes de loi en déclarant qu^ils ont

leurs routes départementales pour eo faire des chemins vicinaux de grande communicalioD, mais ayant voulu retenir la propriété au profit des départem^ents, leurs délibérations ont été annulées (D. 9 août 1893. V. Rev. adm., i894, t. Il, p. 291); — c) Les chemins ruraux étaient certainement la propriété des communes avant la loi du 20 août 1881, on discutait seulement la question de savoir t^'ils étaient inaliénables et .imprescriptibles, la loi nouvelle a fait ce!^ser toute incertitude pour ceux de ces chemins qui auront été Tobjet d'arrèlés de reconnaissance : « Les chemins ruraux qui ont été Tobjet d'un arrêté de reconnaissance deviennent imprescriptibles » (arL 6). Ils sont donc certainement devenus dépendances du domaine public. Ont-ils pour cela cessé d'être objets de propriété? Non pas : « Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes affectés à Tusage du public, qui n'ont pas été classés comme chemins vicinaux » (arL 1*'). « Tout chemin affecté à Tusage du public est présumé jusqu*à preuve contraire appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé • (art. 3). Et il n'y a pas d'ambiguïté dans le sens de ce mot appartenir, car l'art. 3 fait allusion à un véritable débat sur la propriété qui peut s'engager entre la commune et les particuliers devant les tribunaux ordinaires (art. 7), et à une véritable présomption de propriété (Cf. Cons. d'Ët., 21 avr. 1899, Ruellan). — d) Enfin, les rues, places, promenades, jardins publics des villes, sont bien considérés cooune étant des propriétés de la commune. Souvent ces objets ont été acquis par expropriation, ou bien ce sont d'anciennes fortifications délaissées dont lÉtat a fait remise à la ville avec permission de les démolir. En cas de modification dans Talignemeot, lorsqu'un propriétaire reçoit la faculté de s'avancer sur la voie publique, il est tenu de payer la valeur du terrain (arL 53, L. 16 sept. 1807). La loi du 20 mars 1813 qui atiribualt en principe à la caisse d'amortissement tous les biens des communes, en excepte, art. 2, « ceux dont les habitants jouissent en commun ainsi que balles, marchés, promenades et emplacements utiles pour la salubrité et Tagré* ment ». La loi du 5 avril 1884, art. 7, réglant les suites de la réunion d'une commune à une autre cummune dïi: 9 Les édiùcesel autres immeubles servant à un usage public ei situés sur le territoire de la commune réunie, deviennent la propriété de la commune à laquelle est faite la réunion »; art. 110, parlant des voies d'exécution : « La vente des biens mobiliers ou immobiliers des communes autres que ceux servant à un usage public, peut être autorisée, etc. ». — e) Une place à part doit être faite à une série de textes concernant l'affectation d'immeubles nationaux à un service public. La loi du 18-22 mai 1850, article 4, contient la disposition suivante : « A l'avenir, raffectation d*un immeuble national à un service public ne pourra être faite que par une loi » et le ministre des Finances exposait ainsi les motifs de cette disposition : « Jusqu'à ce jour, ces sortes d'affectations n*ont été soumises à aucune autorisation législative, elles ont lieu par une bimpie décision administrative (en vertu de l'arrêté du 13 mess, an K et de l'ordonnance du 28 juin 1833); ces affectations ne cessent que difficilement et constituent une sorte d'aliénation temporaire » (Duvergier, p. 171); — Le décret du 24 mars 1852, voulant revenir à la pratique de l'affectation par simple décret déclara : « Considérant que les nécessités des services sont souvent urgentes et que l'affectation d'un immeuble à un service public n'altère en rien son caractère domanial, décrète, l'art. 4 de la loi du 18 mal 18&0 est abrogé ». Cela fut confirmé par la loi du 28 décembre 1895, art. 57. — De deux choses Tune, ou bien les immeubles nationaux affectés à un service public demeurent, malgré cette affectation, dans le domaine privé, ce qui est le système de l'administration des bâtiments civils, ce qui n'est pas le nôtre, mais ce qui est un système domanial ; ou bien, s'ils passent dans la catégorie du domaine public, cela n'altère pas leur caractère domanial, c'est-à-dire qu'ils restent des objets de propriété.

H. - PB. 4i

employé des termes « peu corrects », ou bien qu'ils consacrent des caractères accessoires par lesquels le domaine public se rapproche d'un domaine de propriété, sans cependant en être un (Berthélemy, op. cit,^ p. -414 et p. 421 ; Moreau, op. cit., p. 569); tout esprit non prévenu sera frappé par cet ensemble de d<^tniis et en tirera la conséquence logique, à savoir que la jurisprudence et la législation sont en marche vers la consécration d*un domaine de propriété.

Eniln, à mesure que s'établissait, dans les lois et dans la jurisprudence, celte idée que les dépendances du domaine public sont des objets de propriété, un nouveau mode d'utilisation du domaine se propageait, nous voulons parler de la concession à charge de redevance. Il n'est pas douteux qu'il n'y ait un lien entre les deux idées (Cr. Cham pionnière. Traité des eaux courantes, p. 16 et s.) (1) : non seulement, c'est dans la con-

(1) Taot que les dépendances du domaine public furent, dans Topinion générale, des resntUlitcs, il y eut des résistances à la perception des redevances pour coocessioo. Oo demandait des textes de loi pour autoriser cette perception. Pour les locations sur les routes nationales et promenades y Taisant suite, il y avait la loi du 12 frimaire ao VII, tit. I, art. 7; pour les concessions sur les cours d'eau navigables et flottables, la loi da 16 juillet 1840, mais pour les concessions sur le rivage de la mer, pêcheries et cabines de bains, il n*y avait pas de texte et, malj^ré les réclamations de TAdministralion des domaines, le département de la marine s*obstinait à faire des concessions gratuites. Lu Cour de cassation de son côté, dans un arrêt du 7 juillet 1869 ^S. 69. 1. 418), déclarmît que les rivages de la mer, étant hors du commerce, ne pouvaient faire Tobjet d'aocooe convention, aux termes de Part. 1128 du Code civil, et par conséquent d'aucune stipulation de redevance, que, d'ailleurs, bien que TÉtat eût sur tes rivages de la mer, un droit général^ il ne pouvait pas concéder en jouissance exclusive ce qui est h Tusag*? de tous (Cf. Cons. d'Ét., 29 nov. 1878, Dehaynin, note dans Lebon). Il est de fait que si l'on écarte Tidée du droit de propriété de l'État, la concession privative faite par une administration qui a pour mission de sauvegarder Tusnge de tous, parait plus qoe singulière.

Il fallut que lu loi de finances du 20 décembre 1872, art. 2, autorisât la perception de redevances à titre d'occupation temporaire ou de location de plages et de toutes autres dépendances du domaine maritime. Enfin, depuis la loi de finances du 29 juillet 1881 la disposition suivante est reproduite annuellement dans le budget des recettes : « Les redevances à titre d'occupation temporaire ou de location, et produits de toute nature du domaine public fluvial maritime et terrestre et de ses dépendances ». Pour ce qui est des concessions à redevances sur les voies communales, elles ont été autorisées par toutes les lois municipales (art. 133, § 7, L. 5 avr. 1884, qui ne fait que reproduire l'art. 31, §7, l. 17juill. 1837). Aussi, aujourd'hui, ne subsiste-t-il aucun doute sur la légalité des redevances perçues à l'occasion de concessions sur le domaine public ; la Cour de cassation l'a reconnu dans un nouvel arrêt du 11 août 1891 (S. 92. 1. 132)^ non seulement à cause des lois de finances, mais à raison << du droit général que l'État a sur son domaine public ». Qu'est-ce que ce droit, si ce n'est le droit de propriété, ainsi que l'Administration de l'enregistrement l'a affirmé dans ses conclusions? la Cour de cassation n'a pas voulu encore se prononcer sur ce point, mais elle y sera conduite logiquement; n*a-t-elle pas affirmé le droit de propriété des communes sur les chemins vicinaux dans un arrêt du 11 juillet 1892 cité plus haut? Il nous répugne aujourd'hui de rattacher le paiement des redevances à la police, car la police ne doit pas se faire payer, la fiscalité policière était une conception féodale, nous préférons rallacher la perceptioo des ledevances à l'idée d'un droit domanial.

LE DOMAINE PUBLIC. 69i

science de son droit de propriétaire que l'AdmiûistratioD a puisé Tidée de la coDcessioD, mais la conviction que la concession était faite sur uo objet de propriété n'a pas tardé à produire ses effets logiques, en faisant attribuer au concessionnaire lui-même un droit de jouissance qui, malgré son caractère révocable et rachetable, est bien un droit réel (V. m/rd, v^ Concessions ou occupations du domaine public (1).

IL Je ne prétends pas, d'ailleurs, que la doctrine du domaine public objet de propriété soit utile à toutes les époques, celle du droit de garde ou de surintendance, sur des choses qui par elles-mêmes n'appartiendraient à personne, peut suffire pendant longtemps aux besoins juridiques, mais un jour vient où Ton s'aperçoit que la doctrine de la propriété est à la fois plus exacte et plus pleine d'effets; pour notre droit français actuel ce jour est venu (2).

D. Le domaine public est Vobjet d'une propriété administrative, — Si le domaine public est Tobjet d'un droit de propriété, cette propriété,

(1) Les cocsidéralioQs qui vienneol d*êlre développées s'appliquent, dans leur ensemble, aussi bien aux tleuves et aux rivages de la mer qu'aux routes et aux chemins de fer. L«s fleuves et les rivages de la mer doivent donc être considérés comme objets de propriété, autant du moins qu'ils sont appropriables. Rien dans leur nature ne s'y oppose absolument. Pour les fleuves, notamment, les textes révolutionnaires emploient couramment l'expression de propriété. A la vérité, la loi des 28 septeriibre-6 octobre 1791 sur la police rurale contenait la disposition suivante : « Nul ne peut se prétendre propriétaire exclusif des eaux d'un fleuve ou d'une rivière navigable ou flottable; en conséquence, tout propriétaire riverain peut, en vertu du droit commun, y faire des prises d'eau ». Mais le 13 nivôse an V, un arrêté du Gouvernement revenait aux principes antérieurement consacrés par l'ordonnance d'août 1669, XXVI, 44, et par l'arrêt du conseil du 24 juin 1777 : « Toutes les rivières navigables et flotlnbles étant propriétés nationales, nul ne peut en détourner l'eau et en altérer le cours p:ir rossés, tranchées, canaux ou autrement », posant ainsi sur le terrain de la propriété la question des prises d'eau dans les fleuves. L'ordonnance d'août 1669, XXVII, 44, avait elle-même afflrmé le droit de propriété sur les fleuves : « Déclarons \a. propriété de tous les fleuves et rivières portant bateaux sur leur fond, etc., faire partie du domaine de notre couronne ».

;2) La vérité est qu'il se produit ici une évolution historique : les dépendances du domaine public apparaissent, d'abord, avec le caractère d'institutions utiles au public; mais « le public » n'a point d'individualité juridique et se trouve, en soi, incapable d'employer les voies de droit qui seraient nécessaires à la protection et à la conservation du domaine; dès lors, il paraît simple de confier à l'État qui, lui, est doué de per^ sonnai i té juridique, qui personnifle imparfaitement le public sans doute, mais qui cepeodiint le représente partiellement, la garde et la protection du domaine, l'exercice des actions Or, une fois qu'on est entré dans cette voie, il est logique que l'on aille jusqu'au bout, et que l'on finisse par expliquer les droits de plus eu plus étendus, exercéa par l'État à l'égard des dépendances du domaine, par un droit de propriété qui Ini appartiendrait. L'État finit donc par être considéré comme ayant, à titre de dépôf, pour le compte du public, une sorte de propriété fiduciaire des dépendances du domain'e qui lui permet de les protéger facilement par toutes les voies de droit et en même temps de tirer d'elles leur maximum d'utilité.

Cette évolution, du simple droit de garde au droit de propriété, s'est, à notre avis produite au xix' siècle depuis Proudbon.

692 LES DROITS DES ADMINISTRAlIONS PUBLIQUES.

quoique patrimoniale, ne conserve pas tous les caractères de la propriété privée, c'est une propriété administrative qui doit être rattachée à la puissance publique et qui est caractérisée dans ses effets par la destination d*utilité publique de la chose, qui, notamment, impose à l'Administration l'obligation morale de conserver la chose en dépôt et à la disposition du public ou du service public, qui, parconséquent, lui impose le devoir de ne la désaffecter que par des considérations supérieures d'utilité publique (t).

(1) Cr. Léchalas, op^ cit., t. II, 2* partie, p. 165. Tout en partant de celte idée qce le domaine public est une espèce de propriété, on pourrait être tenté d'îoterpréier autrement que nous ne ie faisons au texte la nature de cette propriété et la situatioD juridique des dépendances du domaine public. On pourrait dire : les dépendaDces du domaine public sont si bien des objets de propriété, qu'elles sont des propriétés ordinaires. Au point de vue de la propriété, les administrations n*ont qu'un domaine qui est le domaine privé, les objets afTeclés à rutilité publique ne changent point de coDdi • tion quant à la propriété, ils sont seulement placés sous la surintendance des services atTtfClataires. Quant à Tinaliénabilité entraînée par la domanialilé publique, c*est uoe incapacité qui résulte du fait de rafTectation. En résumé, il n'y aurait qu'une seule propriété administrative, mnis il y aurait deux masses de biens, les uns non affectés, les autres aiïectés à Tutilité publique, tous les effets de la domanialilé publique seraient rattachés à rafTectation.

Cette opinion serait à certains égards séduisante : !<> 11 y aurait -dans chaque administration un lise qui serait propriétaire et qui fournirait aux services publics les immeubles dont \h auraient besoin. N'avons-nous pas déjà les rudiments du Qsc d*État dans les services financiers (régie de ^en^egi^trement et des domaines, régie des contributiimn indirectes)? Ces services n'inlerviennent-its pdfs déjà dans les locations, les perceptions des produits, les concessions sur le domaine public et n'est-ce point marquer qu'il y a un fond de propriété privée? Déjà le service des bâtiments civils n*est-il pas oriinnisé de façon fiscale, les bâtiments restant dans le domaine privé de l'Blat et étant afTeclés aux services publics? Pourquoi admettre deux espèces de propriétés, l'une privée et l'autre administrative? Qu'est-ce qu*une propriété administrative et comment la concevoir? Il faut donc la rattacher à la puissance publique et voilà la puissance publique propriétaire. Sans compter que, lorsqu'une dépendance du domaine public est désaffectée, elle retombe dans le domaine privé, il faut donc admettre qae la désafTectati n modifie la condition de la propriété, que l'affectation la modifie aos^î. Ne serait-il pas plus simple de considérer que la nature du droit restant la même, il y a seulement deux masses de biens, les affectés et les non affectés et qu'un objet peut passer dune catégorie à l'autre?

Voici maintenant la contre-partie : !<> Si les services financiers interviennent dans les locations, concessions et perceptions de produits pour préparer les actes, il ne faut pas oublier que c'est le préfet représentant la puissance publique qui signe ces actes ; et puis, la perception des produits n'est pas toute la gestion du domaine, s'il y a lieu de consentir à l'expropriation de ta chose, c'est le service aflfeclataire qui consent, s'il y a lieu d'intenter l.i revendication domaniale à la suite d'une usurpation du domaine, c'est le service affectataire qui l'intente; cette dernière observation est topique, ell«? prouve que si les services financiers interviennent c'est au point de vue des coDse. quences exclusivement financières de la gestion domaniale, mais que tout ce qui est exercice du droit de propriété reste confié aux services qui représentent la paissaoc^ publique, comme s'il s'agissait bien d'une propriété publique; 2» Il n'est pas impossible de coi cevoir une propriété administrative, le Droit romain a connu ta propriété de \ager publicus, propriété publique qui a donaé naissance à des institutions spéciales.

Od ne peut pas dire que cette propriété admiaistrative et fiduciaire soit Topposé de la propriété privée ordioaire : !• parce qu'elle produit en partie les mêmes effets ^par exemple, elle autorise la perception des produits naturels et la location du domaine); 2* parce que, par une simple désaffectation, on fait reparaître la propriété ordinaire en replaçant la chose dans le domaine privé. La vérité est que cette propriété publique se caractérise par un ensemble de modifications apportées à la propriété ordinaire qui respectent son fond de patrimonialité.

Il y a deux séries de modifications, les unes grandissent le droit de propriété et le rendent exorbitant du droit commun, les autres restreiau contraire ce même droit (1) :

i* Les droits que Ton avait l'habitude de considérer comme des conséquences de la garde et de la surintendance du domaine, doivent être considérés désormais comme des prérogatives de la propriété publique, droits d'affectation et de désaffectation, droits de délimitation et d'alignement, droits de police ou de voirie, droits de concession, tous ces droits trouvent leur racine dans les facultés de la propriété, ils sont seulement grandis par la puissance publique, ils doivent être considérés en principe, et c'est là une conséquence importante du système, comme appartenant tous à une seule et même personne administrative pour un même objet et à celle qui en est propriétaire : a) le droit d'affectation et de désaffectation est, dans son principe, une faculté de la propriété, il appartient bien au propriétaire de donner telle ou telle destination à ses bâtiments ou à ses terrains; en matière administrative, l'affectation et la désaffectation deviennent des actes de puissance publique, mais, sauf exception, c'est bien en effet à l'Administration qui avait les objets dans son domaine qu'il appartient de les affecter et de les désaffecter; b) le droit de délimitation ou d'alignement est aussi, dans son principe, une

telles que le précaire, que nous voyons reparaître dans la pratique moderne des coocessioDs sur le domaine public. Quant au fait qu*avec l'afTeclation et la désaffectation un même bien changera de nature de propriété, ce n'est pas une objection, car il est certain que ia chose, avec laffeclation et la désafTectation, change forcément de condition juridique à une quantité de points de vue et il est avantageux de pouvoir ramener toutes ces modifications de détail à un changement dans la nature de la propriété. Cf. sur toute cette question Louis Bernard, Du droit de propriété de l'État sur les biens du domaine public, p. 123 et s. Ce travail est intéressant surtout comme réfutation de la théorie d'Olto Mayer, sui\^ant laquelle la propriété du domaine public, au sens du domaine qui plane sur Tensemble du pays, se précise en un domaine de souveraineté (Otto Mayer, Droit admin, allem.^ trad. française, t. III, le droit public des choses).

(1) Ces modifications se ramènent, si Ton envisage la personne des administrations propriétaires, à des augmentations et à des diminutions de capacité juridique ; nous avons déjà analysé i'inaliénabilité du domaine en une incapacité d'aliéner (V. p. 667). Quant aux pouvoirs plus étendus que ceux du propriétaire ordinaire, ils s'analysent très logiquement et très exactement en des privilèges de la Puissance publique qui sont^ an effet, des augmentations de capacité.

facuUé de la propriété, puisque c'est uoe sorte de droit de bornage, qui produit il est vrai des effets exorbitants; t*) les droits de police, dont l'ensemble constitue la voirie, sont également dans leur principe des facultés de la propriété, tout propriétaire a la police de son domaine, la meilleure preuve est qu*il peut instituer des gardes particuliers assermentés, les droits de voirie sont seulement un agrandissement et uoe exagération de cette faculté inhérente à la propriété dus à la puissance publique; d) enfin, la faculté de faire des concessions est, elle aussi, inhérente à la propriété; les concessions sur le domaine public prennent seulement une physionomie particulière parce qu'elles sont faites par des actes de puissance publique et parce que, les dépendances du domaioe étant inaliénables, les concessions ne sauraient être que temporaires et révocables, mais il est très certain que la concession doit être faite en principe par l'administration propriétaire (1);

^^ En sens inverse, il est des facultés de la propriété ordinaire qui se trouvent diminuées par la domanialité publique, des trois attributs qui constituent le droit de propriété ordinaire, usus, fructus, abiums, il n'en est pas un seul qui reste intact : a) Vusus est modifié, en ce sens que le service atfectataire doit respecter l'usage auquel la chose est consacrée par sa destination publique, et cependant cela ne l'empêche pas de consentir à des occupations nombreuses du domaine qui restent compatibles avec sa destination; b) le fructus est restreint, en ce sen> que la chose ne peut plus produire de fruits qu'en tant que cela n*est pas nuisible à sa destination; mais il subsiste en partie puisque, par exemple, les occupations temporaires donnent lieu à la perception de redevances; c) l'élément le plus atteint est Vabusus : d'une part, Tinaliénabilité s'oppose aux actes de disposition; d'autre part, si la désaffectation est possible et fait disparaître l'obstacle de Tinaliénabilité, la désaffectation elle-même est gouvernée parle principe que toute cette propriété est fiduciaire, que l'Administration en a le dépôt dans l'intérêt du public et non pas dans le sien propre et que, dès lors, il y a obligation morale pour elle de ne désaffecter que dans l'intérêt supérieur du public ou du service public.

En somme, cette propriété administrative est très différente de la propriété ordinaire, d autant que, si elle est soustraite au commerce de la vie privée, elle ne l'est pas à celui de la vie administrative, que les concessions, les incorporations, etc., tendent à créer sur elle toute une catégorie de droits réels administratifs (V. infrà, concessions). Mais, ainsi que nous l'avons déjà observé, ce n*est pas une raison pour

(1) AiQsi, une ville ne peut faire dans ses rues coDcessiou d*uo réseau de tramways ou d'une canalisation pour le gaz que si, au préalable, elle a obtenu elle-même conoession de TÉlat ou du déparlement pour celles des rues qui sont traverses de rootes départementales ou de routes nationales et sont ainsi propriété du départemenl ou de l'État. ^ .

qu'elle ne soit pas une forme de propriété, car la propriété est multiforme.

Article II. ~ Énumératlon des principales dépendances da domaine public.

N** 1. — Le domaine public de l'État.

Le domaine public de TÉtat peut être subdivisé de la façon suivante : !• domaine maritime et de navigation (rivages, fleuves, canaux); 2* voies de communication terrestres (routes et chemins de fer); 3" bâtiments et terrains affectés à un service public (domaine militaire et monumental). A ces trois groupes de dépendances du domaine correspondent des règles de droit dilTérentes dans les matières de l'affectation et de la délimitation.

A. Le domaine maritime et de navigation, — dL)Le domaine maritime. — D'aprèsM. Picard, le domaine maritime comprend tous les objets qui, soit par l'œuvre de la nature^ soit par le fait de l'homme, sont affectés à la navigation et à la pèche maritimes. Ce sont : les rivages de la mer, les étangs salés, les ports et leur outillage, les phares et balises (1).

1° Les rivages de la mer. — Le rivage de la mer est affecté au service de la navigation et de la pèche maritimes, en ce sens que c>st une voie de communication qui permet l'accès à la mer. C'est la bande de terrain que la mer couvre et découvre dans ses mouvements alternatifs (4). 11 n"est pas déterminé de la même façon le long de TOcéan et le long de la Méditerranée : Pour l'Océan, on applique l'ordonnance de 1681, til. VII, art. 1", livre IV : « Tout ce que la mer couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes, et jusqu'où le plus grand (lot de mars se peut étendre sur la grève (3) ». Pour la Méditerranée, où il n'y a point de marées, on applique, dans le silence de l'ordonnance

(1) Traité des eavuB, t. V, p. 5. Oo remarquera que c'est aoe définition par l'affectalion de ia chose à Tutilité publique, tout à fait d'accord avec notre définition générale des dépendances du domaine public.

Quant à Ja mer elle-même, sa situation est réglée par le droit international. Elle est res cominuniSy et par conséquent libre, mais chaque État a un droit de souveraineté sur la zone commandée par le canon du littoral et qu'on appelle la mer territoriale. Cependant, aux termes de l'art. 538 du Code civil, les havres et rades, qui sont des parties de mer, sont dépendances du domaine public.

(2) Cass. req., 11 mars 1868, Mussart; ces mouvements ne sont pas uniquement les marées, puisque, dans la Méditerranée il n'y a pas de marées proprement dites, ce sont aussi les changements de niveau suivant les saisons.

(3) Après des difficultés, on a interprété finalement ce texte ainsi : La plus haute marée de mars de l'année où se fait la délimitation, ou une autre marée de Tannée devant atteindre théoriquement la môme hauteur (Cons. d'Ér., avis26janv. 1888, Cire. mia. Marine, 17 sept. 1888). — Il n'y a point à tenir compte du sens spécial du mot grève, tout terrain, rochers, falaises, couvert par le flot, fait partie du rivage.

de 1681, la loi 112 au D. deV. S. « litus publicum est eafenus qua maxime fluctua exœstual » (V. aussi L. 96, eod, titul.)^ et il s'agit même des terrains habituellement couverts par le plus grand flot d'hiver (Cons. d'Ét., 27 mars 1874, Barlabe; 27 juin 1884, Ville de Narbome). Le rivage de la mer est interrompu à Fembouchure des fleuves, il remonte un peu dans leur estuaire, car la mer elle-même y remonte, mais il arrive un point où la rive du fleuve doit succéder au rivage. Ce point est assez d<^licat à fixer et cela constitue une diflicuUé de la délimitation des rivages (V. infrà). Les rivages de la mer se développent sur les côtes de France sur une longueur de 2.500 kilomètres et sur des largeurs très variables.

Aux colonies, les rivages de la mer sont également des dépendances du domaine public de TÉtat. FI y a, en outre, une bande de terrain superposée au rivage; elle est large de cinquante pas équivalant à 80 mètres, on l'appelle les cinquante pa^ du roi ou les cinquante pat géométriques ; elle était primitivement destinée à faciliter la défense des côtes des îles (V. avisGoos. d'Ét., 31 mai 1892).

Lais et relais. — Il ne faut pas confondre avec le rivage de la mer les lais et relais : « Les lais sont des dépôts marins formés sur le littoral et émergeant au dessus d i grand flot ; les relais sont les portions de rivage que la mer abandonne et ne couvre plus au moment du grand flot «, parce qu'elle est animée d'un lent mouvement de déplacement (1). — Oo appelle Droit d'endiguage et créments futurs des concessions de porticos de rivage « qui peuvent être sans inconvénient soustraites à Taction des flots au moyen de digues » ; ce sont des concessions de lais futurs a conquérir, autorisées par l'art. 41 de la loi du 16 septembre 1807 (2).

(1) V. Picard, op. cit. y t. V, p. 59. Dans l'ancien droit, les lais et relais étaient considérés comme appartenant au peUt domaine aliénable et prescriptible; ils étaient compris sous la dénomination générale de « terres, pré.<), marais et palus vagues »de redit de février 1566. La loi du 22 novembre-1" décembre 1790 et Part. 5.38 du Code civil, les ont rangés dans le domaine public, mais cela voulait dire seulement domaine de l'État et la preuve en est dans l'art. 41 de la loi du 16 septembre 1807 : « Le gooter- Dement concédera aux conditions qu'il aura réglées les lais et relais de la mer •. Us sont donc dans le domaine privé de TÉlat, les riverains D*y ont pas droit II n'est pas besoin de désaffectation ni de délimitation pour que les lais et retais tombent dans le domaine privé, ils sont désaffectés par le mouvement même de la mer. Ces terrains sont vendus, le plus souvent de gré è gré, quelquefois avec publicité et concurrence. Avaot la vente, ils sont rerois à l'Administration des domaines qui les immatricule au tableaa général des propriétés de l'État, Pacte de vente est passé devant le préfet do département. — V. L. 29 août 1905 sur la vente des {les, îlots, forts, chftteaux forts ou batteries déclassées du littoral — l'aliénation ne peut être autorisée que par une loi après avis du conseil supérieur de la guerre et de la marine.

(2) Picard, op. cit., t. V, p. 67. Ces concessions peuvent être faites, elles aussi, de gré à gré ou à radjudication; un délai est en général indiqué pour rexécutioo des ouvrages, et, en cas d*) déchéance, les ouvrages exécutes appartiennent sans iDdemnité à l'État. Quel est le droit du concessionnaire? Y a-t-il déclassement immédiatdolerraioet propriété immédiate, ou la propriété privée n'existe-t-elle qu'au moment où les terrains sont

2* Les étangs salés. — Les étangs salés sont d'anciennes parties de la mer qui en ont été coupées par l'apport de sables, et ne restent en conomunication que par un étroit goulet qui, sur le littoral méditerranéen porte le nom de grau (t).

3® Les ports et leur outillage (2). — Le port est une portion du rivage de la mer aménagée pour le service de la navigation; un grand port se compose d'une rade, qui est une sorte de vestibule abrité contre les vents et les lames du large, puis d'un avant-port, séparé de la rade par un chenal où les bâtiments perdent leur erre, o'est-à-dire la vitesse qui leur a été nécessaire pour entrer, puis de bassins à flot pourvus de quais, d'appontemenls, etc., reliés à l'avant-port et entre eux par des écluses La domaoialité publique des ports est consacrée par Tari. 538 (3).

efTecUvemeol soustraiU aux eaux ? C'est le second système qui a été admis par le Conseil d'Ëlat, sections réunies des travaux publics et des finances, pour les cours d'eau (Avis 29 juin 1881). Il doit être admis aussi pour la mer, d'autant mieux que l'art. 1110 du Code civil reconnaît la légalité des obligHtions sur choses futures. On appelle polders les terrains conquis à la suite de ces concessions. Les principales exploitations se trouvent dans les b;iies du Mont-Saint-Michel, de Veys, de Bourganeuf — l'endiguement directement fait par Kadministration crée aussi un lai de la mer aliénable (Cons. d'Ét.. 22 avr. 1904, Nattau),

(1) Tous ces étangs sont incontestablement soumis au régime de Tioscription maritime, à la police de la navigation et de la pèche (0. aoôt 1681 et 31 oct. 1784 ; D. 9 janv. 1852 sur la pêche côlière, arL 1 et 2; D. 19 mars 1852, sur le rôle d'équipage; L. 24 déc. 1896 sur Pinscription maritime). Mais reste la question de domanialité, iutéresssote pour la situation du rivage. En TabseoRe de textes anciens, cette question a donné lieu à de grandes difficultés. L'Administration de la marine les a tranchées en fait par an moyen dont la légalité aurait pu être contestée, mais qui a réussi (Picard, op. cit., t. V, p. 155); le décret-loi du 9 janvier 1852, sur la pèche côtière, avait délégué au chef de TÉtat le droit de régler par des décrets spéciaux l'exercice de la pèche; plusieurs décrets intervinrent, sans avis du Conseil d'État, impartissant aux particuliers qui se prétendraient propriétaires d'étangs salés un délai pour produire leurs titres, passé lequel ils seraient déchds (V. not. D. 19 nov. 1859 pour la Méditerranée).

Les titres furent produits, en efifet, des décisîqns du ministre de la Marine reconnurent les droits d'un grand nombre de propriétaires; le domaine ne reUntque les étangs de Salses, Leucate, Lapalme, Bages, Sigean, Gruissan, Grazels, Thau, Ingril, Perols, Mauguio, Gloria, Garronte et Berre (Mémoire présenté par M. Àucoc, à TAcadémie des sciences morales et politiques : Les étangs salés des bords de la Méditerranée et leur condition légale, 1882. — Picard, op, cit., t. V, p. 145 et s.). La loi du j24 décembre 1896 peut être considérée comme ayant régularisé toute cette procédure, elle vise dans son art. 1" < les étangs ou canaux salés compris dans le domaine public maritime ».

(2) Picard, op. cit., t. V, p. 17 et s.

(3) On distingue : les ports militaires qui relèvent du ministère de la Marine (Cher- ' bourg. Brest, Lorient, Rochefort et Toulon) et les ports de commerce qui relèvent du ministère des Travaux publics, il y en a 21 i entretenus par TAdministration des ponts et chaussées, 85 sur la Manche, 158 sur l'Océan, 71 sur la Méditerranée, en Algérie, 20; ils sont classés, suivant la qualité des vaisseaux auxquels ils sont accessibles, en principaux, secondaires et petits ports.

Rentrent dans les dépendances des ports : la rade et la superficie des ports et

4" Phares et balises (1). — H y a 668 phares sur les côtes de France et d'Algérie. Les amers ou balises sont des signaux à très courtes distapces, il y en a d'éclairés, de sonores, etc., il y a 2.407 balises en maçonnerie, en bois ou en fer, dont 99 bouées lumineuses et 40 à cloche ou àsiftlet.

Les phares, fanaux, amers, balises, bouées et autres ouvrages da même genre font partie du domaine public (Arr. du conseil du 24 juin 1777 pour les balises en rivière; Décr. 10 avr. 1812 qui vise les travaux à la mer; Cons. d'Ét., 29 juin 1883, ponton de feu flottant).

b) Le domaine fluvial et de navigation. 1" Le^ fleuves et rivières naviijables ou flottables (2). — La navigabilité n'est autre chose que l'aptitude physique d'un cours d'eau à un service de navigation, que cette aptitude soit naturelle, ou qu'elle ait été obtenue à la suite de travaux. La question de savoir si un cours d'eau est navigable est donc en soi une question de fait, mais Tadminislration est compétente pour l'apprécier et il a été rendu, pour tous les cours d'eau navigables, des déclarations de navigabilité qui ont entraîné un classement et, maintenant, le déclassement ne pourrait être prononcé que par une loi. Au reste, ces déclarations de navigabilité ont été rendues sou^s réserve des droits den tiers et elles ne font pas obstacle à ce que le juge (par exemple en cas de contravention) vérifie le bien-fondé du classement (Cons. d'Ét., 25 avr. 1890, Penin; Laferrière, t. H, p. 638) (3).

bassiDs, plus les ouvrages établis pour assurer la circulation et le statioDoemeot des navires f digues, mâts, brise-lames, jetées, bassios, portes, écluses, pools mobiles) et pour assurer rembarquement et le débarquement des passagers et des marchandises (quais, appontements, estacades, cales, débarcadères) ; plus les bassios, canaux, écluses de chasses destinées à assurer Tentretien des passes; plus enfin, les apparaux immobiliers de l'outillage public d'exploitation administré par TÉtat ou devant liii revenir au terme de la concession, notamment les engins de radoub, lés bigues ou grues à mftter. Ces appareils d'outillage peuvent appartenir aux chambres de commerce (L. 9. avr. 1898, art. 15). La délimitation des dépendances artificielles des ports est faite par le préfet. Lorsque les quais des ports servent à la circulation et touchent immédiatement à des propriétés privées, celles-ci sont soumises à falignement.

(1) Picard, op. cit., t. V, p. 429 et s.

{2) BibliograpIUe : Picard, Traité des eatcx, t. III; Ploque, Des cours d'eau navigables et flottables; Guillemain, Traité de la navigation intérieure; loi sur le régime des eaux du 8 avril 1898.

(3) Il est rendu des déclarations de navigabilité par décret (V. ordonn. du 10 juill. 1835) ; elles ont de Timportance au point de vue de la pèche et aussi au point de vue de la domaoialité, en ce sens qu'elles constituent la constatation nécessaire de la navigabilité; jusqu'à ce que cette constatation ait eu lieu, en fait les consëqueoces de la domanialiié ne se produisent pas; une fois la déclaration de navigabilité rendue, les conséquences de la domanialiié ne peuvent disparaître sans un déclassement ^Coos. d'Él., 27(iov. 1903, Gosselin) et la loi du 8 avril 1910, arL 128, a déclaré que les cours d'eau ainsi classés ne pourront être distraits du domaine public qu'en vertu d'une loi : « Les cours d'eau visés dans le présent article sont : !• ceux qui figurent au tableau annexé à l'ordonnance du 10 juillet 1835, en tenant compte des modificatkms apportées à ce tableau par les décrets postérieurs de classement et de décUmemeDt;

Aux cours d'eau navigables, l'art. 538 du Code civil assimile ceux qui sont flottables. Il s'agit seulement de ceux qui supportent le flottage par trains ou radeaux équivalant à une navigation (Av. Cons. d*Et., 21 févr. 1882 ; art. 1", L. 15 avr. 1829; art. 3^. L. 8 avr. 1898). Quant aux cours d'eau flottables à bûches perdues, il faut les ranger parmi les petits cours d'eau (V. p. 569 et s.) (1).

Un même cours d'eau peut ne pas être navigable ou Dottable pendant toute l'étendue de son parcours, mais il fait partie du domaine public depuis le point où il commence à être navigable ou flottable jusqu'à son embouchure (art. 34, L. 8 avr. 1898) (2). Dans les sections où le cours d'eau est navigable dans Tune de ses branches, toutes les autres branehes, ainsi que les noues, boires, etc., font partie du domaine public, bren que ne servant pas directement à la navigation, lorsqu'elles ont pris naissance au-dessous du point où le fleuve est navigable ou flottable (L. 8 avr. 1898, art. 34; Cons. d'Ét., 27 nov. 1903, Gosselin) (3).

Le fleuve fait partie du domaine public dans son ensemble d'eau courante et de lit. Pour déterminer Tétendue du lit, à défaut de texte, la jurisprudence avait adopté la règle du droit romain : ripa ea putatur esse quœ plenissimum flumen continet (4), c'est-à-dire tout le terrain que couvrent les eaux à leur plus haut point d'élévation, dans l'habitude de leur cours et sans débordement (5); l'art. 36 (L. 8 avr. 1898) a confirmé celte jurisprudence. Nous verrons, à propos de la délimitation, que cette règle n'est pas toujours facile à appliquer.

Les îles, îlots, atterrissements (6) qui se forment dans le lit des fleuves

2* eeuz qui sont entrés dans le domaine public à la suite de travaux déclarés d'utilité publique ou d'actes de rachat. Les cours d'eau, portions de cours d*eau et canaux ainsi définis ne pourront être distraits du domaine public qu'en vertu d'une loi j».

Elle ajoute : « Toute» actions en reconnaissance de droits acquis sur les cours d'eau compris au § 1" ci-dessus devront, à peine de forclusion, être introduites dans le délai d'un an à partir de la promulgation de la présente loi. Cette disposition ne s'applique pas aux usines ayant une existence légale ».

(1) Ils peuvent, cependant, être soumis à une réglementation spéciale pour le flottage (V. Picard, op, cit., t. H, p. 473, mais cela ne porte pas atteinte à leur nature de petits cours d'eau (L. 8 avr. 1898, art. 30-33).

(2) Cf. Cons. d'Ét., 11 janvier 1851, Roux-Lahorie; Cass., 23 août 1819, Brousse; Picard, op. cit., t. lll, p. 34.

(3) Cf. Picard, op. etc., t. III, p. 42 et s. Mais il en est autrement des dérivations ou prises d'eau arUficielles établies dans des propriétés particulières, à moins qu'elles n'aieot été pratiquées dans IMntérèt de la navigation (art. 35, L. 8 avr. 1898).

(4) L. 3, § 1, De fluminihus,

(5) Cass. req., 9 juillet 1846, Vauchél\Tftq., 8 décembre 1863, Petit \ Cons. d'Ét., 24 janvier 1890, Drouet; 27 février 1891, Dolnet; 16 novembre 1906, Tassin.

(6) Il s'agit des atterrissements qui ne sont pas des alluvions de rive, puisque ces atlovions sont propriétés des riverains. Lorsque les atterrissements ont été provoqués par des travaux d*endiguement ou autres, faut-il distinguer entre ceux qui se produisent par alluvion et ceux qui se forment subitement, ou bien ne conviendrait-il pas d'en

et rivières navigables ou flottables appartiennent à l'État, mais tombent d'ans son domaine privé, par conséquent sont aliénables et prescriptibles (art. 560, C. civ.). Les alluvions de rive formées insensiblement par lai ou relai appartiennent aux riverains (art. 556 et 557, C. civ.), à une double condition cependant : \° elles doivent être adhérentes à la rive; î° elles doivent être mîires, c'est-à-dire s'élever au dessus du niveau des plus hautes eaux (1) (L. 8 avr. 1898, art. 39).

Le droit de pèche est à TÉtat qui l'afferme. — La France possède 8.830 kilomètres de rivières navigables classées, dont 6.517 kilomètres sont utilisés et !2.930 kilomètres de rivières flottables à train et à radeau, dont 400 kilomètres sont utilisés.

2® Les canaux de navigation (2). — Les canaux qui sont la propriété de rÉlat, même concédés temporairement. Tout partie de son domaine public. Ils en font partie avec leurs francs-bords, leurs chemins de halage et de contre-halage, leurs écluses, les ponts qui servent à les franchir, à moins que ces ponts ne soient incorporés à une voie départementale ou communale, etc. La navigation sur les canaux estaffranchiede toute taxe depuis la loi du 19 février 1880, portant suppression des droits de navigation intérieure, à moins que les canaux ne soient concédés. La France possède 5.000 kilomètres de canaux, dont 250 sont concédés. Les canaux d'irrigation et les canaux de dessèchement appartenant à l'État sont aussi considérés comme des dépendances du domaine public (3).

B. Les voies de communication terrestres, les chemins, routes et rues à la charge de VÈtat. — a) Cela comprend, en premier lieu, les routes nationales et les rues des villes, bourgs ou villages qui leur font suite. Ces routes partent en général de Paris et se rendent, soit à la frontière, soit à un grand port maritime. Un décret du 16 décembre 1811 les divise eo trois classes, mais il n'y a pas d'intérêt juridique à cette division. Ces routes ont un développement de 38.811 kilomètres en France et 4.497 en Algérie. On peut évaluer leur prix de revient a 1.300 millions, et leur entretien annuel coûte 33 millions.

attribuer dans tous les cas la propriélé à TÉtat? Sur cette délicate questioo, V. Picard, op. cit., t. m, p. 93 et s.

(1) Jusque-là, elles oe constituent qu'une simple expectative et rAdmioistratioo peat les détruire par des travaux de curage (Confl., 7 août 1886, Drouet ; Cf. Picard, op. rit., l. m, p. 87).

(2) Picard, Traité des eaïkc, t. III, p. 519 et s. ; Carpeolier, Essai sur le régime des canaux, 1892.

(3) Quant aux canaux concédés à perpétuité avant 1789 (canaux de Grave, de Luoel, etc.), il est de jurisprudence qu'ils sont, pour les concessionnaires, une propriété grevée d'une servitude perpétuelle d'utilité publique. C'est en réalité une forme de propriété administrative (note de M. Mestre dans Sir. 1912. 1. 521) (Cass. req., 5 mars 1829, Canal de Briare; 22 avr: 18U, Canal du Midi ;1 nov. 1865 et 11 nov. 1867, Canal du Midi; Coos. d EL, 30 déc. 1838, Canal de Givors; 10 ao0tl860. Canal du Midi: 19 mai 18G4, Canal du Lez, Le canal du Midi a été racheté par l'ÉUt (L. 27 nor. 1897).

b) Cela comprend en second lieu les chemins de fer d'intérêt général, qu'ils soient construits et exploités par l-État, ou bien qu'ils soient construits et exploités par des compagnies concessionnaires. Les compagnies ont un droit de jouissance sur la voie. La domanialité publique des chemins de fer entraîne, non seulement celle de la voie, mais aussi celle de tous les bâtiments qui servent à l'exploitation, et cela, môme dans le système des auteurs qui écartent en principe du domaine public les bâtiments. Cela tient à ce qu'ici les bâtiments sont considérés comme ^accessoire du sol. Et il n'y a point de distinction à faire entre les différents bâtiments, à moins que l'on ne puisse estimer que la propriété en appartient plutôt à la compagnie qu'à l'État (ateliers d'ajustage, forges ou autres) (1). Le réseau des chemins de fer d'intérêt général en exploitation atteint 40.037 kilomètres, le produit net en est évalué à 730 millions (V. infrày Concessions de chemins de fer),

C. Les bâtiments et terrains affectés aux services publics, — Les citadelles, forteresses et fortifications sont rangées, par l'art. 540, dans le domaine public de l'État. Elles y sont avec toutes leurs dépendances, telles qu'elles sont énumérées dans la loi des 8-10 juillet 1791, titre I", art. 13, remparts, parapets, chemins couverts, fossés, glacis, etc.

Les églises cathédrales et métropolitaines, les palais nationaux, les ministères, les hôpitaux nationaux, les grandes écoles, les manufactures de l'État et généralement tous les bâtiments qui sont la propriété de l'État et qui sont en même temps atîectés à un service public, sont, à notre avis, dépendances du domaine public de l'État (V. p. 679 et s.).

No 2. — Le domaine public départementaL

Le domaine pi^lic départemental ne comprend que des dépendances artificielles et elles ne sont pas très nombreuses :

A. Les routes départementales et les chemins de fer départementaux. — Le premier fonds de ces routes a été constitué par le décret du 16 décembre 1811 qui a abandonné aux départements une partie des anciennes routes royales. Ce fonds s*est augmenté depuis. En 1882, on comptait 33.691 kilomètres de roules départementales; leur largeur moyenne est de 12 mètres, elles ont coûté près de 700 millions et leur entretien coûte 9 à 10 millions. L'histoire des routes départementales aura été assez curieuse en ceci, qu'après avoir été, en 1811, données par rÉtat aux départements et avoir contribué ainsi à faire admettre la personnalité morale de ceux-ci (V. p. 259), finalement, elles sont repassées par les départements aux communes. iNous savons, en effet, qu'il y a

(i) Cf. de Récy, op. cit.y n» 365. — â signaler les avenues des gares non classées comme routes ou comme chemins vicinaux; elles sont dépendances du domaine public mais les riverains n'ont pas sur elles de droit d'accès (Cons. d'Ét., 22 mai 18S5, ministre des Travaux publics; 3 juin 1910, Pourregron).

actaellement un grand mouvemeutpoar déclasser les routes départemeotaies et les transformer en chemins vicinaux. Le déclassement a déjà été opéré par les conseils généraux dans 66 départements et de 33.000 kilomètres elles sont tombées à 14.000.

Les routes départementales seront remplacées dans le domaine public des départements par les chemins de fer départementanx, chemins de fer à voie étroite en général, et par les tramways départementaux dont la création a été décidée, par beaucoup de départements, en vertu de la loi du 1 1 juin 1880, et dont il y a déjà en exploitation 10.836 kilomètres pour les chemins de fer et 10.729 kilomètres pour les tramways (1).

B. Les bâtiments affectés, — Tous les bâtiments qui appartiennent aa département et qui sont affectés à un service sont, à notre avis, des dépendances du domaine public départemental (V. p. 682 et s.).

Sont dans cette catégorie, d'abord un certain nombre de bâtiments dont rÉtat avait fait cadeau au département dans le décret du 9 avril 1811: « Édifices et bâtiments nationaux actuellement occupés parles services de l'Administration, des cours et tribunaux », donc, les hôtels des préfectures et sous-préfectures, palais de justice, prisons (2). Ensuite, des bâtiments que les départements sont obligés de fournir, comme les asiles d'aliénés (3), les écoles normales primaires (4).

N® 3. — Le domaine public communal.

Le domaine public communal ne comprend, lui aussi, que des dépendances artificielles.

A. Chemins et voies de communication. — Le domaine public communal peut comprendre de ce chef, des chemins vicinaux, des chemins ruraux, des rues, places et jardins de ville, avec tout ce qui fait corps, comme les colonnes, les grilles, les statues, les becs de gaz, etc., des chemins de fer, des canaux.

La création, Taménagement et l'entretien des rues, places, jardins publics, sont laissés absolument sous l'autorité des communes (5). Il n'en est pas de môme des chemins vicinaux et des chemins ruraux qui demandent des développements particuliers.

(1) Pour les prisons, V. la loi du 4 février 1893, qui suppose qu'elles peuvent ètr« rétrocédées par les départements à l'État.

(2) Total des voles ferrées, chemins de fer d'intérêt général, d'intérêt local et tramways, 61.600 kilomètres.

(3) L. 30 juin 1838, art. 1".

(4) L. 18 juillet 1889, art. 3, § 2.

(5) Disons seulement, au sujet des rues de Paris : !• qu'elles sont toutes classées dans la grande voirie, à la différence des rues des autres villes qui sont dans la petite voirie; 2° qu'à la fm de 1008 leur développement atteignait 1.100 kil., que les dépenses de premier établissement, depuis 1821 seulement, peuvent être évaluées à 3 milliards et que les dépenses annuelles d'entretien atteignent 33 millions (Colson, Cours d'économie

olitiqus, Suppl é^nent, 1910).

LR DOMAINE PUBUG. 703

a) Chemins vicinaux (i). — Les chemias vicinaux sont ceux qui font communiquer entre elles les communes (L. 28 juill. 1824, art. 1*''). Juridiquement, ce sont ceux qui ont été classés comme tels par les autorités compétentes. De plus, toute rue qui est reconnue dans les Formes légales être le prolongement d*un chemin vicinal, en fait partie intégrante (L. 8 juin 1864). Il y en a trois catégories : lescheminsde grande communications les chemins d'intérêt commun et les chemins ordinaires. Suivant leur catégorie, ces chemins ont une largeur différente fixée dans chaque département par le conseil général ou par la commission départementale. La construction du réseau des chemins vicinaux, commencée à la fin du xviii' siècle, poursuivie par la loi du 28 juillet 1824, date surtout de la loi du 21 mai 1836. Cette construction, activement poussée grâce aux ressources fournies par l'impôt des prestations, grâce a de larges subventions de l'État et des départements, est actuellement presque achevée, et c'est assurément une des œuvres les plus utiles accomplies en ce siècle. On en compte 635.563 kilomètres dont 175.383 de grande communication, 77.600 d'intérêt commun et 382.570 ordinaires. La dépense de premier établissement doit être évaluée à plus de trois milliards, Tentretien annuel absorbe 135 millions (2). Nous avons vu ailleurs que le service des chemins vicinaux de grande communication et d'intérêt commun est départemental, mais cela n'empêche pas que la propriété n'en reste aux communes.

Au point de vue juridique, les chemins vicinaux sont intéressants par plusieurs particularités : 1® les décisions du conseil général ou de la commission départementale portant reconnaissance et fixation de la largeur d'un chemin vicinal (avant sa reconstruction) attribuent définitivement au chemin le sol compris dans les limites qu'elles déterminent (art. 15, L. 21 mai 1836 ; art. 46, n* 7 et 8, L. 10 août 1871 (3); 2* de plus,

(1) Guillaume. Traité pratique de la voirie vicincde^ 1892; Henry, Traité pratiqtte des chemins vicinaitx, 1897; Rabany et Monsarrat, Traité pratique de la voirie vicinale^ rurale et urbaine^ 1910, 2 vol.

Les chemiDs Wcioaux sont anciens, mais ilj n'étaient pas construits (V. D. L. 43, lit. VIII, ne quid inloco publico, 1. 2, § 22; arrêt du Conseil du 18 avr. 1671); c'est rarrété du 4 thermidor an X qui les a mis à la charge des communes. La construction et l'entretien assurés sous le premier empire, restèrent suspendus de 1818 à 1824 par suite d*un débat constitutionnel relatif à l'autorité qui pouvait autoriser Timpôt des prestations. La loi du 28 juillet 1824 trancha cette question, mais elle eut le tort de laisser facultatif pour les conseils municipaux le vote des prestations et ceux-ci en profitèrent souvent pour ne pas les voter. La loi du 24 mai 1836 rendit obligatoire l'impôt des prestations et assura ainsi la construction du réseau.

(2) Sur la question de savoir quelles dépenses sont obligatoires pour les communes en matière de chemins vicinaux, V. Cons. d'Ét., 13 novembre 1891, Albias, S. 93.3. 106, conclusions Romieu; Cons. d'Ét., 29 mars 1901, Saint-Saturnin; 6 mars 1896, Villeréal; 22 avril 1904, Marseille-le- Petit,

(3) Mais, d'un autre côté, rarrété de reconnaissance ue doit pas, sous peine d'excès de pouvoir, fixer une largeur supérieure à la largeur réelle (Cons. d'Ét., 14 déc. 1906,

ils sont dotés de ressources spéciales» centimes spéciaux^ prestation, subventions industrielles^ qui ont assuré leur construction, mais qui deviennent moins utiles maintenant qu'il n^ a plus qu'à les entreteDir (V. L. !2l mai 1836; L. U juill. 1867; L. Il juill. 1868, et pour Timpôt des prestations, /w/rd, Impôts); 3* les communes intéressées représentées par le préfet sont responsables des accidents occasionnés par les chemins vicinaux (Cons. d'ÉL, 7 août 1909, Préfet de la Creuse, S. 1910. 3. 81 et la note; 20 juillet 1910, département de l'Aveyron),

Au sujet de Télargissement et du redressement des chemins vicinaux parla procédure des plans d'alignement, V. infrà. Alignement.

b) Chemins ruraux (i). — Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à fusage du public et qui n^ont pas été classés comme vicinaux. Ainsi les définit la loi du 20 août 1881, qui est venue régler la situation de ces chemins jusque-là un peu délaissés (2).

Lestorey de Boulongne); par conséqueat, TefTet aUribulifde Tarrôlé de recoonaissaoce doit être entendu en ce sens quMl permet de donner au chemin, dans toute salongaeur, la même largeur, qui doit d'ailleurs être la largeur réelle moyenne.

(1) Féraud Giraud, Traité des voies rurales, 1896, 4" édit.

(2) Avant la loi du 20 août 1881, la condition Juridique de ces chemins était douteuse. On hésitait à les faire tomber dans le domaine public de la commune. Cette loi a posé les règles suivantes : il y a deux catégories de chemins ruraux : 1"* ceux qui ont été l'objei d*un arrêté de reconnaissance pris par la commission départementale après les formalités de l'art. 4 et qui sont des dépendances du domaine public (art. 6); 2^ ceux qui, sans avoir été l'objet d'un arrêté de reconnaissance, sont cependant certainement la propriété de la commune, ceux-là sont dans le domaine privé (art. 8 et 6).

La que&tion de propriété, si elle est soulevée, est tranchée par les tribunaux ordinaires, mais il y a présomption au profit de la commune lorsqu'il est constaté administrali* vement que le chemin est affecté àl'u&agedu public. CeUe constatation se fait en suivant les règles de l'art. 2; il faut s'attacher à la destination du chemin jointe à l'un des deux faits suivants : le fait d'une circulation générale et continue, ou bien des actes réitérés de surveillance et de voirie de l'autorité municipale. La présompUon au profit de la commune admet, d'ailleurs, la preuve contraire (art. 3). — Notons que si, la question de propnété est soulevée, elle doit être tranchée avant que la commiaaioo départementale ne prononce la reconnaissance du chemin, sous peine d'excès de pouYcir (Cons. d'ÉL, 26 janv. 1906, de Murard). — Notons encore que rarrélé de reconnaissance ne produit pas l'eiTet attributif de propriété que l'art. 15 de la loi du 21 mai 1836 attache à la reconnaissance des chemins vicinaux.

Ressources des chemins ruraux. — La commune « pourvoit à l'entretiea des chemins ruraux reconnus, dans la mesure des ressources dont elle peut disposer. En cas d'insuffisance des ressources ordinaires, les communes sont autorisées à pourvoir aux dépenses des chemins ruraux reconnus, à l'aide, soit d'une journée de prestation, soit de centimes extraordinaires en addition au principal des quatre contribalioos directes » (art. 10, §§ 1 et 2, L. 1881 ; art. 141 et s., L. 5 avr. 1884). Il peut aussi y avoir des subventions industrielles (art. il) et des souscriptions volontaires (art. 12;. Enûn, lorsque la commune n'exécute pas des travaux régulièrement autorisés ou cesse d'entretenir le chemin, les propriétaires intéressés peuvent se constituer en syndicat pour faire eux-mêmes les travaux (art. 19 et s.).

Redressement et élargissement des chemins ruraux. — Uoe grande différence

B. Bâtiments affectés, — Le domaÎDe public, communal peut contenir de ce chef des objets nombreux :

Dans les communes rurales, il y aura : a) Véglise^ qui est bien en principe une propriété communale (L. 9 déc. 1905, art. 12 et 15), et qui est croyons-nous, restée une dépendance du domaine public (1); h) le cimetière, on range assez généralement le cimetière dans les dépendances du domaine public (V. Cons. d*Ét., 29 avr. 1904, Adam; 27 juill. 1906, Permanne: Cf. Romieu sous Cons. d'Ét., 19 avr. 1907, Suremaifij S. 1909. 3. 101); quelques auteurs s'y refusent, cependant, sous le prétexte que dans le cimetière il est fait des concessions perpétuelles de terrain qui constituent de véritables aliénations, et que cela est iacompatibleavec la nature du domaine public inaliénable; nous verrons plus loin, à propos des concessions sur le domaine public, que celles-ci sont parfaitement compatibles avec la destination du cimetière (2); c) la mairie et la maison d'école à la condition que ces bâtiments appartiennent à la commune et ne soient point pris en location (3); d) la halle ou le marché couvert,

juridique entre les chemins ruraux elles chemins vicinaux était que la procédure de rélargissement et du redressement par plan d'alignement ne s'appliquait pas aux chemins ruraux : sMl était pris des décisions au sujet de l'élargissement ou du redressement, ces décisions n'empêchaient pas qu'il fallût recourir à l'expropriation pour l'occupation des terrains (L. 20 août 1881, art. 13); l'art. 3 de la loi du 13 avril 1900, en Taisant figurer dans sou énumératioa les plans d'alignement des chemins ruraux et, d'ailleurs, en soumettant ces plans à peu près à toutes les formalités de l'expropriation, semble avoir fait disparaître cette différence.

(1) Sur la doœania'ité publique des dépendances et accessoires de l'église, V. Rev. d'adm., 1897, t. lll, p. 53 et sur celle de Tégtise, V. suprd, p. 549.

(2) Toute commune doit avoir un cimetière; 11 doit être à une certaine distance des maisons d'habitation (D. 23 prair. an XII; Ord. 6 déc. 1843; Cf. Cons. d'ÊL, 12 févr. 1905, Gallet, Le préfet a le pouvoir d'ordonner la translation d'un cimetière trop rapproché des habitations, après avoir pris l'avis du conseil municipal, mais sans être obligé de s'y conformer. Ce pouvoir ne lui a pas été enlevé par la loi du 5 avril 1884 qai, au contraire, fait figurer les frais de la translation parmi les dépenses obligatoires, art. 136 (Cf. Cons. d'Ét., 22 avr. 1904, Malderet). En cas de translation, la commune est obligée au transfert des restes inhumés et des matériaux des monuments, mais non pas à la réédification de ceux-ci (Cass., 25 oct. 1910, commune de Jurignac). Il est d'autant plus naturel que le cimetière soit dans le domaine public inaliénable et imprescriptible que, d'après la jurisprudence de la Cour de cassation, les sépultures, môme dans les cimetières privés, sont hors du commerce (Cass., 23 janv. 1894). — Sur la police des inhumations, incinérations, V. D. 27 avril 1889.

(3) Toute commune doit avoir au moins une maison d'école publique. Selon la population, cette école est mixte, ou bien il y a école séparée pour les tilles et les garçons. De plus, une école de hameau est obligatoire dans les centres d'habitation réunissant au moins vingt enfants d'âge scolaire et distants d'au moins 3 kilomètres d'une autre école (L. 20 mars 1883, art. 8; L. 30 oct. 1886, art. 12). Enfin, même en dehors des conditions précédentes, le conseil départemental peut imposer une école dans un hameau (L. 30 oct. 1886, art. 13). L'État donne de fortes subventions pour la construction des maisons d'école et généralement aussi le département.

V. L. 10 juillet 1903 modifiant la procédure instituée par l'art. 10, L. 20 mars 1883 H. - PR. 45

Dans les villes, il y aura, en outre, ou pourra y avoir : a) Les casernes et tous les bâtiments affectés à Tinstruction publique, facultés, lycées, collèges, etc., soit qu'ils aient été donnés aux villes par l'État (D. 9 avr. 1811), soit qu'ils aient été bâtis depuis par les villes en vertu de conventions avec rÉtat, de même les hôtels des postes et tous les autres bâtiments fournis aux services de TÉtat; b) les bâtiments fournis aux établissements publics : hôpitaux, hospices, maisons de secours, à la condition qu'ils soient la propriété de la commune; c) les bâtiments qui sont affectés à des services municipaux : casernes de sapeurs-pompiers, postes de police, musées, bibliothèques (t), etc.; d) les eaux de la ville, toutes les conduites qui servent à les amener, les aqueducs, châteaux d'eau, machines élévatoires, filtres, etc. (2). Ce qu'il y a de très particulier ici, c'est que le domaine public communal peut s'étendre hors du territoire de la commune; il arrive souvent, en effet, que les aqueducs vont chercher les eaux à de très grandes disfances.

N* 4. — Le domaine public colonial (3).

Le domaine des colonies, public et privé, a été constitué par les ordonnances du 26 janvier et du 17 août 1825, qui concédaient aux colonies certaines propriétés domaniales de l'État. Les colonies, interprétant largement ces textes, ont continuellement empiété sur le domaine de l'État. Dans les colonies anciennes, il ne reste plus à l'État que certains objets formellement réservés par ces ordonnances, comme les fortifica-

et les art. 41 à 50 do décrel du 7 avril 1887 pour la construclion d'ofGce des maisons d*école. — Sur les pouvoirs qu*a radininislralioD supérieure pour contraindre une commune à améliorer les locaux scolaires, V. Cons. d'Ét., 6 juillet 1906, Communes de Champsegret et de Lahastide-Muratj Lebou, p. t503; 4 août 1905, Martin et les conclusions de M. Bomieu, Lebon, 749 et dans VÉcole des communes^ année 1906, une étude de M. Lagrange sur la loi du 10 juillet 1903.

Les locaux scolaires, sauf leur affectation au service de l'enseignement primaire, sont bâtiments municipaux, c'est au maire qu'il appartient d'en accorder l'usage poor des emplois momentanés et non pas au préfet (Cons. d'Ét., 7 août 1903, Maire de Terraube; 31 mars 1905, Maire dAngouléme; 7 août 1905, Maire de Compiègne; 22 nov. 1907, Maire de Lupiac; 10 janv. 1908, Coyyimune de Bourg-Fidèle, etc.).

Les écoles maternelles ne sont qu«> conventionnellement obligatoires; une fois établies à la suite d'une convention avec l'État, certaines dépenses sont obligatoires pour la commune (Cons. d'Ét., 22 juin 1906, Com,mune de Craon).

(1) Les théâtres ne paraissent pas devoir être classés dans le domaine public, même quand ils sont municipaux, parce que la gestion théâtrale n'est pas considérée comme un service public, mais comme une profession imposable, même quand il y a exploitation en régie (Cons. d'Ét., 5 déc. 1906, Ville de Lyon), D'ailleurs, les théâtres municipaux sont soumis, non seulement à l'impôt foncier comme productifs de revenu, mais encore à l'impôt des portes et fenêtres, ce qui prouve qu'ils ne sont pas considérés comme affectés à un service public (L. 4 frim. an VU, art. 5). V. encore Cons. d'Él,, 16 avril 1863, MoncharviUe et Cass., 18 juin 1912, Ville de Biarrits.

(2) Cass., 30 avril 1889, S. 89. 1. 268.

(3) Coquet, Le domaine public colonial, 1904.

tioDs, les bàtimeDts militaires et les cinquante pas du roi avec le rivage de la nQer(i), de telle sorte que, outre le domaine artificiel, les voies de communication, les bâtiments affectés aux services publics, etc., les colonies ont un domaine public naturel, les cours d'eau; il n'y a même point à faire, comme en France, la distinction de ceux qui sont navigables ou de ceux qui ne le sont pas, tous sont dépendances du domaine public (2); dans les colonies neuves l'État tend à se réserver tout le domaine public (V. Madagascar, D. 16 juill. 1897; D. 26 sept. 1902).

§ 3. ^ L'administration du domaine public.

N» 1. — L'affectation et la désaffectation, le classement et le déclassement.

L'administration du domaine public, que nous rattachons à l'idée du droit de propriété des administrations publiques plutôt qu'à celle d'un simple droit de police et de surintendance, comporte les matières suivantes : 1° Taffectation et la désaffectation, le classement et le déclassement; 2^ la délimitation et l'alignement; 3'' la police de la voirie; 4<> les utilisations individuelles du domaine; 5^ les permissions d'occupation temporaire.

Nous devons nous occuper d'abord de l'affectation et de la désaffectalion. En soi, c'est le fait qui détermine rutillsation de la chose à une fin publique ou qui fait cesser cette utilisation; ce fait résulte, tantôt d'événements matériels, tantôt de décisions administratives. Lorsqu'il résulte de décisions administratives, nous devons rappeler que celles-ci sont commandées par le devoir moral qu'a l'Administration de fournir au public et aux services publics les installations nécessaires et surtout de ne pas les leur enlever lorsqu'elles existent.

A. Affectation et désaffectation des rivages de la mer et des fleuves, — Les rivages sont affectés par le fait matériel que la mer les couvre. Donc, si la mer se déplace d'un mouvement définitif et s'avance vers Tintérieur des terres, un nouveau rivage est affecté au détriment des propriétés riveraines et les riverains n'ont droit a aucune indemnité. Si, au contraire, elle se retire d'un mouvement définitif, Tancien rivage est désaffecté par le fait même et devient un relai.

Il tombe dans le domaine privé de TÉtat; il est en général vendu soit à l'amiable, soit par adjudication, et les riverains n'ont point de droit de préemption (V. p. 710).

(1) L'interprétation des ordonnances de 1825 est cependant matière h controverse. V. en des sens divers : Dislère, Traité de législation coloniale, n*» 88i; Girault, Principes de législation coloniale, p. 560; Demartial, La question du dornaine aux colonies {Rev. polit, et parlem., i\ii\\. 18U7); Gustave Garnier, Législation domaniale et propriété foncière dans les colonies, Paris, 1897.

(2) Les cours d'eau de l'Algérie sont dans la même situation, mais ils dépendent du domaine public de l'État (L. 16 juin 1851, art: 2),

L'aiïectation ou la désafPeclatioQ du rivage ne dooneoi lieu par ellesmêmes à aucuD acte administratif, mais il y a lieu de coostater les limites du rivage, telles que les faits matériels les ont déterminées; c'est l'objet de l'opération administrative de la délimitation (V. infrà}. — En ce qui concerne l'affectation ou la désaffectation des fleuves el rivières navigables ou flottables, il faut distinguer deux catégories d'événements : 1° Vaffectation des terrains au lit du cours d'eau, qui suit les mêmes règles générales que celles posées pour les cours d'eau non navigables (V. notamment, en cas de formation spontanée d*un nouveau lil et d'abandon de l'ancien lit, le nouvel art. 563, Code civil, remanié par la loi du 8 avr. 1898); î° l'affectation du lit du cours d'eau à la domanialité publique. Cette seconde affectation résulte du fait matériel de la navigabilité ou du flottage par train ou radeau (t). Peu importe que ce fait se produise naturellement ou qu'il soit la conséquence de travaux publics entrepris pour améliorer le cours d'eau (2). La désatTectation domaniale du lit se produit également de façon naturelle ou de façoQ artificielle. Lorsqu'une portion du lit, à la suite de travaux légalemeot exécutés, cesse de faire partie du domaine public, elle doit être aliénée et les riverains ont un droit de préemption (art. 38, L. 8 avr. 1898) (3).

Quant aux canaux, ils sont affectés en vertu des actes qui les oot déclarés d'utilité publique, à la condition qu'ils aient été ensuite livrés à la navigation.

B. Classement et déclassement des voies de communication, — Pour les voies de communication, l'affectation et la désaffectation prennent le nom de classement et de déclassement et résultent d'actes d'autorités administratives diverses. Nous verrons plus loin, pour chaque voie publique, quellessont ces autorités; il convient d'examiner, d'abord, les effets de ces actes :

(j) Il va biea des déclarations dd Davigabililé rendues par décret, après enquéle (L. 15 avr. 1829, art. 3; L. 8 avr. 1898, art 49 et de rordonnance du 10 juill. 1835;. mais elles ne font que constater la domanialité publique, elles ne la créent pas; leur effet propre est : 1» de servir de point de départ à une véritable expropriation du droit de pèche des riverains, au cas où la navigabilité a été obtenue artificiel lemeat (Caas., 26 juin 1891, S. 94. 1. 153); 2» de soumettre, dans le même cas, les riversioi aux servitudes de chemin de halage (L. 8 avr. 1898, art. 49); 3^ de maintenir la domanialité publique jusqu'à un déclassement (V. infrà, note 3).

(2) Cela importe peu au point de vue de la domanialité publique, mais, outre les conséquences de raiïectation artificielle relevées à la note précédente, il se pose une question depuis la loi nouvelle du 8 avril 1898. Cette loi attribue aux riverains la propriété du lit des cours d*eau non navigables ni Qottables; TefTet des travaux rendant un cours d'eau navigable va être d'enlever aux riverains la propriété du lit de ce cou\> d'eau; faudra-t-il une expropriation préalable, ou du moins n'y aura-t-il pas lieu k indemnité ultérieure pour expropriation indirecte (V. p. 572)?

(3) Au cas où ua cours d'eau cesserait en fait d'être navigable ou flottable dans tout son cours, les riverains devraient demander son déclassement afln de faire tomber Peffel des df^clat'Hlions de navigabilité. — Mais, depuis Tart. 128 de la loi du 8 avril i9U\ ce déclassement ne peut avoir lieu qu'envertu d'une loi ^V, supm, p. <W8).

a) Effets du classement. — Le classement peut intervenir dans trois hypothèses différentes : i** la voie publique n'existe pas encore, il s'agit de la créer; l'acte de classement, suivi du tracé, va servir de base aux déclarations d*utilité publique à fins d'expropriation et aux opérations de travaux publics nécessaires à la construction du chemin; il constitue donc une première réalisation qui fait sortir le chemin de l'état de simple projet et justifie des recours (L. 10 août 1871, art. 86-88); mais Taffectation domaniale ne sera réellement effectuée que lorsque le chemin sera construit et livré à la circulation, ici, un fait matériel vient se joindre à la décision administrative(l); !î" la voie publique préexiste, c'est un chemin déjà fréquenté par le public, mais qui n'a encore été placé dans aucune des catégories administratives; 3** ou bien c'est un chemin déjà classé dans une catégorie, que l'on classe dans une autre, par exemple un chemin rural que Ton classe comme vicinal.

Dans le second cas, le classement, qui s'appelle plutôt la reconnaissance, a pour effet immédiat de faire tomber le chemin dans le domaine public; c'est ce qui arrivé, depuis la loi de 1881, pour le chemin rural qui est l'objet d'un arrêté de reconnaissance. Rappelons qu'aux termes de l'art. 15 de la loi du 2t mai 1836, les arrêtés de reconnaissance des chemins vicinaux produisent quelques effets d'attribution de propriété (V. suprà, p. 703).

Dans le troisième cas, le chemin, étant déjà dans le domaine public, change seulement de catégorie. Ce serait le cas d'un chemin vicinal d'intérêt commun que l'on classerait comme chemin de grande communication.

b) Effets du déclassement. — Droit de préemption. — Le déclassement d'une voie de communication peut être total ou partiel.

Le déclassement total est, en général, accompagné d'un reclassement daus une autre catégorie, c'est ainsi que les conseils généraux déclassent en ce moment les routes départementales et les reclassent comme chemins vicinaux de grande communication (1) Un déclassement de ce genre peut être accompagné, bien que ce ne soit pas nécessaire, d'un rétrécissement de la voie. La partie retranchée tombe alors dans le domaine privé et devient aliénable.

Le déclassement est partiel lorsque, par suite d'une rectiflcation du chemin, une section de l'ancienne voie est devenue inutile à la circulation. La portion déclassée tombe alors également dans le domaine privé.

Dans tous ces cas où une portion de voie publique est déclassée, soit

(1) Ce changement de catégorie peut d'ailleurs entraîner un déplacement de la propriété de la Yoie, qui passera du domaine public d'une personne administrative dans celui d^une autre. C'est ce qui est arrivé pour le déclassement des routes départementales dont la propriété est passée aux communes à titre de chemins vicinaux |D. 9 août 1893, Rev. adm., 94, II, 291; Cons. d'ÉL, 8 août 1894, Commune de Parîebosq).

par suite d'un rétrécissemeùt de la voie, soit par suite d'une rectification, la portion déclassée doit être aliénée (i). Au moment de TaliénatioD, se pose la question du droit de préemption des riverains : les riverains n'onl-ils pas le droit d'exiger que ce terrain leur soit vendu par préférence à tout autre? Les raisons d'équité ne manquent pas pour justifier ce droit de préemption : 1° en supprimant la voie publique on supprime un droit d*accès qu'avaient les riverains, leurs fonds se trouvent maintenant isolés, on leur doit une compensation; â* le sol de la voie avait probablement autrefois fait partie des fonds riverains, il est naturel qu'il y retourne; 3® au point de vue de la culture, il est mauvais de trop multiplier les parcelles, il vaut mieux réunir les portions déclassées à des fonds déjà constitués, que d'en faire des parcelles nouvelles. Ces raisons d'équité n'auraient point suffi à créer de toutes pièces le droit de préemption, mais, comme des textes l'ont établi pour certaines voies publiques, elles peuvent servir à l'étendre aux autres (2). A défaut d'entente amiable, le prix est fixé comme dans l'hypothèse de l'art. 60 de la loi du 3 mai 1841, c'est-à-dire par le jury d'expropriation.

c) Autorités qui procèdent au classement et au déclassement, — En principe, c'est la même autorité qui procède au classement et au déclassement (3).

^1) Nous ne traitons pas la question de savoir au profit de quelle personne administrative est faite l'aliénation ; certaines hypothèses sont délicates. Il y a des formalités pour ces aliénations. A remarquer celle qui a été introduite dans la loi du 20 août 1881 sur les chemins ruraux ; lorsqu'un chemin rural est déclassé, la loi établit avant [a vente certains délais destinés' à permettre la formation d'un syndicat de propriétaires; si ce syndicat se forme et se charge d^assurer l'entretien, le chemin est maintenu (art. 16). Façon originale d'organiser un contrôle de l'administration municipale.

(2) Le droit de préemption est établi : à propos du déclassement des routes nationales par la loi du 24 mai 1842 ; à propos du déclassement des chemins vicinaux par Part. 19 de la loi du 21 mai 1836; à propos des rues et places des villes, lorsque des terrains ont été retranchés en vertu de plans d'alignement régulièrement approuvés par la loi du 16 septembre 1807, art. 53; à propos du déclassement des chemins ruraux par la loi du 20 août 1881, art. 17. Il est étendu sans difficulté par la pratique administrative au déclassement des routes départementales. Il est étendu aussi aux portions retranchées du lit des fleuves à la suite de travaux publics (art. 38, L. 8 avr. 1898). Mais le drort de préemption n'est étendu, ni aux terrains retranchés des chemins de fer, ni à ceux retranchés des canaux de navigation, parce que, sur ces voies-là, les riverains n'avaient paâ de droit d'accès, et que, par conséquent, il n'y a pas lieu de les indemniser, ni, d'une façon générale, aux terrains du domaine privé de TÉtal (Cons. d'Ét., 6 août 1910, de Maraumont). On voit que l'Administration se place uniquement au point de vue de la première raison que nous avons donnée pour justifier le droit de préemption. Mais alors, pour être logique, elle devrait admettre ce droit sur les lais et relais de la mer, car les riverains avaient bien un droit d'accès sur le rivage. La raison que l'on peut invoquer pour écarter le droit de préemption ici, c'est que les lais et relais sont parfois trop considérables pour être regardés comme un accessoire des fonds riverains. Pour les formalités de la préemption, il faut voir les textes. Chacun des riverains prend le terrain en droit soi, c'est-à-dire dans une direction perpendiculaire à l'axe de la route.

(3) Routes nationales. — Elles sont classées et déclassées par un décret en Conseil

d) Recours contre le classement et le déclassement. — Comme toutes ]es décisions exécutoires, les décisions relatives au classement et au déclassement des chemins sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir, par exemple sous le motif que des chemins classés sont dépourvus de tout intérêt public (V. Cons. d'Ét., 26 janv. 1900, Pascal; 25 janv. 1907, Sallerin). — Rappelons qu'en matière de classement de chemins vicinaux ordinaires opéré par la commission départementale, outre le recours pour excès de pouvoir, il existe un recours porté devant le conseil général pour inopportunité ou pour fausse appréciation des faits (art. 86, L. 10 août 1891) (V. suprà, p. 285).

C. Affectation et désaffectation des bâtiments aux services publics. — I. Affectation. — IKy a lieu de poser les règles suivantes : 1« L'affectation résulte d'un tcte de l'autorité administrative, mais pour entraîner la domanialité publique, cet acte doit consister en l'installation d'un service (Cons. d'Ét., 29 avr. 1904, Commune de Messe) ou être suivi d'une prise de possession effective par le service affectalaire; 2« Lorsque l'édifice est bâti é la suite d'une expropriation qui a nécessité une déclaration d'utilité publique, il n'est pas besoin d'un autre acte administratif pour entraîner l'affectation; celle-ci est déjà impliquée, en effet, dans la déclaraton d'utilité publique; 3"" Lorsqu'il s'agit d'affecter à un de ses propres services un édifice qui est d'avance dans son domaine, et qui n'est encoï'e affecté à aucun service, une personne administrative est généralement capable, car l'affectation est l'exercice d'un droit de propriétaire. Ainsi peut faire la commune par décision réglementaire du conseil municipal, ainsi peut faire le département par délibération défi-

d'Êtat (D. 16 ééc. 1811). Par exception, lorsqu'il s'agit de la création d'une route toute nouvelle, il faut une loi (D. 1880, art. 4; L. 27 juill. 1870, art. 1"). — Routes départementales, — Elles sont classées et déclassées par le conseil général du département (art. 46, §§ 6, 8, L. 10 août 1871). Les décisions du conseil général, sur ce point, sont de la catégorie des décisions définitives; elles sont précédées d'une enquête en la forme de celle qui prtcède la déclaration d'utilité publique en matière d'expropriation'(L. 20 mars 1835; D. 13aov. 1878). — Chemins vicinaux. — Le conseil général statue déflnilivement sur le classement et le déclassement des chemins vicinaux de grande communication et d'intirét commun; la commission départementale, sur le classement des chemins viciDaux oriinaires (L. 10 août 1871, art. 46-7<> et 86). Le tout après avis des conseils raanicipaux des communes intéressées. Ces décisions portent, en outre, fixation de la largear, a/ec cette observation que, pour l'occupation des terrains à bâtir, il faut procéder cofibrmément à la loi du 3 mai 1841, c'est-à-dire faire déclarer Tutilité publique par déoet (L. 8 juin 1864, art. 2). — Chemins ruraux. — Les arrêtés de classement, qii portent ici le nom d'arrêtés de reconnaissance, sont pris par la commission départeceotale, sur la proposition du préfet, après avis du conseil municipal et après enquèl«8. Le déclassement est opéré dans les mêmes formes (L. 20 août 1881 , art. 4 et 16). — Mu» et places. — Le conseil municipal délibère, sauf approbation préfectorale, sur le ciasement, le déclassement, le redressement, le prolongement, Télargissement, la suppresfbD des mes et places publiques (L. 5 avr. 1884, art. 68-7»). 11 convient d'ajouter que b caractère des rues et places publiques peut se trouver établi aussi par un usage proI#ngé (Cass., 13 juill. 1861, Chicard).

nilive du conseil général (art. 46, n» 4, L. 10 août 1881). Quant àrÉlal. ses immeubles soat en principe affectés par décret, après avis du ministre des Finances (Ord. U juin 1833; D. U mars 1852); 4« Pourles bâtiments qu'une commune doit fournir à un service d*État en vertu d'une convention, comme les facultés, les casernes, les hôtels des postes, l'affectation a lieu en général par décret.

IL Désaffectation et changement (T affectation. — Il y a lieu de poser les règles suivantes : 1** L'affectation étant un acte de puissance publique est toujours révocable, même lorsqu'elle a été effectuée en exécution d'un contrat ou d'une libéralité. Si la désaffectatioo prononcée dans les formes requises constitue la violation d'un contrai ou des conditions d'une libéralité, la question se réglera par des indemnités ou des restitutions; 2*" Les administrations publiques ont moins de capacité pour désaffecter que pour affecter (1); 3*» L'affectataire n'est qu'un détenteur de la chose d'autrui; à moins de stipulation contraire, il est non recevable à réclamer des indemnités pour impenses, améliorations ou constructions (Gourde Paris, 25 avr. 1894, Domaine d'Yseure). ,

N» 2. — Délimitation et alignement.

Cette matière comprend la reconnaissance et la détermination des limites des dépendances du domaine public déjà classées, et la protection de ces limites. Il faut distinguer ici encore : 1^ Les rivages de la mer et des fleuves; 2° les voies de communication; 3° les bâtiments et terrains affectés à un service public. Aux premiers correspond la matière de la délimitation proprement dite, aux secondes celle de Valifi^nement^ aux troisièmes une sorte de bornage. Il y a, d'ailleurs, une différence fondamentale entre la délimitation et l'alignement. La première opération est purement récognitive et ne doit être l'ocxîasion d'aucun transfert de propriété; au contraire, l'alignement est une opération très fréquemment translative de propriété.

L Délimitation des rivages de la mer et des fleuves. — La délimitation est la fixation des limites des rivages de la mer, des fleuves et des

(1) Ainsi le coDseil municipal oe peut prononcer une désaffectaUon ou unchaiigeiiifot d'affectation, même pour un service communal, qa*avec l'autorisation du préfet (art 68. n<> 5, L. 5 avr. 1884). — Le conseil général peut prononcer par décision dèioiUTe d» changements d^afTectation toutes les fois quMl ne s'agit pas des hôtels de prVecture et de sous-préfecture, des palais de justice, des écoles normales, des casernes di gsodarroerie et des prisons (art. 46, n« 4, L. 10 août 1871). Lorsque s agit de V\n de ces bâtiments, les décisions sont soumises k suspension (art. 48, n« 2). Si un Vâtimeot municipal a été affecté par décret à un service d'État, il ne peut être désaflfectéque pv décret.

D'ailleurs, l'affectation une fois prononcée s'impose à l'ensemble des autoritét adnunistratives : ainsi le ministre ne peut pas changer l'affectation d'une pièce d'un bAimeni scolaire affectée à la fois à la mairie et à l'école (Cons. d'Ét., 6 avr. 1906, Comnune du MesnU' Manger).

canaux opérée dans rintérêt de la navigation, par une décision administrative. Bien que rendu dans l'intérêt de la navigation, l'acte de délimitation n'en produit pas moins des effets au point de vue de la propriété et cela donne lieu à l'application très délicate des règles suivantes :

1" L'acte dedélimilation n'estque déclaratif de la propriété domaniale, il n'est pas attributif de propriété comme le sont en certains cas les actes d'alignement, c'est-à-dire que, d'une part, il n'y a point de procédure d'élargissement du rivage de la mer ni des fleuves et que, d'autre part, la délimitation est faite sous réserve des droits des liers(D. 21 févr. 1852, art. 2);

2* Il faut distinguer la délimitation dans le présent, et la délimitation dans le passé; la délimitation dans le présent est celle qui, à raison de l'état des lieux, intéresse actuellement le service de la navigation; la délimitation dans le passé est celle qui, actuellement, à raison de l'état des lieux, n'intéresse plus le service de la navigation, mais seulement le domaine, bien qu'autrefois, avant les déplacements de la mer ou du fleuve, le service de la navigation ait pu être intéressé.

L'autorité judiciaire est compétente pour opérer la délimitation (/ar?,v le passé; c*est-à-dire que, si une contestation est engagée entre un particulier et l'Administration devant le tribunal civil, relativement à la propriété de terrains que l'Administration prétend faire partie du domaine, parce qu'autrefois, à une époque quelconque, la mer ou le fleuve s'étendait jusque-là', mais ne s'y étend plus, l'autorité judiciaire est compétente pour vérifier ces anciennes limites de la mer ou du fleuve ;

Au contraire, il n'appartient qu'à l'autorité administrative de fixer les limites du domaine public dans le présent^ parce que le service de la navigation est toujours intéressé à cette fixation. Et cette délimitation dans le présent peut toujours être refaite dès qu'il se présente un intérêt actuel, malgré des délimitations antérieures (Cons. d'Ét., 5 avr. 1911, Décanale) {\).

(1) Si doDc une contestation s^eogage entre un particulier et l'Administration devnnt 1 autorité judiciaire, relativement à la propriété de terrains que l'Administration prétend faire partie du domaine public, parce qu'actuellement encore la mer ou le fleuve 8*éteod jusque-là, la délimitation doit être faite au préalable par Pautorité administrHtive dans i*intérét de la navigation, et, si Tautorité judiciaire fixe ensuite une autre limite pour la propriété privée, le seul effet de cette fixation sera de donner à Tintéressé droit à une indemnité (V. infrà).

Le principe de la séparation des pouvoirs s*oppose à ce que la délimitation soit faite par l'aotorité judiciaire dans le présent (Conflits, 4 mai 1843, Alihert; 3 juin 1850, Vignat; 11 janv. 1873, Paris- Labrosse; 1" mars 1873, Guilléy etc.}, mais TAdministralion doit procéiler à la délimitation uniquement dans l'intérêt de la navigation, non dans celui de l'agrandissement du domaine (Coos. d'Ët., & août 1861, Revol; 9 jaov. 18»8, Archambaud, — Cf. Picard, Traité des eaux, t. III, p. 68; I. V, p. 52). — SU s*agit d'une délimitation dans le passé, c'est-à-Klire s"i\ s*agit de savoir si des ler^

a) Délimitation des rivages de la mer (Décr.-loi 21 févr. 1852) (i). — Celte délimitation doone lieu, aux termes de ce décret, à uoe opération technique accomplie par une commission de délimitation. Il y a xles mesures de publicité, une enquête, les propriétaires sont entendus dans leurs observations. Puis, à la suite de cette opération technique, il intervient deux sortes de décisions administratives différentes : 1* Des décrets de délimitation rendus en forme de règlements d'administration publique; 2® Des arrêtés de domanialité pris, soit par les préfets maritimes, soit par les préfets de départements et visés par le ministre delà Marine. Tout de suite, s'élève la question de savoir pourquoi il y adeux actes et quelle est Tutilité de chacun d*eux. L'opinion la plus sage est que la délimitation, en soi, est opérée par le décret pour toute une étendue de rivage (plusieurs kilomètres) et avec des points de repère espacés; que les arrêtés de domanialité ne peuvent intervenir qu'après le décret de délimitation, pour appliquer ce décret à telle ou. telle parcelle riveraine. Les arrêtés de domanialité sont ainsi un moyen de faire connaître aux parties intéressées la délimitation telle qu'elle résulte du décret; ils ont une utilité comparable à celle des alignements individuels, lorsque ceux-ci s'appuient sur un plan général d'alignement. Mais s'ils ne constituent qu'un acte de notification, ils ne peuvent faire l'objet d'un recours contentieux (Cons. d'Ét., 1" févr. 1901, Nollet),

b) Délimitation des fleuves, — Les fleuves sont délimités par arrêté préfectoral rendu après enquête et sous l'approbation du ministre des Travaux publics (L. 8 avr. 1898, art. 36). Les canaux de navigation également (L. 22 déc. 1789; Cf. Picard, op. cit., t. III, p. .586).

Nous savons qu'on doit appliquer une règle qui paraît simple et attribuer au fleuve tout ce qui est couvert par le plan d'eau le plus élevé avant toute inondation (même art. 36). Dans la pratique, la détermination de ce plan d'eau donne lieu à des difficultés, à cause de la pente du

rains ont fait partie du domaine public autr^/bt; et doq pas (ictttellement, alors, comme il y va tout au plus des intérêts du domaioe privé de TÉtat dans lequel actuellemeot les terrains peuvent être tombés, la puissance publique n*a pas & intervenir et les limites peuvent être déterminées par le tribunal civil iCf. Picard, op, cit., 111, p. 68).

(1) Un point particulièrement délicat, est la question de savoir où s*an*éte le rivage de la mer à Tembouchure des fleuves, pour faire place & la rive du fleuve. Il y a des intérêts pratiques au poict de vue des alluvions; nous savons que les riverains des fleuves profltent des alluvions, tandis que les riverains du rivage de la mer n'en profitent pas. Divers systèmes ont été soutenus, notamment celui qui fait remonter !e rivage de la mer jusqu'au point où le flux se fait sentir dans le fleuve, ce qui est beaucoup trop haut. Le Conseil d'État a adopté un système complexe dans lequel on tient compte, en les combinant, des éléments suivants : le parallélisme des rives, le degré de salure de Teau, la nature fluviale de la végétation et des atterrisaements sur les bords (Cons. d*Ét., 10 mars 1882, Baie de la Seine; Avis Cons. d*Ét., 26 juin 1884; avis Cons. d*Ét., 16janv. 1890; Cf. Picard, Traité des eaux, t. V, p. 29 et s. ; I.éon Aucoc, De la délimitation du rivage de la mer à V embouchure des fleuves, Annales de l'école libre des sciences politiques, 1887).

LE DOMAINE PUBLIC. 7i5

fleuve et de la différeoce du profil des deux rives; on procède de la façoQ suivaote : les iDgéaieurs recherchenl le point le plus bas de la berge du fleuve dans la section à délimiter en ayant soin de laisser de côlé les points qui, àraison delà configuration du sol et de la disposition des lieux, doivent être considérés comme exceptionnels; par le point le plus bas ainsi déterminé, ils t'ont passer un plan incliné d'amont vers Taval et parallèle à la surface d'une crue qui soit voisine des pleines eaux; la limite du domaine public fluvial est fixée à l'intersection du plan incliné, ainsi déterminé, avec les deux rives du fleuve (Cons. d'Ét., 11 juin \909, Servois, S. 1910. 3. 113 et la note).

La conséquence de cette façon de procéder est que le niveau du domaine public est le même sur les deux rives, que, d'ailleurs, presque jamais le lit du fleuve ne remonte jusqu'à la crête des berges, que les talus des berges sont très fréquemment la propriété des riverains et que, lorsque le terrain s'étage en berges successives, la domanialité s'arrête à la première berge au-deâsus de laquelle est censé se produire le premier débordement (Cons. d'Ét., 22 mars 1889, Véron; 24 janv. 1890, Drouet; 6 juin 1890, Dolnet (1).

c) Des voies de recours contre les actes de délimitation. Théorie des recours parallèles, — La délimitation est un bornage opéré d'une façon non contradictoire. L'opération peut avoir été mal faite, une propriété riveraine peut avoir été à tort englobée dans les dépendances du domaine public ou tout autre préjudice avoir été causé aux riverains (Cf. l'hypothèse intéressante de Cons. d'Ét., 1" févr. 1901, Nollet, et celle de Cons. d'Ét., 11 juin 1909, Servois), Quelles voies de recours le propriétaire riverain a-l-il à sa disposition? La jurisprudence admet qu'il en a deux : 1® le recours pour excès de pouvoir contre l'acte de délimitation, qui peut entraîner annulation de cet acte et par conséquent restitution du terrain; 2» un recours contentieux de pleine juridiction aboutissant à une indemnité payée par l'Administration équivalente à la valeur du terrain, et qui sera une action devant le tribunal civil, si le préjudice résulte de l'emprise du terrain. L'intéressé a le choix entre les deux voies, on appelle cela le système des recours parallèles (2).

(1) Le ministère des Travaux publics est ici en désaccord avec le Conseil d'État. 11 voudrait Tindépendance des deux rives et, même, Tindépendance des différents profils d'une même rive. — Procédé bien plus près de la réalité, car les accidents de terrain font gonfler et refluer les eaux à certains endroits et il n'est pas dit qu'un fleuve ait la même hauteur des deux côtés (Cf. Picard, op. cit., t. III, p. 53), mais procédé qui ne permet pas le contrôle du juge (V. les conclusions de Levavasseur de Précourt dans Taffaire Drouet, S. 92. 3. 53).

(2) Pendant longtemps, le Conseil d'État avait refusé de recevoir les recours contentieux dirigés contre les actes de délimitation, il prétendait que ces actes étaient discrétionnaires et ne pouvaient être annulés, môme sous le prétexte d'emprise de la propriété privée (Cons. d'Ét., 4 avr. 1845, Barsaîou; 31 mars 1847, i^aZh'as; 7 août 1856, David). Puis, à partir de 1860, par un revirement complet, il a au contraire admis les

Cette construclioD origioalede lajurisprudeoce, en même temps qu'elle s'explique par une évolution historique, se maintient grâce au parallélisme qui se développe de plus en plus, dans le droit administratif, entre le contentieux de la décision exécutoire et celui de l'opération administrative (V. suprà, p. 410 et s.). La compétence est judiciaire parce que le dommage occasionné par Vopération de délimitation constitue une dépossession définitive, c'est-à-dire une expropriation indirecte. Mais il n'y a pas atteinte au principe de la séparation des pouvoirs parce que l'autorité judiciaire, en fixant une indemnité dedépossessioo, n'apprérie aucunement la validité de l'acte de délimitation; l'indemnité est fond^^e uniquement sur le fait matériel de la dépossession définitive et celle-ci résulte, moins de l'acte de délimitation, que de ropération de délimitation et de l'occupation réalisée par l'Administration au nom du service de la navigation, occupation qui se traduira immédiatement par la mise en mouvement de la police de la voirie et par des contraventions dressées contre les propriétaires qui tenteraient de reprendre possession effective (V. l'affaire Drillet de Lanifjou, 27 mai 1863. ou l'affairo Zimmermann, Î7 févr. 1903. S. 1905. .S. 17, et la note). En d'autres termes, la dépossession définitive est ici une circonstance séparable de l'acte administratif, par cela même que l'opération d'exécution est séparable de la déci* sion (1).

recours (Cons. d'Ét., 27 mai 1863, Drillet de Lanigou; 27 juin 1884, Ville de Narbonne, pour les rivages de la mer. — Coqs. d'Ét., 13 déc. 1866, Coicaud; 9 janv. 1868, Archambaud; 30 mai 1873, Pascal, etc., pour les fleuves). De sorte que. avec la nouvelle jurisprudence du conseil, des recours pour excès de pouvoir peuvent être formés, peuvent réussir, et Pacte de délimitation étant annulé en tant que de besoin, le riverain reprendra son héritage en nature, comme s*il n^avait jamais été annexé au domaine.

Mais, alors que le Conseil d*État refusait d*annuler les actes de délimitation et que, par conséquent, l'emprise demeurait définitive, la Cour de cassation admettait que cetti? emprise équivalait & une expropriation indirecte et elle déclarait recevables des actions en indemnité portées devant les tribunaux civils, à la suite desquelles TAdministratioD était condamnée, non pas à restituer le terrain puisqu*il demeurait annexé, mais à eo payer la valeur à titre d'indemnité d'expropriation (Cass., 28 mai 1849, Préfet du Rhône; 20 mai 1862, Perrachon^ etc.). Le Conseil d'État avait acquiescé à cette combinaison (Coqs. d'Ét., 20 avr. 1854, Ville de Nogentsur-Seine). Depuis la nouvelle jurisprudence du Conseil d'État, qui admet lannulation des actes de délimitalioo et la possibilité pour le riverain de recouvrer son héritage à la suite de cette anouialion, il semble que les actions en indemnité portées devant les tribunaux civils soient devenues sans objet, car elles n'avaient été qu'un moyen d'obtenir justice par une voie détournée, alors qu'il n'y avait pas de voie directe, et maintenant la voie directe existe.

Malgré ces raisons de douter, la Cour de cassation a continué d^admettre les actions en indemnité portées devant les tribunaux civils (Cass., d nov. 1872, OuizUle) et qui plus est, cette jurisprudence a été approuvée par le Tribunal des conflits (Trib. conflits, 11 janv. 1873, Paris- Labrosse; i*' mars i8^,' Guillé). De telle sorte que, actuellement, les deux voies de recours s'ouvrent devant la partie intéressée.

(1) La théorie des recours parallèles ne s'est pas établie sans de longues controrerses

LE DOMAINE PUBLIC. 7i7

II. Protection des limites des rivages de la mer, des fleuves et des canaux. — Les entreprises faites sur les rivages de la mer, sur le lit des fleuves et sur les dépeodaoces des canaux, constituent des contraventions de grande voirie qui sont de la compétence du conseil de préfecture.

doctrinales. Bien des auteurs déjà s'étaient montrés hostiles (Ducroeq, Cours de dr, adm., 6* édit., t. Il, p. 151; Schlemmer dans le t. VIII des Annales des ponts et chattssées; Picard, Traité des eaux, t. III, p. 78; Léchalas, Manuel de droit adm,^ U II, 2* partie, p. 189 et s.), mais devant une jurisprudence très ferme et devant la haute autorité de E. Laferrière qui, après quelques hésitations, avait approuvé cette jurisprudence et avait insisté sur sa signification libérale [Jurid. adm.^ 2* éd., t. f, p. 544 et s.), les critiques s'étaient apaisées. Brusquement, la querelle s'est réveilHe à propos de Tart. 36 de la loi du 8 avril 1898 relatif à la délimitation des fleures navigables. M. Berthélemy a soutenu que cet article^ et surtout les travaux préparatoires de la loi, contenaient la condamnation de la jurisprudence des recours parallèles {Revue générale d'administration^ 1899, I, 385; Traité élém. de droit adm., 7* éd., p. 475 et A.); Topinion contraire a été défendue par M. Bouvier (La délimitation du domaine public fluvial, Rev. critique, 1899, n*' 1 et 2) et par M. Sanlavilie, La délimita^» tion des fleuves et rivières, Rev, générale d'administration, 1899, t. III, p. 395). De la lecture de ces articles, tous excellents, on retire cette conviction qu'en réalité la loi du 8 avril 1898 n'a rien changé à la situation légale antérieure; le texte de l'art. 36 est semblable à celui du l'art. 2 du décret du 21 févr. 1852 sur la délimitation du rivage de la mer; quant aux travaux préparatoires, ils sont confus, on y trouve des affirmations contradictoires; d'ailleurs, il n'est pas d'une bonne méthode de chprcher des arguments dans les travaux préparatoires, la force de ces arguments diminue à mesure qu'on s'éloigne de l'époque de la rédRction. La jurisprudence ne s'est pas émue de la loi nouvelle, le Tribunal des conflits, par une décision du 10 décembre 1898, Mirandol, a persisté dans son système : « Cons.que les lieux dont il s'agit, dussent-ils être rattachés au dom.iine public par un arrêté de délimitation que prendrait à cet eiïet le préfet du Lot une pareille mesure ne produirait effet que sous la réserve des droits des tiers, tels qu'ils peuvent résulter d*une pot^session antérieure et donnerait lieu, dans la mesure de ces droits, à un règlement d'indemnité » (V. aussi Cour d'Orléans, 14 mai 1903, Esnaud) et enfin le Conseil d'État, dans un arrêt du 11 juin 1909, Servois, Guyot de Villeneuve et autres^ confirme que d'autres recours de pleine juridiction, dans l'espèce un recours devant le conseil de préfecture provenant de ce que le bien avait été vendu comme bien national, peuvent être intentés à raison de l'incorporation du terrain au domaine public résultant de l'opération de délimitation (V. note duns Sir., 1910. H. 113, affaire Servois).

Mais si cette reprise de la discussion n'a pas compromis Tavcnir de la théorie des recourff parallèles, elle est néanmoins un avertissement qu'il y a lieu d*en examiner de très près la base véritable. C'est ce que nous allons essayer de faire brièvement :

1» Commençons par mettre hors de cause le principe de la séparation des pouvoirs. Il n'est intéressé que lorsque, à raison des circonstances, les conséquence de l'emprise doivent être réglée? devant l'autorité judiciaire, ce qui n'arrive pas toujours (V. l'alTaire Servois). Ce principe, pour important qu'il soit, n'a qu'une valeur relative, en quoi il ressemble à tous les principes juridiques; il peut être limité dans ses applications par d'autres principes. Ce point de départ est inattaquable. M. Berthélemy, op. cit., roublie certainement lorsqu'il cherche à enfermer toute la question dans ce dilemme : « De deux chose l'une; ou bien la délimitation administrative est tenue pour exacte, et il ne saurait, fans contradiction à Tacte administratif, être jugé qu'elle empiète sur la propriété privée; ou bien il y a réellement empiétement sur la propriété privée, mais alors c'est que la délimitation est inexacte et son inexactitude ne peut être déclarée que par le Conseil d'État ». On échappe bien facilement à ce dilemme en faisant observer

La coDtraveDtion entraîne : 1° le rétablissement des lieux dans l'état primitif; 20 une amende variable, mais dont le minimum est de 16 francs etqui peut s'élever à 50 et même 800 francs. Donc, les riverains doivent bien faire attention à respecter la limite de ces dépendances du domaine

que le principe de la séparation des pouvoirs réserve seulement à Tautorité admioistFative Tappréciation de la validité des actes administratifs et la connaissance de leurs conséquences inséparables, mais quHl ne s'étend pas aux oonséquenees de ces actes quif par elles-mêmes^ en sont « séparabUs ». Si donc rempiétement sur la propriété privée peut être rattaché à une conséquence de Topéj^tion de délimitatioo séparable de l*acle de délimitation, il ne sera pas vrai de dire qu'en constatant I^empiétement on contredit à l'acte. Il y aura peut-être contrariété de décisions, mais cela arrive fréquemment dans les compétences parallèles, il n'y aura pas atteinte à la séparation des pouvoirs ;

2<' La question est donc de savoir si l'emprise qui résulte d'une délimitation mal faite est ou non une conséquence séparable de l'acte de délimitation. Or, cette queslion se ramène à la distinction de la validité juridique de l'acte administratif et de soo existence matérielle, en tant qu'il fait partie d'une opération administrative. Il n'y a pas seulement une décision exécutoire homologuant les résultats de la délimitation, ii y a aussi l'opération de délimitation qui comprend, outre la décision exécutoire, toutes les opérations techniques qui l'ont précédée et aussi les opérations qui la suivent. On ne peut toucher à la validité des actes administratifs que par le contentieux de Tannalation, c'est entendu, mais les opérations administratives, dont font partie Ivs actes, ont leurs effets propres dont les conséquences peuvent être saisies par le contentieux de la pleine juridiction. Le droit administratif connaît cette distinction, elle est à la base de la distinction des deux contentieux, ainsi que nous l'avons amplement expliqué à la p. 399 et s. Le contentieux de la pleine juridiction est, en principe, purement pécuniaire, le juge y respecte l'effet des décisions exécutoires de l'admioistratioD. Seulement, il réptkre par une indemnité les conséquences injustes qu'elles ont pu entraîner dans l'opération. Notre hypothèse n'est qu'un cas particulier du parallélisme du contentieux de l'annulation et du contentieux de la pleine juridiction, avec ceci de spécial quMci, lorsque le préjudice subi consiste en une expropriation indirecte, le juge civil devient compétent pour les indemnités résultant de l'opération de délimitation.

L'emprise du terrain résultant d'une délimitation mal faite ne saurait être considérée comme une conséquence juridique de l'acte de délimitation, puisque cet acte, par sa nature, n'est pas attributif de propriété, mais purement déclaratif; un acte ne saumit produire des effets juridiques contraires à sa nature. Si un effet de ce genre s'est produit, il provient de l'ensemble de l'opération dont l'acte fait partie. En réalité, l'opération de délimitation sert de base à une occupation des terrains par le service administratif chargé de la navigation, le service va y exercer sa police, y faire des concessions, y percevoir des produits; et cette occupation sera définitive, toujours à cause de l'opération de délimitation, parce que le service administratif se gardera bien de renoncer à l'emprise, non pas à cause de la vertu juridique de l'acte de délimitation, mais à cause de l'ensemble de l'opération dont les règles hiérarchiques lui imposent le respect 11 se produit là un accident comparable à ceux qu'amène parfois la plantation d'un ouvrage public, si on l'établit par erreur sur des parcelles de propriété privée qui n'ont pas été expropriées ; l'occupation ne résulte d'aucun acte juridique, mais d'une opération, elle est déQnilive cependant, parce que personne ne songe à faire démolir l'ouvrage mal planté. Dans ces deux cas, l'occupation définitive est un fait séparable des actes administratifs, elle n'est la conséquence juridique que d'une opération.

La distinction de l'acte de délimitation et de l'opération de délimitation peut être déduite du Cous. d'Ét., 11 juin 1909, Servais, Guyot de Villeneuve et autres, V. la note précitée, dans Sirey, 1910. 3. 113.

public, soit qu'ils établisseut des conslructions, soit qu'ils établisseot des clôtures. Mais il faut noter qu'ils ne sont pas tenus de demander autorisation préalable quand ils veulent faire des travaux de ce genre; en d'autres termes, ils ne sont pas tenus de demander alignement individuel, même le long des fleuves et des canaux. La servitude d'alignement n*existe qu*en vertu de textes. Ils agissent donc à leurs risques et périls (l). Cependant, il leur est loisible, par mesure de précaution, de demander un arrêté de domanialité au préfet (Cf. Picard, Traité des eaux, t. ni, p. 183; t. V, p. 126, 212).

De Valignement (2). — L'alignement est la fixation des limites des voies de communication existantes dans l'intérêt du service de la voirie. La législation de l'alignement fournil aussi les moyens de protéger ces limites, une fois fixées (3).

Le droit d'alignement est un droit de puissance publique, en aucun cas un tribunal judiciaire ne doit fixer les limites d'un chemin; si, en Tabsence d'alignement, une difficulté s'élève sur les limites réelles, il appartient à l'Administration de la résoudre (Cons. d'ËL, 4 juill. 1884, Peytavie) (4).

1. Fixation des limites par r alignement. — a) Des plans d'alignement. — Il y a deux espèces de plans d'alignement : 1* ceux qui existent pour les routes et les chemins classés dans des catégories déterminées, tels que routes nationales, départementales, chemins vicinaux. Ces plans de chemins, qu'il ne faut pas confondre avec les actes portant fixation du tracé de la voie, sont dressés par le service compétent après achèvement de la voie, ils peuvent contenir des redressements, des élargissements, des rétrécissements de !a voie, mais seulement dans la mesure de f alignement (5) ; ils sont soumis à enquête et homologués par l'autorité supè-

(1) Cette doctrine, qui résulte des arrêts du Conseil d*Élal des 26 juin 1843, 28 juin 1844, 19 décembre 1847, avait été précédée de la doctrine contraire.

(2) Bibliographie : Morin, L'alignement; Delanney, Traité de l'alignement.

(3) Notons que les talus des routes en remblai sont présumés appartenir à la route mais non pas les talus en déblai (Cons. d'Ét., 19 janv. 1906, de Toumon),

(4) Pour les contraventions de petite voirie, en cas d'anticipation sur les chemins vicinaux, il peut s'élever des contestations sur le véritable alignement du chemin, il n'appartient pas au juge de paix de connaître de cette question. Le juge de paix est JQge des dégradations, non pas des restitutions (Trib. confl., 21 mars 1850, Morel- Wass; Cass., 19 juin 1851, Bausseron; 30 déc. 1859, Ricard). — Le juge de paix n'est juge des anticipations que pour la petite voirie urbaine (Cons. d'Ét., 22 févr. 1855, Moreau; Cf. Laferrière, Traité de lajuridict. adm., t. I, p. 704).

(5) Si le redressement ou l'élargissement dépasse par ses proportions les limites d'un alignement, il faut procéder par voie d'expropriation et le plan d'alignement n'entraîne pas les servitudes de reculemenl. C'est pourquoi, d'ailleurs, en matière de chemins vicinaux, il existe une procédure de Télargissement distincte de celle de l'alignement (Cons. d'Ét., 8 avr. 1896, ^Hawke; 14 mars 1902, Bretagne; 25 mai 1906, Dollé, V. également, sur les limites pratiques de la procédure de l'alignement, note dans Sir., 1903. 3. 97).

rieure(l). Ilss*app1iqaeQl tout le long de la voie, même dans la traversée des champs en dehors des agglomérations bâties, par conséquent aux maisons isolées (2).

i^ Ceux qui sont dressés dans une ville ou tout au moins dans une agglomération bâtie, à titre d'opération municipale, dans un but de salubrité et de sécurité pour la circulation. Ces plans municipaux d'alignement, prévus par Part. 52 de la loi du 16 septembre 1807, peuvent porter sur toute espèce de voies ; non seulement sur les rues et places qui ne sont classées dans aucune catégorie, qui sont seulement affectées par Tusage, mais sur les voies classées, routes nationales, départeonenlaies, etc., dans leur traversée de la ville; ils peuvent être généraux ou particuliers à telle ou telle voie; ils peuvent contenir des projets de rues nouvelles à construire, aussi bien que des redressements de rues anciennes; ils constituent une dépense obligatoire pour toutes les communes (art. 136, § 14, L. 1884), mais, dans la pratique, on ne les impose pas. Ils sont dressés par le service chargé de la voie, soumis a enquête dans les conditions prescrites par le titre II de la loi du 3 mai 1841, délibérés et homologués par des autorités diverses (3).

EnAn, Tart. 3 de la loi du 13 avril 1900, est venu les soumettre aux mêmes conditions d'aftichage et de publication dans les journaux que le jugement d'expropriation, en même temps qu'il leur confère la même vertu pour la purge des droits réels sur les parcelles réunies à la voie

(1) Par décret pour les routes Dationales, les chemins de fer et les routes déparlemeotaies; par délibëratioo du conseil général, pour les chemins vicinaux de grande et de moyenne communication ; par délibération de la commission départementale pour ]es petits chemins vicinaui.

(2) Il n'était pas admis quNI y eût, en ce sens, de plans d'alignement pour les chemios ruraux. Même depuis la loi du iO août 1881, et alors que des plans avaient été dresséts lors de la reconnaissance du chemin, les limites ne pouvaient être modifiées que par expropriation. Il n*y avait ni occupation des terrains nus, ni servitude de reculemeot. L art. 3 de 1a loi du 13 avril 1900, en faisant figurer dans son énumération des plans d'alignement des chemins ruraux, semble avoir voulu leur faire produire les mêmes effets qu'aux autres. Mais il est bien entendu que, s*il n*y a pas en fait de plan d*alignement régulièrement approuvé, les décisions de la commission départementale, qui aux termes de l'art. 13 de la loi du 20 août 1881 peuvent prononcer le redressement et l'élargissement du chemin rural, continuent de ne pouvoir être exécutées que par la voie de Texpropriation (Cons. d'Ét., 21 déc. 1906, GUlet),

(3) Le conseil municipal délibère sur les plans d'alignement des voies municipales (L. 5 avr. 1884, art. 68, § 7). — Le conseil général donne son avis pour les traverses des routes départementales (Av. Cons. d'ÉL, 15 juill. 1879). — Le conseil des ponts et chaussées donne son avis pour les traverses des routes nationales (Cire, minist., 24 oc t. 1845). — Ils sont homologués par un décret en Conseil d'État quand ils concernent les routes nationales et départementales, ainsi que les rues des villes, bourgs et viiiagetqui leur font suite, les rues de Paris et les chemios de fer; — par arrêté préfectoral pour les rues des villes; — par décision du conseil général pour les chemins vicinaoz de grande communication et d'intérêt commun (art. 44, L. 1871) ; — par décision de la commission départementale pour les chemins vicinaux ordinaires (art. 86, L. 1871), et pour les chemins ruraux (art. 13, L. 20 août 1881).

LE DOMAINE PUBLIC. 72i

publique et qu'il dispense des frais de timbre et d'eDregistrement tous les actes auxquels ils donnent lieu (1).

P) Effets des plans d'alignement, — Servitudes d^ alignement. — Les deux espèces de plans d'alignement produisent les mêmes effets très graves, du moins lorsqu'ils s'appliquent à des voies déjà ouvertes à la circulation (2); quelques-uns de ces effets ressemblent à ceux de l'expropriation, c'est pour cela que les plans sont soumis à enquête et il est admis que leur homologation équivaut à déclaration d'utilité publique. Ces effets sont les suivants :

— Lorsque, par application d'un plan d'alignement, la voie publique se trouve élargie : 1* les terrains non bâtis ou non clos inclus dans les liaiites fîxées par le plan se trouvent ipso facto acquis à la voie avec purge des droits réels, sans procédure d'expropriation, mais moyennant indemnité ultérieure, réglée par le jury d'expropriation; la purge des droits réels s'opère conformément à la loi du 3 mai 1841 (Cons. d'Ét., avis 7-21 août 1839; Cass., 5 nov. 4868, Malgras; art. 3, L. 13 avr. 1900; V. Revue d'adm., 1901, t. Il, p. 76); — 2« les terrains bâtis sont grevés de la servitude de reculement, il ne peut plus y être fait de travaux confortalifs (3); le jour où ils seront démolis ou tomberont de vétusté, le sol sera réuni à la voie publique moyennant une indemnité qui ne représentera que la valeur du terrain nu (i); — 3® les terrains bâtis ou clos peuvent aussi être acquis par des cessions amiables qui

(1) Les disposilioQs cooleDues dans le premier paragraphe de TarL 15 et dans les art. 16, 17, 18 et 58 de la loi du 3 mai 1841, soat applicables à tous les actes ou contrats relatifs à Tacquisition des terrains, même clos ou bâtis, poursuivie en exécution d*un plan d'alignement régulièrement approuvé pour Touverture, le redressement, Télargi»sement des rues ou places publiques, des chemins vicinaux et des chemins ruraux reconnus.

(2) Quant aux plans d'alignement qui contiennent des projets de rues nouvelles à construire, et qui équivalent à classement, ils ne produisent aucun efTet vis-à-vis des tiers jusqu'au moment où les procédures d^expropriation en vue du percement ont été ouvertes et même jusqu'au poment où les arrêtés de cessibilité ont été rendus. — A partir de la date des arrêtés de cessibilité, l'autorité compétente peut valablement refuser les alignements individuels et les autorisations de b&tir aux anciennes limites (Cons. d'Ét., 12janv. 1883, Matussiére),

(3) La servitude de reculement ne s'applique pas lorsque Timmeuble est compris sur une trop grande profondeur dans le projet d'élargissement d'une rue, parce que cela dépasse la donnée de l'alignement (Cons. d'Ét., 25 mai 1906, Dollé;Z août 1906, Joppé; 19 janv. 1906, Petit; 8 avr. 1911, Chartier). La notion des travaux confortalifs est une question de pratique administrative et l'autorité administrative a seule qualité pour apprécier le caractère confortatif des travaux (Cass., 4 août 1893, Veuve Gey), Il est bon d'ajouter que, par mesure de police, l'Administration peut faire démolir les édifices qui menacent ruine (V. p. 531).

(4) Dans ces deux cas, l'indemnité est réglée, en principe, par le jury d'expropriation, seulement le règlement est postérieur à la prise de possession (Av. Cons. d'Ét., 1*' avr. 1841). Par exception, pour les chemins vicinaux, l'indemnité est réglée par le juge de paix da canton sur rapport d'experts (L. 21 mai 1836, art. 15).

H. - Pr. 40

s'appuient sur la procédure du plau d'alignement, comme elles s'appuieraient sur une procédure d'expropriation, qui produisent les mêmes effets de purge des droits réels qu'un jugement d'expropriation et qui sont dispensées du timbre et de l'enregistrement (art. 3, L. 13 avr. 1900). — -4° Les privations de vue et d'accès résultant de l'alignement sont traitées comme dommages permanents, résultant de travaux publics (Coqs. d'Ét., 17 janv. 1912, Ville de Narbonne),

— Lorsque, au contraire, par application d'un plan d'alignemeol. la voie est diminuée de largeur, les propriétaires riverains ont un droit de préemption sur les terrains au droit de leurs propriétés (Y. p. 710).

y) Du cas où il n'existe pas de plan d* alignement. — 11 s'en faut de beaucoup qu'il y ait des plans d'alignement établis pour toutes les voies publiques, ou à l'intérieur de toutes les agglomérations bâties. Après des hésitations, la. jurisprudence s'est fixée en ce sens que, là où il n'y a pas de plan d'alignement, il n'y a pas non plus les servitudes de l'alignement, notamment celle de reculement, et que les autorités chargéesdt» la garde de la voie doivent se borner à assurer les limites actuelle^ (Pour la voirie municipale, Cons. d'Ét., 5avr. 1862, Lebrun; Cass,, 1 1 déc. 1869, Michaud; A févr. 1882, Astrié; —pour la grande voirie, Cods. d'Ét., 10 févr. 1865, Sammartin; 25 mars 1867, Valhron; 27 déc. 1901. Degroote; 5 juill. 1901, Fèvre; — pour la voirie vicinale, Cons. d'Ét., 31 mars 1865, Poncelet; 6 mars 1885, Saurin; 6 août 1898, Laroze: Cass., U mars 1870, commune de Vaudrey).

II. Protection des limites par Valignement, — De Malignement individuel. — Les autorités compétentes délivrent, à la requête des riverains, des arrêtés individuels d'alignement qui indiquent, à propos d'une parcelle déterminée de terrain, la ligne séparative de la voie publique telle qu'elle est \\:l^^ par les règles précédentes. C'est un simple renseignement pour le propriétaire riverain, mais un renseignement qu'il est souvent obligé de demander Les riverains sont tenus de demander un alignement individuel toutes les fois qu'ils veulent construire ou reconstruire un mur sur la ligne séparative de la voie publique (1) ; s'ils veulent simplement faire des travaux à un mur de façade (2), de même, pour les saillies fixes, balcons, colonnes, marches, et lessaillies mobiles, enseignes, devantures de magasin, ils doivent demander des aulonsations qui sont révocables. Les infractions à ces prescriptions sont

(i) Édil de décembre 1607 (Cass. crim., 27 oct. 1907). Ils y sont tenus, même lorsqu i!» veulent construire en arrière de celte ligne, au moins dans les villes (Cass., 27 ju:ll 1876, Puyparlier). — La jurisprudence du Conseil d'État est contraire (Coos. d'Et.. 17 févr. 1859, Catillon).

(2) Le Conseil d'État restreint Tobligation aux murs qui sont exactement à l'alignement, il ne rétend pas à ceux qui sont en retrait (Cons. d'Êt., 11 mai 1854. Loquesnf ', la Cour de cassation l'applique aux murs en retrait (Cass., 11 avr. 1862, Lebrun).

LE DOMAINE PUBUG. 723

réprimées par le ti'ibuoal de simple police pour la petite voirie, par le conseil de préfecture pour la grande voirie; elles entraînent une amende, sans préjudice delà démolition s*il y a lieu (Cons. d'Ét., 29 nov. 1901, deCaligny) (1).

Les autorités compétentes pour délivrer les alignements individuels et les permissions de voirie sont : 1* Pour la grande voirie et les chemins vicinaux de grande communication ou d'intérêt commun, le préfet ; dans les arrondissements autres que celui du chef-lieu, le préfet peut être remplacé par le sous-préfet; lorsqu'il existe un plan d'alignement le maire doit être consulté ; 2" pour les rues, places, chemins vicinaux ordinaires et chemins ruraux (2), le maire. L'alignement individuel n'est valable que pour un an.

La décision contenant refus de délivrer un alignement peut être attaquée par le recours pour excès de pouvoir (Cons. d'Ét., 22 mai 1869, iMbiile). De plus, le silence gardé par le maire, lorsque c'est à lui à délivrer l'alignement, autorise le préfet à substituer son action à la sienne (art. 85, 98, in fine, L. 5 avr. 1884) (3).

Le bornage des bâtiments et terrains affectés à un service public. — Pour le domaine militaire les règles du bornage se trouvent dans un décret du 19 août 1853. C'est une opération contradictoire. Lorsque le bornage est opéré sur le terrain, procès- verbal en est dressé. Ce procès-verbal est déposé à la mairie, les intéressés ont trois' mois pour se pourvoir devant le conseil de préfecture. Dès qu'il a été définitivement statué sur le recours, le procès- verbal est homologué par décret.

Pour les bâtiments affectés aux services publics, l'Administration pratique le bornage ordinaire avec action en justice, parce qu'elle considère que ces bâtiments ne sortent pas du domaine privé. La conséquence logique de l'opinion qui fait tomber les bâtiments dans

(i) Sur la question de la démolilion de la besogne mal plantée, il y a des divergences considérables entre la jurisprudence du Conseil d'État et celle de )a Cour de cassation en général plus sévère. — V. Laferrière, Juridict. adm.^ t. Il, p. 667. Pour le Conseil d'État, la démolition ne peut pas être ordonnée si le riverain n*H pas empiété sur le domaine public (Cons. d'Ét., 28 déc. 1910, Chadefaux).

(2) L'exigence de l'alignement individuel, o'exisiant que pour les ohemins publics, ne peut pas être imposée aux riverains du chemin rural non reconnu^ mais le maire peut exiger, des riverains de ces chemins qui se proposent d'élever des constructions ou des clôtures en bordure, une déclaration qui lui permette de prendre les mesures nécessaires pour la conservation du domaine communal (Cons. d'Ét., 22 févr. 1907, Thiéhaud).

(3) Le refus d'alignement peut même entraîner indemnité, s'il est lié à une opération de travaux publics projetée par l'Administration et s'il apparaît ainsi comme un dommage résultant de travaux publics. V. sur cette question des recours contre les refus d'alignement, note dans S. 1902.3. 41, sous Cons. d'Ét., Ville de Paris c. Sanoncr; Cens. d'Ét, 28 février 1902, Uontréjeau; le Conseil d'État se refuse à délivrer luimôme l'alignement (Cons. d'Ét., 4 déc. 1903, Biaise).

le domaine public, est que le bornage devieDdrait un acte de puissance publique et devrait être fait par un arrêté analogue aux arrêtés de délin)itation.

N" 3. — La police du domaine public, la voirie, les servitudes domaniales (Ij.

II s*agit ici de tout ce qui est police de conservation du domaine public, et eu même temps de tout ce qui est police de Tusage du public, là où cet usage a lieu (2). Ces réglés de police entraînent : i^ pour les citoyens des obligations; â"" pour les fonds riverains de véritables servitudes d'utilité publique. La police du domaine public ne forme pas un corps de règles pour toutes les dépendances du domaine public, mais seulemeot pour la voirie. La voirie est relative aux voies de communication et aux rivages de la mer, ainsi qu'à certaines matières assimilées. Tout ce qui est bâtiment reste en dehors de cet ensemble de règles. Cela tient en grande partie à ce que jusqu'ici, grâce à la doctrine et à la juriprudeoce admises, il y a peu de bàtimentsdans les dépendances du domaine public. Cependant il y a les églises et édifices consacrés aux cultes et aussi les cimetières (3). Il résulte de cette situation que, pour tout ce qui est bâtiment, la protection et la conservation s'obtiennent uniquement par les voies du droit civil, actions pétitoires etpossessoires(i).

Police de la voirie et servitudes qui en découlent. — La police de la voirie est un ensemble de règles relatives, soit à la conservation des voies de communication, soit à la circulation qui se produit sur ces voies de communication. Ces règles sont de nature pénale, lorsqu'il est cootreveou aux obligations ou aux servitudes d'utilité publique qu'elles imposent, il y a contravention proprement dite relevant des tribunaux répressifs. Outre l'action publique ayant pour but Tapplication d'une amende, il

(1) Louis CourceUe, Traité de la voirie, i901.

(2) Les prescriptions relatives à l'hygiène ne font pas partie de l.i police admiaistralive de la voirie, et entraînent la compétence judiciaire, par exemple les prescriptions de l'art. 11 de ia loi du 15 février 1902 (Cons. d'Ét., 14 juin 1911, Challamel).

(3) La question de savoir si les cimetières sont ou non des dépendances du domaîoe public est discutée (V. p. 707); ce qui est certain, c'est que le voisinage des cioaeUèreâ entraîne des servitudes, au moins lorsqu'il s*agit de ceux qui ont été transférés à une certaine distance des habitations, en vertu du décret du 23 prairial an XII :

« Nul ne peut, sans autorisation^ élever aucune habitation, ni creuser aucun puits à moins de 100 mètres des nouveaux cimetières transférés hors des communes eo vertu des lois ei règlements » (D. 7 mars 1808).

(4) Aucun obstacle ne s'oppose à ce quMI soit pris des arrêtés de police par les autorités compétentes. Ainsi le maire peut prendre des arrêtés de police relatifs à la coDs<>rvation des bâtiments municipaux ou des cimetières. Il en prend bien de relatifs à ta conservation des jardins et promenades publiques, qui ne font pas non plus partie de la voirie. Il en prend bien de relatifs à la conservation des bois communaux, des pàtoraKes communaux, qui ne sont même pas des dépendances du domaine public. Mais ces arrêtés sont dépourvus de sanction pénale (V. p. 53).

naît une action civile, soit en réparation des dégradations, soit en restitution du terrain usurpé; l'action civile en réparation se prescrit par le même laps de temps que l'action publique, c'est-à-dire par un an(l); il n'en est pas de même de l'action en restitution, il faut la considérer comme une action en revendication domaniale imprescriptible (Cf. Laferrière, Juridict. adm,, t. H, p. 667 et v. suprà, p. 673).

On distingue la grande voirie et la petite voirie. L'intérêt de la distinction est tiré de ce que, dans certains cas, les infractions aux règles de police de grande voirie constituent des contraventions de grande voirie, qui sont de la compétence des conseils de préfecture (2) et qui sont punies d'amendes assez élevées, parce qu'elles sont prononcées par des textes de l'ancien régime (elles ont cependant été modérées par une loi du 23 mars 1842) (3) ; tandis que les infractions aux règles de la" petite voirie sont toujours des contraventions de simple police, justiciables des tribunaux de simple police et punies d'amendes légères. De plus, les règles de la grande voirie sont presque toutes contenues dans des règlements antérieurs à 1789, qui ont été provisoirement confirmés par la loi des 19-22 juillet 1791 (tit. 1'% art. 29, § 2), tandis que les règles de la petite voirie sont toutes contenues dans des textes postérieurs à 1789, arrêtés préfectoraux ou municipaux.

Les voies de communication sont réparties dans la grande et la petite voirie à raison de leur importance.

(1) Ces réparations sont parfois considérables, par exemple en cas d*a varies occasionr nées par des navires échoués dans les ports ; à tel point qu*uoe loi du 12 août 1885, a autorisé ici la libération par abandon du navire (art. 216, C. comm.).

(2) Cette compétence résulte de la loi du 29 floréal an X (art. 1*' et 4). Elle constitue ce qu'on appelle la compétence r^rex«{re du conseil de préfecture, etc^est une exception aux principes généraux, parce que d'ordinaire les juridictions administratives ne sont pas répressives; cette compétence répressive est d^ailleurs limitée aux amendes; quelques-unes des contraventions de grande voirie entraînent la peine de l'emprisonnement, mais la peine alors n'est pas appliquée par le tribunal administratif, l'affaire est renvoyée devant le tribunal correctionnel. On estime que les tribunaux ordinaires sont gardiens de la liberté individuelle (V. d'ailleurs, art. 27« L. 16 sept. 1807)

(3) « A dater de la promulgation de la présente loi, les amendes fixes établies par les règlements de voirie antérieurs à la loi des 19-22 juillet 1791, pourront être modérées, eu égard au degré d'importance ou aux circonstances atténuantes des délits, jusqu'au vingtième desdites amendes, sans toutefois que ce minimum puisse descendre au-dessous de 16 francs. A dater de la même époque, les amendes dont le taux, d'après ces règlements, était laissé à l'arbitraire du juge, «pourront varier entre un minimum de 16 francs et un maximum de 300 francs ». Malgré le chiiïre élevé des amendes, les contraventions de grande voirie sont traitées comme des contraventions et non comme des délits; par conséquent : 1* fait matériel punissable en dehors de toute intention de Duire; 2« prescription d*un an à compter de l'infraction, pour l'action publique, deux ans à partir de la condamnation pour la peine.

I. Grande voirie. — FoQt partie de la grande voirie : les routes nationales et départementales, toutes les rues de Paris, lés chemins de Ter, les fleuves et canaux, les rivages de la mer, certaines matières assimilées.

A. Routes nationales et départementales. — H y a lieu de distinguer la police de conservation des routes et la police de la circulation ou police du roulage. Nous nous occuperons seulement au texte de la police de conservation. Elle impose d'abord à tout le monde l'obligation de respecter la voie, de ne commettre ni anticipations, ni détériorations et de ne pas faire de dépôts encombrants (1). Elle comporte ensuite des servitudes de voirie. Ces servitudes ressemblent à celles du droit civil en ce qu'elles peuvent être considérées comme attachées à la route comme fonds dominant, et comme portant sur les fonds riverains qui deviennent des fonds servants; mais elles présentent des singularités, elles consistent in faciendo aussi bien qix'inpatiendo, de plus, elles sont sanctionnées par la contravention de grande voirie (2). Les principales sont les suivantes : 1° La servitude d'écoulement des eaux; 2^ le rejet des fossés. Les propriétaires riverains sont astreints à recevoir sur leurs fonds, sans pouvoir réclamer d'indemnité, le rejet des terres provenant du curage des fossés (Arrêts du conseil du 26 mai 1705 et du 3 mai 17S0; L. du 9 vent, an XIII; Décr. 16 déc. 1811, arL 109, 110; L. 12 mai 1825, art. 2); 3° les servitudes de plantations (3); 4*> l'interdiction d'ouvrir des carrières et de pratiquer des fouilles à une certaine distance de la voie. V. Décrets du 12 févr. 1892 sur l'exploitation des carrières dans chaque département(4).

(1) « Les coDtraveDlioDs en matière de grande voirie, telles qa^aoticipatioDs, dépôts de fumier ou d'autres objets, et toutes espèces de détériorations commises sur les grandes roules, sur les arbres qui les bordent, sur les fossés, ouvrage» d'art et matériaux destinés à leur entrelien, sur les canaux, fleuves et rivières navigables, leurs chemins de halage, francs-bords, fossés et ouvrages d'art, seront constatées, réprimées et poursuivies par voie administrative » (L. 29 flor. an X, art. 1*').

Cette loi établit, on le voit, pour tout le monde, Tobligation de respecter la voie et pose le principe de la réparation de toute dégradation, mais elle n*édicte aucune peine par elle-même; là où il n'existe pas de règlements spéciaux, le conseil de préfecture doit se borner h condamner à réparation.

(2) V. Féraud-Giraud, Les servitttdes de voirie.

(3) 11 existe des servitudes relatives à des plantations d'arbres à faire, sur Tordre de l'Administration, par les riverains, soit sur leur terrain à une certaine distance, soit même sur la route; mais ces servitudes ne sont plus pratiquées, elles donniient lieu à trop de difficultés. L'Administration plante elle-^ème sur le terrain des routes toutes les fois qu'elle le peut. Mais il y a d'autres servitudes relatives aux plantations faites spontanément par les particuliers sur leur terrain, ces plantations ne peuvent en principe être faites qu'à 6 mètres au moins du bord de la route (L; 9 vent, aa Xill, art. 5). I^s haies vives peuvent cependant être plantées à deux mètres. Avec autorisation du préfet, toutes ces distances sont réduites. Enfin, dans la traversée des forêts, il doit exister un espace libre de 20 mètres, y compris la route. Cela constitue la servitude d'essartement (0. 1669, t. XXVll, art. 2; Av. Cons. d'ÉL, 31 déc. 1849).

(4) Police du roulage, — V. L. 30 mai, 8 juin 1851 et divers règlements d adminis-

B. Rues de Paris. — Les rues de Paris, saQs exception, font partie de la grande voirie, pour la police de la conservation seulement (D. 27 oct, 1808; D. 26 mars 1852, art. 1") (1).

Servitudes des riverains {D. 26 mars 4854; D. 13 aoiU 1902). — Les charges des riverains des rues de Paris sont assez lourdes, elles ont été notablement aggravées par le décret-loi du 26 mars 1852, rendu dans une pensée d'assainissement et d'embellissement de la ville (complété parD. 27 déc. 1858; D. 14 juin 1876; D. 23 juill. 1884) (2). Les dispositions de ce décret sont relatives aux servitudes d'alignement et de nivellement, à Técoulemeot des eaux sur la voie publique qui doit se faire dans des conditions particulières, à la hauteur des maisons (3) au nettoiement de la fsçade une fois tous les dix ans, à l'obligation du pavage, etc. 11 contient aussi une disposition relative à l'expropriation que nous retrouverocs plus loin. — Il faut ajouter maintenant le décret du 13 août 1902 sur la hauteur et les saillies des bâtiments et l'obligation du tout-à-l'égout posée par la loi du 10 juillet 1894 (V. note dans Sir., 1901. 3. 1, affain Boucher d'Argis).

C. Chemins de fer. — On a d'abord appliqué aux chemins de fer les lois et règlements sur a grande voirie, comme aux routes (L. 15 juill. 1845, art. 2 et 3). De plus, des servitudes spéciales ont été créées : distance pour les murs de clôture, les excavations, les dépôts de maté-

tratioD publique rendus en exécution, 10 août 1852, 24 févr. 1858, 29 août 1869. Il s'agit de la longueur des esâeuz, de la largueur des bandes des roues, de la forme des clous, du chargement des roitures, etc., il y a des règles spéciales pour les voitures servant au transport des vortigeurs, etc.

U y a tieu de remarquer 1* que celle législation s^applique aux chemins vicinaux de grande communication aussi bien qu'aux roules nationales et départementales; 2^ que les contraventions qrelle crée ne sont pas toutes de grande voirie et par conséquent pas toutes de la conoétence du conseil de prérecture, il faut ici se reporter à Tart. 17 de la loi; 3» que le mesures de police établies par celte loi n'enlèvent point aux préfets et aux maires, U droit de Taire des règlements pour assurer la sécurilé de la circulation. En tant que lecprescri plions de ces règlements feraient double emploi avec celles de la loi, cela donner.it ouverture à deux poursuites pour un même fait, Tune devant le conseil de préfectare en vertu de la loi de 1851, Tautre devant le Inbuniil de simple police ; mais le mené délinquant ne saurail être condamné deux fois pour le même fait, non bis in iden.

(1) Ce qui concerne uniqument la liberté et la sûreté de la circulation, fait partie non pas précisément, comm* on le dit souvent, de la petite voirie, mais de la police municipale, de telle sorte qe : 1» les règlements sur la liberté et la sûreté de la circulation sont sanctionnés par «s amendes de simple police, réserve faite des règles sur la police du roulage, ceci m rien de spécial à Paris; 2* les permissions de saillies mobiles, dans toutes les rue^ donnent lieu au paiement de droits d'après un tarif particulier, dit tarif de petite vorie.

(2) Ce décret a ceci de paticulier qu'il peut être étendu à d'autres villes que Paris. Les villes doivent en faire a demande, te décret de 1852 leur est alors appliqué ptr un décret spécial rendoen la forme d'un règlement d'administration publique. Cette opération est intéressante e ce que des servitudes sont ainsi créées par simple décrel.

(3) D. 23 juillet 1884.

riaux, etci (V. L. i5 juill. 1845, art. 5 à 10. — Pour la police de la circulation, V. L. 15 juill. 1845, t. III, et 0. 15 nov. 1846 complétée par D.l"mars 1901).— La loi du 15 juilletl845, est,enpriDcipe, applicable aux chemins de fer d'intérêt local, elle est également applicable aux tramvays, à l'exception des art. 4 à 10 relatifs aux servitudes {art. 37, L. 11 juin 1880).

D. Fleuves et canaux. — a) Voir pour la police de conservation, arrtt du conseil du 24 juin 1777 et loi du !29 floréal an X. Quant à la police de la navigation, elle est réglée, soit par d'anciens r^Iements, soit par des arrêtés préfectoraux, soit par des décrets rendus en exécution de la loi du 21 juillet 1856, sur la navigation à vapeur.

b) Servitude de halage (L. 8 avr. 1898, art. 46 et s.) (1). — La servitude de chemin de halage est due sur l'une des 'ives des fleuves ou rivières navigables, que la navigabilité soit naturele ou qu'elle soit le résultat de travaux artificiels (2). Elle se compose normalement d'uo chemin de halage et d'un marchepied. Le chemin ce halage est large de vingt-quatre pieds au moins (7i°,80) au delà desqiels les riverains sont obligés de laisser encore six pieds, s'ils veulent bâirou faire des plantations ou des clôtures; donc 9",75 (L. 1898, art. 40- Un arrêté ministériel peut réduire cette largeur si le service ne doit pi3 en souffrir (art. 47). Le marchepied est large d'au moins dix pieds (3*, 25). La servitude de halage est imprescriptible, quelles que soient les intermittences de la batellerie (Cons. d'Ét., 13 août 1840, Pierre; 17 avr. 1869, Lachaud). Toutes les fois que la servitude de halage est établie sur une rive où elle n'existait pas, elle donne lieu à une inœmnité, les contestations seront jugées par le juge de paix du cant>n en premier ressort (art. 50).

Le chemin de halage ne doit servir qu'au hala^. Si l'Administration veut en faire une chaussée à circulation de voituns, elle doit s'entendre à l'amiable avec les propriétaires ou bien recairir à l'expropriation (art. 51). Si la rivière cesse d'être navigable, la drvitude cesse, elle est attachée à la navigabilité et non à la domaniilité; par conséquent, quand le fleuve est divisé en plusieurs bras, elle ijexiste que sur les bras navigables. Le chemin de halage doit toujours àioir sa largeur malgré les déplacements du cours d'eau, néanmoins lés iverains peuvent construire ou se clore. Ils doivent, au préalable, demaider à rAdministratioo de reconnaître la limite de la servitude; si dans le trois mois à compter de la demande TAdministration n'a pas fixé la Imite, les plantations, constructions, ou clôtures, ne peuvent plus Être supprimées que moyennant indemnité (art. 48).

(1) Picard, Traité des eaux, t. III, d. 173 et s. ; CoDclusioB de M. Romieu soiu Goo$. d'Êt., 23 novembre 1906, Ministre des Travatu: publics, ^eboo, p. 855.

(2) Mais, dans le cas de travaux, la servitude ne peut étn établie que par le déCKl prononçant la navigabilité (L. 8 avr. 1898, art. 49). ^^ .

c) Police de la pêche fluviale, — (V. LL. 15 avr. i829, 6 juin 1840, 31 mai 1865; D. 10 aoiU1875;D. 18 mai 1878).

Canaux de navigation. — Lescaoaux de navigatioo suivent les mêmes règles que les fleuves, avec cette difTéreoce que les servitudes de chemin de halage et de marchepied n'y existent pas. Les chemins de halage font partie du terrain du canal lui-même.

E. Rivages de la mer^ ports, havres, rades, — V. Ord. de la marine, août 1681. Sur ce texte fondamental s'appuient des arrêtés préfectoraux (1^.

{i) Matières assimilées à la grande voirie. — !• Servitudes militaires. — Ces servitudes consistent dans des restrictions au droit de bâlir dans une certaine zone autour des places Tories et des magasins à poudre. Pour les places fortes, V. L. 10 juillet 47^; L. 17 juillet>18t9; D. 10 août 1853. Pour les magasins à poudre, V. L. 22 juin 1854. Ces servitudes ne donnent lieu à aucune indemnité lorsque, au moment où la for- ' teresse ou les magasins sont créés, il n'y a dans la zone aucun terrain bâti. Si, au moment de la création, il se trouve dans la zone des constructions quMl faille démolir, ou des plantations qu'il faille arracher, il y a indemnité. Dans le cas de construction Tindemoité est réglée par le jury. Dans le cas de plantation, elle est réglée par le conseil de préfecture.

29 Servitudes de la zone frontière (L. 7 avr. 1851). — Ces servitudes ont ceci de remarquable qu'elles pèsent, non pas sur les particuliers, mais sur les personnes administratives, départements ou communes ; elles sont, en effet, relatives aux travaux publics accomplis dans une certaine zone avoisinant la frontière, tels que remblais, ponts et autres ouvrages d'art, chemins, routes, chemins de fer, canaux; elles ont pour but, soit d'empêcher que ces travaux ne compromettent la défense, soit au contraire de les faire concourir à la défense. Pour la détermination des zones et rénumérationdestravaui, V. la loi du 7 avril 1851 et les règlements du 16 août 1853 et du 8 septembre 1878. 1^8 travaux pour lesquels la servitude existe sont appelés travaiue mixtes, parce qu'ils sont soumis à une commission mixte composée de membres civils et de membres militaires et qui relève du ministère de la Guerrt).

3<> Lignes télégraphiqices et téléphoniques. — Lorsque ces lignes sont établies sur des voies publiques, elles sont dépendances du domaine public à titre d'accessoires. Nous serions disposés à admettre qu'elles ont encore ce caractère alors même qu'elles sont établies sur des terrains appartenant à des particuliers. Ce sont, en effet, des objets de propriété affectés à l'utilité publique et l'on peut soutenir que ce sont des immeubles. Quoi qu'il en soit de celte opinion, il est certain tout au moins que, au point de vue de leur conservation, elles bénéficient du régime de la grande voirie (D. 27 déc. 1851 ; L. 28 juill. 1885). De plus, la loi du 28 juillet 1885, art. 9 et 10, a éUbli à la charge des riverains et au profit des deux espèces de lignes, une servitude d'appui qui peut donner lieu à une indemnité réglée par le conseil de préfecture.

4» Dessèchements et endiguements. — « La conservation des travaux de dessèchement» celle des digues contre les torrents, rivières et fleuves, et sur les bords d«;s lacs et de la mer, est commise à l'Administration publique. Toutfs réparations et dommages seront poursuivis par voie administrative comme pour les objets de grande voirie. Les délits seront poursuivis par les voies ordinaires, soit devant les tribunaux de police correctionnelle, soit devant les cours criminelles, en raison des cas n [L, 46 sept 1807, art. 27).

b« Mines. — D'après la loi du 21 avril 1810, art. 50, les contraventions aux règlements miniers étaient des contraventions de grande voirie. Cela a été modifié par la lui du 27 juillet 1880. Ce ne sont plus que des contraventions de simple poUce. «

U. La petite voirie comprend : la voirie vicinale, la voirie urbaine (à l'exception des rues de Paris), la voirie rurale.

A. Des contraventions ae petite voirie. — Ce sont en principe des contraventions de simple police, qui entraînent compétence du tribunal de simple police et amende de 1 à 5 francs (art. 471, n» 5 et n« 13, C. pén.;art. 479, nMi eod,) (1).

B. Obligations et servitudes des riverains. — Elles sont, en général, de même nature que celles de la grande voirie, seulement elles résultent d'arrêtés préfectoraux ou municipaux, au Heu de résulter de lois, de décrets ou d'anciens règlements. H faut distinguer :

a) La voirie vicinale, — Les règles relatives aux charges des riverains sont établies par arrêté préfectoral (L. 21 mai 1836, art. 21), elles peuvent donc vaiier d'un département à l'autre; mais les instructions générales du ministère de l'Intérieur tendent à établir une certaine uniformité. Ces règles sont à peu près les mêmes que celles que nous avons exposées à propos des routes nationales et départementales.

b) La voirie urbaine (2). — La voirie urbaine comprend les rues et places des agglomérations bâties, quelle que soit leur importance, mais non pas les jardins publics, promenades, squares, etc. S'appliquent à la voirie urbaine les servitudes d'alignement^ et les diverses permissions de voirie.

Il y a, de plus, certaines servitudes spéciales. Les maires ont le droit de fixer la hauteur des maisons par arrêté de police (L. 5 avr. 1884, art. 77). Les riverains peuvent être tenus du premier établissement du pavage, s'il existe d'anciens usages ou règlements (Arrêt du conseil du 30 déc. 1785), ou si les ressources de la ville ne sont pas suffisantes (L. H frim. an VII, art. 4; Cons. d'Ét., 3 août 1901, Gautier; 7 janv. 1905, Ville dlssoudun; 24 janv. 1906, Société l'Avenir lancier).

Même dans les traverses des routes qui dépendent de la grande voirie, il peut être fait application des dispositions de la loi du 7 juin 1845, sur les trottoirs (3).

(1) Par ezceptioD, la loi du 30 mai 1851, sur la police du roulage s'applique aux chemins vicinaux de grande communication et donne lieu à des contraventions de grande voirie. Par exception encore, toutes les fois qu'il y a usurpation du sol des chemins vicinaux, le conseil de prérecture est compétent, mais uniquement pour la resUtutioa du sol, pas pour l'application de l'amende (Combinaison de la loi du 9 vent, an XIK et de Karl. 479, vt? 11, C. pén., qui a donné lieu à des difficultés (Trib. Confl., 21 mars 1850, Morel-Wass; Cass., t9 juin 1851, Bau^sseron). Quand il y a simple dégradation sans usurpation, le tribunal de simple police est compétent pour le tout (Trib. Confl., 17 mai 1873, Desanti),

(2) E. Guillaume, La voirie urbaine^ 5* édit.

(3) Dans ce cas, rétablissement des trottoirs est Tobjet d*une déclaration d'ulilit^ publique sur riniliutive du conseil municipal. 11 y a une enquête de commodo et incommodo. Il est statué par décret d'utilité publique. Le conseil municipal donne un choix aux propriétaires au point de vue des matériaux à employer. La dépense est partagée, la portion à la charge de la commune ne peut être moindre de la moitié^J^i portîon.de

Observation, — Rappelons que le» villes peuvent demaDder que le décret du 26 mars 1852 leur soit appliqué, et qu*alors les riveraÎDS sont soumis aux mômes charges que les riverains des rues de Paris, sans que pour cela les rues de la ville entrent dans la grande voirie (V. p. 727). V. aussi les nouvelles obligations établies, au point de vue de la salubrité par la loi sur la santé publique du 15 février 1902 (p. 536).

c) La voirie rurale. — « L'autorité municipale est chargée de la police et de la conservation des chemins ruraux » (L. 20 août 1881, art. 9). DoQC, règles établies par arrêté municipal.

N» 4. — Des utilisations individuelles des dépendances du domaine public.

Pour les dépendances du domaine public qui sont affectées à l'usage direct du public plutôt qu'à un service public, il est intéressant de savoir quelles facultés d*uliIisation individuelle comporte cette affeclalioD à Tusage direct et sous quelles conditions ces facultés s'exercent.

Il convient de formuler les observations suivantes :

1* Les utilisations individuelles du domaine public se produisent essentiellement en matière de circulation et, par conséquent, sur des voies publiques ou sur des annexes des voies publiques. Il faut, d'ailleurs, entendre largement les voies publiques et y comprendre, non seulement les routes, chemins, rues, places publiques, mais les fleuves et rivières navigables, les canaux, les rivages de la mor avec les quais des ports, les chemins de halage, etc. Quant aux annexes des voies publiques, ce seront, par exemple, les halles et marchés couverts élevés sur les places publiques;

â^ Les utilisations individuelles comportent, non seulement le droit de circulation, en se conformant à la police de la circulation (pour la question de la circulation en cortège, V. suprà, p. 524), mais le droit de stationnement, qui est un véritable droit individuel dont l'exercice est seulement subordonné, soit à l'observation de certains règlements de police, soit à l'obtention de permissions individuelles, analogues aux permis de bâtir, aux autorisations de barrage en rivière, etc. ; le droit de stationnement peut prendre le caractère d*un droit de place^ s'il s'agit d'un stationnement dans le local ou dans l'emplacement d'un marché.

La circulation, le stationnement, le placage sont ainsi les utilisations individuelles essentielles du domaine public; elles présentent le caractère commun d'être également à la disposition de tous, sous la condition de l'observation des prescriptions de police et, aussi, sous la condition du paiement des péages dont il va être parlé, là où il en existe (1);

la dépense à la charge des propriétaires est recouvrée dans la forme déterminée par Tart. 28 de la loi de finances du 25 juin 1841, c'est-à-dire comme taxe assimilée aux contributioDs directes, (t) On y peut joindre le droit de participer à tous les services de distribution auj

732 LE3 DROITS DES JlDMINISTRATIONS PUBLIQUES.

3° Le? utilisatioDs individuelles du domaine public sont tanlôt gratuites, tantôt soumises à des péages :

La circulation est gratuite sur les routes, chemins, rues, places publiques; elle Test aussi sur les fleuves navigables et flottables, ainsi que sur les canaux, depuis la loi du 19 février 1880 qui a supprimé les droits de navigation intérieure; elle est soumise à péage selon des tarifs sur les chemins de fer et tramways, ainsi que sur les ponts suspendus concédés" et non rachetés et sur les bacs et passages d'eau.

Le stationnement est gratuit sur les voies de navigation intérieures (fleuves et canaux) (Décr. 8 oct. 1901, sur la police et Tusage des voies de navigation intérieures); — il est gratuit aussi sur les voies de communication terrestres (routes et chemins) en dehors des agglomératioDS bâties; à l'intérieur des agglomérations bâties, le stationnement sur toute espèce de voie publique, même sur les ports et quais fluviaux, esl soumis à des tarifs municipaux (L. 5 avr. 1884, art. 98 et L. it frim. an Vil).

Le placage esl, en principe, soumis à péage selon des tarifs établis par Tautorité municipale (1);

4o La question de savoir qui aie droit d'accorder les permis de station nement ou de percevoir les péages peut, en certains cas, donner lieu a difficulté. On consultera sur ce point les décisions suivantes de la jurisprudence (Cons. d'Ét., 9 févr. 1900, Maire de Lyon ; Cass., 5 févr.1902. S. 1904.1.237);

5^ La question de savoir si le permis pourrait être refusé donnera également lieu à des contestations (Cons. d*Ét., 13 mars 1908, Lebon, p. 259, deux espèces);

6° Ënfm, toutes ces utilisations individuelles du domaine public Dt^ comportent qu'un droit d'usage salva rerum substantia et mêoae salva rerum superficie, c'esi-k-dire qu'elle^ ne comportent pas, pour l'intéressé. le droit de faire un établissement privatif entrainant « emprise du domaine et modification de l'assiette de celui-ci » en quoi elles se distiu

sont installés dans le domaine public, par exemple, le droit d'être abonné à la distribution du gaz ou bien d'être abonné au téléphone. — Il y a là ]*exereice d*un droit indiriduel à Tutilisation du domaine public, moyennant le paiement d*un péage. Et c'est ud élément de la question à ne pas négliger si l'on recherche la véritable nature des abonnements au téléphone (Cf. note dans Sir. 1908. 3. 17, sous Cons. d*Ét., 23 mars 1906. Demoiselle Chauvin^ dite Sylviac),

(1) On remarquera que tous ces péages sont perçus d'après des tarifs qui ont été, au préalable, établis par l'autorité publique et qui, dans le cas ou Texploitation de foovrage public est concédée, donnent lieu à rétablissement d'un tarif maximum annexé tu cahier des charges de la concession.

Ces péages ont le caractère, tantôt de taxes indirectes, tantôt de loyers, mais plutôt le caractère de taxes. V. par exemple le caractère des taxes téléphoniques, des droits de placage, etc. (V. sur ce point Berthélemy, 7* édit., p. 4.34 et s.; Jèze, Cours élan. Science financ, 4* édit., p. 620 et p. 953).

gueut des occupations temporaires consenties par l'Adnainistration (Avis da Conseil d'État du 30 nov. 1882) (1).

N» 5. — Les occupations temporaires du domaine public consenties par l'Administration (2).

A J'utilisatioû individuelle du domaine il convient d'opposer l'occupation qui a besoin d'être consentie par l'Administration parce qu'elle dépasse la mesure du droit individuel. — Cette occupation est appelée temporaire parce qu'à raison de l'inaliéoabilité du domaine, elle ne saurait être perpétuelle.

D'après le critérium établi ci-dessus, il y a occupation temporaire du domaine public, toutes les fois que V Administration compétente autorise sur le domainCy au profit d*un particulier^ un établissement privatif entraînant emprise et modification de l'assiette. Dans le langage administratif on distingue deux espèces d'occupants, les permissionnaires et les concessionnaires. La différence consiste en ce que le simple permissionnaire occupe le domaine public en vue d'une entreprise qui n'est pas érigée en service public, tandis que le concessionnaire occupe le domaine public en vue d'une entreprise qui est érigée en service public et qui, par suite, est accompagnée de cahier des charges et de tarif maximum. Mais cette distinction ne présente pas un grand intérêt en ce qui concerne le

(1) Les occupatioDs qui ne comportent pas de modificaUoDs à l'assieUe du domaine rentrent dans la catégorie des dépôts et stationnements, même l'établissement d'un kiosque à journaux sur la voie publique (Cons. d'Ét., 9 févr. 1900, Maire de Lyon; î juin. 1909, Maire d'Ajaccio), même Tinstailation des tables et des chaises de café, etc. Cette classification présente des intérêts, ainsi qu'on le verra plus loin, au sujet des autorités qui peuvent accorder la permission et des caisses qui perçoivent les droits.

M. Berthélemy propose un autre critérium tiré de Tusage normal ou de Tusage «normal du domaine public, les occupations temporaires seraient des cas d'usage anormal {op, cit„ 7* édit., p. 436). Ce critérium est certainement très près de la vérité, mais ne s'appuyant pas sur un détail matériel, il est un critérium de législation plutôt que d'interprétation. Le détail matériel de « l'emprise sur le domaine », signalé par le Conseil d'État, me paraît de nature à fournir une base plus solide à la distinction.

Si M. Berthélemy y résiste, c'est que l'idée d'une « emprise sur le domaine » comme constituant le fond de l'occupation temporaire, lui paraît en contradiction avec la nature du domaine public telle qu'il l'imagine, insusceptible de toute espèce de propriété et de toute espèce d'emprise. Mais cette Taçon de concevoir l'indisponibilité du domaine public est décidément en contradiction avec les réalités et nous allons voir la jurisprudence du Conseil d État s'orienter de plus en plus, pour les occupations du domaine, non seulement dans le sens de l'emprise, mais dans celui du droit réel de l'occupant, avec cette seule observation que ce droit réel sera révocable ou racbetable.

(2) Bibliographie : Ludovic le Masne, Occupations temporaires du domaine public; Maguéro, Z>tc(tonnatre des domaines ; Pta^u\ ^q^v^ , Des faits de jouissance privative dont le domaine public est susceptible, 1900; La revue des concessions publiée depuis 1901 chez Rousseau; Guillouard, Notion juridique des autorisations ^ concessions^ etc., 1903 ; Ranaletti, Teoria générale délie autorizzazioni e concessioni amministrative, 1894.

point particulier de l'occupation du domaine public. D'une part, il convient de remarquer que la même entreprise, par exemple une entreprise de distribution d'énergie électrique, peut, selon les hypothèses, être placée sous le régime de la simple permission ou sous le régime de la concession (L. 15 juill. 1906); d autre part, le concessionnaire d'une entreprise, une fois conclu son contrat de concession, a besoin d'obtenir la délivrance d'un acte d'occupation du domaine public qui est distincl du contrat de concession et qui se rapproche ainsi singulièrement de la simple permission.

En somme, le concessionnaire se distingue du permissionnaire en tout ce qui concerne l'organisation du service public que le concessionnaire exploite, mais, en ce qui concerne le domaine public, tous les deux sont des occupants. Aussi les développements que nous allons fournir sur la situation de l'occupant s'appliqueront-ils également aux deux espèces de personnages. Nous renvoyons au chapitre des travaux publics l'étude des concessionnaires, en tant qu'ils exploitent un service public, parce que cela est considéré par notre droit comme l'exploitation d'un ouvrage public, et que cela rentre dans la concession de travaux publics, mode d'exécution des travaux publics, mais il sera entendu que nous traitons ici le point spécial de l'occupation du domaine public pour les concessionnaires aussi bien que pour les permissionnaires.

A. Caractères généraux des occupations temporaires du domaine public : droits de l'occupant sur la chose, — Le caractère des occupations temporaires est diversement apprécié par les auteurs, suivant les opinions qu'Us ont adoptées sur la nature du domaine public.

M. Berthélemy, qui est un partisan irréductible de la mise hors du commerce absolue du domaine public, qui croit ce domaine insusceptible de toute espèce de propriété et de toute espèce de droit réel, qui admet que l'Administration n'a sur lui que des droits de police, devait logiquement être conduit à situer toute cette matière des occupations du domaine dans la catégorie de la police et non pas dans la catégorie de la propriété. En effet, selon lui, c'est en vertu de son pouvoir de police que l'Administration accorde des permissions d'occuper le domaine et ces permissions sont de la catégorie des simples tolérances; il en déduit : 1^ le pouvoir discrétionnaire de l' administration dans l'octroi ou dans le refus des permissions; 2° la précarité des occupations temporaires, l'absence de toute emprise et de tout droit réel au profit de l'occupant ; 3° la perception de redevances (Traité élém.^ 7® édit., p. 425 et s.).

J'estime, au contraire, que les dépendances du domaine public sont des objets de propriété et que les administrations publiques ont sur ces objets, non pas seulement un droit de police et de surintendance, mais un droit de propriété de nature administrative, spécialement adapté à la destination du domaine. Logiquement, dans cette opinion, on doit rattacher les permissions d'occuper le domaine à l'idée de la propriété. C'est

en sa qualité de propriétaire, qu'une administraiioD publique accorde des permissions de ce genre, dans la naesure où elles sont compatibles avec la destination générale du domaine, et on doit en déduire les conséquences suivantes :

1» L'Administration n'est pas entièrement maîtresse d'accorder ou de refuser la permission d'occupation. Dans l'intérêt du public, elle doit tirer de sa propriété le maximum d'utilisation compatible avec la destination générale du domaine;

2® S*il est vrai que Toccupation du domaine soit précaire vis-à-vis de l'Administration, cependant elle comporte, au profit de l'occupant, une emprise du sol qui lui permet de faire des établissements modifiant l'assiette et qui lui confère un droit réel de nature administrative analoglie à Temphytéose, avec cette différence qu'il est rachetable à toute époque ou révocable pour les besoins du service;

S"" Les permissions d'occupations temporaires sont accordées moyennant des redevances qui, très logiquement, ont le caractère juridique de loyers.

De ces conséquences, les unes sont radicalement contraires à celles que M. Berthélemy déduit de l'opinion qu'il soutient, par exemple celles qui concernent la réalité de l'emprise de l'occupant, mais nous allons voir qu'elles sont admises par la jurisprudence; les autres sont analogues dans les deux opinions, mais s'harmonisent mieux avec la nôtre, par exennple, si les redevances pour occupation du domaine public ont le caractère de loyers, ce que M. Berthélemy est bien obligé d'admettre (p. -429), on conviendra que ce caractère de loyer s'explique assez mal dans la donnée d'une permission accordée par simple pouvoir de police, tandis qu'il s'explique au contraire à merveille dans la donnée d'une sorte d'emphytéose temporaire et révocable consentie en vertu d'un droit de propriété.

Cela dit, nous allons reprendre avec quelque détail la matière, en ce qui concerne l'octroi des permissions d'occuper et les droits de l'occupant :

l. De r octroi au du refus des permissions d'occupation temporaire du domaine. — Posons, d'abord, en principe que la compétence, pour accorder ou refuser les permissions d'occupation du domaine, appartient aux autorités administratives de l'administration propriétaire du domaine, ce qui vient à l'appui de cette idée que nous sommes en présence d'une manifestation du droit de propriété (1).

(1) On n'aurait pu signaler comme faisant exception à ce principe que les permissions de yoirie que le maire est compétent pour accorder dans les agglomérations bâties, môme sur les traverses de roules départementales et communales, ou même sur lôs quais des fleuves, aux termes de Tarticle 98 de la loi municipale, moyennant le paiement des droits fixés par un tarif dûment établi et sous les réserves imposées par l'article 7 de la loi du j 1 frimaire an VU, c'est-à-dire « lorsque les autorités compétentes

736 Les droits des administrations publiques.

C'est pour cela que la loi du il juin 1880, visaDt la création des réseaux de tramways, qui peuvent embrasser des voies de commuoicatioD apparteuant à des administrations diverses, prévoit, dans ses art. 27 et !28y des rétrocessions de concession de l'État au département, du département à la commune ou inversement, de façon à centraliser entre les mains d'une seule administration toute la compétence, pour Taire ensuite concession unique du réseau entier au concessionnaire; et encore, malgré cette concentration des concessions, « aucun travail ne peut être entrepris pour l'établissement d*une voie ferrée sur le sol des voies publiques, qu'avec Tautorisation de Tadministration compétente donnée sur le vu des projets d'exécution » (D. 6 août 1881 et 13 févr. 1900, art. 1).

— Pour ce qui est de la question de savoir si l'administration est maîtresse d'accorder ou de refuser une occupation temporaire sur le domaine public, il est évident qu'il faut conclure en principe à la liberté de l'Administration. D'autant mieux que ce n'est pas une matière où les impétrants visent à exercer un droit individuel soumis â autorisation; nous sommes là en dehors de la matière des utilisations individuelles da domaine; nous sommes, au contraire, en présence du droit de propriété de l'Administration et de la liberté d'appréciation que ce droit de propriété comporte. D'un autre côté, cependant, la propriété de TAdministralion est fiduciaire, elle est dans l'intérêt du public et de la bonne administration et les autorités administratives ont le devoir moral de n'écarter les demandes que pour des raisons tirées du service. Conclusion, un refus de permission d'occupation temporaire pourrait être attaqué pour détournement de pouvoir (1).

n. Des droits de r occupant sur le domaine public. — Il s'agissait, dans

auroQt reconnu que la location peut avoir lieu sans gêner la voie publique, la navigation, la circulation et la liberté du commerce ». Si ces permissions, qui visent des installations légères sur la voie publique, telle que chaises et tables de caré, kiosques destinés à la vente des journaux, etc., devaient être considérées comme de véritables occupations du domaine ce serait une exception évidente. Mais nous savons qu*il résulte d'un avis du Conseil d'Élal du 30 novembre 1882, qu on ne doit considérer comme occupations du domaine que les installations « comportant une emprise et modifiant Tassiette du domaine »; toutes les installations légères ne modifiant pas Tassiette du domaine doivent donc être rejetées dans une autre catégorie qui est celle des permis de stationnement ou de dépôt sur la voie publique, qui dépendent essentiellement de la police de la circulation et qui sont essentiellement sources de recettes communales (art. 133, § 7, L. 5 avr. 1884 et Cons. d'Ét., 2 juill. 1909, Maire cTAjaccio), Ainsi disparait l'exception apparente et l'art. 98 de la loi municipale dit formellement que, pour toutes les autres permissions de voirie, c'est-à-dire pour toutes celles qui entraînent une modification à l'assiette du domaine, même pour les saillies fixes des maisons (balcons, corniches, etc.), Tautorité compétente est Tadministration propriétaire de la voie.

(1) Cf. sur cette question, Jean Guillouard, Notion juridique des autorisations rt concessions adfninistrativeSy Paris, 1903 — el suprà, p. 386 cl s. le paragraphe conucré à r initiative de TAdministration.

cette matière, de concilier les intérêts légitimes de Toccupant avec la règle de Tinaliénabilité des dépendances du domaine public. Après des tâtonnements inévitables, la conciliation semble être en voie de se faire, d'une façon satisfaisante sur la triple base que voici : 1° la règle de Tinaliénabilité a pour but de mettre le domaine public en dehors du commerce de la vie privée et, par conséquent, de le soustraire aux aliénations et aux constitutions de droits réels du droit civil, mais elle ne s'oppose point à un certain commerce de la vie administrative, ni à des aliénations ou à des constitutions de droits réels qui suivraient des principes admi- Dislratifs; ^* comme les dépendances du domaine public sont déjà, par elles-mêmes, entre les mains des administrations publiques, des objets (le propriété administrative, elles sont toutes prêtes pour une floraison de droits réels de nature administrative; 3*^ le caractère spécialement administratif des droits réels qui peuvent être constitués ou des aliénalions qui peuvent être consenties sur les dépendances du domaine public, dans le commerce de la vie administrative, consiste essentiellement dans la nature temporaire, révocable ou rachetable de ces droits réels ou de ces aliénations ; c'est par cette nature temporaire et révocable que le$ opérations du commerce de la vie administrative se concilient avec rinaliénabilité du domaine public.

Sur ces bases, s'est établie la doctrine suivante : les occupants ont le droit de faire, sur les dépendances du domaine public, des établissements entraînant emprise du sol et modification de Tassiette; ils ont, sur le terrain qu'ils occupent, un droit réel de jouissance de nature administrative analogue à Temphytéose; ce droit réel est temporaire, révocable ou rachetable selon les hypothèses, mais la révocabilité de ce droit, que l'on nomme aussi sa précarité, appelle les observations suivantes : 1° la révocation de la permission d'occupation temporaire ne doit pas être arbitraire, elle doit être motivée par des raisons de bonne administration (1); i^ l'administration peut s'engager conventionnellement à ne pas révoquer ou à ne pas racheter pendant un certain nombre d'années, ce qui est une clause courante dans les concessions de travaux publics; 3» la précarité de l'occupation n'existe qu'au regard de l'administration concédante et ne peut être invoquée que par elle; vis-à-vis des tiers, l'occupant est traité comme s'il était dans une situation définitive, notamment

(1) U y aura de8 raisons de bonne administration, si la décision de révocation est motivée par les besoins du service ou par des exig<;nces de police générale ou par l'inexéculion de conditions imposée:^ au concessionnaire (Cons. dÉt.,1" juiU. 1896, Brilloin; L. Savr. 1898, art. 45); elle peut l'être encore par le fait que la permission donnée ayant dégénéré en une sorte de concession de service public, a engagé la responsabilité pécuniaire de 'l'administration concédante envers un premier concessionnaire ou parce qa'il a été jugé qu'elle n'aurait pas à^ être accordée (Cons d'Ët., 27 sept. 1901, Pécard^ S. 1908. 3. 33 et la note; Cons. d'Ét., 30 mai, 6 juin 1902, Commune de Bar-le-Duc^ conclusions de M. Bomieu et note dans Sir., 1903. 3. 65).

H. - Pr. r^^^^T^

il a l'exercice des actions possessoires (1) et, au cas où il subit, du fait de travaux publics engagés par une administration autre que la coocédante, des dommages permanents, il a un droit suffisant pour être indemnisé (V. ci-dessous la note); 4* même vis-à-vis de radministratioQ concédante, la précarité n'existe qu'à envisager l'ensemble de l'occupation ; si, dans son ensemble, l'occupation du domaine ne lui est pas retirée, l'occupant peut faire produire à son droit réel certains effets opposables à l'administration concédante (V. ci-dessous la note); 5* la concession est faite sons réaerve des droits des tiers, et, en principe, une seconde concession ne révoque pas une première concession faite à une autre; spécialement, en matière de concession de force motrice sur les cours d'eau, il appartient au premier concessionnaire de demander, des dommages-intérêts au second, si celui-ci le prive de partie de sa force motrice (Gons. d'Ét., 26 janv. 19l!2, Lucq) (2).

(1) Mais TadministratioD conserve le droil de déTendre aux actions en revendicatina et de transiger sur elles et sa transaction est opposable au concessionnaire (Coqs. d'Ét., 31 juin. 1908, Syndicat de IVued el Kébir).

(2) A raison de Timportance de la matière, nous reproduisons ici une note que noas avons fait paraître dans Sir., 1908. 3. 65, k propos d'un arrêt du Conseil d'État du 25 mai 1906» Chem. de fer d'Orléans, qui a consacré la thèse du droit réel de jouissance des concessionnaires de chemin Je fer et qui a été confirmé, depuis, par un arr^t du 10 juin 1910, C* P.-L.-M. Voici, d'abord, la partie intéressante du texte de i'anrt de 1906 :

« Considérant que les terrains situés le long des voies sur lesquelles la compagnie da chemin de fer de Paris à Orléans a effectué des travaux en vue de rétablissement «l«* lignes télégraphiques pour le compte de l'État, font partie du domaine public concé>ié à la compagnie; que le concessionnaire a sur ces ten'ains un droit exdttsif dt jouissance^ lui permettant notamment d'y planter des arbres, etc. ».

Et en voici, maintenant, le commentaire :

La décision de notre arrêt est intéressante, en ce qu'elle invite à réviser les formules généralement reçues par lesquelles on exprime les droits des compagnies de cbemios de fer sur les voies ferrées qui leur sont concédées, et plus généralement, les droits des concessionnaires sur le domaine public.

La formule courante est que les concessionnaires ou permissionnaires da domaine public n'ont sur la dépendance concédée, à raison de rinaliénabililé de celle-ci, qa'no droit de possession précaire et révocable, qu'ils n'ont aucun droit réel qui soit un démembrement de la propriété, spécialement ni usufruit, niemphytéose (V. en ce sens, Berthélemy, Traité élém. de dr. adm., 6* éd., p. 414; Duerocq, Cours de dr. adm„ 7« éd., t. IV, n. 1584, p. 316, el n. 1606, p. 356; de Récy, Tr. du domaine public, t. 1", n. 460 el s.; Rép. gén. du dr, fr,, v» Domaine public et de l'État, n. 469 el s.; Pand., Rép., v» Domaine, n. 780 et s.). En ce qui concerne les Compagnies de chemins de fer, M. Âucoc (Confér. sur le dr. adm., 2* éd., t. IIF, n, 1310 et s.) dit formellement qu'elles n'ont sur le sol du chemin qu'elles ont construit ou iii-< en état d'être exploité pour le compte de l'Administration, aucun droit de propriété oi même aucun droit immobilier qui puisse être qualifié d'usufruit ou d'empbytéose. Il rappelle qu'au début de la période de création des chemins de fer, il y eut quelques hésitations, parce que les premières concessions avaient été faites à perpétuité; quand on commença à donner des concessions temporaires, l'Administration laissa glisser dans quelques dispositions du cuHier des charges des. allusions au droit de propriété de

LE DOMAINE PUBUG. 739

B. Examen de quelques occupations du domaine public. — a) Permissions sur les rivages de la mer. — Oq peut citer : 1° les permissions

la compagnie sur le chemm; diverses lois reûdaex à la même époque semblèrent également admettre que la compagnie pouvait hypothéquer le chemin à la garantie de ses créanciers. Mais la loi du 15 juillet 1845, art. 1«% arrêta le développement de lu propriété naissante des compagnies en disposant que les chemins de fer exéculéA par rÉtatou concédés font partie de la grande voirie, c'est-à-dire du domaine public inaliénable et imprescriptible. Dès 1851, le Conseil d'État en tirait celle conséquence que les compagnies ne pouvaient être assujetties à la taxe des biens de mainmorte à raison de la voie ferrée (V. Cons. d'Ét, 8 févr. 1851, Chem. de fer du Centre, S. 51. 2. 450, P. chr.). et cette décision a été suivie de nombreux arrêts dans le même sens (V. not. Cons. d'Ét., 23 mars 1900, Min. des finances c. Chem, de fer du Nord, S. et P. 1902. 3. 66, et les renvois. V. égal., pour l'exemption de 1 mipôt foncier, Cons. d'Ét., 12 juin 1901, Chem, de fer d'Orléans, S. et P. 1904. 3. 45, et la note); mais cela n'excluait que la propriété. L'incertitude se prolongea au sujet d*un droit réel possible, analogue à Tusufruit ou à Temphytéose. Dans le projet de loi de 1850, sur la réforme hypothécaire, proposé par le Conseil d'État, on comprenait parmi les biens susceptibles d'hypothèque : « les concessions de chemins de fer, canaux, ponts et autres ouvrages d'utilité publique, faites pour vingt ans ou plus » (art. 2118, n. 4). Mais la réforme n'aboutit pas. En 1861, la Cour de cassation, saisie de la question de savoir si la cession d'une concession de chemin de fer devait être frappée d'un droit de mutation immobilière ou d'un droit de mutation mobilière, .se prononça pour cette seconde solution par un arrêt fortement motivé : « Attendu que le droit des concessionnaires, limité aux produits du chemin de fer distinct de la propriété de ce chemin, immédiatement acquise à l'Élat, ne participe en rien de la nature immobilière de cette propriété; que, de l'attribution des chemins de fer au domaine public, il résulte encore que la jouissance des compagnies, quelle qu'en soit l'importance et la durée, n'a jamais le caractère d'un usufruit, d'une empbyléose ou de tout autre droit analogue comportant un démembrement de la propriété publique contraire aux principes qui en assurent la conservation et l'intégrité...; qu'ainsi, à quelque point de vue qu'on se place, les droits des compagnies sur les chemins de fer sont purement mobiliers » (Cass., 15 mai 1861, S. 61. 1. 888, P. 61. 911). Ainsi s'évanouis.sait le démembrement de la propriété après le droit de propriété complet, et Ton était conduit à la formule négative plus haut rappelée.

Mais voici qu'après cinquante ans, cette formule ne parait plus répondre aux faits et qu'un nouvel examen du problème s'impose. Ce n'est pas que le principe de l'inaiiénabilité des dépendances du domaine public ait fléchi, mais on s'est aperçu qu'il pouvait être précisé et par conséquent limité. Ce n'est pas non plus qu'il soit question de recoDoaitre, au profit des concessionnaires du domaine public, un droit réel véritable d'usufruit oo d'emphytéose, c'est-à-dire un droit réel du droit civil qui soit un démembrement de la propriété immobilière et qui soit susceptible d'hypothèque, mais on s'est aperçu qu*il existait des droits réels spécialement administratifs, dont on ne saurait dire s'ils sont des démembrements de la propriété, parce qu'en principe, ils ne sont pas dans le commerce, du moins d'une façon séparée, mais qui produi.sënt des utilités certaines, d'ailleurs variables, et qui, étant révocables ou résolubles en argent, sont compatibles avec la domaniaiité publique. Nous fournirons plus loin plusieurs exemples de cette catégorie de droits réels, mais le type en est certainement donné par les aisanoesde voirie, c'est-à-dire par les droits d'accès oU de vue sur la voie publique qui appartiennent aux riverains propriétaires de maisons, droits qui ne sont pas des servitudes du droit civil, qui sont cependant des droits réels pesant sur le domaine public, et qui sont résolubles en indemnité en-cas de modification de la voie. V. au surplus, sur les droits des riverains sur la voie publique, Rouen, 2 juin 1892, sous Cass., 7 mai

pour élablissement de cabines de bains faites par l'État aux communes riveraines, celles-ci exploitant directement ou affermant; 2** les conces-

1894 fS. elP. 1895. 1. liO, et les renvois; Pand.jp^r., 1895. 1. 394);Cass., 18 novembre 1904 (S et P. 1905. 1. 108; Pand. pér., 1905. 1. 380), et la note; Rép. gén, du dr. fr., v'*» Rouies^ n. 376 et 395, Rites et places^ n. 171, Voirie^ n. 39 et s. Pand. Rép., v© T'orne, n. 509 el s.

Ainsi, le point de vue s'est déplacé : il ne s'agit plus de reconnaître, au profit des compagnies de chemins de fer et des autres concessionnaires du domaine public, des droits réels du droit civil susceptibles de procurer toutes les utilités ordinaires de la vie civile, par exemple, la faculté d'hypothéquer; il s':igit de savoir si l'on ne reconnaîtra pas, au profit des concessionnaires, un droit réel de nature spécialement administrative, révocable ou résoluble en argent, par conséquent pratiquement compatible avec la règle de rinaliën»bilité. mais susceptible de produire un certain nombre d'utilités, de fournir un certain nombre de garanties, et aussi d'expliquer un certain nombre de solutions déjà admises.

I. Les solutions pratiques déjà admises sont évidemment la grande raison de décider; aussi allons-nous les étudier avec quelque soin. Elles sont au nombre de deux : il y a le uiâoicment de Taction possessoire, reconnu par la jurispnidence aux concessionnaires ou permissionnaires du domaine public, et qui est en contradiction avec la précarité absolue de leur possession; il y a aussi le droit reconnu par la jurisprudence aux concessionnaires d'obtenir des indemnité.^ pour dommages résultant de travaux publics, en dépit du principe primitif d'après lequel les simples précaristes n'avaient pas droit à indemnité. Cette double évolution, hostile à la précarité absolue, tend évidemment à la consécration, uu profil du concessionnaire, d'un droit qu'il s'agira de définir, et que notre arrêt appelle un droit exclusif de jouissance :

a) C'est un fait que la jurisprudence a peu à peu consacré, au profit des compagnies de chemins de fer. le maniement des actions possessoires. Dès 1867, la Cour de cassatioa* dans une affaire Clerlan (V. Cass., 5 nov. 1867, S. 67. 1. 417, P. 67. 1137), expliquait que, « si les compagnies ne sont pas propriétaires des voies qui leur ont été concédées, et si leur possession est précaire par rapporta l'Etat, on ne saurait conteste'' qu'elles n'aient reçu de l'État le droit de les exploiter k leur profil et qu'elles ne soient chargées de veiller, sous leur propre responsabilité, à la conservation de tout ce qai forme l'objet de la concession; que ce droit el cette obligation impliquent le pouvoir d'exercer les actions possessoires, qui sont essentiellsment des actes conservatoires et d'admitiislration : — . . Attendu, d'ailleurs, que, si la possession de la compagnie défenderesse est précaire par rapport à l'État elle est manifestement pure de ce vice à Tégard de Clerlan (le défendeur), qui n'est qu'un tiers relativement à la compagnie; — Attendu que la précarité de la possession. n'est un obstacle à la complainte que iorsqu'eiie a ce caractère envers l'auteur du trouble ab adversario, ce qui ne se rencontre pas dans le litige actuel ». Sans doute, cette jurisprudence maintient le caractère précaire de la possession du concessionnaire au regard de radministration. concédante, mais elle v renonce au regard des tiers et cela est grave, parce que, si la précarité n'est pas absolue, si elle est relative, et si la possession du concessionnaire, en dehors de la ligne dé précarité, conduit à faction possessoire, c'est donc qu'en dehors de la ligne de la précarité, elle est anima domini; en effet, la possession exercée anima domini est nne des conditions de la complainte (V. Cass., 5 mars 1901 (S. et P. 1903. 1. 451), et :•>:» renvois; 22 janvier 1906 (S. et P. 1907. 1. 461); C. prac. annoté, par Tissier, Darras et Louiche-Dfesfontaines. sur l'art. 23, n. 701 el s.; et Rép, gèn» du dr, fr., v« Action possessoire, n. 237 et s.; Pand. Rép., eod. verb., n. 612 et s.)- Or, rayiiinus domini évoque prétention à un droit au fond, dont on puisse se dire propriélaire ou titulaire; ranimus domini dépasse la possession proprement dite, il s'appuie sur le fond du droit (V. François Viel, De V emploi de V action pQiHStoire à

sicDS faites sur les quais aux chambres de commerce pour établissement d'appareils de chargement et de déchargement de navires; 3* les con-

Voccasion des dépendances du domaine public. Thèse, Toulouse, 1907). Il y a donc des cas où la possessioD du coDcessioDDaire représente un contenu positif, et ce contenu ne saurait être qu*une sorte de droit réel. Et, dans une autre décision très curieuse du 20 janvier 1879 (S. 80. 1. 465, P. 80. itôi), la Cour de cnsfmtion précise bien que, a si les choses du domaine public peuvent être l'objet de l'action posseshoire, ce n*est que pour les droits réels de servitude, de jouissance ou d'usage tels que celui de prise d eau, et non pour les droits personnels de jouissance, tels que celui du fermier ou du locataire » (dans IVpèce, location d'un banc dans une église).

L'exercice de l'action po^'seftsoire, pnr les compagnies de chemins de fer, est donc pour la garan'ie d'un droit positif de jouissance qu'elles ont sur la voie, et qui secom-, porte, ail moins à certains égards, comme un droit réel. San» doute, ce droit réel ne. peut pas être opposé à l'administration concédante en vue de faire obstacle è une révo-, cation ou à un rachat de la concession, mais il peut lui être opposé pour d'autres utilités, et en tiint que la question de 1h révocation de la concession n'est pas soulevée. Peut-être même pourrait-on construire telle hypothèse où faction possensoire serait; opposable è l'Administration elle-même, sans que l'exception de domanialité Tarrèlàt, parce que la question de précarité de la concession serait étrangère à la contestation. C'est ce que constate avec une certaine mauvaise humeur M. de Récy, op. cit., t. I*', n. 617 : « Il ne faut pus se dissimuler qu'avec cette interprétation de l'art. 2226 du Code civil, on arriverait directement à autoriser l'action possessoire au profit des particuliers contre l'État, pour le maintien des droits qu'ils peuvent prétendre sur les dépendances du domaine public en vertu de sa destination même, de leurs droits d'accès ou de vue, par exemple, sur une route nationale. Car on pourrait alléguer que cette possession n'est pas précaire >» (du moins que le caractère de précarité ne doit pas produire d'effet tant que la route n'est pas déplacée).

Il est bien certain qu'on a évolué, et que, fatalement, cela devait se produire. La Cour de cassation, dans son arrêt de 1867, déclarait bien que les actions possessoires sont essentiellement des actes conservatoires et d'administration. M. de Bécy essaye bien aussi de se rassurer en disant {op. cit., t. I***, n. 617) : « C'est là une suite de la tendance de plus en plus marquée des tribunaux à donner à l'action possessoire le caractère d'action de fait indépendante du droit, à lassimiler aux interdits du droit romain et à en élargir les conditions. On considère aujourd'hui que, la prescriplinn et la possession n'étant exclues que pour les choses placées hors du commerce (C. civ., 2226), l'action possessoire n'est écartée que dans la mesure même de cette exception, c'est-à-dire en tant seulement qu'elle met en question la destination de la propriété publique ; dans les limites où elle est compatible avec cette destination, l'action est recevable ». Vains efforts, la possession est un fait, mais la possession est liée au fond du droit. L'action possessoire est un acte conservatoire, mais qui est pour conserver quelque chose, un avantage positif quelconque, et cet avantage positif, qui est de la famille des droits réels, puisque la possession ne se conçoit que pour les droits réels, est, de l'aveu de notre arrêt du Conseil d'État, un droit exclusif de jouissance. Voilà où conduit la logique juridique, lentement, mais sûrement.

Notons que nous n'avons étudié l'évolution de la jurisprudence, en matière d'action, possessoire mise au service du concessionnaire, qu'à propos des compagnies de chemins, de fer, mais qu'elle s'est produite avec ensemble à propos de toutes les concessions ou permissions sur le domaine public. V. sur cette jurisprudence, de Kécy, op. cit., 1. 1", n. 614 et s.; C. proc. annoté^ par Tissier, Darras et Louiche Desfontaines, sur l'art 23, n. 403 et s.; et Rép. gén. du dr. fr., v» Action possessoire, n. 496 et s.; Pand, Rép.y eod. vo, n. 751 et s.

b) £n même temps, une autre évolution, non moins significative, se produisait dans la.

742 LKS DROITS DES ADMINISTRATIONS PUBUQUES.

cessions pour établissement de pêcheries. Les autorisations sont accordées, soit par le ministre de la Marine seul, comme pour les pêcheries,

jurisprudeoce relative aux dommages permanents résultant des travaux publics. Ëo 18^6, dans la 3* édition de ses Confér. sur le dr, adm.^ t. II, n. 728. M. Aucoc pouvait écrire : •> Alors même qu'il serait la suite directe des travaux, le dommage ne donoe pas droit à indemnité, si le Tait de Padministration porte atteinte, non pas à un droit cerbiio mais aune jouissance précaire.... Ainsi, un propriétaire, qui a obtenu par tolérance Tautorisalion d'établir un port d'embarquement sur le bord d'un flf uve, n'est pas fondé à réclamer une indemnité dans le cas où ce port d*embarquement est supprimé par des travaux de construction d'un barrage écluse ». Et il citait en ce sens les arrêts du Conseil d'État des 6 janv. i8ti5, Joanne-Rousseray (S. 65. 2. 246, P. chr.) ; 9 mai iB67, Oadot {Pand. chr. ; Rec. des arrêts du Cons, d'Ét., p. 464) ; 4 mai 1877, de la Tour du Breuil et C'* {Rec. des arrêts du Cons. d'Ét., p. 435). Cette même règle était et est encore appliquée aux usines établies le long des cours d'eau navigables ou flottables qui tirent leur force motrice d'une prise d'eau h elles concédée, toutes les foi^n qu'elles ne' sont pas en situation légale, c'est-à-dire qu'elle n'ont pas à invoquer un autre titre que la concession. Si des travaux accomplis en rivière viennent réduire lear force motrice, elles n'ont droit à aucune indemnité. V. en ce sens, Cons. d'ÉL, 6 juill. 1854, Comm. de Varennes {S. 55. 2. 155, P. chr.), et les renvois; Picard, Tr. des eaux^ t. III, p. 376 et s.; et Rép. gén. du dr. fr.^ v« Usines et moulins^ n. 282 et s.; Pand. Rép. v^ Travaux publics, n. 2937 et s. On a déduit de \k pendant longtemps une formule générale suivant laquelle les jouissances précaires, et spécialement les concessions sur le domaine public, ne donnaient pas lieu à indemnité en cas de dommage permanent (V. au surplus sur ce point, Rép, gén. du dr. fr.^ v« Travaux publics (Dommages résultant des), n. 586 et s., et les arrêts qui y sont cités, Pand, Rép. v" Travaux publics, n. S649 et s.), et nul doute que cette formule ne visât les com[<agnies de chemins de fer, aussi bien que les autres conccBsionnaires.

L'évolution de la jurisprudence a commencé dans un arrêt de Cons. d'ÉL du 13 mnrs 1902, Chemin de fer d'Orléans c. François {Rec. des arrêts du Cons. d*Ét., p. 243). Dans cette première affaire, elle fut désavantageuse aux compagnies. Il s'agissait des travaux de prolongation de la ligne d'Orléaus jusqu'au quai d'Orsay. Ces travaux avaient occasionné une gène considérable à un commerçant pour Texploitation d*ua établissement installé sur le domaine public en vertu d'une concession régulière; le commerçant demandait une indemnité, et la compagnie lui opposait le caractère précaire de son titre. Le Conseil d'État accorda l'indemnité : « Considérant, d'une part, que, si l'art. 18 du cahier des charges porte que la résiliation aura lieu à toute époque, lorsqu'un intérêt de service exigera la démolition du chalet, cette résiliation n'a été prononcée à aucun moment, et que le sieur François a continué à ve^ser les termes échus de la redevance imposée; que, d'autre part, à défaut d'une clause expresse, la précarité des autorisations sur le domaine public n'existe que dans l'inlérêl même da domaine sur lequel elles ont été accordées; que, dans ces conditions, la compagnie n'est pas fondée à se prévaloir du caractère précaire de la concession du sieur François, pour se refuser à réparer le dommage qui aurait été la conséquence directe de CexécotioD de ses travaux ». On voit, ici encore, se dessiner la thèse de la relativité de la précarité ; la concession n'est précaire que dans l'intérêt du domaine sur lequel elle a été accordée, et, en somme, dans l'intérêt du service afTectataire. Une eooceasion accordée sur une place publique ou dans une rue n'est précaire que dans l'inléfêl du service de la voirie, sur cetie place ou, sur ce'le rue, mais elle n'est pas précaire au regard des travaux qui s'accomplissent daus le sous-sol de la voie publique, dans l'intérêt d'oo chemin de fer qui représente un autre service.

Le principe, une fois posé, ne tarda pas à être invoqué par les compagnies concessionnaires elles-mêmes à leur propre profit, et avec succès. Trois décisions du Conseil

LE DOMAINE PVBUC. 743

soit par le roinislre des Travaux publics avec l'avis conforme du ministre de la Marine. Il y a des redevances fixées par le ministre des

d'État, du 3 février 1905, Compagnie générale des omnibus^ du 19 mai 1905, Min, du Commerce et min, des Travaux publics^ et du 11 mai 1906, Afin, du Commerce et min. des Travaux publics (S. et P. 1906. 3. 145, avec une note de M. Hauriou; Pand. pér.y 1906. 4. 7, et 3* espèce, 1907. 4. 31), admelteot la compagaie générale des omuibus et la compagnie générale parisieuDe des tramways à réclamer des iademoités pour divers dommages occasioDoéa à leurs iostaliatioas, soit par les travaux du Métropoiitsio, soit par ceux de TExpositioD de 1900 (V. aussi, Cons. d'Él., 24 nov. 1905, Compagnie parisienne de l'air comprimé, S. et P. 1907. 3. 134), et par conséquent admettent que la précarité de ces instalialions, invocable seulement dans rintérêt du service de la voirie urbiiine, ne l'est pas au regard des autres travaux. Nous n'insistons pas davantage sur ces trois arrêts, à Toccasion desquels nous avions déjà signalé, à la suite de M. le commissaire du gouveroement Saint-Paul, qu'ils reconnaissent au concessionnaire des droits opposables à TÂdministration, toutes les fois qu*on ne se trouve pas dans la ligne de la précarité, désormais considérée comme exceptionnelle.

U. La nouvelle jurisprudence sur Texercice des actions possessoires, comme celle sur les dommages résultant de travaux publics, ne fournissait cependant sur le droit des concessionnaires que des renseignements indirects; ce droit justifiait 1 action possrssoire, et, par conséquent, il était de nature réelle ; il Justifiait une indemnité au cas de dommage, et, par conséquent, il avait une valeur pécuniaire. Mais quel était son contenu positif, nous ne le savions pas encore. C'est sur ce point que notre arrêt actuel nous apporte le sentiment de la jurisprudence, et c'est en quoi son importance est capitale.

Nous savons déjà que notre décision qualifie le droit qu'ont les compagnies de chemins de fer sur la voie ferrée de droit exclusif de Jouissance^ mais la portée de cette qualification sera éclairée par les circonstances de Thypothèse.

li s'agissait de terrains situés le long de la voie, non actuellement utilisés parcelle-ci mais faisant néanmoins partie du domaine public. Sur ces bordures, l'administration de rËUat a voulu établir des lignes télégraphiques; elle en avait le droit, aux termes de l'art. 5b, § 1*', da cahier des charges, ainsi conçu : « Le Gonvernement se réserve la faculté de faire le long des voies toutes les constructions, de poser tous les appareils nécessaires à l'établiâsemeat d'une ligne télégraphique, sans nuire au service du chemin de fer ». La compagnie d'Orléans a fait les travaux d'appropriation nécessaires, c'est-à-dire qu'elle a débroussaillé et élagué les arbres pour le compte de l'État. Ensuite, elle a demandé le remboursement de ses dépenses. Le ministre du Commerce s'est refusé au remboursement, par le motif que, par l'art. 58 du cahier des charges, « l'État a entendu placer les bords de la voie ferrée, qui font partie du domaine public, en dehors des avantages de la concession, en tant que leur occupation pour l'exploitation du service concédé générait leur aCTectation aux besoins de l'Administration des télégraphes, et que, dès lors, l'État peut exiger de lacompagnie qu'elle exécute à ses frais les opérations de débroussaillement ou d'élagage nécessaires pour l'établissement de ses lignes ».

Le raisonnement juridique du ministre du Commerce n'apparaît pas très net; en revanche, le sentiment sur lequel il repose est clair. L'État concédant reste seigneur et maître du terrain concédé ; la compagnie, qui n'a qu'une possession précaire, doit être trop heureuse de lui fournir, non seulement les emplacements pour la ligne télégraphique, mais la prestation qui consiste à les nettoyer. La compagnie n'est pas seulement une précariste, elle est une corvéable. C'est du droit féodal, mais la féodalité est naturelle à l*homme et même à l'Administration !

A cette prétention bureaucratique, voici ce que répond le Conseil d'État:

i* Les terrains situés le long des voies, et sur lesquels la compagnie a effectué des

Finances el révisables tous les cioq ans. Révocation sans indenioilé pour les besoins du service.

travaux pour le compte de l'Étal, foat parlie du domaine public concédé à la eompagoie, c'esl-à-dire que la stipulation de l'art. 58 du cahier des charges D*a pas ea peur efTel de les distraire de la coucessioD et de les réserver à TÉlat;

2° Le coacessionnaire a sur ces terrains un droit exclusif de Jouissance^ lai permettant notamment dV planter des arbres ou d'y laisser pousser des végétations spontanées ; ce droit de jouissance ne pourrait être restreint que par des dispositioDs f'irmelles; la stipulation de Tari. 58 du cahier des charges n'est une disposition formelle qu'en ce qui concerne l'obligation de laisser établir la ligne télégraphique, mais il m contient pas du tout l'obligation de supporter les Trais d'élagage et de débroussaillemeot, et, dès lors, le concessionnaire, qui est en principe dans la situation d*uo usurruilier vis-à-vis de son nu propriétaire, n'est pas tenu à cette prestation.

Cette absence d'obligation à une prestation est caractéristique du droit réel, tel que notre système juridique le conçoit depuis la Révolution. Notons aussi l'emploi de ladjdctiftf^vcZust/' pour qualifier le droit de jouissance du concessionnaire, emploi qui e>i bien dans le sens du droit réel, dont le propre est d'être en efTet exclusif.

Ainsi, le contenu positif du droit des concessionnaires de chemins de fer s'exprime eo un droit exclusif de jouissance des dépendances de la voie, permettant notamment de planter des arbres et aussi de tirer profit de ces arbres. Sur ce point, les compagai^i n'avaient pas attendu la décision du Conseil d*Ét£it;il y a longtemps qu'elles planlenl. qu'elles cueillent les fruits et qu'elles coupent. Ce droit est révocable saos doute, "<i plutôt rachetable, mais il ne l'e^ que par cette opération d'ensemble qui s'appelle te rachat de la concession. En attendant, il produit des utilités, et aucune de ces utilitn particulières ne peut être contestée en détail, même par l'administration de l'État, tani que la concession n'est pas rachetée dans son ensemble. La révocation ou le rachat d'uoe concession sont des opérations que l'Administration doit aborder franchement et directement, avec une certaine procédure, outre qu'elles ne doivent être faites que dao» l'intérêt du service public. Il n'est pas permis de procéder! des révocations indirectes, c'est-à-dire de restreindre indirectement les avantages du concessionnaire, en lui imposant des obligations ou en lui infligeant des dommages, parce que, tant que taconcessmo n'est pas révoquée et tant qu'il né peut pas être question de la révoquer dans l'iDlérèi du service, le concessionnaire a un droit réel opposable k l'Administi'ation.

11 faut nous résoudre à modifier nos formules et aussi nos conceptions; il n'est p'3« suffisant de qualifier le concessionnaire du domaine public de possesseur précaire; derrière la possession, qui n'est d'ordinaire qu'une protection avancée du droit réel, le droit réel s'est en efTet révélé peu à peu; le concessionnaire du- domaine public >'*^t affirmé titulaire d'un droit réel opposable à tous, même à l'administration concédante, sauf dans la ligne de la précarité; mais cette ligne de la précarité, fort étroite, laisse au droit réel toute une sphère d'utilités. Ce droit réel ne relève pas du droit civil, m^ idu droit administratif. Il y a ainsi toute une catégorie de droits réels administratifN dont la caractéristique est d'être temporaires, révocables dans l'intérêt du service pvVk ou rachetables. Ce ne sont pas tous des droits de jouissance, comme celui du coo(e>sionnaire de chemins de fer sur la voie ferrée. Chacun doit être étudié en son particulier. Le concessionnaire d'une ligne de tramways ou le concessionnaire d^uoe canalisation d'éclairage n'ont évidemment sur la voie publique qu'une sorte de droit d'osase: les propriétaires des maisons riveraines n'ont sur la rue, sous le nom é^aisances de voirie qu'une sorte de droit de servitude; en revanche, les concessions perpétuelles dans les cimetières sont des sortes de propriétés (V. sur le droit des concessionnaires dios les cimetières, Aix, 17 avr. 1907, S. et P. 1907. 2. 278, la note et les renvoià; Pand, pér.^ 1907. 2. 361), dont la révocabilité n'apparaît qu'au cas de transfert du cimetière (V. sur le droit des concessionnaires au cas de transfert du cimetière, Bordeaux

b) PermisHons sur les cours (Veau navigables ou flottables. — Les permissions sur ces cours d*eau peuvent avoir pour objet des prises d'eau, soit pour force motrice^ soit pour irrigation; elles entraînenl des établissements, qui sont des barrages et des usines. En principe, elles sont accordées par décret, après enquête et sur l'avis du Conseil d'État (art. 43, L. 8avr. 1898); par exception, un arrêté du préfet suffit pour les prises d'eau au moyen de machine élévatoire et pour les établissements temporaires dans le^ cours d'eau, la durée de l'autorisation ne devant pas dépasser deux ans; les arrêtés sont pris sur Tavis des ingénieurs, sauf recours au ministre, et, dans la première hypothèse, après enquête (art. 41-42, L. 8 avr. 1898) (1).

Ces permissions donnent lieu à des redevances dont les bases sont fixées par un règlement d'administration publique (art. 44) (V. H. 13 juili. 1906).

Elles sont révocables sans indemnité, en principe; toutefois aucune suppression ou modification ne pourra être poursuivie que suivant les formes et avec les garanties avec lesquelles l'autorisation aura été donnée (art. 45) (2). II faut faire exception pour les usines fondées en titre ou

10 juin 1907, S. et P. 1907. 2. 267, et la noie); les usines établies sur les fleuves navigables ou flottables antérieurement à 1566, ou bien celles vendues à la Révolution comme biens nationaux et qui sont dites propriétaires de leur barrage^ n*ont qu'une propriété révocable de la même famille, puisque, pour des raisons d'intérêt public, et moyennant indemnité, le barrage peut être supprimé ou abaissé (sur le droit à indemnité, à raison de travaux exécutés par l'Administration, des propriétaires d'usines établies antérieuremeol à 1566 ou ayant fait Tobjet d'une vente nationale, V. Cons. d'Ët., 27 févr. 1891, Vauthier, S. et P. 1893. 3. 29, etla note; Adde, Rép. gén. du dr. fr., ▼• Usines et moulins^ n. 266 et s., et 284; Pand. Rép., v» Travatuv publics, D. 2936 et s.; V. aussi, Cons. d*Ét., 13 nov. 1903, De la Roche- Ayrtion, S. et P. 1906. 3. 38 et les renvois,; les usines simplement autorisées sur les mêmes cours d'eau, et qui ne sont point propriétaires de leurs barrages, ont cependant sur ceux-ci un certain droit réel; car, si l'autorisation peut être retirée sans indemnité, elle ne peut l'èire cependant que moyennant une procédure diffîcile à mettre en mouvement et pour des raisons d'utilité publique. Ainsi de suite. Il serait prématuré d'organiser une théorie complète de ces droits réels résultant des concessions sur le domnine public: il convient d'attendre que les faits jurisprudentiels nous aient révélé davantage leurs effets.

^1) S'il s'agit de transporter tout ou partie de Teau concédée hors des limites du département riverain et si le volume d'eau transporté dépasse une certaine importance, il faut l'avis du conseil général du département où la concession est faite. V. loi du 26 décembre 1908, art. 67.

(2) Il y a une clause de précarité insérée dans les acles et ainsi rédigée (Cire. 18 juin 1878) : « Si, à quelque époque que ce soit, dans l*intérèt de la navigation, de Tagricultare» du commerce, de l'industrie ou de la salubrité publique, l'Administration reconnaît nécessaire de prendre des disposiUons qui privent le concessionnaire, d'une manière temporaire ou définitive, de tout ou partie des avantages à lui concédés par le présent règlement, le concessionnaire n'aura droit à aucune indemnité et pourra seulement réclamer la remise de tout ou partie de la redevance imposée ».

La révocation ne doit avoir lieu, bien entendu, que dans un intérêt public et non dans

' 00 intérêt fiscal, sous peine de détournement de pouvoir; on peut également prononcer

la mise en chômage àe Tusine qui ne se conforme pas aux conditions de Tautorisation.

légales, pour lesquelles la révocation de rélablissemeut doDoerait lieu à iQdemQilé(art. 45). Uoe usiue est fondée en titre ou. légale : l** lorsqu'elle existait avant l'édit de février 1566, qui a déclaré inaliénables les dépendances du domaine public et que, par conséquent, elle peut être considérée coname ayant la propriété de sa chute d'eau (1) ; 2^ lorsque Tusine a été l'objet d'une vente à titre de bien national après 1789, parce que ces ventes ont été faites sans réserve des droits du domaine et qu'on estime qu'elles comprenaient la chute d'eau (S); S"" dans quelques autres cas exceptionnels (V. Picard, Traité des eaux, t. III, p. 376 et s.).

Des dommages aux usines. — Il ne faut pas seulement, pour les usines, envisager la suppression ou la modification directe de l'établissement; il arrive souvent que l'Administration supprime ou restreint indirectement la prise d'eau par des travaux accomplis dans le fleuve ou par d'autres concessions faites en amont. On appelle cela des dommages aux usines. Pour les usines ordinaires, ces dommages ne donnent droit à aucune indemnité, au contraire, pour les usines fondées en titre ou légales ils donnent droit à indemnité.

c) Concession des eaux de pluie qui tombent sur la voie publique. — Ces eaux ne sont pas, à proprement parler, des dépendances du domaine public, ce sont des res nullius, elles sont au premier occupant (Cass., 5 mars 1902, Pel^; mais c'est une occupation qui doit être accomplie chaque fois, le riverain n'acquiert pas par prescription vis-à-vis de l'Administration le droit d'accaparer les eaux de pluie, en ce sens on dit qu'elles sont imprescriptibles (3).

Ces eaux peuvent être concédées par l'Administration, en ce sens que, par le fait même de la concession, celle-ci les occupe et les rétrocède après les avoir acquises. Elle le peut, parce qu'elle a le droit de tirer du domaiue toute l'utilité qu'il peut fournir, tant que cela ne gène pas l'usage public. La concession peut être formelle ou bien résulter de l'autorisation d'établir un aqueduc sous la voie (Cass. req., 21 mars 1876, S. 76. 1. 359). Dès lors, les propriétaires de fonds riverains supérieurs ne peuvent plus détourner ces eaux de pluie, ou, s'ils le font, il y a lieu à complainte; à moins qu'eux aussi n'obtiennent une concession, car l'Administration n'est point liée vis-à-vis du premier concessionnaire.

d) Concessions dans les cimetières (D. 23 prair. an Xll ; 0. 6 déc. 1843; D. 27 avr. 1889). — Les inhumations sans concession ou en fosse

(i) Coqs. d'Ét., 14 janfier 1839, Paris et Martin; 19 mars 1840, Conqueret; 16 mars 1842, Baraignes; 8 décembre 1876, Pommier; 27 février 1891, Vauthiar, etc.

(2) Cons. d'Ét., 16 décembre 1858, Viard; 27 juillet 1859, Bucos- Bertrand: 24 juillet 1862, Vitai; 13 juillet 1866, Launoy; 8 mai 1869, Pierron^ etc.

(3) Cepeudant, les riveraiDs peuvent faire des conveotions entre eui, ou établir ud état des lieux tel que, vis-à-vis de quelques-uns, le droit d'occupation soit fondé par prescription.

commune doivent être respectées pendant un délai de cinq ans; il peut même être placé sur ces fosses, sans autorisation, des pierres tombales (Cons. d'Ét., 23 juin 1911. Téoulé).

Pour assurer à une sépulture une durée de plus de cinq ans, il faut adopter le système des concessions. « Lorsque retendue des lieux consacrés aux inhumations le permettra, il pourra y être fait des concessions de terrains aux personnes qui désireront y posséder une place distincte pour y fonder leur sépulture et celle de leurs parents ou successeurs, etyconstruire descaveaux, monumenlsou tombeaux ))(D.23 prair. an Xn, Art. 10). « Les concessions de terrains dans les cimetières communaux, pour fondations de sépultures privées, seront, à l'avenir, divisées en trois classes : 1^ concessions perpétuelles; S*" concessions trentenaires; 3"^ concessions temporaires. — Les concessions trentenaires sont renouvelables indéfiniment à l'expiration de chaque période de trente ans, moyennant une nouvelle redevance qui ne pourra dépasser le taux de la première.... — Les concessions temporaires sont faites pour quinze ans au plus, et ne peuvent être renouvelées » (0. 6 déc. 1843, art. 3).

Les concessions temporaires et les concessions trentenaires sont certainement de véritables concessions sur le domaine public; l'acte de concession est un acte de puissance publique, et il ne peut être interprété que par la juridiction administrative; les concessionnaires ne peuvent avoir au plus, pour faire respecter leurs concessions, que des actions possessoires, car ils n'ont qu'une concession temporaire.

En est-il de même pour la concession perpétuelle, et, au contraire, le concessionnaire n'acquiert-il pas ici un véritable droit de propriété civile? Les conséquences seraient les suivantes : T l'acte pourrait être interprété par les tribunaux judiciaires; 2** contre les empiétements des voisins le concessionnaire aurait l'action en revendication; 3^ les tribunaux judiciaires seraient compétents pour connaître de l'atteinte au droit commise par TÂdministration elle-même. L'opinion actuelle de la jurisprudence semble être dans le sens du droit de propriété civile, malgré deux circulaires ministérielles des 20 juillet 1841 et 30 décembre 1843 (V. Cons. d'Ét., 19 mars 1863, Castaingt; Cass., 24 août 1864, S. 64. 1 . 493 ; 31 jaov. 1870, S. 70. 1. 263; 26 avr. 1875, S. 75. 1. 312 (1). V. aussi Trib. confl., 9 nov. 1875, Bertrand- Lacombe ; 26 mars 1881, Aymen, et enfin, Cass., 12 févr. \90\, Martel) (2).

Cette opinion est contestable, le droit du concessionnaire ne peut pas être un véritable droit de propriété civile, car malgré le nom de la

(1) Gasfl. req., 18 janvier 1911 : « attPDdu que les coocessioas dans les cimetières coQfèreDt i ceux au profit desquelles elles sout Faites des droits réels dont la cooservatioD appartient à L'autorité judiciaire ».

(2) Dans le même sens M. Oucrocq, Cours de droit adm., 6* édit., t. II, n» 1419 ; M. Aog. Chareyre, Thèse, 1884.

concession, il n'est pas véritablement perpétuel in eodem loco; en effet, en cas de translation du cimetière, le droit sur l'ancien terrain concédé disparaît et est remplacé par un droit sur un nouveau terrain d'égale superficie (0. 6 déc. 1843, art. 5). 11 y a deux résultats pratiques à obtenir : le premier est Tirrévocabilité de la concession au sens de l'affectation d'un terrain à la sépulture dans tous les cimetières successifs qui seront aménagés, mais ce résultat est assuré par la loi; le second est la transmissibilité des caveaux de famiUe pa»- succession, testament, etc., mais on transmettrait ainsi aussi bien une propriété administrative qu'un droit de propriété civile (1); avec cette interprétation de la concession perpétuelle en la constitution d'une propriété administrative spéciale, od évite de heurter le principe de l'inaliénabilité des dépendances du domaine public; cette concession d'une propriété spéciale n'est pasuue aliénation prohibée, puisque, d'une part, la propriété n'est pas perpétuelle au sens du droit civil et que, d'autre part, comme le terrain ne saurait être employé à d'autre destination qu'à celle des inhumations, elle est dans le sens de la destination du cimetière (S).

e) Pei^missions de voirie. — Les permissions de voirie sont relatives, soilà l'occupation du dessus de la voie publique par les saillies des bâtiments, soit à l'occupation du dessous de la voie par des canal isatioos diverses, eau, gaz, etc.

Les saillies des bâtiments se distinguent en saillies fixes^ telles que balcons, piliers, marches d'escaliers, tuyaux de descente des eaux, corniches, et en saillies mobilea telles que enseignes, devantures de boutiques, etc. La permission de voirie est donnée par l'autorité compétente pour l'alignement, c'est-à-dire par l'administration propriétaire. Il en est de même pour les permissions qui concernent le dessous de la voie publique.

Toutes ces concessions sont en principe discrétionnaires (Cods. d'Ët.. 27 mars 1903, Société mutuelle d'électricité de Neuilly) et révocables, à moins qu'elles ne soient accompagnées de conventions. Ces permissions donnent lieu à des redevances perçues au profit des communes sous If nom de droits de voirie et il n'y a pas lieu de faire de distinction entre les voies publiques qui sont traverses de routes et les voies urbaines. Les tarifs sont délibérés par le conseil municipal et approuvés par le préfet (L. 21 avr. 1832, art. 3 ; L. 5 avr. 1884, art. 68) (3).

(1) Od trouvera le développement d'une partie de ces considérations dans ane notr sous Cons. d'Ét., 10 janvier 1890, Rodet, S. 92. 3. 41. Cf. Pand. franc., v» Cimeiiètf. Sur la jurisprudence en matière de transmission, V. Revue du culte catholique^ 1898,

p. asi.

(2)Xa Cour de cassation a d*ailleurs décidé que, si les caveaux de fiimiUe peaveoi être donnés ou légués, ils ne peuvent être vendus, parce qice le cimetière est inaliénable (Cass., 9 juin 1898, MaUlochon), De même, la cession de mitoyeoDeté n*e»l pas possible. Trib. de Boulogne, 11 novembre 1904, K. A. 1905. 1. 336.

(3) Il ne Faut pas conrondre les permissions de voirie et les redevances, auxquelles

Sur les permissions de voirie relatives aux entreprises de distribution, V. infrày Concession de travaux 'publics.

Section 11. — L'expropriation pour cause d'utilité publique.

Le domaine public, dans ses dépendances artiGcielles, a besoin d'être rnnstitué et entretenu; cela donne lieu à une gestion considérable dont les principaux moyenssont Texpropriation pour cause d'utilité publique et Topérationde travaux publics. L'opération de travaux publics a pour conséquence directe la création ou l'entretien d'une dépendance du domaine public, dans notre opinion du moins, puisque tous les ouvrages publics, même les bâtiments, font partie du domaine public, l'expropriation pour cause d'utilité publique n'entraîne pas, par elle-même Ja domanialité publique des terrains expropriés (Cons. d'Èt., 7 août 1900, Fernûî/rfow; 28 juin 1901, Roland), mais elle y conduit, car elle sera suivie normalement de la construction d'un ouvrage public ou, tout au. moins, d'un aménagement opéré par travaux publics, et la domanialité publique résultera de la combinaison des deux opérations par lesquelles l'affectation des terrains se trouvera réalisée (l).

L expropriation pour cause d'utilité publique (2). — On peut envi-

elles doQDent lieu, avec les permis de stationnement. V. p. 731 ; reolreat dans la catégorie du permis de stationoemeot les permissions de dépôts d'objets mobiliers sur la voie comme étalages, tables de café, kiosques de Journaux, si les travaux nécessaires à Toccupation de la voie ne modifient pas l'asâielte du domaine (Cons. d*Ét., 2 juili. 1909, Maire d'AJaccio)^ etc., elles sont dans les attributions du maire à titre de matières de police municipale (L. 5 avr. 1884, art. 98).

(1) 11 est des cas où la domanialité publique ne .sera jamais réalisée, par exemple si le terrain exproprié est revendu, dans les hypothèses exceptionnelles où ce résultâtes! admissible; mais le plus souvent la domanialité publique sera réalisée et cela explique des considérants comme celui-ci : « L'effet de Texpropriation étant de Taire entrer dans le domaine public les immeubles expropriés... » (Cass., 29 oct. 1900, Chemin de fer du Nord).

Ce n'est pas un médiocre avantaKe de notre conception large de la domanialité publique que de permettre le rapprochement de ces trois matières, le domaine public, l'expropriation pour cause d'utilité publique, les travaux publics. Incontestablement, il s'agit dans ces trois hypothèses de la même utilité publique, fournir soit au public, soit aux services publics, les espaces et les installations matérielles qui leur sont nécessaires- Avec la conception étroite du domaine public que nous avons combattue, on arrive à ce résultat choquant d'admettre l'emploi de l'expropriation et des travaux publics pour la création d'ouvrages, notamment de bâtiments, qui tout en étant des ouvrages publics^ ne seront pas (à ce que Ton prétend) dans le domaine public, mais au contraire dans le domaine privé, de sorte que les administrations auraient employé l'expropriation ou les travaux publics pour accroître leur domaine privé, et' que, cependant, ces dépendances du domaine privé seraient des ouvrages publics — incohérence pure (CF. p. 680).

(2) Bibliographie .-Delalleau, Jousselin, Rendu et P.errïOy De l'expropriation pour eause d'utilité publique, S* édit., 1893; Aucoc, Conférences de droit admin,, •S" édit., t. II; Garsonnet et Boucliez, v» Expropriation; Répert, Béquet-Laferrièrc,

sager l'expropriatioD pour cause d'utilité publique, soit dans son résultat, soit daus les moyeos par lesquels le résultat est obteou : i"* eovisagée dans soD résultat, sans se préoccuper du procédé, // y a expropriation toutes les fois que, le propriétaire d'un immeuble corporfl ayant subi une dépossession définitive et totale, la propriété de Fimmeuble se trouve acquise par une administration pour son domaine public; 2" envisagée dans les moyens par lesquels le résultat est obteou, il faut distinguer Texpropriation directe et Texpropriation indirecte : a) il y a expropriation directe lorsque le résultat est obtenu par une procédure administrative spéciale qui suppose déclaration d'utilité publique, transfert de propriété par autorité de justice et paiement dune indemnité préalable à la dépossession; h) il y a expropriation indirecte /or^^ue, par l'effet d opérations administratives quelconques ou par une simple annexion de fait au domaine public, la dépossession définitive est réalisât sans autorité de justice et sans indemnité préalable.

Ce dont il faut bien se pénétrer, c'est que le résultat de l'expropriation a plus d'importance que les moyens par lesquels il est réalisé. Ce résultat est acquis : 1° par la dépossession définitive et totale du propriétaire ; ^^ par Tannexion de l'objet au domaine public. Il faut la dépossession définitive et totale accompagnée de V annexion- au domaine pour différencier l'expropriation des occupations temporaires ou même des dommages permanents qui sont la conséquence des travaux publics, mais qui n'entraînent pas de dépossession déHnitive, ou bien pas de dépossession totale, ou bien pas d'annexion au domaine(l). — Le résultat de l'expropriation entraîne par lui-même deux conséquences : i"* la nécessité d'une indemnité; 2** la compétence de l'autorité judiciaire siir l'indemnité.

(1) H est bon de savoir que, primitivement, rexpropriation a été coosidérée comoit* uD dommage résultant des travaux publics (M. Aucoc lui maintient encore cette qualification traditionnelle); ce n'est que depuis la loi du 8 mars 1810, que Ja séparation s est faite entre ces deux matière», parce que le contentieux de Tune était attribué aux tribonaux judiciaires, tandis que le contentieux de Tautre restait aux tribunaux administntirs et que, dès lors, il a Tallu difTérencier la dépossession définitive et totale do simple dommage. L» dépossession définitive s*oppose au dommage résultant de ToccupaUon temporaire: la dépossession totale s'entend par rapport à toutes les utilités de la propriété et s'oppose au dommage permanent résultant de travaux publics qui né détruit que des utilités partielles de la propriété. De plus, il n'y a pas expropriation si, le propriétaire étant dépossédé, TÂdministration n'acquiert pas la propriété, si par conséquent la propriété est purement et simplement détruite; ainsi lasuppression d'établissements dangereux de première classe, opérée en vertu du décret du 15 octobre 1810, art. 12, ne saurait être assimilée à une expropriation. Mais la propriété doit-elle toujours être acquise parTAdministration eu vue de son domaine public? A notre avis, oui, puisqu'elle doit être acquise en vue d'une affectation à l'uUlité publique et que, dans notre opinion, tout objet affecté à Tutilité publique est dépendance du domaine public. Ce qui est sûr, dans tous les cas, c'est que l'expropriation indirecte n'est jamais réalisée que par annexion ao domaine public; il n'y a point expropriation indirecte par annexion au domaine prive (Cf. Garsonnet, op. cit., n® 12). ^ ,

i/expropriation. 781

N* 1. — L'expropriation directe.

A. Observations préliminaires. — L'expropriation pour cause d'utilité publique, considérée comme opération directement voulue et poursuivie parTAdminislralion, constitue au premier chef une opération de puissance publique, bien que son contentieux soit en partie judiciaire. Non seulement il y a dépossession forcée du propriétaire et< par conséquent contrainte, mais les procédés employés pour purger l'immeuble exproprié des droits réels qui pouvaient le grever sont exorbitants du droit commun, le jugement d'expropriation ou les cessions amiables entraînant purge par eux-mêmes (1). Un pareil mode d'acquérir constitue évidemment une atteinte grave à la propriété privée, il justifie toutes les précautions de procédure qui ont été prises et qui vont jusqu'à transférer à la propriété le privilège du préalable^ puisque le paiement de l'indemnité doit être préalable à la prise de possession, il justifie V attribution de compétence à C autorité judiciaire déclarée par là gardienne de la propriété privée, mais, en soi, il apparaît comme nécessaire. Il ne saurait dépendre du caprice de particuliers, qui refuseraient de céder leur propriété à l'amiable, d'empêcher la réalisation d'entreprises utiles au bien de tous ; c'est l'expropriation pour cause d'utilité publique qui permet de bâtir des forteresses, de construire des routes et des chemins de fer, d'assainir les villes, etc.; c'est elle qui a permis d'accomplir Fénorme masse des travaux publics qui ont été exécutés au XIX* siècle.

Toute la difficulté, étant donné que le principe même de l'expropriation n'est pas contestable, était de la réglementer de façon à donner à la propriété privée le plus de garanties possible; notre législation actuelle est arrivée sur ce point à des résultats satisfaisants, mais après une longue série de tâtonnements et en adoptant un système très complexe : 1*^ elle fait concourir à l'expropriation trois autorités différentes, Tautorité administrative pour déclarer l'utilité publique et désigner les terrains, l'autorité judiciaire pour prononcer le transfert de propriété, et enfin le jury de propriétaires pour prononcer l'indemnité; 2* il est entendu que la procédure de l'expropriation peut toujours, et à tout moment, être modifiée pour laisser place à des ententes amiables ou cessions amiables; ces cessions amiables peuvent porter, soit seulement sur le transfert delà propriété, soit seulement sur la fixation du prix, soit à la fois sur les deux éléments; elles font partie de la procédure d'expropriation en ce sens qu'elles se substituent, soit au jugement d'expropriation, soit à la fixation de l'indemnité par le jury, mais elles se carac-

(1) Pour mettre en relief les effets de l'expropriation, il suffit d'établir la coioparaison avec ceux de la réquisition d'acquisition totale prévue par l'art. 50 de la loi du 3 mai 1841, car, dans celte hypothèse, Pacquisilion ne s'opère pas à titre d^eipropriation (V. p. 765).

térisent par ce fait qu*à la place de la contrainte, elles font appel à la libre volonté. Nous appelons ici Tattenlion sur la matière des cessions amiables, dont ûous aurons plus d'une fois à faire intervenir le parallélisme avec la procédure rigoureuse de l'expropriation , mais nous eo traiterons plus loin [infrà, p. 7t)9).

Avant d'aborder l'examen de la procédure de l'expropriation, nous devons nous denpander : 1<» qui peut exproprier ; 2" q\ielles choses peuvent être expropriées; S** en vue de quels objets on peut exproprier (1) :

<1) Histoire. — Pendant longtemps, l>x propria lion a été une sorte de confiscatioa des terres, suivie d'une indemnité problématique pour laquelle il n'existait pas de garanties. A partir du xvii* siècle, notamment, époque où TexpropriatioD a été largement pratiquée à cause des grands travaux de routes et de canaux de navigation qui commençaient, rindemnité était réglée par les intendants, elle n'était pas payée avant la prise de possession, elle ne l'était que très longtemps après, ou bien, faute de fonds, elle oe Tétait pas du tout. Il paraît, du reste, que le plus souvent on ne payait point les simples terres labourables, mais seulement la plus-value de celles qui étaient en prés, vignes ou jardins. — (Chaumont de la Millière, Mémoire sur le département des ponts et chaussées, 1 vol, in4*, janv. 1790; V. sur Thistoire de l'expropriation, A. des Citleols, Origines et développement du régime des travaux publics en France, 1S95). Depuis la Révolution, des progrès considérables ont été réalisés. On peut distinguer trois phases :

!• Constitution des 3-14 septembre 1791. Cette constitution a posé deux principes (art. 17) reproduits dans l'art. 545 du Code civil : le premier, c'est que rexpropriation ne pourrait avoir lieu que pour une raison de nécessité publique, on a depuis sabstilué le mot utilité: le second, c'est que l'indemnité devrait être préalable à la dépossession. C'étaient déjà deux garanties précieuses, mais l'indemnité était réglée par t'Administraiion elle-même, par le directoire du département d'abord, plus lard par le conseil de préfecture (L. 7 sept. IV-K). art. 4; L. 28 pluv. an VIll ; L. 16 sept. 1807, et c'était la même administration qui opérait le transfert de propriété. Il y eut de vives réclamations :

2*' Loi du 8 mars 1810, due à l'initiative personnelle de Napoléon, si l'on en croit du moins une note célèbre datée de Schœnbrunn, le 29 septembre 1809. Cette loi donnait à l'autorité judiciaire le droit d'opérer le transfert de propriété et celui de régler rindemnité. Pour le règlement de l'indemnité, l'innovation n'était pas heureuse. On s*apen:at, sous lu Restauration, que cette fois l'intérêt public était sacrifié à l'intérêt privé; il y avait des longueurs infinies de procédure, des appels, etc., et les juges s*en rapportaient à des experts ne présentant aucune garantie, qui exagéraient l'indemnité;

3» Loi du 7 juillet 1833. Apparition du jury d'expropriation pour le règlement de l'indemnité et augmentation des efl'ets du jugement d'expropriation en ce qui coDceme la purge des hypothèques et privilèges. Le jury permet d'abréger la procédure parce que sa décision est souveraine. On pensa aussi qu'il présenterait plus de garanties que les experts, attendu que si des propriétaires peuvent être, comme propriétaires, inté- 'ressésà élever les prix, comnae contribuables ils sont intéressés aménager les finances publiques. Sur ce dernier point, il y a eu des mécomptes ; plus propriétaire que contribuable, le jury d'expropriation s'est montré pendant longtemps exagéré dans ses évaluations, il a coiHé fort cher à l'État. Cependant, malgré des velléités de réfonn'', il a toujours été conservé.

On peut dire que, depuis la loi du 7 juillet 1833, le système de TexpropriatioD pour cause d'utilité publique est créé dans ses grandes lignes. Cependant cette loi en ellemême a disparu, elle a été remplacée par deux autres qui fonctionnent simultanéraest : 1* la loi du 3 mai 1841, sur l'expropriation normale avec le grand jury, qui n'est qac

l'expropriation, 753

a) Qui peut exproprier, c'est-à-dire, qui peut employer la procédure (V expropriation. — Les grandes administrations publiques (État, départements, communes, colonies) seules peuvent exproprier, soit par ellesmêmes, soit par leurs concessionnaires de travaux publics (Art. 63, L. 3 mai 1841). Les établissements publics (à Texception des associations syndicales et des chambres climatiques) n*ont pas le droit d'expropriation. Il y a là une règle qui ne se justifie pas beaucoup; on a cherché à l'expliquer en disant que le droit d*expropriation est un droit de puissance publique, mais pourquoi les établissements publics, qui gèrent des services publics, n'auraieot-ils pas les droits de puissance publique qui leur sont utiles? Il est admis par la jurisprudence que les établissements publics peuvent recourir aux bons offices des communes pour faire faire parcelles-ci une expropriation (Av. Cons. d'Ét., 10 sept. 1850), il serait pi us simple de leur donner le droit directement, TAdministration centrale restant toujours maîtresse de ne pas déclarer futilité publique de Texpropriation (1).

En principe, la procédure de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'est pas mise au service des entreprises privées, quelle que soit l'importance et futilité de celles-ci. On ne peut citer que l'exception des concessionnaires de mines auxquels la loi du 27 juillet 4880, art. -44, confère le privilège d'employer l'expropriation pour l'établissement des canaux de navigation et des chemins de fer modiGant le relief du sol qui sont destinés au transport de leur minerai; encore convient-il d'observer que, souvent, f Administration impose à ces concessionnaires uQ véritable service public de transports (2).

b) Quelles choses peuvent être expropriées. — !• Les choses corpo-

ia loi de 1833, simpliûée au point de Vue delà procédure; 2"* la loi du 21 mai- 1836, art. 16, qui a orgaaisé pour les chemJDS vicioauz uq petit jury et dont la procédure a été éteodue depuis à un certain nombre d'hypothèses.

(1) Ud décret de 1873, sur avis du Conseil d'État, avait autorisé la fabrique d'Oullins ; Rhône) à poursuivre l'expropriation des terrains nécessaires à la reconstruction de réglise (rapporté par M. Aucoc, Ùonf., t. II, n® 826). De même, un décret du 5 mars 1895, a formellement déclaré d'utilité pubiique,au profit de la Chambre decommercede Paris, l'acquisition d*un immeuble (Garsonnet et Bouchez, op. cit., n. 58).

(2) Dans la doctrine allemande, un fort parti considère que l'expropriation doit être employée dans un intérêt social plutôt que dans un inlérêt public et, par conséquent, qu'eUe peut être mise à la disposition de certaines entreprises privées qui soient sans relation directe avec l^Administration (V. Polier, De V expropriation pour cause d'utilité sociale^ et les auteurs qu'il cite. — En sens contraire : Otto Mayer, Droit adm. allem.y trad. franc., t. ïlï, p. 1 et s.). Je suis peu porté vers cette doctrine. Je reconnais volontiers que certaines entreprises privées fort intéressantes méritent des privilèges et doivent pouvoir vaincre les résistances des propriétaires voisins, mais j estime qu'on doit leur donner un pouvoir de coercition par des procédures autres que celle de TexpropriPtion pour cause d'utilité publique, tout simplement pour ne pas mélanger les genres et confondre les catégories. C'est ainsi que des lois de 1845 et de 1847, ont établi au profit des propriétaires arrosants des servitudes d'appui et d'aqueduc avec indemnités réglées par le juge civil et sans procédure d'expropriation.

relies immobilières peuvent seules être expropriées; il résulte de Teosemble des dispositioos législatives que Texpropriation n'est Faite que pour les propriétés foocières, non pas pour les meubles, ni pourlesdroits incorporels.

Les meubles peuvent seulement être l'objet de réquisitions militaire:> (V. L. 2 juin. 1877). Quant aux droits incorporels, la question de Texpropriation ne saurait pratiquement se poser que pour des servitudes qui pèseraient sur des dépeodancesdu domaine public ou bien pourlesdroils des concessionnaires de travaux publics; on n'exproprie pas directemeol les servitudes (1); quant aux droits des concessionnaires, il n*ont jamais été résolus que par des lois spéciales, on peut citer les lois du S5 mai 4845, du 28juillet 1860, etc., relatives au rachat de canaux de navigation concédés à des compagnies;

2° Tous les immeubles corporels peuvent être expropriés, les terrains clos ou bâtis comme les terrains non clos et non bâtis (2), même ritnmeuble dotal (Arg. art. IH, L. 3 mai 1841), môme les immeubles dépendant du domaine privé des personnes administratives. Quant aux immeubles qui dépendent du domaine public (V. p. 671);

3* Le sous-sol d'un immeuble peut être exproprié indépendamment de la superficie (Gass., 1" avr. 1866, D. 66. 1. 305). Cette décision est importante pour les compagnies de chemins de fer, à cause des tunnels.

c) Envuede quels objetsd' utilité publique on peut exproprier. — L'ulilité publique qui justifie l'expropriation ne peut être définie; des lois diverses contiennent des énumérations de cas : ainsi, L. 30 mars 1887, on peut exproprier pour faire des fouilles artistiques, L. 13 avril 1900. art. 19-22, on peut exproprier pour établir des bornes de triangulation cadastrale, etc., pour faire des travaux d'assainissement et d'embellissement dans une station hydrominérale (L. 13 avr. 1910), pour créer une place publique (Cons. d'Ét., 6 août 1910, rfg Maraumont; 11 févr. 1910, Laurent'Champrosay), mais, en principe, il appartient à l'autorité administrative d'affirmer que l'utilité publique existedans tel cas donné non prévu par la loi; ce pouvoir est discrétionnaire, en ce sens qu'on n'est point

(l) Conflits, J6 dôcembre 1850, d'Espagnet; 28 mai 1894, de Gasté; uDe servitude peut se trouver expropriée indirnctement par suite de l'expropriation du fonds servant, ou bien elle peut être supprimée par Texëcution de travaux publics, auquel cas l'iodemnité se règle par la procédure des dommages permanents (Trib. de la Seine, 16 juiil., Jacob).

{2} Il y a cependant des privilèges pour la propriété bâtie : 1* Elle ne peut être expropriée pour une simple opération de triangulation ^L. 13 avr. 1900, art. 21};2«rei* propriatlon des terrains clos ou bâtis peut nécessiter une déclaration d*ntlli(é publique prononcée par une autorité plus haute que celle des terrains non clos et non bâlif (L. 8 juin 1864, art. 2; L. 20 aoAt 1881, art. 13, § 3. V. infrà), et aussi remploi do grand jury; 3» elle jouit de certaines immunités en matière d'occupation temporaire V. infrà, v» Occupation temporaire)

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admîs àdiscater au contentieux riililitéderopérationquerAdmiaistralion entreprend, mais on est recevable à prétendre que cette utilité ne justifie pas une expropriation, et, de ce chef, on peut arguer ractedéclaratifd'utililé publique de violation de la loi ou de détournement de pouvoir (Aucoc, op. cit.^ t. II, n*854; Cons. d'Ét., 11 févr. 1910, Laurent-Champrosay), — Par exemple, on ne doit recourir à l'expropriation qu'en vue d'un service public ou du domaine public, par conséquent, on ne doit pas y recourir, uniquement pour détruire certains objets ou établissements; CD ne doit pas non plus y recourir en principe, en vue d'acheter pour revendre, mais il y a des exceptions dans quelques cas où il est certain que l'opération n'est pas inspirée par une pensée de spéculation (1).

Observation. — Il peut se faire qu'un terrain ait été exproprié en vue d'une certaine opération pour laquelle il y avait réellement utilité publique^ mais à laquelle on a renoncé dans la suite. Dans cette hypothèse, la personne administrative peut incontestablement revendre, mais les anciens propriétaires ou leurs ayants cause ont la faculté de demander la rétrocession, conformémentaux art. 60, 61 et 62 de la loi du 3 mai 1841 . Cela constitue en leur faveur un droit de préemption au cas où le terrain est mis en vente; cela ne leur donne point le droit de contraindre TAd-

(1) 1» Art. 2 du décret du 26 mars 1852, modiné par la loi du 10 avril 1912 :

« Dans tout projet d'expropriation pour l'élargissement, le redressement ou ta formation des mes de Paris, l'administration aura la faculté de comprendre la totalité des immeubles atteints, lorsqu'elle jugera que les parties restantes ne sont pas d'une étendue on d'une forme qui permette d'y élever des constructions salubres, ni des constructions en rapport avec l'importance ou l'esthétique de la voie.

» Si elle est demandée par t'une des parties, l'expropriation sera de droit pour toute parcelle restante ne dépassant pas 150 mètres carrés, ou encore pour Tintégralité de tout immeuble atteint, lorsque des constructions à démolir en tout ou en partie pour rexécution du projet déclaré d'utilité publique occuperont plus de moitié de sa superficie totale.

» L'administration pourra pareillement comprendre dans l'expropriation des immeubles en dehors des alignements, lorsque leur acquisition sera nécessaire pour la suppression d'anciennes voies jugées inutiles. Il en sera de même à l'égard de toute parcelle restante, lorsque le propriétaire y aura consenti.

» Les parcelles de terrains acquises en dehors des alignements et non susceptibles de recevoir des constructions salubres ou esthétiques seront réunies aux propriétés contiguës, soit à Tamiable, soit par l'expropriation de ces propriétés, conformément à l'art. 53 de la loi du 16 septembre 1807.

a» La fixation du prix de ces terrains sera faite suivant les mêmes formes et devant la même juridiction que celle des expropriations ordinaires.

>» L'art. 58 de la loi du 3 mai 1841, est applicable à tous les actes et contrats relatifs aux terrains acquis pour la voie publique par simple mesure de voirie ».

2* Loi du 15 février 1902, art. 18; on exproprie tout un quartier insalubre pour l'assainir et revendre ensuite les terrains à bâtir;

3* Loi du 14 juillet 1856 (art. 12); il s'agit d'une source d'eau minérale exploitée par le propriétaire d'une minière qui ne satisfait pas aux besoins de la santé publique ; , .

4<» Reboisement et gazonnement des montagnes (L. 4 avr. 1882);

5* Y. loi 15 décembre 1911, sur l'assainissement de la Corse. <

miriistràtibo à revendre (Cons. d'Ét., 6 mars 1 872, Jaunies; Cass., 22 mars 189-2, S. 9i. 1. 38) (1).

B'. Procédure normale de l'expwpriation (L. 3 mai 18 il ; L. 21 mai 1836) (2). — I. Phase administrative : déclaration d'tUilUé publique et anété de cessibilité. — La procédure normale de Texproprialion se décompose en trois phases : une phase administrative qui compreudla déclaration d'utilité publique et la désignation des terrains; une phase judiciaire qui comprend le transfert de propriété par jugement du tribunal civil; une phase devant le jury d'expropriation qui comprend le règlement de l'indemnité, suivi de l'envoi en possession effective de TAdministration après le paiement de Tindemnité.

a) La déclaration d'utilité publique. — Toute procédure d'expropriatiofa doit s'ouvrir par une déclaration d'utilité publique de l'opération. Cet acte ouvre, en effet, l'opération; il rend possibles les actes suivants tels queTarrêlé de cessibilité du préfet et le jugement d'expropriation: il produit par lui-même un eflet immédiat qui est que tous les arrangements amiables que l'Administration pourra faire avec les propriétaires de terrains, après cette date, prendront le caractère très particulier de cessions amiables et seront des incidents de la procédure d'expropriation, alors même qu'il n'interviendrait m arrêté de cessibilité, ni jugement d'expropriation. Les textes parlent de la déclaration de l'utilité publique des travaux^ parce qu'ils se réfèrent au plerumque fit; en général, en effet, des travaux seront exécutés sur les terrains expropriés et la déclaration qui sert pour l'expropriation, servira en même temps pour les travaux, mais la déclaration d'utilité publique est nécessaire, alors même que des travaux ne devraient pas être exécutés; nul doute, par exemple, que dans l'hypothèse de la loi du 30 mars 1887, arL 5 (expropriation de monuments mégalithiques), il ne faille une déclaration d'utilité publique, bien qu'il ne doive s'ensuivre aucuns travaux. . Pour savoir quelles sont les autorités qui prononcent la déclaration d'utilité publique et quelle est la procédure, il faut distinguer entre les différentes administrations publiques :

l*» Expropriations poursuivies au nom de VÈtat. — La loi du 27 juillet 1870, reproduisant Tart. 3 de la loi du 3 mai 1841, établit une distinc-

(1) Cepeodaat la situation de Timmeuble De peut pas rester iDdéfiDimeDt en suspens: la Cour de Paris a placé assez justemeut la questiou sur le terraiu de la désaffectation par rapport à l'affectation projetée dans la déclaration d'utilité publique; les ancieos propriétaires peuvent demander la rétrocession quand il y a eu désafTectatioo et celle-ci peut résulter de circonstances de fait de nature à ne laisser subsister aucun doot^ (Paris, 8 déc. 1893, S. 95. 2. 95. Cf. Cons. d'Ét., 7 août 1900, Chanteau, S. 1908. 3. 16N

(2) Il y a un certain nombre de procédures exceptionnelles d'expropriation : i« une procédure en matière de travaux militaires (art. 75) ; 2» une procédure d'un^ence en matière de travaux civils (art. 65 à 74); 3*> une procédure d'urgence en matière de travaux de rorteres.Hc iL. 20 mars 1831, art. 76).

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lion entre les grands travaux et les petits travaux. Pour les grands travaux, la déclaration d'utilité publique doit résulter d*nne loi, pour les petits travaux, elle résulte d'un décret en Conseil d'État. Mais la distinction entre les grands travaux et les petits travaux est assez vague. La loi procède par énuméralion ; elle considère comme petits travaux les canaux et les chemins de fer d'embranchement de moins de 20 kilomètres de longueur (1), les lacunes et rectifications des routes nationales, les ponts et tous autres travaux de moindre importance (2).

Enquête préalable, — L'acte déclaratif d'utilité publique, que ce soit une loi ou un décret, est précédé d'une enquête destinée à constater T utilité publique et réglée par les ordonnances du 18 février 1834 et du 15 février 1835. Nous reproduisons en note les dispositions de ces textes en faisant observer qu'ils se placent, à tort, uniquement dansThypothèse où il y a des travaux à accomplir (3).

(1) Là loi du 28 juillet 1885, art. 13, y ajoute les lignes télégraphiques et téléphoniques de moins de 20 kilomètres.

(2) Comme la loi part évidemment d'un point de vue financier, du désir d'épargner les finances de TÉtat, il faut sans doute Tinterpréter en ce sens que toute expropriation qui ne doit pas entraîner pour TÉtat plus de dépenses que ne le ferait ta construciion d'un tronçon ordinaire de chemin de fer ou de canal de 20 kilomètres peut être autorisée par décret ; que, dans le cas contraire, il faut une loi, alors même que la dépens^ devrait résulter, non pas de travaux, mais de Tindemnité d*achat (par exemple, pour monuments historiques) (Cf. Cons. d'Ét., 26 janv. iy06, Bérenger)

(3) Ordonnance du 18 février 1834. — L'enquête pourra s'ouvrir sur un avantprojet où Ton fera connaître le tracé général de la ligne de travaux, les disposittonâ principales des ouvrages les plus importants et Papprécialion sommaire des dépcoses... ; à Pavant-projet sera joint dans tous les cas un mémoire descriptif indiquant le but de Tentreprise et les avantages qu*on peut s'en promettre ; on y annexera le tarif des droits dont le produit serait destiné à couvrir les frais des travaux projetés si ces travaux devaient devenir la matière d*une concession. — Il sera formé au chef-lieu de chacun des départements que la ligne des travaux devra traverser une commission de neuf membres au moins et de treize au plus, pris parmi les principaux propriétaires de terres, de bois, de mines, les négociants, les armateurs et les chefs d'établissements industriels — les membres et le président de cette commission seront désignés par le préfet dès l'ouverture de Tenquête. — Des registres destinés à recevoir les observations auxquelles pourra donner lieu l'entreprise projetée, seront ouverts pendant un mois au moins et quatre mois au plus au chef-lieu de chacun des départements et des arrondissements que la ligne des travaux devra traverser. — Les pièces qui, aux termes des art. 2 et 3, doivent servir de base à l'enquête, resteront déposées pendant le même temps et aux mêmes lieux; — la durée de l'ouverture des registres sera déterminée dans chaque cas particulier par l'Administration supérieure. Cette durée, ainsi que l'objet de l'enqttète, sera annoncée par des affiches (pour les chemin3 vicinaux, au moins lorsqu'ils n'intéressent que des communes d'un même département la durée de l'enquête est maintenant fixée par le préfet, D. 18 avril 1861). — A l'expiration du délai qui sera fixé en Vfirtu de l'article précédent, la commission mentionnée à l'art. 4 se réunira sur-le-champ : elle examinera les déclarations consignées aux registres de l'enquête; elle entendra les ingénieurs des ponts et chaussées et des mines employés dans le département, et après avoir recueilli auprès de toutes les personnes qu'elle Jugerait utile de consulter les renseignements dont elle croira avoir besoin, elle donnera son avis motivé tant *^'^f;^

2^ Expropriations poursuivies au nom des départements, des communes et des associations syndicales, — Pour les départements, les communes, et il faut ajouter aussi les associatioos syndicales, se reproduit la distioctioD des grands travaux et des petits travaux, en ce sens que riililité publique est déclarée par un décret rendu en forme de règlement d'administration publique (Sèn.-cons.* 25 déc. 1852, art. <4), pouf les grands travaux et, en principe, par un décret simple pour les petits travaux (Cons. d'Ét., 26 janvier 1912, Commune d'Antouy){\).

Enquêtes. — La déclaration d'utilité publique en faveur du département est précédée d'une enquête administrative faite en les mêmes formes que pour l'État. La déclaration d'utilité publique en faveur d'une commune seule est précédée d'une enquête administrative dans les formes prescrites par l'ordonnance du 23 août 1835. Si les travaux n'intéressent pas la commune toute seule, l'enquête a lieu conformément

lité de l'entreprise que sur les diverses questions qui auront été posées par TAdminisration. Les diverses opérations dont elle dressera procès- verbal devront être termioéei dans un nouveau délai d'un mois. — Le procès-verbal de la comoiission d'enquête sera clos immédiatement; le président de la commission le transmettra sans délai, avec les registres et les autres pièces, au préfet qui l'adressera avec son avis à rAdmioistratioQ supérieure dans les quinze jours qui suivront la clôture du procès-verbal. — Les chambres de commerce et, au besoin, les chambres consultatives des arts et manufactures des villes intéressées à Tezécution des travaux, seront appelées à délibérer el i exprimer leur opinion sur Tutilité et la convenance de Topératiou. Les procès- verbaoi de leurs délibérations devront être remis au préfet avant Texpiration du délai fixé daoâ Tart. 6. — Si la ligne des travaux n excède pas les limites de l'arrondissemeDl, le délai d0 l'ouverture des registres et du dépôt des pièces sera fixé au plus à un mois et demi et au moins à vingt jours; la commission d'enquête se réunira au chef-lieu de Tarrondissement et le nombre de ses membres variera de cinq à sept.

Ordonnance du 15 février 1835. — Lorsque la ligne des travaux relatifs à ooe entreprise d'uUlité publique devra s*étendre sur le territoire de plus de deux départements, les pièces de Tavant-projet qui serviront de base à Tenquête ne seront déposées qu*au chef-lieu de chacun des départements traversés. — Des registres continueroat d'être ouverts, tant au chef-lieu du département qu'aux chefs-lieux d'arrondissemeot, pour recevoir les observations auxquelles pourra donner lieu Tentreprise projetée.

(1) Toutefois, pour les chemins de fer d'intérêt local, elle est déclarée par une loi: pour les tramways, par décret en Conseil d'État sur le rapport du ministre des Travaux publics, après avis du ministre de Tlntérieur (L. 11 juin 1880, art. 2 et 29/ — Pour les chemins vicinaux de grande communication et d'intérêt commun, elle est déclarée par le conseil général du département; pour les chemins vicinaux ordinaires et les chemins ruraux, par la commission départementale (L. 10 août 1871, art 44 et 86; L. 20 août 1881, art. 4), sauf, toutefois, dans les parties où lesdits chemins traversent des terrains b&lis ou enclos de murs, auquel cas un décret rendu en Conseil d'Étal est nécessaire (L. 8 juin 1864, arL 2 ; L. 20 août 1881, art. 13, g 3),

Observation. — Pour les chemins, il ne faut pas confondre l'opération du classemeot avec la déclaration d'utilité publique. Le classement ne suppose qu'un projet de chemin» il a pour but d'en déterminer la direction générale et de le classer au point de vue des différentes catégories de chemins. La déclaration d'utilité publique ne peut intervenir qu'après le classement et en vue de Vouverture du chemin, eUe n'intervient d'ailleurs que si des expropriations sont nécessaires.

l'expropriation. 759

à l'ordonnance du 18 février 183^ (Cf. dans Lebon, 1906, p. 89, une note sous Cons. d'Ét., 26 janv. 1906, Bérenger).

3" Voies de recours, — L'acte qui déclare Tutilité publique peut être attaqué par le recours pour e:xcès de pouvoir, toutes les fois que ce n*est pas un acte législatif, et pour les causes suivantes : 1^ pour détournement de pouvoir, parce que le travail projeté n'a pas un objet d'utilité publique qui justifie F expropriation (V. p. 755) ; 2° pour inobservation des formes, notamment de celles de Tenquéte; 3^ pour incompétence (Cons. d'Ét., 22 nov. 1878, de l'Hôpital; 28 avr. 1882. Marty, etc.); -i*» pour violation de la loi (Coos. d'Ét., 23 nov. 1900, Horclois).

b) La désignation des terrains et l'arrêté de cessihilité, — La désignation des terrains, quand il s'agit de grands travaux devant occuper des terrains très nombreux, par exemple des travaux de chemins de fer, se fait d'après une méthode progressive par des actes successifs, la désignation des territoires ou localités, et la désignation des parcelles par rarrété de cessihilité du préfet :

1* Désignation des teiritoires. — Cette désignation est celle des territoires et non pas encore des parcelles ; il s*agit de savoir où passera le chemin ou la route, quelles localités seront desservies, plutôt que de savoir quelles parcelles devront être expropriées : si la désignation des ' territoires ou localités ne se trouve pas dans la loi ou le décret qui déclare Tutilité publique des travaux, elle doit être faite par arrêté préfectoral (L. 1841, art. 2);

2* Arrêté de cessibilité. — La désignation des parcelles de terrains résulte d'un arrêté préfectoral dit an'êté de cessibilité, rendu après une enquête dans laquelle les parties intéressées ont été mises à même de fournir leurs contredits, le tout suivant les règles posées par les art. 2, 4 à il de la loi du 3 mai 1841. L'arrêté de cessibilité constitue une formalité essentielle de la procédure d'expropriation. Il fait cesserl'incertitude de la propriété en donnant au propriétaire la faculté de requérir lui-même l'expropriation au bout d'un délai d'un an, si l'administration n'a pas poursuivi la procédure (art. 14). [1 ne produit, d'ailleurs, aucun effet, au regard des parcelles et notamment il ne les frappe d'aucune indisponibilité. Cependant, s'il s'agit de terrains en bordure d'une rn« existante dont l'alignement va être modifié, à partir de l'arrêté de cessibilité, l'autorité municipale peut refuser la permission de bâtir ou la délivrance d'alignement à l'ancienne limite (Coos. d'fit., 12 janv. 1883, Jfatwtsière), — L'arrêté de cessibilitédoitêtrewio/îv^ et indi^ucr/'^po^ue de la prise de possession (art. 11). — Nous donnons en note les détails de l'enquête, qu'il ne faut pas confondre avec celle qui a précédé la déclaration d'utilité publique(l).

(1) Enqttête. — Les ingénieurs ou autres gens de l'art, chargés de l'exécution des travaux, lèv<:nt, pour la partie qui s'étend sur chaque commune, le plan parcellaire des

Voies de recours. — L'arrêté de cessibilité peut être attaqué par le recours pour excès de pouvoir dans le délai ordinaire, si l'expropriatioD n'esl pas consommée, et pourvu que le recours ne soit pas fondé sur Vabsence matérielle de formalités prescrites par la loi. La dernière restriction se justifie parce qu'il appartient à Taulorité judiciaire de vérifier l'existence matérielle des formalités au moment du jugement d'ex-

terrains ou des édifices dont la cession leur paraît nécessaire. Le plan desdites propriéiès particulières, indicatif des noms de chaque propriétaire, tels qu'ils sont inscrits sur k matrice des rôles, reste déposé pendant huit jours à la mairie de la commune où \ef. propriétés sont situées, afin que chacun puisse en prendre connaissance. — Le délai fixé à l'article précédent ne court qu'à dater de Tavertissement qui est donné collectivement aux parties intéressées, de prendre communication du plan déposé à la mairie. ^- Cet avertissement est publié à son de trompe ou de caisse dans la commune. — Il est, en outre, inséré dans Tu n des journaux publiés dans l'arrondissement, ou, sil n'en existe aucun, dans l'un des journaux du départemenL — Le maire certifie ces poblioilions et affiches; il mentionne, sur un procès-verbal qu'il ouvre k cet effet et que les parties qui comparaissent sont requises de signer, les déclarations et réclamations qui lui ont été faites verbalement, et y annexe celles qui lui sont transmises par écriL

A l'expiration du délai de huitaine prescrit par l'art. 5. une commission se réunit <iu chef-lieu de la sous-pré fpclure. Cette commission, présidée par le sous-prëfet de l'arrondissement, sera composée de quatre membres du conseil général du département ou du conseil de l'arrondissement désignés par le préfet, du maire de la commune où Ie« propriétés sont situées, et de l'un des ingénieurs chargés de l'exécution des travaux. — La commission ne peut délibérer valablement qu'autant que cinq de ses membres, na moins, sont présents. — Dans les cas où le nombre des membres présents serait de six» et où il y aurait partage d'opinion, la voix du président sera prépondérante. — > Les propriétaires qu'il s'agit d'exproprier ne peuvent être appelés à faire partie de la commission. — La commission reçoit pendant huit jours les observations des propriétairfs. Elle les appelle toutes les fois qu'elle le juge convenable. Elle donne son avis. — Sfs opérations doivent être terminées dans le délai de dix jours; après quoi le proGr>«verbai est adressé immédiatement par le sous-préfet au préfet. — Dans le cas où lesdites opérations n'auraient pas été mises à fin dans le délai ci-dessus, le soos-pr^fH devra, dans les trois jours, transmettre au préfet son procès-verbal et les documents recueillis.

— Si la commission propose quelque changement au tracé indiqué par les ingénieurs, le sous-préfet devra, dans^ la forme indiquée par l'art. 6, en donner immédiatement avi> aux propriétaires que les changements pourront intéresser. Pendant une huitaioe,à datrr de cet avertissement, le procès-verbal et les pièces resteront déposés h la sous-préfei*ture; les parties intéressées pourront en prendre communication sans déplacement 4 sans frais et fournir leurs observations écrites. Dans les trois jours saivants, le souspréfet transmettra toutes les pièces à la préfecture.

Sur le vu du procès-verbal et des documents y annexés, le préfet détermine, par oc arrêté motivé, les propriétés qui doivent être cédées et indique l'époque à laquelle i' sera nécessaire d'en prendre possession. — Toutefois, dans le cas où il résulterait de l'avis de la commission qu'il y aurait lieu de modifier le tracé, le préfet surseoira jusqu'à ce qu'il ait été prononcé par l'administration supérieure (arL 4-41).

Observation. — Il y a modification de la procédure en cas d'expropriation d'inlérft purement communal, et spécialement en matière d'ouverture et de redressement de chemins vicinaux, conformément à l'art. 12 de la loi du 3 mai 1841 : commission d'eoqaék remplacée par le conseil municipnl, arrêté de cessibilité pris par le préfet en conseil de préfecture pour compenser ta garantie absente de la commission d'enquête.

l'expropriation. 761

propriation, et parce que le recours pour excès de pouvoir s'efface devant un recours parallèle.

II. Phase judiciaire : le transfert de propriéti^; le jugement d'expropriation. — Le transfert de propriété, lorsque la procédure d'expropriation suit son cours normal et qu'il n'intervient pas de cession amiable, est opéré par jugement du tribunal civil.

a) Procédure du jugement d'expropriation. — A défaut de conventions amiables, soit avec les propriétaires des terrains ou bâtiments dont la cession est reconnue nécessaire, soit avec ceux qui les représentent, le préfet transmet au procureur de la République, dans le ressort duquel les biens sont situés, la loi ou le décret (ou la décision du conseil général ou de la commission départementale) ' qui autorise l'exécution des travaux, et Tarrété de cessibilité (art. 13, in fine).

Dans les trois jours, et sur la production des pièces constatant que les formalités prescrites par l'art. 2 du titre I*' et par le titre II de la loi du 3 mai 1841 ont été remplies, le procureur de la République requiert et le tribunal prononce l'expropriation pour cause d'utilité publique des terrains ou bâtiments indiqués dans l'arrêté du préfet (art. 14, § 1*'),

Si, dans l'année de l'arrêté du préfet, l'administration n'a pas poursuivi l'expropriation, tout propriétaire dont les terrains sont compris audit arrêté peut présenter requête au tribunal. Cette requête sera communiquée par le procureur de la République au préfet, qui devra, dans le plus bref délai, envoyer les pièces, et le tribunal statuera dans les trois jours (art. 14, §2).

Ainsi la procédure peut être engagée de deux façons, ou par l'administration, ou par les particuliers, précieux droit pour ceux-ci, car le sort de leur propriété est dans une incertitude fâcheuse.

Les délais, qui dans l'une et l'autre procédure sont indiqués, manquent de sanction; en matière de procédure, les nullités ne se suppléent point (art. 1030, C. proc. civ.).

Rôle du tribunal. — Il n'y a pas ici un véritable procès, les propriétaires ne sont pas parties en cause; le tribunal, par un acte d'autorité, opère le transfert de propriété comme dans une adjudication, mais il a le devoir de vérifier si les formalités prescrites dans l'art. 2 du titre I" et dans les articles du titre II de la loi du 3 mai 1841 , en vue de protéger la propriété, ont été accomplies. Toutefois, afin de respecter le principe de la séparation des pouvoirs, il est admis que le tribunal judiciaire est juge uniquement de Vexistence matérielle de ces formalités, et qu'il n'est pas juge de leur validité (L. 1841, art. 2 et 14) (Jurisprudence constante). Par exemple, il est juge de la question de savoir si l'acte déclarant l'utilité publique du travail existe, mais, s'il existe, il n'est pas juge de la question de savoir s'il est entaché d'un vice de forme, ou s'il émane d'une autorité incompétente. De même, pour l'arrêté de cessibilité du préfet, le tribunal doit s'assurer de son existence, mais il n'est

pas juge de la question de savoir si le défaut de motifs, ou le défaut d'iadicatioQ de la date de la prise de possession, eu eotratoe la nullité. Il doit encore vérifier l'existence de la seconde enquête, celle qui précède Tarrété de cessibilité ; quant à la première, chose bizarre, elle ne se trouve pas dans les textes visés par Tart. 14 et le tribunal n'a point à s*eo occuper.

Rédaction du jugement, mesurer de publicité, voies de recours, — Le jugement d'expropriation doit être rédigé suivant les règles ordinaires, il doit en outre contenir la désignation du magistrat directeur du jury (art. 14, §§ 3 et 4). Il est publié et affiché par extraits dans la commune de la situation des biens de la manière indiquée en Tari. 6. Il est en outre inséré dans Tun des journaux publiés dans Tarroodissement, ou, s*ii n'en n*existe aucun, dans Tun de ceux du département (art. 15, § l*'). — Un extrait est, en outre, notifié à chaque propriétaire exproprié conformément à l'art. 15, §§ 2 et 3, et nous verrons que celui-ci, à son tour, est tenu de faire connaître un certain nombre d'intéressés, et, par suite, de leur faire connaître le jugement; ces intéressés sont les usufruitiers, fermiers, locataires, etc. — Le jugement doit être, immédiatement après l'accomplissement des formalités de publicité, transcrit au bureau de la conservation des hypothèq ues de l'arrondissement, conformément à l'art. 2181 du Code civil (art. 16). — Le jugement ne pourra être attaqué que par la voie du recours en cassation et seulement pour incompétence, excès de pouvoir, ou vice de forme (art. 20). Le pourvoi en cassation peut être formé, non seulement contre le jugement qui exproprie, mais contre celui qui refuse d'exproprier. H est formé, soit par des propriétaires intéressés, soit au nom de la personne administrative expropriante.

b) E/fets du jugement. — L'expropriation doit transférer à l'expropriant la propriété pleine et entière de l'immeuble, dégagée de toute charge et de tout droit réel, sans cela elle n'atteindrait pas son but; aussi le jugement d'expropriation produit-il transfert de propriété, purge des droits réels et résolution des droits mobiliers, le tout de la manière suivante (1) :

1» La propriété est transférée à l'administration non seulement inter parteSy mais vis-à-vis des tiers, par le jugement d'expropriation et non par la transcription de ce jugement, de telle sorte qu'entre le jugement et la transcription le propriétaire ne peut pas revendre ;

(1) A propos de TefTât du jugement d*exproprialioD à l'égard des droits réels apparlenaot à des tiers, il convient de remarquer que la loi du 3 mai 1841 est antérieure à celle du 23 mars 1855, sur la transcription des actes translatifs de propriété et sur Topposabilité de ces actes aux tiers munis de droits réels snr l'immeuble. On 8*est naturellement posé la question de saToir si les règles spéciales de la loi du 3 mai 1841 ne s'étaient pas trouvées abrogées par celles de la loi de 1855; Topinioo générale est ^«e cette abrogation ne s'est pas produite, à raison de fadage legi speciali per genercUfm non derogatur (Cf. Garsonnet et Bouchez, op. cit., n« 229).

LEXPROPWATION.

2® Les droits réels autres que les privilèges et hypothèques, tels que usufruit, usage, habitation, servitudes, qui grevaient ces immeubles et qui n'ont pas besoin d'être inscrits, sont résolus et transformés en un droit à indemnité par le seul effet du jugement d'expropriation et non pas par la transcription de celui-ci. Les actions en résolution, en revendication et toutes autres actions réelles ne pourront arrêter l'efTet de l'expropriation, le droit des réclamants sera transformé en un droit à indemnité (L. 3 mai 1841, art. 18 et 21); le droit du locataire, quoique mobilier, est également résolu et transformé en une créance d'indemnité (art. 21). Tous les personnages atteints par cette résolution des droits sont invités à faire valoir leurs prétentions avant le règlement des indemnités, suivant des voies et moyens que nous verrons plus tard, et d'ailleurs chacun d'eux reçoit son indemnité à titre séparé (art. 39);

3* Les privilèges et hypothèques donnent lieu à des règles plus compliquées : 1® à cause de la nécessité de l'inscription; 2^ parce que les créanciers privilégiés et hypothécaires n'ont point droit chacun à une indemnité séparée, mais viennent se faire colloquer, suivant les règles des ordres hypothécaires, sur l'indemnité unique du propriétaire II faut donc distinguer entre les privilèges et hypothèques inscrits et ceux qui oe le sont pas :

a) Les privilèges et hypothèques inscrits sont traités de la Façon suivante : d'abord, ils peuvent être valablement inscrits pendant toute la quinzaine qui suit la transcription du jugement d'expropriation (1); ensuite, ils sont purgés par TefTet même du jugement d'expropriation. La purge est un procédé de suppression ou d'extinction des privilèges et hypothèques prévu au Code civil, art. 2181 et suiv., et qui peut être pratiqué par tout tiers détenteur d*un immeuble grevé. Il consiste essentiellement en ce que celui-ci offre aux créanciers un certain prix dont ils seront forcés de se contenter. Toutefois, lorsque la purge est pratiquée par un délenteur ordinaire, les créanciers ont une arme qui leur permet d'obtenir la fixation d'un juste prix; ils ont le droit, en souscrivant une surenchère d'un dixième, d'exiger que l'immeuble soit mis aux enchères. Cette garantie ne pouvait pas être donnée aux créanciers en matière d'expropriation, car on ne pouvait pas admettre qu'un immeuble, dont l'Administration a absolument besoin, fût mis aux enchères et risquât ainsi de passer aux mains d'un tiers. On a donné une autre garantie aux créanciers, ils peuvent exiger que l'indemnité, soit fixée par le jury {art. 17, § 3). C'est qu'en effet, même après le jugement d'expropriation, une cession amiable pourrait intervenir entre l'Administration et le propriétaire pour la fixation de l'indemnité, et cette fixation pourrait léser les droits des créanciers. Enfin, en même temps que les privilèges et

(1) Od admet généralement qae ce délai de quinzaine n*a pas été supprimé par la loi du 23 mars iS55, sur la transcription, bien que cette loi décide qu'en principe la transcription arrête le cours des inscriptions (V. suprà).

hypothèques iûscrits sont purgés, les droits des créanciers sont transportés sur l'indemnité pour y être colloques suivant les règles des ordres hypothécaires;

P) Les privilèges et hypothèques sont également éteints, lorsque, dans un délai de quinzaine après la transcription du jugement d'expropriation, ils n'ont pas été inscrits. Cette hypothèse est tout à fait différente de la précédente; ici, les créanciers privilégiés ou hypothécaires n'onl plus aucun droit de préférence sbr le prix, ils ne seront pas payés et ils n'auront pas le droit de demander la fixation de Tindemnité par le jury. Cependant, certains créanciers à hypothèque légale, les femmes, les mineurs, les interdits, peuvent être colloques sur le montant de l 'indemnité tant que celle-ci n'a pas été payée ou que Tordre n*a pas été réglé définitivement entre les créanciers (art. 17, §§ 1 et 2).

III. Phase du jury d'expropriation. — a) Mesures préparatoires. — X"" Mesures prises pour avertir les intéressés. — Il est clair que l'Administration ne paiera pas deux fois le prix et que les intéressés qui n'auront pas fait valoir leurs droits à temps seront forclos. Mais il est juste qu'ils soient avertis. Voici le système suivi à cet égard parla loi (art. 21;; les intéressés sont divisés en trois catégories : a) le propriétaire réel ou apparent qui a reçu notification individuelle du jugement, celui-là est averti; p) les intéressés que le propriétaire doit faire connaître sous sa responsabilité, ce sont les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits d'usufruit, d'usage et d'habitation ou des droits de servitudes réglés par le Code civil, et dont le propriétaire peut connaître l'existence parc* qu'il est intervenu dans les actes; si le propriétaire n'a pas fait connaître ces intéressés, il demeure seul chargé envers eux des indemnités auxquelles ils auraient droit (1); y) les intéressés qui doivent se faire connaître eux-mêmes; faute par eux de s'être fait connaître en temps utile, ceux-ci perdent tout droit, tant contre l'administration que contre le propriétaire, bien que celui-ci ait peut-être reçu une indemnité plus élevée qu'il ne l'aurait dû; solution controversée par quelques auteurs, mais qui résulte bien des termes de la loi. Ils sont suffisamment avertis par les formalités de l'art. 6. Sont parmi les intéressés de la dernière catégorie, les usagers dont les droits sont régis par le Code forestier, les titulaires de servitudes constituées par les anciens propriétaires et non mentionnées dans les actes du propriétaire actuel. — Quant aux créan ciers hypothécaires ou privilégiés, d'une part, c'est sur Tindeninité du propriétaire qu'ils seront colloques, d'autre part, ou biea ils sont déjà inscrits, ou bien ils doivent se faire inscrire dans la

(1) Il n'y a poiat de responsabilité subsidiaire de l*ÂdministratiOD en cas dMnsoivabilité du propriétaire. La loi du 29 décembre 1892, art. 12, relative aux dommages résoltant de roccupatioii temporaire, a renchéri ici sur la loi sar !' expropriaiioD ; elle établit la responsabilité subsidiaire de rAdministratton à de certaines conditions (V.tn/>*d, Occupation temporaire).

l'expropriation. 765

quiazaÎDe de la transcriplioa du jugement et aiosi se faire coDoaître.

2* Offres de C administration, — Il s'agit de créer la contestation devant le jury sur la question d'indemnité. Pour ce, l'administration va faire des offres et les intéressés seront invités à les accepter ou à formuler leurs prétentions. L'administration notifie aux propriétaires et à tous autres intéressés qui auront été désignés ou qui seront intervenus dans le délai fixé par l'article précédent, les sommes qu'elle offre pour indemnité. Ces offres sont en outre affichées et publiées conformément à l'art. 6 (art. 23). Elles peuvent être modifiées au cours de la procédure (Jurisprudence constante) (1). — Dans la quinzaine suivante, les propriétaires et autres intéressés sont tenus de déclarer leur acceptation, ou s'ils n'acceptent pas les offres qui leur sont faites, d'indiquer le montant de leurs prétentions (art. 24). Des règles spéciales pour l'acceptation des offres faites aux femmes mariées, aux tuteurs, aux envoyés en possession provisoire des biens d'un absent, et autres personnes qui représentent des incapables ou des personnes morales, sont tracées dans les art. 25, 26 et 27. Dans le cas où les offres sont acceptées, il y a cession amiable pour la fixation du prix.

30 Réquisition d'acquisition totale. — Dans le délai de quinzaine qui suit les offres de l'administration, le propriétaire d'un bâtiment exproprié pour partie peut requérir l'acquisition totale du bâtiment; il en sera de même du propriétaire d'un terrain exproprié pour partie, s'il se trouve dans le cas prévu à Part. 50 (il faut pour cela la réunion de trois conditions : que le terrain se trouve réduit au quart, que sa contenance soit inférieure à 10 ares, que le propriétaire ne possède aucun autre terrain contigu). — La partiedé l'immeuble dont l'acquisition a été ainsi requise est transférée à l'Administration, non pas à tilre d'expropriation mais à titre de vente ordinaire, ce qui entraîne les conséquences suivantes : la propriété reste grevée de charges ; le propriétaire peut revendre jusqu'à la transcription ; dans la purge, les créanciers hypothécaires peuvent requérir la mise aux enchères.

b) Fixation de l'indemnité par le jury, — Si les offres de l'Admi- DÎstration ne sont pas acceptées dans les délais prescrits par les art. 24 et 27, l'Administration citera tous les intéressés devant le jury, conformément à Tart. 28. H faut distinguer ici entre le grand et le petit jury d'expropriation :

i» Du grand jury d'expropriation (L. 3 mai 1841 ; L. 2 juill. 1880). — Composition du jury. — Le jury est composé d'un magistrat directeur désigné par le jugement d'expropriation, qui est nécessairement un juge du Tribunal, maisqui ne délibère pas avec le jury, et de douze jurés choisis pour chaque affaire, suivant les règles des art. 29 à 36 et de l'art. 47.

(1) Si, dans les 6 mois du jugemeat d'expropriation, l'administratioa ne poursuit paâ la fixation de l'indemnité, les parties pourront exiger qu'il y soit procédé (art. 55).

DaDS la pratique, il est teou de véritables sessions du jury d'expropriation où il est jugé plusieurs affaires, sessions analogues à celles de la Cour d'assises. Pour chaque affaire, Tintéressé a droit à la conslitution d'un jury spécial, mais les intéressés peuvent aussi consentir à ce que le même jury juge plusieurs affaires (Différence avec le jury criminel). Les jurés sont choisis grâce à la Formation annuelle de deux listes successives : la liste d'arrondissement dressée par le conseil général dans sa session d'août, elle contient trente-six noms au moins et soixante-douze au plus (1), les noms sont choisis sur les listes électorales ou sur la liste du jury criminel; la liste de session composée de seize jurés et de quatre jurés supplémentaires, cette liste prise sur celte de l'arrondissement est dressée par l'autorité judiciaire, soit par la première chambre de la Cour d'appel, soit par la première chambre du tribunal civil du chef-lieu du département. On verra, à la fin de l'art. 30, un certain nombre de cas d'exclusion, d'incompatibilité ou de dispense (2).

Le nombre des jurés est réduit à douze pour chaque affaire, soit par des récusations, l'Administration et la partie adverse ayant le droit d'exercer chacune deux récusations péremptoires, soit par le magistral directeur qui retranche les derniers noms inscrits sur la liste. 11 n*y a point tirage au sort (art. 34). D'ailleurs, le jury, qui n'est conslitaé que lorsque les douze jurés sont présents, peut valablement délibérer au nombre de neuf (art. 35). Il y a quelque chose de beaucoup moio^^ rigoureux que pour le jury criminel.

2* Du petit jury d'expropriation (L. 21 mai 1836, art. 16). — Daos la procédure d'expropriation par le petit jury, le jury spécial chargé de régler les indemnités n'est composé que de quatre jurés. Le tribunal d'arrondissement, en prononçant l'expropriation, désigne, pour présider et diriger le jury, l'un de ses membres ou le juge de paix du caotoo. Ce magistrat a voix délibérative en cas de partage. Le tribunal choisit, sur la liste générale prescrite par l'art. 29 de la loi du 3 mai 18il. quatre personnes pour former le jury spécial et trois jurés supplémentaires. L'Administration et la partie intéressée ont respectivement le droit d'exercer une récusation péremptoire. — Ainsi, le nombre des jurés est moindre, quatre au lieu de douze, le rôle du magistrat directeur plus actif, il est président du jury et a.Hsiste aux délibérations, eo cas de partage, il vote. Cette organisation impose au jury une modération que n'a pas toujours eue le grand jury.

Cette procédure est appliquée : i^ en cas d'ouverture et de redressement de chemins vicinaux (L. 21 mai 1836, art. 16); 2* en cas de tra-

(1) Par décret en Conseil d'État, si des circonstances exceptionnelles Texigcnt, 1^ chiffre peut être porté à cent quarante-quatre.

(2) La loi du 13 juillet 1911, art. 92, accorde une indemnité aux jurés.

l'exproprution. 767

vaux accomplis par )es associations syndicales, excepté ceux indiqués aux D*» 6 et 7 de Tart. !•' de la loi du 22 décembre 1888; 3« en cas d'accomplissement de travaux du môme genre par fadministration, lorsqu*iI ne se forme pas d'associations syndicales, en vertu des lois du 16 septembre 1807 et du 8 avril 1898 (L. 21 juin 1865, art. 27) ; 4» en cas d'expropriation de terrains nécessaires pour rétablissement d'un tramway (L. 11 juin 1880, art. 31); 5° en cas d'ouverture ou d'élargissement de chemins ruraux (L. 20 août 1881, art. 13); 6"" en cas d'établissement d'une ligne télégraphique ou téléphonique, lorsqu'il y a lieu d'exécuter des travaux qui entraînent une dépossession définitive (L. 28 juin. 1885, art. 13).

c) Aspect général de la procédure. — La procédure devant le jury d'expropriation a été visiblement calquée sur la procédure devant le jury criminel, en ce sens qu'il y a une division radicale d'attributions entre le jury et le magistrat directeur.

Le jury a pour attribution unique de régler l'indemnité ; en cette matière, il a des pouvoirs souverains, sauf à observer des règles que nous allons voir. Le magistrat directeur a pour attribution de diriger les débats pendant l'instruction en tranchant les incidents qui peuvent être soulevés, et de donner force exécutoire à la décision du jury. Dans la procédure par le grand jury, il ne prend pas part à la délibération sur la fixation de l'indemnité, il n'y assiste même pas, le jury se retirant en sa chambre et nommant un président du jury. Celte disposition de la loi de 1841 a été une des plus malheureuses; il est certain que la présence d'un magistrat eût fait reculer certains jurys devant des estimations scandaleuses. Une des meilleures dispositions de la procédure par le petit jurij de la loi de 1836, c'est que là, au contraire, le magistrat directeur prend pari aux débats. Pour les détails de la procédure, V. art. 36, 37, 38,41.

d) Règles relatives à la fixation de l'indemnité. — 1* Le jury apprécie toutes les conséquences de l'expropriation; ainsi, il doit tenir compte des difTicuItés d'accès qui se trouvent créées pour le restant de la propriété; ainsi encore, dans une expropriation de canal d'amenée d'une usine, si celle-ci est fondée en titre, il apprécie la perte de force motrice (Confl., 29 juin 1895, Sanières) ;

2^ H fixe toujours le montant de l'indemnité. Il le fixe hypothétiquement dans le cas où 11 y a contestation, soit sur le bien- fondé de l'indemnité, soit sur la question de savoir quel est Tayant droit. Toutes les contestations sur le fond du droit sont renvoyées devant les tribunaux ordinaires, sans que le jury sursoie à sa décision (1);

3** Il est juge souverain de la sincérilé de tous titres et de l'efTet de tous actes, dans la mesure où cela est nécessaire pour l'évaluation de

(1) Ce qui est une exception h la procédure ordinaire des questions préjudicielles.

l'indemnité (art. 48), il est placé par conséquent au dessus des règles sur la force probante des actes qui s'imposent au juge ordinaire;

4* Le jury prononce des indemnités distinctes en faveur des partiesqui les réclament à des titres différents, comme propriétaires, fermiers, locataires, usagers et autres intéressés dont il est parlé à l'art. ^1. Dans le cas de l'usufruit, une seule indemnité est fixée par le jury, eu égard à la valeur totale de l'immeuble; le nu propriétaire et l'usufruitier exercent leurs droits sur le montant de l'indemnité au lieu de les exercer sur la chose. L'usufruitier sera tenu de donner caution, les père et mère ayant l'usufruit légal des biens de leurs enfants en seront seuls dispensés (L. 3 mai 1841, art. 39, §§ 1, ^, 3);

5"* Sauf de-mande spéciale de l'intéressé, l'indemnité doit consister en une somme d'argent (art. 38, § 3). Elle doit contenir réparation entière du dommage causé par l'expropriation. Toutefois, les constructions, plantations et améliorations ne donneront lieu à aucune indemnité lorsque, à raison de l'époque où elles auront été faites ou de toutes autres circonstances dont l'appréciation lui est abandonnée, le jury acquerra la conviction qu'elles ont été faites dans la vue d'obtenir une indemnité plus élevée; c'est ce qu'on peut appeler la période critique de l'expropriatioD (art. 52);

6^ Si l'exécution des travaux doit procurer une plus-value immédiate et spéciale au restant de la propriété, cette augmentation de valeur sera prise en considération dans Tévaluationdu montant de l'indemnité (art. 1 5). Si ceiie plus-value n'est pas immédiate, comment l'apprécier? Si elle n'est pas spéciale à l'immeuble exproprié, comme les immeubles voisins ne contribuent pas, il ne serait pas juste de faire contribuer Timmeuble exproprié;

7° L'indemnité allouée par le jury ne peut, en aucun cas, être inférieure aux offres de l'administration, ni supérieure à la demande de la partie intéressée (art. 39, § 5). Si l'intéressé n'a formulé aucune demande, l'indemnité ne doit pas être supérieure aux offres de l'administration.

11 doit toujours y avoir une indemnité, fût-elle fixée à 1 franc (Cass.,

12 mars 1856, b\ P. 56. 1. 69; 2i déc. 1867, D. P. 68. 1. 15).

e) Envoi en possession, — La décision du jury, signée des membres qui y ont concouru, est remise par le président au magistrat directeur qui la déclare exécutoire, statue sur les dépens, conformément aux règles posées par l'art. 40, et envoie l'administration en possession de Timraeuble, à la charge par elle de se conformer aux dispositions des art. 53, 54 et suivants, c'est-à-dire de payer ou de consigner le montant de l'indemnité avant la prise de possession effective (art. 41) (1).

(1) Quand l*indemoitë aura été réglée, si elle n'est ni acquittée, ni consignée dans les six mois de la décision du jury, les intérêts courront de plein droit à l'expiralioa de ce délai.

l'expropriation . 769

f) Voies de recours. — La décision du jury et l'ordoonaDce du magistral directeur ne peuvent être attaquées que par la voie du recours en cassation : i® pour incompétence et excès de pouvoir (Jurisprudence); â" Pour violation de la loi, mais seulement pour violation de Fart. 30, § 1 ; de Tart. 31 ; de l'art. 34, §§ 2 et 4; des art. 35 à 40 de la loi du 3 mai 1841 (art. 42). Les délais et les effets du recours en cassation sont réglés par Tart. 42, in fine, et par l'art. 43.

Paiement et prise de possession. — Les indemnités réglées par le jury seront, préalablement à la prise de possession, acquittées entre les mains des ayants droit. S'ils se refusent à les recevoir, la prise de possession aura lieu après offres réelles et consignation (art. 1257 et s., C. civ., 8l2ets.,C.pr. civ.) (1).

Observation finale. — Toutes les significations et notifications nécessitées par la procédure de l'expropriation sont faites à la diligence du préfet du département de la situation des biens, soit par huissier, soit par tout agent de l'administration dont les procès-verbaux font foi en justice (art. 57). Tous actes sont visés pour timbre et enregistrés gratis; il n'est perçu aucun droit pour la transcription des actes au bureau des hypothèques (arU 58).

C. De la cession amiable. — La cession amiable ou convention amiable est un incident de la procédure de l'expropriation dont l'objet est de régler, par une convention passée entre l'administration et l'exproprié, soit le transfert de propriété, soit la fixation de l'indemnité, soit les deux à la fois; elle se substitue donc suivant les cas, soit au jugement d'expropriation, soit à la décision du jury d'expropriation, soit à la fois aux deux; cette convention amiable est toujours désirée par l'administration et c'est pour la provoquer, au moins quant à la fixation de Tindemnité, que des offres sont faites à l'exproprié.

La cession am-iable peut intervenir dès que la procédure d'expropriation est ouverte, c'est-à-dire aussitôt après la déclaration d'utilit/^ publique (Cons. d'Ét., 30 juill. 1887, GuUlaumin; 11 janv. 1890, Veil; Confl., 24 juin 1911, Belloc), Elle ne peut pas intervenir avant, car alors elle ne serait pas un incident de la procédure d'expropriation; elle serait, soit une vente ordinaire, soit une offre de concours (V. infrà.

(1) S'il s'agit de travaux exécutés par TÉtat ou les départements, les offres réelles pourront s'effectuer au moyen d*uD mandat égal au montant de Tindemnité réglée par le jury ; ce mandat, délivré par fordonnateur compétent, visé par le payeur, sera payable sur la caisse publique qui s'y trouvera désignée. Si les ayants droit rerusent de recevoir le mandat, la prise de possession aura lieu après la consignation en espèces (art. 53). Il ne sera pas fait d'offres réelles toutes les fois qu'il existera des inscriptions sur l'immeuble exproprié ou d'autres obstacles au versement des deniers entre les mains des ayants droit; dans ce cas, il suffira que les sommes dues par l'administration soient consignées, pour être ultérieurement distribuées ou remises selon les règles du droit commun (art. 54).

H. - Pr.

yo Travaux publics) (1). La cession amiable présente les caractères suivants :

V Les contrats de venté, quittances et autres actes relatifs à la cessioD amiable, peuvent être passés dans la forme des actes administratifs, la minute restera déposée au secrétariat de la préfecture, expédition en sera transmise à Tadministration des domaines (art. 56); tous ces actes participent de Texemption des droits de timbre et d'enregistrement établie par Tart. 58 ;

2* La cession amiable est facilitée, en ce qui touche les biens appartenant à des incapables, par les règles posées en l'art. 13, §§ 1 à 3 de la loi du 3 mai 1841, et en ce qui touche les biens appartenant à des personnes morales, par les règles posées au môme article, §§ 3 et 4 ;

3° La cession amiable, lorsqu'elle contient transfert de propriété, est assujettie aux mêmes formalités de publicité et de transcription que le jugement d'expropriation (art. 19, § 1), moyennant quoi, elle produit les mêmes effets au ^oint de vue de la résolution des droits réels, des actions réelles et des droits du locataire. Elle produit aussi les mêmes effets au point de vue des privilèges et hypothèques, en ce sens que: 1® lesdits privilèges et hypothèques doivent, pour valoir sur le prix, être inscrits dans la quinzaine qui suit la transcription de la cession, sauf réserve du droit des femmes, mineurs, interdits, sur le montant d( l'indemnité, tant qu'elle n'est pas payée; 2* il y a purge virtuelle des privilèges et hypothèques ainsi inscrits, et l'effet du droit de suite esî réduit au droit de demander la fixation de l'indemnité par le jury ;

4** L'administration peut, sauf les droits des tiers, et sans accomplir les formalités ci-dessus tracées, payer le prix des acquisitions amiables dont la valeur ne s'élèverait pas au-dessus de 500 francs (art. 19, § 2);

5<> La cession amiable gratuite est dispensée des formes des donations.

D. Le contentieux de V expropriation et de la cession amiable. — Bieu que le droit d'expropriation soit un droit de puissance publique, depuis la loi du 8 mars 1810, dont la loi du 3 mai 1841 n'est qu'une réédition revue et corrigée, l'expropriation est une opération judiciaire dont le contentieux est, lui aussi, en partie judiciaire. Il faut, en effet, distinguer : 1® dans la phase administrative de la procédure, l'acte déclaratif d'utilité publique et l'arrêté de cessibilité peuvent être l'objet de recours pour excès de pouvoir toutes les fois que leur existence matérielle n'est pas contestée et qu'il ne s'agit que d'apprécier leur validité (2); îi*à

(1) A noter, toutefois, la disposition de faveur de l'art. 58, in /îne, relative à la resttation des droits perçus sur les acquisitions amiables fuites dans les deux ans qoi pr^ cèdent l'arrêté de cessibilité. Il peut se faire que ces deux ans remontent an delà <le la déclaration d'utilité publique (Cf. Aucoc, op. cit., n» 852).

(2) Si l'existence matérielle d'un de ces actes ou bien Texistence matérielle de leoquéte qui a dOi précéder l'arrêté de cessibilité est contestée, le tribunal judiciaire qni doit vérifier cette existence matérielle avant de prononcer le jugement d'expropriation

DE l'expropriation. 771

partir du jugemeot d'expropriation, les iocideats auxquels donne lieu la procédure normale d'expropriation se règlent devant le tribunal civil, par exemple^ les contestations relatives aux offres réelles et à la prise de possession par Tadminislration; 3o il en est de même des difficultés que peuvent susciter les cessions amiables (I) ; 4® de même aussi des difficultés que peuvent susciter les engagements que l'administration prend parfois devant le jury d'expropriation (Cons. d'Ét., 6avr. 1906, Ministre des Travaux publics).

N° 2. — De rexpropriation indirecte (2).

Lefaitquelecontentieuxdel'expropriationpourcaused'ulilité publique est devenu judiciaire, a eu une grande importance; il a donné naissance à la théorie de l'expropriation indirecte, toute favorable à la protection de la propriété privée, et qui a inspiré tantôt des dispositions particulières de loi, tantôt des décisions de jurisprudence. La théorie est la suivante : toutes les fois qu'en fait l'Administration, au cours d'une opération quelconque, s'est emparée d'un terrain appartenant à un particulier et qu'il en est résulté une dépossession définitive avec transfert de propriété les réclamations d'indemnité sont de la compétence judiciaire; l'expropriation pour cause d'utilité publique n'étant au fond qu'une dépossession définitive avec transfert de propriété entourée d'une certaine procédure protectrice, et les tribunaux judiciaires étant compétents, ils doivent l'être a fortiori lorsqu'il y a dépossession définitive et transfert de propriété sans procédure ou avec des procédures moins protectrices.

Cette théorie a été appliquée par la loi elle-même : i* à la dépossessioo définitive qui résulte de l'effet des plans d'alignement dressés pour l'élargissement ou le redressement des chemins ou des rues des villes (3) ;

est jage du fait. On a tranché par celte distinoticn entre l'existence matérielle des actes et leur validité, les difficultés de compétence qui pourraient s'élever entre les deux autorités (L. 3 mai 1841, art. 2 et 14).

(1) La compétence judiciaire est tellement bien assise pour le contentieux des cessions amiables, qu'elle tient en échec la compétence administrative dans l'hypothèse où des travaux ont été stipulés comme condition de la cession: ces travaux, quoique exécutés sur le domaine public, perdent la qualité de travaux publics et le contentieMz n'en est point porté au conseil de préfecture (Confl., 15 mars 1850, AJasson de Grandsagne ; 24 juill. 1880, Latham; 20 nov. 1880, Thuillier. Cf. Aucoc, Con/'.,3«édit., n* 860).

(2) Saolaville, De Voccupation définitive sans expropriation^ 1899 et Itev. d'adm.^

(3) L. 16 septembre 1807, art. 50, interprétée en ce sens, bien qu*anlérieure à la loi de 1810, qui posa le principe de la compétence judiciaire (Âv. Cons. d'Ét., 7-20 aoAt 1839; 1" avp. 1841). Le transfert de propriété qui résulte de Teffet des plans d'aligaejnent diffère de celui qui résulte de Texpropriation, d'abord en ce qu'il est opéré non pas par autorité de justice, mais par acte administratif, ensuite en ce que le paiement de rindemnilé n'est pas préalable à la prise de possession; l'indemnité est fixée par le jury. Cf. p. 721.

2° à celle qui résulte des décisions des conseils généraux ou des commissions départementales fixant la largeur des chemins vicinaux (1); 3° à celle qui résulte, en .certains cas, de rétablissement des lignes télégraphiques et téléphoniques (2); ^'^ à celle qui résulte d*une occupation temporaire en matière de mines prolongée pendant plus d'une année (3).

Elle a été étendue par la jurisprudence : 1* à l'emprise qui résulte d*un acte de délimitation d'une dépendance du domaine public naturel rivage de la mer ou lit d'un fleuve (V. p. 715); S® à celle qui résulte de l'exécution de travaux publics, lorsque l'ouvrage public a été à torl établi en toutou en partie sur une propriété privée (Confl., 26 mai 1894. de Gastë; 29 juin 1895, Sanières; Trib. de la Seine, 16 juill. 1896, Cauvin); 3° à celle qui résulte de l'interdiction permanente d'exploiter une mine située sous une voie ferrée; ou de l'interdiction faite à un propriétaire de relever le niveau d'une maison pour que la manœuvre d'un pont tournant demeure possible (Confl., 5 mai 1878. houillères de Saint- Etienne; Cons. d'Ét., 29 déc. 1860 et 9 févr. 1865, LelessUr) (4). Et, d'une façon générale, lorsque le propriétaire, par suite d'une opération administrative quelconque a subi une dépossession définitive (Cons. d'Kt., 15 juill. 1898, Beilon c. Compagnie des eaux du Ragas; 7 juin 190^. Parazols). Seulement, dans ces hypothèses, la propriété de l'immeuble n'est transférée à Tadministration que par le jugement du tribunal civil qui statue sur l'indemnité; jusque-là, l'administration n'avait que la possession f 5).

Le Conseil d'État manifeste même l'intention de l'étendre à d'autres formes de propriété que la propriété corporelle immobilière, par exemple

(1) L. 21 mai 1836, art. 15. — Ici encore, l'iDdemnilë n'est pas préalable à la pris^ de possession et elle est fixée par le juge de paix du canton, après expertise. Cf. p. 703.

(2) L. 28 juill. 1885, art. 13. — Ici, riodemnité est préalable à la prise de possession, mais réglée par le juge de paix après expertise; la dépossession déflnitive résoltaot surtout de ce que les travaux pénètrent à Tintérieur des maisons (Confl., 25 févr. 1893. L'hospitalier),

(3) L. 27 juill. 1880, art. 43. — Ici, l'indemnité est réglée par les tribunaux de première instance.

(4) Ces deux dernières hypothèses sont singulièrement voisines de la théorie des donmages permanents résultant des travaux publics et Ton sait que, dans les cas d^ dommage permanent, le contentieux relève du conseil de préfecture. Ce qui a fait pencher la balance en faveur de la théorie de l'expropriation indirecte et du contentieux judiciaire, c'est que le sous-sol de la voie et Tespace au-dessus de la maison avaient été vraiment annexés aux ouvrages publics; il y avait eu véritablement oo^ appropriation par l'administration et par conséquent une sorte de transfert de possession joint à la dépossession définitive du propriétaire, tandis que le dommage permaneo' ne suppose qu'une privation de jouissance (Cf. Laferrière, Jurid. adm., t. I, p. 543. V. d'ailleurs, sur la théorie de l'expropriation indirecte. Sir., 189r». lit» p. 33 co note)

(5) Sur ces hypothèses, qui sont en réalité très délicates, V. une excellente note de M. Mestre sous Cass., 2 février 1909, S. 1912. 1. 577, Préfet delà Corse contre Casanova; V. aussi Sn nia ville, op. cit.

à la propriété iodustrielle dans le cas où, par une coDCurreoce déloyale, radmloistratioD aurait déposséda linveoteur de soo brevet (Cods. d'Ét., 31 juin. 1896, Carré), Elle peut, en effet, être étendue à toute forme de propriété et elle fournit une base à la compétence judiciaire pour toute atteinte au droit de propriété qui va jusqu*à la dépossession définitive (Sur la portée de cette jurisprudence relativement nouvelle qui donne une situation privilégiée aux droits qui revêtent la forme d'une propriété el qui entraîne en certains cas des compétences parallèles, V. p. 93).

Section 111. — Les travaux publics (l).

Observations préliminaires. — II y a possibilité de distinguer dans la matière des travaux publics deux éléments, l'opération avec ses diverses procédures d'exécution(adjudication, marchéde travaux, concession, etc.) et le résultat de celte opération, qui est V ouvrage public. En effet, les conséquences des travaux publics se rattachent les unes à l'opération , les autres à l'existence même de l'ouvrage : les offres de concours, les réquisitions d'occupation temporaire, sont des incidents de l'opération proprement dite; au contraire, les dommages occasionnés par les travaux aux personnes et aux propriétés tendent, de plus en plus, à se rattacher directement à l'ouvrage public, de même que les contributions de la plus-value.

Mais si, pour la commodité de l'exposition, les deux éléments des travaux publics peuvent être séparés, il ne faut pas oublier, cependant, qu'ils font partie d'une même matière, les travaux publics, et que toute cette matière donne lieu à un contentieux global, de la compétence du conseil de préfecture en premier ressort, du Conseil d'État en appel (L. 28 pluv. an VIII, art. 4, n'* 2 et 3). (ie contentieux est de pleine juridiction et très compréhensif; y rentre tout ce qui est mode d'exécution ou conséquence de l'opération, tout ce qui est conséquence de l'existence de l'ouvrage public, à la condition d'intéresser de près ou de loin la responsabilité pécuniaire de l'administration (2). Le contentieux des travaux

(i) Bibliographie : Twbé de Vaaxclairs» Dictionnaire des travaux publics^ 1835; HassoD, Législation des travaieai publics ^ 1841 ; Aucoc, Gonf.^ 3' édit., t. Il, n«' 568 et 8.; Pcrriquel, Les travaiMf publics^ 1883; Christophie et Auger, Traité des tra^ f>aux publics^ %* édit., 1890; Debauve, Dictionnaire administratif des travaux publics^ 1892; A. des CiUeuls, Origines et développement du régime des travaux publics en France; Léchalas, Manuel de droit adm. Service des ponts et chaussées^ 2* vol., 1888-1898; Potiquet, Recueil des lois^ ordonnances^ décrets concernant les services du ministère des Travaux publics ; Eoou, Les travaux publics, — V. infrà. Cahier des clauses et conditions générales.

(Z) Et cela, non seulement poar les travaux de TÉtat, mais pour ceux de toutes les administrations publiques, car il est à remarquer que, tandis que les marchés de fournitures des départements et communes sont laissés à la compétence judiciaire, leurs marchés de travaux publics ont été revendiqués par la compétence administrative (Cf.

publics, tant par TimporlaQce des affaires qui sont jugées tous les aos, que par la quantité des principes qui ont été posés par la Jurisprudence, est le premier des contentieux administratifs. Cela D*a rien de surprenant. Les travaux publics eux-mêmes, tant par la gravité des intérêts dont l'administration y prend la responsabilité, que par la nature très spéciale des rapports qui s'y nouent entre elle et le personnel des entrepreneurs de travaux ou des concessionaires, ou même la masse des administi^ peuvent être considérés comme le type des opérations administratives accomplies pour l'exécution des services publics (1).

Aucoc, op. cit., n« 701; Laferrière, op. ciU^ t. II, p. 1^). Sous l'ancien régime, le contentieux des travaux publics apparleoait aux intendants; pendant la Révolution il fut partagé entre les directoires de département et les ministres; la loi du 28 piuviô:^ an VIII raltribua aux conseils de préfecture, dans des termes un peu obscurs, mais qu'une interprétation traditionnelle a tournés au profit de la compétence exclusive de ces conseils (V. Laferrière, op. cit., t. I, p. 172, 190 et s).

Comme exemple de travaux qui n'intéressent pas la responsabilité pécuniaire de l'administration et où le conseil de préfecture est déclaré incompétent, V. Cods. d'I^L, 11 novembre 19 lO, Bernard,

(1) J'ai annoncé souvent Timportance des travaux publics comme type de Topération administrative, il est temps de fournir mes preuves :

I. — Le contentieux de l'opération administrative est essentiellement un contentieux de l'indemnité. Or, il n'est pas douteux que les travaux publics ne créent une sorte d'atmosphèrt* juridique spéciale dont la vertu se traduit par deux phénomènes liés Tun à rauh*?, les indemnités pour dommages et la dénaturation qui transforme en droit:» à indemnités pour dommages les diverses prétentions qu'auraient à faire valoir coolre l'administration les intéressés. Il ne serait pas difficile de montrer que, dans les rapports de l'administration et de l'entrepreneur de travaux, toutes les prétentions de celui-ci se convertissent en demaudes d'indemnité, mais il sera préférable de choisir nos exemples dans les rapports de l'administration avec les administrés, dans la matière des dommages à la propriété. — La générosité progressive avec laquelle Ja jurisprudence administrative accorde des indemnités à tous ceux qui ont souf> fert préjudice dans leur propriété, par suite de l'exécution des travaux publics, est bien connue. En aucune autre circonstance elle ne se montre aussi évidente. Mais ce que l'on a moins remarqué c'est la dénaturation systématique des ^rapports juridiques qu'entraîne cette pratique constante des indemnités. — Voici, par exemple, que par suite de l'aménagement d'une caserne, toutes les eaux ménagères de celle-ci se trouvent déversées sur une propriété privée qui, par la situation naturelle des lieux, n'était pas exposée à les recevoir (Confl., 4 déc. 1897, Charreyron)^ en réalité, il y a établissement d*une servitude et le véritable recours du prr>priétaire serait Taeiion négatoire par laquelle il ferait cesser l'écoulement des eaux; cette action négatoire est supprimée et transformée en un recours en indemnité. Voici, maintenant, qu'un droit de passage primitivement établi sur une voie ferrée est supprimé par des travaux ultérieurs, l'action confessoire tendant au rétablissement de la servitude est remplacée par un recours en indemnité (Confi., l*'ao()it 1896, Préfet de la Manche). De même, si par suite d'un travail public il est apporté un trouble à la possession, l'action possessoire pour obtenir la cessation du trouble est convertie en une simple action en indemnité (Confl., 2 marsl9ÛI, Veuve Lacaille). — Dans ces trois hypothèses, la « dénaturation « s'explique parce qu'il faut que l'opération de travaux publics s'exécute malgré les résistances des particuliers ; elle joue en somme le même rôle que l'expropriation, elle détruit des droits préexistants pour les remplacer par un droit à indemnité. Mais voici des hypothèses où le même

§ 1 • — De Pouvrage public et des conséquences Juridiques qu'entraîne son existence.

A. Définition deVoxiwrage public. — Tout immeuble apparteoaot à une adcDinistralioD publique, coDstruit ou aménagé pour le compte de TadministratioD publique et en vue d'uu service public ou d'un usage public,

phënomèDe aboutira à créer le droit à iDdeiDoilé là où radministré n'uurait pu faire ?aloiraucnQ autre moyeu de droit contre l'admiaistralion et ce sera véritabiemeot uue faveur. Ç*a été le cas des indemnités accordées aux riverains des cours d'eau lorsque des villes captaient des sources, alors que la lé^çislation antérieure à la loi du 8 avril 1898 ne reconnaissait à ces riverains aucun droit sur la source (V. p. 568, Thistoire de ce mouvement de jurisprudence). C'est le cas des indemnités accordées pour refus d'alignement ou refus de permission de bÂtir, lorsque ces refus peuvent être coQsiJéiès comme motivés par une opération de travaux publics et, par suite, comme des dommages résultant de travaux publics, alors qu*en toute autre occasion ces refus, simples décisions de police, ne donnent aucun droit à indemnité. Cods. d'Ét., 3 août 1900, Ville de Paris c. dame Sanoner (V. dans Sir. 1902. B. 41, une note sur l'histoire de ce développement de jurisprudence).

Les raisons de celte importance du contentieux de l'indemnité dans l'opération de travaux publics sont complexes, mais ce sont bien celles que Ton peut faire valoir en faveur de tout le contentieux de l'opération administrative : 1<> il y a un intérêt administratif de premier ordre à ce que les obstacles juridiques que Tadministration pourrait rencontrer dans l'exécution de l'opération soient levés, sauf indemnité ultérieure, en somme, il y a intérêt à la possibilité de l'exécution préalable de l'opération de travaux publics ; 2* l'équité exige comme contre-partie de cette exécution préalable, et aussi à raison des dommages inusités qu'entraînent les grands travaux, qu'il soit payé des indemnités; 3^ la préoccupation d'équité est d'autant plus pressante que les travaux publics se traduisent par une plus-value collective, un enrichissement général du pays, et qu'il serait scandaleux que ce qui s'annonce comme profitant à tous fût une cause de ruine ou de préjudice pour quelques-uns; 4° à Tappuideces considérations de politique ou d'équité, se présentent des considérations juridiques qui fournissent la véritable cause obligatoire : S'il est une occasion où le patrimoine administratif puisse être considéré comme s'enricbissant au détriment de certains patrimoines particuliers, soit d'une fuc^on directe, soit d'une façon indirecte en moins dépensant^ c'est bien dans le cas de la construction de l'ouvrage public, lorsque l'administration a pris le parti de l'établir d'une certaine façon ou dans un certain endroit, malgré les dommages qu'il pourrait entraîner (V. suprà, p. 488).

II. ~ La théorie de l'opération administrative suppose que l'exécution des services publics est en soi une opération juridique; or, la vérité de ce postulat se trouve démontrée par les travaux publics qui sont à la fois une opération juridique et l'exécution d'un service public. En effet : 1<> il existe des services publics chargés d'une façon constante de la préparation, de la direction, de l'exécution des travaux publics, il y a un ministère des Travaux publics et toute une administration des travaux publics; 2° cette administration fait exécuter des travaux en régie, c'est-à-dire comme un service; même quand la construction a été confiée  un entrepreneur, l'exécution de cette entreprise est, par une intervention constante des ingénieurs, rendue aussi analytique que celle d*un service public (V. infrà); enfin, quand l'exécution s'opère par concession, le concessionnaire reste chargé de l'exécution d'un service d'exploitation qui, à des points de vue nombreux, est un service public; 3^ tout ouvrage public construit devient l'objet de services d'entretien et d'exploitation qui sont des services publics et qui entraînent, soit des dommages de travaux publics, soit des marchés de travaux publics (Confi., 17 avr.

a le caractère d'ouvrage public. — Plus simplement, toute dépendance du domaine public^ sauf les meubles, ou tout terrain destiné au domaine public, a le caractère d*ouvrage public^ actuellement ou virtuellemeût, et, par suite, tout travail d'aménagement ou d'entretien sur une dépendance du domaine public est un travail public (Confl., 10 nov. 1900, EspilQlier, S. 1901. 3. 33 et la note; Cons. d'Ét., 2t) juill. 1901, Commune des Tourelles; Conflits, 16 janvier 1911, Rozan) :

1*11 s'agit d'un immeuble construit ou aménagé; de ce chef, la catégorie des ouvrages publics est plus étroite que celle des dépendanrt^s du domaine public. — A la vérité, la loi ne précise nulle part la nature matérielle de l'objet qui doit être créé par l'opération de travaux publirs, mais l'esprit des textes, la jurisprudence, la pratique administrative imposent l'idée de l'immeuble : c'est un pont, une voie ferrée, un bâtiment, qui sont construits sur le sol et deviennent l'accessoire du sol; c'est un jardin public aménagé (Cons. d'Ét., 12 mai 1912, DorviUe); c'est une canalisation établie dans le sol, un arbre planté, une hausse mobile scellée sur un barrage (Cons. d'Ét., 18 janv. 1901, Juteau), Les objets mobiliers qui ne seront jamais incorporés au sol, quelque importants qu'ils soient, n'ontpas la qualité juridique d* ouvrages publics ; ^insi, par exemple, les navires de guerre construits par des entrepreneurs privés, môme sous la surveillance des agents de l'État, ne sont pas des ouvrages publics et l'opération de leur construction n'est pas un oiarché de travaux publics, mais un simple marché de fournitures (1).

On peut se demander si des constructions immobilières certainement incorporées au sol, mais destinées à ne pas durer, ont bien le caractère d'ouvrages publics, par exemple les constructions provisoires d'une exposition publique. — 11 y a eu des décisions contradictoires (Cons. d'Èt., 4 juill.l884,Franfowet 30 juin 1893, Cauvin-Yvôse ; 15 mai 1903, Bied). Mais, finalement, l'affirmative a été admise implicitement par Cons. d'Ét., 19 mai 1905, ministre du Commerce ei 11 mai 1906, minisire du Commerce. De plus, lorsque l'entreprise d'une exposition publique est concédée, l'opération est interprétée comme une concession de travaux publics (Cons. d'Ét., 24 févr. 1905, Claret) ;

1886, 0. Carrol; 17 juin 1899, Préfet de Vaucluse; Cons. d'Ét., 17 jaOT. 1S96, Fidon et fils ; 21 avr. 1899, Du^z),

(1) L'établissement d'une ligne télégraphique ou téléphonique, même d'un câbte sousmarin, est une opération de travaux publics, puisque les fils, une fois posés, sont attachés au sol et deviennent immeubles (V. Cons. d'Ét., 1*' mai 1891, Anglo-^amertean C*«; 7 mai 1909, (7** The Spanish). — Des objets mobiliers entrent évidemment dans toute construction, mais il y a un travail de pose qui les incorpore au sol. — Si on entrepreneur fournit des matériaux destinés à la construction, mais s'il n'en opère pas !d pose, il ne fait quant à lui qu'une opération de fournitures (Laferrière, op. cit., t. Il, p. 123); — si la pose n'est pas définitive, comme dans une entreprise de décoratif)! d'un monument public en vue d'une fête, il n'y a pas travail public, mais fourniture» (Cons. d'Ét., 11 mars 1898, Blanqui).

2* Il faut que Timmeuble soit construit et aménagé pour le compte d'une administration publique et en vue d'un service public ou d'un usage public. — Un immeuble construit pour le compte d'un simple établissement d'utilité publique n'a pas qualité d'ouvrage public (Cons. d'Ét., 19 janv. 1860, Schulters); tandis que des travaux exécutés pour le compte d'un établissement public, tel que la Légion d'honneur, ont le caractère de travaux publics (Cons. d'Ét., 5 dioûi \90\, Aclocque); un immeuble construit ou aménagé pour le domaine privé d'une personne administrative n'a pas le carçictère d'ouvrage public, ainsi les routes forestières, qui sont uniquement pour l'exploitation des forôls de l'État, ne constituent pas des ouvrages publics (Cons. d'Ét., 2 mai 1873, Barliac; A avr. 1884, Barthe); un café restaurant construit sur un terrain municipal n'est pas un ouvrage public (Cons. d'Ét., 16 avr. 1868, Moncharvillé), non plus un casino municipal (Cass., 18 juin 1912, ville de Biarritz), parce que ces bâtiments ne sont pas construits en vue d'un service public. De même, les travaux accomplis dans les maisons particulières ou dans des terrains particuliers n'ont pas le caractère de travaux publics, même s'ils sont exécutés par le concessionnaire d'un service public, par exemple, l'installation des colonnes montantes du gaz dans les maisons privées (Cons. d'Ét., 23 mars 1907, Roumen»),

En revanche, tous les bâtiments construits pour les services publics sur un terrain appartenant à une administration publique ont la qualité d'ouvrages publics, ce qui rend bien difficile à soutenir l'opinion des auteurs qui ne veulent pas les ranger dans le domaine public; cela a été décidé pour des hôtels des postes (Conil., 28 nov. 1903, GenaoUen), même pour des manufactures de tabacs, même pour des établissements ther- DQaux appartenant à l'État (Cons. d'Ét., 17 mai 1855, Klotz; 8 mars 1866, Lafond), même pour une maison que la commune loue au département comme caserne de gendarmerie (Cons. d'Ét., 20 févr. 1880, ville de Cannen) (1).

Observation. — De ce que l'ouvrage public est en vue d'un usage public, il s'ensuit qu'il n'est pas directement construit pour créer une plus-value ou une richesse. Cette observation est importante, car, à certains égards, l'ouvrage public est une plus-value et entraîne des plusvalues et nous aurons l'occasion de tirer les conséquences de ce fait; il est donc intéressant de noter que la plus-value n'est pas le but direct de

(1) Il est inacceptable que des bfttiments qui oat le caractère d'ouvrages publics soient des dépendances du domaine privé, alors qu'on pose en principe que les conntrnctioDS faites pour le domaine privé ne constituent pas des ouvrages publics, — ii est inacceptable que des bâtiments qui ont le caractère d'ouvrages publics ne soient pas des dépendances du domaine public, alors qu'on pose en principe que toute dépendance du domaine public est un ouvrage public (Confl., 10 nov. 1900, Espitalier): entre la notion de Tonvrage public et celle de la dépendance du domaine public il y a une force d*attraction mutuelle qui triomphera de toutes les résistances et de tous les partis pris (V. 749).

Touvrage public, que lorsqu'elle se produit elle est indirecte. Ace poiat de vue, il faudra mettre à part certaiDS travaux dits àHrUérêt coUectif qui n'ont d'autre but que la création d'une plus-value directe pour des terrains privés et qui ont reçu artiGciellement la qualité de travaux publics (V. infrày Associations syndicales).

il n'est pas indispensable qu'on puisse nommer la personne administrative pour le compte de laquelle l'ouvrage est construit, il sufGt que ce soit certainement pour le compte de l'administration publique et pour un service public (Cons. d'Ét., 27 janv. .1899, Joly, S. 99. 2. 121, la note), — il n'est même pas indispensable que l'ouvrage soit construit par une opération administrative régulière, ni avec des deniers publics, il peut avoir été construit par un gérant d'aiïaires (Cons. d'Ét., 16 déc. 1881, Commune de Plaisance; Confl., 15 janv. 1881, Basque; 19 janv. 1895, /?^ciMx).

B. De V individualité de C ouvrage public et des conséquences juridiques qui peuvent être rattachées à son existence. — L'ouvrage public, ainsi défini, a une très forte individualité juridique :

D'une part, lorsqu'un immeuble a déjà la qualité d'ouvrage public, tous les travaux d'entretien ou de réparation qui seront engagés à son égard constitueront des opérations de travaux publics (Cons. d'Et., 27 janv. 1899, Joly, S. 99. 3. 121 et la note; Confl., 10 nov. 1900, Espitalier, S. 1901. 3. 33, et la note); même certains marchés d'exploitation (Cons. d'Ét., 17 janv. 1896, Fidon et fils; 21 avr. 1899, Ihuz, marchés pour assurer le halage sur des canaux de navigation) seront des marchés de travaux publics (1).

D'autre part, les dommages ou accidents qui se produiront à l'occasion de l'ouvrage, soit par simple voisinage, soit par vice de construction, soit par défaut d'entretien, soit pour faits d'entretien ou d'exploitation, seront considérés comme des conséquences directes de l'ouvrage public, toutes les fois qu'ils ne pourront pas l'être comme résultant de fautes de service (Conflits, 29 févr. 1908, Feutry; 11 avr. 1908, de Fonscolombe; 23 mai 1908, Joullié, S. 1909. 3. 49 et la note).

L'indemnité sera à. la charge de l'administration propriétaire de l'ouvrage, alors même qu'elle n'aurait pas la direction du service de construction et d'entretien (exemple, des chemins vicinaux de grande communication et d'intérêt commun, dont les communes n'ont pas la direction et pour lesquels cependant elles sont responsables des dommages parce qu'elles en sont propriétaires) (Cons. d'Ét., 10 mai 1901, Préfet du Puy-de-Dôme; 11 déc. 1903, Mourre).

Enfin, si la proximité de l'ouvrage public entraîne des plus-values

(1) Il est à noter, d'ailleurs, que Télémeat de iMxploitalioo de l'ouvrage se trouve depuis longtemps aouezé à ropératioQ de travaux publics dans le cas de La coDcessioa de travaux publics ; — nous verrons aussi plus loia que certains dommages d'expioitatk» sont considérés <:omme résultant des travaux publics.

spéciales pour des propriétés privées, comme il n'a pas été construit dans ce but, mais uniquement pour des avantages publics également réversibles sur tous les administrés, il se produit, au profit des propriétaires qui bénéficient de la plus-value, un enrichissement sans cause et il a été organisé une contribution de la plus-value.

Article I. — Des dommages et accidents résultant des travaux publics ou des ouvrages publics.

De la distinction des dommages et des accidents, — Il y a lieu de distinguer les dommages et les accidents résultant des travaux publics pour les raisons suivantes :

i* Les dommages n*intéressent que les propriétés qui sont dans le voisinage de l'ouvrage public. Ce sont des dommages à la propriété; au contraire, les accidents peuvent intéresser des personnes aussi t^ien que des propriétés;

2* Les dommages résultant des travaux publics sont de la catégorie des dommages causés sans faute, dont nous avons indiqué les traits généraux, suprà, p. 487 et s. et pour lesquels l'indemnité se fonde sur le principe de Tenrichissement sans cause; Tadministration est considérée comme ayant enrichi son patrimoine en moins dépensant en adoptant un projet de travaux qui entraîne des dommages à des propriétés, alors qu'en dépensant davantage, elle eût pu adopter d'autres projets.

Les accidents résultant des travaux publics seront, au contraire, presque toujours de la catégorie des fautes de service dont nous avons indiqué les traits généraux, suprà, p. 495 et s. et pour lesquels Tindemnilé se fonde sur l'idée de faute.

Malgré les différences qui les séparent, pendant longtemps ces deux espèces de préjudices ont été traités de même façon au point de vue de la compétence et rattachés tous les deux étroitement à la seule existence ou à la seule présence de Touvrage public. Ce rattachement était justifié en ce qui concerne le dommage permanent qui est, en somme, uq simple inconvénient de voisinage; il ne Tétait pas, ou du moins pas toujours, en ce qui concerne les accidents qui, souvent, peuvent être rattachés à la faute d'un service. Mais il était intervenu là des préoccupations de politique jurisprudentielle.

Il n'y a pas longtemps que la compétence de la juridiction administrative est établie en matière d'indemnités pour fautes de service; si, en ce qui concerne l'administration de l'État, elle s'est établie plus vite, en ce qui concerne l'administration départementale ou communale, elle n'a été hors de contestation que depuis les arrêts du Tribunal des conflits de 1908, cités plus haut (Feu/r^, de Ponscolombe, JoiUlié), Pendant tout le temps qu'ont duré les incertitudessurcette compétence, le Conseil d'État et le Tribunal des conflits avaient trouvé habile, pour ne pas abandonner

à la juridiction civile les affaires d'accidents résultant de travaux publics, d'éliminer de cette matière l'élément de faute de service et de supposer que Taccident était toujours directement imputable à la seule existeore de Touvrage et constituait toujours un dommage causé sans faute. Ce n'était évidemment qu'une fiction, mais elle avait l'avantage de rendi-e compétents le conseil de préfecture en premier ressort, le Conseil d'État en appel (V Coùflits, 10 nov. i900, Espitalier, S. 1901. 3. 33 et la note .

Cette fiction est devenue inutile depuis que la compétence de la juridiction administrative est établie définitivement sur toutes les affaires d'indemoilé pour fautes de service. Désormais, on peut rentrer dans la vérité des choses, reconnaître que l'accident produit à l'occasion d'uû ouvrage public est le plus souvent le résultat d'une faute de service et le traiter en conséquence. Cela est formellement indiqué dans les trois arrêts du Tribunal des conflits de 1908 {Feutry, de Fomcolombe, JouUié; V. ma note dans Sir., 1909. 3. 49). La conséquence pratique sera que, lorsque l'accident pourra être rattaché à la faute d'un service plutôt qu'à la seule présence de l'ouvrage public, le Conseil d'État sera compétent eo premier ressort et non pas le conseil de préfecture, parce que ce ne sera plus une affaire de travaux publics.

Nous allons donc séparer les hypothèses de dommages et les hypothèses d'accidents :

1. Des dommages peimanenls résultant pour la propriété du voisinage d'un ouvrage public (1-2). — On peut entendre en un sens très large les dommages à la propriété résultant des travaux publics; on y a peodaDt longtemps compris l'expropriation pour cause d'utilité publique el x\f . Aucoc, dans ses conférences de droit administratif, suit encore celle méthode; on peut aussi y comprendre les dommages résultant de IVcupation temporaire. Mais il n'est pas d*une bonne méthode de rattacher aux travaux publics, en qualité de dommages, des résultats qui dépendent directement d'une procédure spéciale telle que l'expropriation ou telle que la procédure d'occupation temporaire. En tout cas, ce ne soot point la des dommages résultant de la seule existence de l'ouvrage public, tandis que les dommages permanents résultent de son seul voisinage.

(1) Au point de vue des textes, cette théorie s'appuie sur la loi des 7-11 sepL IT^^ et sur Part. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII. Ces textes ne visaient que les torts et dommages causés par les entrepreneurs de travaux publics et le dernier attribuait compétence au conseil de préfecture : ils excluaient les torts et dommages provenant da fait de Tadministration, qui sont pourtant plus importants, et cela, semble-t-il, parcf qu'h un moment donné le contentieux en avait été réservé au ministre. La jurispradeore du Conseil d*État n'a pas tardé à unifier la matière en assimilant le fait de radmioi»tcation nu fait de Tentrepreneur (V. sur cette histoire assez obscure f^aferrière» o/>. cit.. 1. 1, p. 193 et t. II, p. 159).

(2) G. Plot, Des dommages causés par la construction des chemins de fer. Annales des chemins de fer, 1907.

On peut, en eiTet, définir le dommage permanent, un inconvénient de voiùnage résultant, pour une propriété, de la proximité d'un ouvrage public et entraînant une dépréciation de cette propriété.

Pour donner lieu à indemnité, le dommage permanent résultant de travaux publics doit répondre à cette définition et par conséquent doit présenter les conditions suivantes :

1" Il faut qu'il y ait une propriété ou un objet de propriété dépréciés;

?• Il faut que cette dépréciation provienne d'une façon certaine du voisinage de Touvrage public;

S** Il faut que l'inconvénient de voisinage soit exceptionnel par rapport aux inconvénients de voisinage que l'on est tenu de supporter sans indemnité dans le droit commun de la propriété privée.

Reprenons l'examen de ces conditions :

i* // faut qu'il y ait un objet de propriété déprécié.

a) Un objet de propriété. — Bien entendu, les objets de propriété du droit civil remplissent les conditions voulues, notamment les maisons, les champs, observons seulement qu'il ne s'agit que des immeubles; même une construction qui n'aurait été élevée qu'en vertu d'un droit d'emphytéose justifierait l'indemnité, si elle était dépréciée par un dommage permanent.

Les établissements créés sur le domaine public par les concessionnaires de travaux publics justifient aussi le droit à indemnité, s'ils sont dépréciés par un dommage permanent (V. pour les compagnies de tramways et de chemins de fer, Cons. d'Ét., 13 mars 1903, Compagnie d'Orléans; 5 févr. 1905, Compagnie des omnibus, et note dans Sir., 1908. 3. 65, sous Cons. d'Ét., 25 mai 1906, ministre du Commerce) (1).

b) Une dépréciation, — 11 n'est pas nécessaire que la dépréciation soit de natupp à durer autant que l'ouvrage public; il y a des exemples nombreux d'indemnités accordées pour des dommages à la propriété non perpétuels (2) ; il n'est pas non plus nécessaire que la dépréciation puisse s'apprécier en une fois; il y a des exemples de dommages annuels, appréciés annuellement (3); mais il faut qu'il y ait dépréciation, c'est-àdire, il faut que le dommage ait touché la propriété assez profondément pour que celle-ci ait été dépréciée dans sa valeur vénale ou dans

(1) Pour les usines créées sur les cours d'eau navigables ou flottables en yertu d'une permission ; lorsque leur force motrice est diminuée par des travaux accomplis en rivière par l'administration, elles n'ont point de droit à indemnité, si les travaux ont été autorisés par un acte en la même forme que la concession de prise d'eau, parce qu'alors, il y a modification ou suppression de la prise d'eau ; autrement, il y a indemnité (art. 45, i. 8 avr. 1896; Cons. d'Ét., 26 janv. 1912, Lucq).

(2) Cons. d'Ét, 12 janv. 1894, Dw/owr^, inondations provisoires provoquées parla construction d'un chemin de fer; Cons. d'Ét., 13 juillet 1870, Foulon, indemnité de chômage à une usine pour le chômage pendant l'exécution des travaux.

(3) Surtout dans la matière des dommages aux usines (V. Picard, Traité des eaux, t. ir, p. 407).

sa valeur locative pendant un temps appréciable. Cela écarte le cas des gènes légères et temporaires qu'entraîne Texécution de certains travaux de voirie, qui peuvent faire subir certaines pertes commerciales, mais qui ne causent pas une dépréciatioo du magasin (Cons. d'Ét., 12 jaov. [9Q0, Société parisienne^ plusieurs espèces).

2® // faut que le dommage provienne, d'une façon certaine, du voisinage de l'ouvrage public. — Pour établir celte relation avec certitude, trois conditions sont nécessaires : le dommage doit être imputable a l'ouvrage public ; il en doit résulter d'une façon directe; il doit être matériel :

a) Le dommage doit ^rr^ imputable à Vouvrage public mais peu imporle qu'il provienne de son seul voisinage, des inconvénients de son exploitation, des manœuvres qu'il nécessite (i); du moment que le dommage se produit à l'occasion de Vouvrage public, il est un incident des travaux publics et le conseil de préfecture est compétent (S).

(1) Poar les dommages d'ezploitatioD, V. CoDflits, 20 juillet 1894, Straetmann; 2 mars 1901, Varin-Champagne ; 6 mars 1903, tramways de Cannet, trépidations occasioDDées par des manœuvres de locomotives; Laferrière op. cit., t. Il p. 163.

Pour les préjudices occasionnés par la manœuvre même de l'ouvrage, V. Coofiils 17 juin 1899, Préfet de Vaucluse : « Considérant que la vanne dont il s'agit est qb organe indispensable du canal de Pierrelate qui est un travail public, que le préjudice dont la réparation étHit poursuivie ne pouvant résulter que du fonctionneiDeiit normal d'un travail d'utilité publique, la demande aurait dû être portée devant i^ conseil de préfecture ». Main la Cour de cassation maintient ici la compétence judiciaire (Cass., 10 déc. 1901, Syndicat de Lacombe; 25 nov. 1902, Collet, S. 1903. 1. 529).

(2) Est-il nécessaire que l'ouvrage public ait été construit dans une opération dr travaux publics régulièrement engagée ? Lu question mérite d'être examinée an point de vue de la compétence et au point de vue du fond : a) au point de vue du fond, le dommage étant certain demande une réparation quelle que soit la façon dontrovvrage a été construit; si Ton ne peut appliquer la théorie des dommages résultant des travaux publics, il faudra recourir à celle des indemnités pour faits de service ou à la théorie des fautes; b) au point de vue de la compétence, on peut hésiter. M. Laferrière affirme que « la compétence du conseil de préfecture a pour cause le caractère administratif que des actes d« Tautorité publique impriment aux travaux. Si donc ces actes font défaut, la compétence administrative manque de base et Tautorité judiciaire -reprend ses droits. Il eo résulte que les dommages provenant de travaux effectués sans déclaration d'alilitf publique, sans autorisation des autorités compétentes, n'ont pas, au regard des tiers, > caractère de dommages causés par des travaux publics et ne relèvent pas de lajnridirtion administrative » et il cite un certain nombre d'arrêts (Conflits, 19 nov. 1881,/>i«rii: 29 nov. 1879, Balas; 9 mai 1901, Lebel). — Il me paraît qu'il faut faire des dtstioctions nombreuses : !<> si les travaux ont été entrepris sans aucune procédure et sMI e5t commis des voies de fait sur la propriété, incontestablement l'autorité judiciaire e«t compétente (Cour de Paris, 25 févr. 1893, Gaz. franco-belge, S. 96. 2. 82; Confl.. 28 janv. 1899, maire de Périgueuœ; cf. art. 16, L. 29 déc. 1892 et V. suprà, p. 89 : 2" s'il a manqué à l'opération non pas les autorisations administratives, mais la déclaration d'utilité publique, des décisions nombreuses et importantes affirment que cela ne fait pas obstacle à la compétence du conseil de préfecture (Cons. d'Ët., 5 mai 18^J3. Sommelet; 26 janv. 1894, Lebreton-- Conû., 26 aiai 1804, de Gasté; 3 avr. 1897

Le dommage est-il imputable à Touvrage public lorsqu'il se produit dans un cas de force majeure? Par exemple, le remblai d'uo chemin, malgré les ponts dont il est coupé, fait obstacle à l'écoulement des eaux, lors d'une crue exceptionnelle et provoque une inondation. Le dommage est-il le fait de Touvrage public ou le fait de la force majeure? La jurisprudence du Conseil d'État distingue selon que les ouvrages publics construits ont pu aggraver ou non les dommages qu*aurait entraînés par lui-même l'événement de force majeure (1) ;

b) Le dommage doit être direct, c'est-à-dire que la dépréciation de la propriété doit résulter de la présence même de l'ouvrage public etde son voisinage immédiat, sans qu'il y ait à invoquer aucun fait intermédiaire, ni aucun fait futur. Comme exemple de dommage indirect ne justifiant pas l'indemnité, on cite d'ordinaire le cas de travaux de voirie exécutés dans un quartier d'une ville, appelant dans ce quartier le mouvement et le commerce et faisant baisser les loyers des magasins dans les autres quartiers; il est clair que mille faits intermédiaires s'interposent dans la chaîne des motifs qui amènent le déplacement des cotpmerçants, la preuve en est que les rues nouvelles auraient pu ne pas réussir; le dommage s*il se produit, sera donc indirect comme ne se rattachant pas suffisamment au voisinage de l'ouvrage (Cons. d'Ét., 27 févr. 1862, Frôklich; Cons. d'Ét.. 10 févr. 1905, ministre des' Travaux publics);

c) Le dommage doit être matériel, ^ c'est-à-dire que la dépréciation de la propriété doit provenir de ce que l'objet de propriété est touché, par la proximité de l'ouvrage public, dans un de ses éléments physiques, dans son mode d'exploitation ou dans ses accès : il est placé en contrebas et exposé à des infiltrations (Cons. d'Ét., 8 août 1896, Commune de r^nf/ent'Sur-Mame) ; il est assujetti au déversement d'eaux ménagères (Conflits, 4 déc. 1897, Charreyron) ; ou d'eaux industrielles d'une manufacture de l'État (Cons. d'Ét., 26 avr. 1901, Seyve); ses accès ont été rendus difficiles; il y a des émanations d'un égoût (Cons. d'Ét., 6 juill.

Larimer) ; 3" l'objet de la discussion se rétrécit donc et il ne s'agit plas que de travaux qui, n'ayant pas été régulièrement autorisés ne constituent cependrint pas des voies de fait; encore faut-il ajouter que le Conseil d'État se refuse à diviser les compétences si, des travaux ayant été autorisés, l'autorisation a été dépassée (Cons. d'Ét., 13 mars 1885, Ville de Limoges^ 4 juill. 1890, Berlin), Mais l'affaire cessera d'être de la compétence du conseil de préfecture si le dommage a été causé par un ouvrage construit par l*entrepreneur en dehors de ce qui est prévu au devis (Cons. d'Ét., 23 janv. 1903, Syndicat du canal du Vejmet).

Il y a donc bien des chances pour que la juridiction administrative finisse par se reconnaître compétente pour les dommages, même lorsque les travaux n'ont pas été régulièrement autorisés, toutes les fois qu'ils ne constitueront pas une voie de fait caractérisée. La raison est qu'il y a un ouvrage public et que les dommages se rattachent k l'existence de l'ouvrage pXutdi qu'à l'opération (V. en effet Cons. d'Ét., 3 févr. 1899, Bonnin; Conflits, 2 mars 1901, Lacaille).

(1) Cons. d'Ét., 26 décembre 1902, Ville de Pont-lÉvéque. Cf. Sanlaville. Des dommages résultant des inondations. Gazette des tribunaux ^ 15 avril 1910.

1906, Ville des Sables-tfOlonne); il y a le voisinage d'an urinoir public (Cons. d'Ét., 6 juin. 1906. Moltant; 23 nov. 1906, BichambU, S. 1907. 3. 65 et la note), etc. La jurisprudence est très large sur cette condition de la matérialité, rien ne le prouve mieux que l'hypothèse curieuse du moulin à vent dont un remblai de chemin de fer a intercepté le vent (1 ;; ou celle des mauvaises odeurs résultant d'épandages (Cons. d'Ét., 3 mai 1^911, Combes) ; cependant il y a des limites et, par exemple, il n'est pas dii d'indemnité par cela seul que l'agrément d'une propriété est diminué par des ouvrages qui masquent la vue (Cons. d'Ét., 10 févr. 1905. ministre des Travaux publics; Laferrière, op. cit., t. Il, p. 158. — CI*. Christophie et Auger, Traité des travatix publics, t. Il, n®» 2274 et s.)(2) . 3* Le dommage doit présenter le caractère d'un inconvénient de voisinage exceptionnel par rapport au droit commun des relations de voisinage dans la propriété privée, sans quoi réparation ne serait pas due. Il faut observer, en effet, que lorsque l'administration exécute un travail public, elle est propriétaire du terrain sur lequel l'ouvrage public se construit, qu'en cette qualité elle est recevable à user du droit commun de la propriété qui est qu'un propriétaire peut causer à ses voisins, par des travaux accomplis chez lui, de ces dommages légers qu'on appelle

(1) Cona. d'Ét., 31 jauvier 1890, Bompoint-NicoL — L'aUeinle matérielle portée à riiéritage n'apparaît pas au premier abord, car le moulin est à une certaine distance da remblai; elle existe cependant, à la réOexion on s'aperçoit que le droit de propriété ne doit pas être entendu d'une façon étroite, qu'il ne donne pus seulement droit à la jouissance du sol, mais aussi au soleil, aux pluies, aux vents, en un mot à toutes les cirron:^ tances atmosphériques qui constituent le climat normal de la région.

(2) Par cette condition de l'atteinte matérielle portée à l'un des éléments physiqu^^ de la propriété, les dommages permanents se trouvent très voisins de l'expropriation. Cela est si vrai que, jusqu'à la loi du 8 mars 1810 qui rendit judiciaire le contentieux de l'expropriation, celle-ci, étant prononcée par l'autorité administrative, était considérée couramment comme un dommage résultant des travaux publics. A l'inverse, depuis ta loi de 1810, au commencement du xix« siècle, les tribunaux civils ont essayé d'attirer à eux le contentieux des dommages permanents, sous le prétexte que ces dommages n'étaient que des cas d'expropriation. La question a été finalement tranchée par une distinction entre la théorie de l'expropriation indirecte et celle des dommages permanents fondée sur ce qu'il n'y a expropriation indirecte que lorsqu'il y a dépossessioD totale d*un objet de propriété, et que, de plus, l'administration s'est emparée de cet objet de propriété; les cas de dépossession partielle résultant d'une Opération de travaux publics sont de simples dommages permanents, que la dépossession porte sur de véritables servitudes du droit civil, qu'elle porte sur des droits réels reconnus par le droit administratif, ou qu'elle porte seulement sur des facultés légales qui constituent l'exf^rcice du droit de propriété (Conflits, 29 mars 1850, Thomassin; 30 avr. 1850, Malice, etc.; Cass., 29 mars 1852, préfet d'Alger; 10 août 1854, préfet du Puy-de-Dâinf: cf. Laferrière, op. cit., t. II, p. 161; Conflits, 26 mars 1894, de Gasté, S. 96. 3. aS et la note; 7 juin 1902, Durand de Fontmagne),

Il en est de même de la dépossession totale, si l'administration n'a pas profité du terrain, parce qu'alors on ne se trouve pas en présence de la transmission de propriété qui caractérise l'expropriation au même titre que la dépossession totale (Confl., 11 jaoT. 1873, Paris^Labrosse),

iocoQvéaients de voisinage ordinaires. Tout autre que TadmiDistratioa eût pu iofliger aux voisins ces dommages, ils n*ont donc pas à se plaindre (Cons. d'Ét., â9 mars 1901, Damons).

L'inconvénient de voisinage devient exceptionnel et le dommage spécial dans deux hypothèses :

a) En soi, le fait dommageable n*a rien d'exceptionnel, mais les travaux qui Tout entraîné, par leur nature, leur dimension ou leur importance, dépassent les proportions de ceux qui sont dans les usages courants de la propriété : voici, par exemple, une source qui a été coupée au détriment d*un héritage voisin dans une opération de travaux publics; si c'est en creusant un puits pour le service d'une gare, il n'y a pas droit à indemnité, car ce travail est dans les usages courants de la propriété (Cons. d*Ët., 38 janv. 1864, Meslier); si c'est en creusant un tunnel, il y a droit à indemnité, car ce travail n'est pas dans les usages courants (Cons. d'Ét., 11 mai 1883, Chamboredon, arrêt de principe rendu sur les conclusions de M. Levavasseur de Précourt; Cons. d'Ét., 14 mars 190i, Chemins de fer du Swi); la plupart des dommages permanents qui donnent lieu à indemnité sont de cette catégorie, le fait en luimême ne présente rien d'exceptionnel, c'est l'ouvrage public à l'occasion duquel il se produit qui est d'un genre anormal. A noter que le captage d'une source pour adduction d'eau est considéré par lui-même comme un travail anormal (Cons. d'Ét., 4 août 1902, SUlé-le-Guillaume ; SI déc. 1906, Ville de Carpenlras) ;

b) Mais voici une seconde hypothèse qu'à mon avis il faut prévoir : l'ouvrage public n'est pas d'un genre exceptionnel, c'est le fait dommageable lui-même qui est exceptionnel ; il consiste en quelque servitude imposée qui, dans le droit commun, ne pourrait pas l'être, par exemple la servitude d'écoulement des eaux pluviales (Confl., 4 déc. 1897, Ckarreyran). Fût-elle imposée à l'occasion de la construction d'une gare de chemin de fer, qui est une simple maison, cette servitude, par cela même qu'elle serait imposée, constituerait un dommage spécial, qui sans doute ne saurait s'analyser en une servitude du droit civil, mais qui justifie l'indemnité (Cons. d'Ét., 25 mai 1906, Société des Docks de Marseille, et conclusions Romieu, Lebon, p. 480) (1).

Caractères du contentieux des dommages permanents. — D'abord, à qui l'indemnité est-elle demandée? A l'administration et à l'entrepreneur quand il y en a un ; leur responsabilité est solidaire et le paiement peut être demandé par la victime à l'administration pour le tout (Cons. d'Ét., 18 janv. 1911, Ville de Denain). C'est essentiellement un contentieux de

(1) Dans cette seconde hypothèse, le dommage permaoeot se conçoit dans les relations de la TÎe civile elle-même, parce qoMl se rattache à Tidée de Tabas da droit de propriété (V. Ripert, De l'exercice du droit de propriété^ Aix, 1902; Oény, Risqt&es et responsabilité, Revue trimestrielle de droit civU, 1902, p. 812; Gharmont, L'abus du droit, eod., p. 113; Planiol, Droit civil, t. II, n©» 870 et s.).

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l'iodemnité et, ea principe, le juge ne peut poial condamner l'AdmiDistration à la démolition de l'ouvrage qui occasionne le dommage; cepeDdant, depuis quelques années, le Conseil d'État marque une tendances ouvrir une alternative, l'administration paiera une indemnité, à moins qu'elle ne préfère démolir (Cous. d'Ét., 10 mars ^905, Bfrry et Chevallard); et, môme, dans une hypothèse où le dommage était d'une nature particulièrement délicate et particulièrement facile à faire dispar^tre, \? Conseil d'État a employé le procédé des dommages-intérêts moratoires (Cons. d'Ét., 23 nov. 1906, Bichambis, S. t907. 3. 65 et la note). - Notons qu'ici, par exception, on ne suit pas la procédure de la décision préalable et que l'indemnité peut être demandée directement au Conseil de préfecture (1).

L'indemnité due pour dommages permanents peut être compensée eo partie avec la plus-value que les travaux ont pu, par ailleurs, apporter à l'immeuble (Cons. d'Ét., 10 janv. 1906. Blanchot).

II. Des accidents aux personnes subis à Voccasùm de Vouurage public. — Des accidents peuvent être causés aux propriétés, soit dans la construction de l'ouvrage, soit par suite de Técroulement de l'ouvrage, soit par défaut d'entretien, soit dans la manœuvre même de l'ouvrage. Ces accidents doivent être réparés, soit par l'administration, soit par Tentrepreneur, et il ne s'élève qu'une difficulté de compétence.

La question de compétence aurait pu être résolue, dès ledébut, en partant de l'idée que le dommage résultait du fonctionnement défectueux d'un service public, service de construction, d'entretien ou de réparation ; elle aurait alors été tranchée par des distinctions, selon qu'il s*.' serait agi de services d'État (compétence administrative par la théorie â*^ la faute de service) ou de services départementaux ou communaux (compétence judiciaire par la théorie civile des fautes). — En fait, ce n'est pas ainsi qu'elle se présenta ; l'ouvrage public, avec sa forte individualité, exerça ici son attraction, on se demanda uniquement si Taccident s'était produit à l'occasion de Vouvrage public ou bien par suite d'un h\{ indépendant de l'ouvrage public, de telle sorte que ce fut la compétence du conseil de préfecture, spécialement indiquée pour toutes les conséquences de l'ouvrage public, qui tendit à s'emparer de toute la matière des accidents, pour les travaux publics départementaux ou communaux aussi bien que pour les travaux d'État.

Les arguments pour défendre la compétence du conseil de préfecture furent les suivants : 1» l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIH, qui est le texte fondamental, ne distingue pas entre les dommages aux propriété:

(1) D'ailleurs la compëtence du conseil de préfecture est tellement fondamentale od>: f s'applique même dans le cas où le dommage aurait été prévu dans une conveiibi e amiable d'expropriation comme un danger contre lequel la propriété devait étr^ g&no^- , et cela parce que l'obligation d'indemniser n*a pas s» source dans la sente coorent}. a (Cons. d'Ét., 25 févr. 1910, Canal de PierrdatU),

et les dommages aux personnes; 2<> la juridiction du conseil de préfecture est plus expéditive, parce que s'il y a des actes administratifs à interpréter, le conseil peut les interpréter, tandis qu'un tribunal judiciaire serait obligé de surseoir et de renvoyer pour l'interprétation devant l'autorité compétente (1).

Le Conseil d'État, après certains revirements de jurisprudence (2), se fixa dans le sens de la compétence du conseil de préfecture, sans aucune distinction (Cons. d'Kt., 30 nov. 1877, Le fort; 7 août 1886, Garcia; 9 mars 1894, Daubard, S. 95. 3. 105; H mai 1894, Ferreng et Pascaud; 21 juin 1895, Camea.S, 97. 3. 33; 27 nov. 1903. Compagnie des chemins de fer de VEst; 26 janv. 1906, Gporge» Hélie; 30 mars 1906, Société: d'Onnaing; 8 mars 1907, Commune de Félix Faure) (3).

Eq réalité, ainsi que nous l'avons indiqué suprà, p. 780, la vraie raison de l'incorporation de tout ce contentieux des indemnités pour accident au contentieux des travaux publics, fut qu'à le traiter comme affaire de fautes de service on risquait de le voir aller, dans bien des cas, aux tribunaux judiciaires ; mais aujourd'hui que la compétence administrative est solidement établie dans toutes les hypothèses de faute de service, aussi bien dans l'administration départementale ou communale que dans l'administration de l'État, il est loisible de revenir à la réalité des choses et de séparer le contentieux de l'accident survenu à l'occasion des travaux publics toutes les fois qu'il pourra être rattaché à la faute d'un service; ce contentieux n'en sera pas moins administratif, mais ce ne sera plus un contentieux de travaux publics et le conseil de préfecture ne sera plus compétent en premier ressort. C'est la doctrine des trois arrêts du Tribunal des conflits, Feutry, de Fonscolombe et Jmllié, précités (confirmés par Cons. d'Ét., 28 juill. 1911, C« la Foncière) (^).

Toutefois, il y a deux hypothèses dans lesquelles le contentieux de l'accident restera forcément lié à celui des dommages et où le conseil de préfecture restera compétent, ce sera : !• lorsque l'accident ne pourra

(1) Ce second argumeot est déterminant pour M. Lafemère. op. cit., t. Il, p. 165 et s,

(2) V. l'histoire de ces revirements de jurisprudence dans Lafemère, ïoc. cit.; dans le Recueil LelwQ, sous Conflits, 9 janvier 187i, Fontaine, p. 21; dans les conclusions du commissaire du Gouvernement David dans l'affaire Lambert du 19 décembre 1873, .1. P. 4 sa date,

(3) Le Tribunal des conflits Taisait certaines distinctions et, notamment, pour les demandes d'ioderanité d'ouvriers contre les entrepreneurs, renvoyait à l'autorité judiciaire (Confl., 15 mai 1886, Bordelier); la loi du 9 avril 1898, sur les accidents du Iravail, qui est certainement applicable aux entreprises administrativement surveillée» (art. 13, § 5) et qui entraîne compétence judiciaire (art. 15 et s.), obligera d'adopter la jurisprudence du Tribunal des conflits.

(4) « Considérant que l'accident survenu à la péniche V Indépendant, n'a pas été causé par un vice de construction ou un défaut d'entretien du Canal du Loing, mais qu'il provient d'une faute de service, etc. •».

pas être imputé à une faute de service, mais restera le fait de l'ouvrage public lui-môme (Coaflits, Fonscolùmbfi elJoulUé); S"" lorsque Paccideat aux personnes sera coonexe à uo dommage permanent occasionné à une propriété (Cons. d'Ét., 1«' juin 1906, Ville de Paris) (i).

Article II. — De la contribution de la plus-value apportée aux propriétés privées par le voisinage des ouvrages publics.

Cette matière est l'exacte contre-partie de celles des dommages permanents. De même que le voisinage de l'ouvrage public peut entraîner pour les propriétés privées une dépréciation, parles inconvénients qu'il occasionne, de môme, il peut leur procurer une plus-value par les utilités qu'il représente. La construction et l'ouverture d'une rue nouvelle ou d'une place publique, dans une ville, font hausser le prix des terrains en bordure. Comme l'ouvrage public est construit avec les deniers de tous les contribuables et doit, on principe, leur apporter des avantages égaux, il n'est pas juste que certains propriétaires réalisent un bénéfice exceptionnel à la suite de sa construction. Il y a pour eux un enrichissement sans cause corrélatif à l'appauvrissement du patrimoine administratif et l'on conçoit la possibilité de leur faire reverser, à la caisse commune de l'entreprise administrative, une partie tout au moins de cet enrichissement. 11 s'est organisé à cet effet, dans notre droit administratif, une théorie de la contribution de la plus-value, que Ton appelle théorie de la plus-value indirecte^ parce que cette plus-value n*a pas été directement cherchée dans l'exécution des travaux et n'en résulte qu'indirectement (par opposition aux travaux d'association syndicale, dans lesquels la plus-value des terrains est directement cherchée).

Cette théorie se résume en deux règles :

i"" Au point de vue de ses conditions intrinsèques, la plus-value doit pour qu'on puisse en demander le reversement être directe et spéciale : directe, c'est-à-dire immédiate, parce qu'autrement la relation de cause

(1) Dans uoe excellente monographie sur le fondement de la responsabilité des dommages causés aux personnes par les travaux publics^ Paris 1910, M. Rooast soutient que les arrêts sur conflits, Feuiry^ etc., ne sont pas un obstacle à ce qae le conseil de préfecture demeure compétent pour les affaires d accidents aux personnes occasionnés par les travaux publics. Sans doute, dit-il, ces accidents résultent d*uoe faute de service, mais cette faute de service est intervenue à propos de l*ouvragp public; d'une part, le texte de la loi du ?8 pluviôse an VIII, continue d'exister; d*aiitie part, il y a toujours le môme intérêt à unifier les compétences. Nous ne croyons pas ces arguments irréfutables ; d'une part, le texte de l'art, k de la loi du 28 pluviôse an VUl, est si peu explicite que M. Aucoc n'y voyait point d'obstacle à soutenir la compétence judiciaire pour le cas des accidents aux personnes (conf. II, § 835 et s.); d*aatre part, le besoin d'unifier les compétences ne présente d'intérêt que pour éviter le partage entre la juridiction civile et la juridiction administrative, parce que ce partage eotratn^ des complications de questions préjudicielles que le partage entre le Conseil d'État et le conseil de préfecture n'e.st point suRceptible d'entraîner.

à efTet avec la construction de Touvrage ne serait plus saisissable ; spéciale À l'immeuble visé, parce qa*il n'y aurait pas d'enrichissement sans cause si elle était commune à tous les immeubles d'un quartier (art. 51, L. 3 mai 1841);

2^ Au point de vue des conditions extrinsèques dans lesquelles la contribution de la plus-value pourra être demandée, on doit poser en principe qu'il faut à Tadministratloq une occasion juridique de la réclamer et qu'elle ne pourrait l'être, par ilne action en justice, en dehors d'une occasion de ce genre, sans quoi les propriétés privées seraient exposées à de trop fâcheuses surprises (1).

Les hypothèses dans lesquelles il y a occasion juridique de réclamer la contribution de la plus-value sont les suivantes :

1<* L'occasion se présente pour l'administration de retenir !e montant de la plus-value par compensation et cela dans deux cas :

a) Au moment de l'expropriation de portion d'un terrain en vue de l'exécution d'un travail public, si la partie non expropriée doit recevoir de l'exécution du travail projeté une plus-value, le montant de la plusvalue doit venir en déduction de l'indemnité d'expropriation (L. 3 mai 1841, art. 51);

b) Si un immeuble voisin d'un ouvrage public a subi une dépréciation par suite de dommages permanents, mais a en même temps acquis une plus-value, et que le propriétaire réclame une indemnité pour le dommage, on devra faire venir en déduction de cette indemnité le montant de la plus-value (Jurisprudence constante. — Y. Cons. d'ÉL, 3 avr. 1903. Chapon; 12 juill. 1907, Arnaudet, etc.);

^^ La loi du 16 septembre 1807, art. 30 et s., a organisé une procédure permettant la réclamation de la plus-value en dehors de toute question d& compensation et lorsqu'elle est notable. Cette procédure s'ouvre par un règlement d'administration publique rendu sur le rapport du ministre de l'Intérieur après avoir entendu les parties intéressées. Elle pourrait être appliquée dans les villes aux travaux qu'entraînent l'assainissement et l'embellissement de tout un quartier. Elle est peu usjtée et bien que^ d'après la jurisprudence, elle puisse être employée après l'achèvement des travaux, on ne saurait trop conseiller aux municipalités qui ont l'intention d'y recourir, de l'ouvrir avant le commencement des travaux, afin de ne pas placer les propriétaires intéressés dans une situation moins bonne que si les travaux s'exécutaient par association syndicale (2);

(1) Sur ce point, nous ne pouvons accepter les conclusions de MM. G. Ripert et Teisseire dans leur étude sur renrichissement sans cause insérée dans la Revue trimestrielle de droit civil, 1904, p. 727, pas plus que celle de M. G. Ripert dans sa thèse sar les plus-values indirectes. Elles tendraient à laisser les propriétés privées perpétuellement exposées à une action civile en reversement de la plus-value.

(2) En effet, si les mêmes travaux avaient été exécutés par association syndicale, sans

3"" Des lois spéciales ont autorisé des opérations d'assaiDissemeot dans certaines villes en utilisant, pour les ressources financières de lopération,

doute les propriétaires y eussent cootribué par uoe taxe prélevée sur la plus-value, mais cette cootribution eût été réglée avant le commencement des tra?aux.

En janvier 1906, le Conseil d'État a rendu sur cette question un avis important dont voici à la fois l'occasion et l'analyse des motifs.

Le conseil municipal de Paris avait invité l'administration à réclamer, cooformémeot à la loi du 16 septembre 1807, des indemnités de plus-values aux propriétaires d*immeubles avantagés par des percements, ou élargissements de voies. Conformément aux délibérations des 17 novembre 1905 et 29 juin 1906, le préfet de la Seine demanda au ministre de l'Intérieur de provoquer Tobtention d'an décret autorisant la ville de Paris à faire application des art. 90 et 31 de la loi du 16 septembre 1807, à ceux des immeubles de la rue Réaumur, entre les rues Saint-Denis et des Petits-Carreaux, qui ont acquis une augmentation de valeur par suite de Touverture de la rue Réaumur et à réclamer pour plus-values une somme totale de 551.650 francs. Le service municipal d*arcbitecture exposait que plusieurs immeubles situés du côté des numéros impairs de l'ancienne rue Thévenot, ainsi que l'immeuble qui occupait remplacement de raocieone Cour des Miracles, en bordure de la ruelle de ce nom, sont devenus riverains d'une artère de grande communication large de dO mètres.

Le Conseil d'État a émis l'avis que le projet de décret dont Tavait saisi le ministre de l'Intérieur ne devait pas être approuvé et le ministre ne l'a pas approuvé.

Voici, en résumé, les motifs du Conseil d'État : s'il n*est pas contraire au texte de la loi de 1807 de faire intervenir le règlement d'administration publique après rachèvement des travaux, il est toutefois nécessaire que l'état matériel des lieux permette encore de constater la valeur primitive des propriétés (cette première observation est basée sur le fait que la nouvelle rue Réaumur fut inaugurée il y a plus de dix ans).

Le gouvernement doit tenir compte, non seulement des besoins financiers de la Ville de Paris, mais aussi des conséquences de l'appiicaUon de la loi tant au point de vue des intérêts généraux que du régime de la propriété foncière. Dans cet ordre <ridées. le Conseil d'État estime que la loi de 1807, ne peut èU*e appliquée que dans le cas où les intentions du conseil municipal ont été portées à la connaissance des intéresses avant l'exécution des travatix à une époque où Vaccroissetnent de la valeur des immeubles en cause ne constituait encore qu'une simple expectative : il importe, en effet, que l'estimation primitive des immeubles puisse être opérée avant leur plus-value et que le calcul de cette plus-value suive de près l'achèvement des travaux. Dans l'espèce, il a paru au Conseil d'État qu'il serait bien difficile d'apprécier exactement la plus-value qui s'est incorporée à la propriété, au surplus, si l'on admettait la possibilité de réclamer ces indemnités plusieurs années après l'exécution des travaux, on grèverait les fonds urbains voisins d'une rue nouvelle d'une charge occulte dont Timposition laissée à la discrétion de l'administration constituerait une menace de natore à déprécier les immeubles et à les laisser malaisément disponibles entre les mains des propriétaires.

Enfîn, on exposerait ceux qui ont acquis un immeuble après son augmentation de valeur, soit à payer de nouveau une plus-value dont ils auraient déjà tenu compte à leurs vendeurs, soit à exercer contre ceux-ci une répétition de l'indemnité réclamée, que leur disparition ou leur insolvabilité pourrait rendre illusoire. En outre, un pareil résultat pourrait se produire après un partage, auquel cas l'héritier à qui serait échu Timmeubli* donnant lieu au paiement de l'indemnité viendrait à être placé dans raltemative et supporter seul cette charge ou d'exercer un recours contre ses cohéritiers pour le paiement de la quote-part incombant à chacun d'eux (Journal Le Temps du 9 jaor. i^MB). Sur la jurisprudence antérieure, V. avis Cons. d'Ét., 31 déc. 1902 et note dans la Revu4 générale d'adm., 1903. 1. 293. r^ \

LES TRAVAUX PUBUGS. 791

la contribution de la plus-value. V. pour le tout à Tégout à Paris, loi du 10 juillet 1894 et, pour l'assainissement de Marseille, loi du i4 juillet 1891. Cf. la très intéressante étude de M. Moreau, L'opération administrative de ^assainissement de MarseiUe dans V Année administrative, 1903, p. 43 et s.

§ 2. ~ De Topépatlon de travaux publies, de ses conséquences et de 8es%>rocédés d'exécution.

l. Définition de t'opération de travaux publics. — Il y a opération de travaux publics toutes les fois qu'il y a construction^ réparation ou œuvre d'entretien (1) d'un ouvrage public^ exécutée pour le compte d'une administration pu^/i^tté (nous savons déjà que l'ouvrage public est un immeuble aménagé en vue d'un service public et appartenant à une administration publique. V. p. 776).

Il est bien évident que cette opération ne se confond pas avec Topération de fournitures, d'abord, parce que la fourniture a pour objet des meubles et l'opération de travaux publics des immeubles; ensuite, parce que l'opération de travaux publics s'analyse en l'exécution d'un travail c'est-à-dire en un louage d'ouvrage, tandis que la fourniture s'analyse en la livraison d'objets fabriqués ou en la prestation de services par le procédé de la vente; aussi l'entreprise d'un service comme celui des transports maritimes, même si un monopole est concédé, ne peut point être considérée comme une opération de travaux publics, parce qu'il n'y a aucun ouvrage public en cause, mais comme une fourniture; même solution pour un service d'autobus (t).

Principe du lien indivisible. — Mais, dans une situation complexe, si un élément de travail public se trouve mêlé à un autre élément, quel qu'il soit, et que l'opération soit indivisible, l'élément du travail public entraîne la compétence du conseil de préfecture pour toute l'opération; ainsi, dans les marchés passés par les villes avec les compagnies d'éclairage au gaz, il y a à la fois travail public pour la canalisation, ouvrage public qui doit revenir à la ville, et fourniture pour le gaz, tout le contentieux est dévolu au conseil de préfecture, bien que les marchés de fournitures des communes relèvent de la compétence judiciaire (Cons. d'Ét., 12 juin. 1889, Union des gaz). Ainsi encore, les entreprises de

ti) Les marchés d'enlèvemeat des boues et immondices sont considérés comme marchés de travaux publics, sans doute parce qu'ils sont relatifs à l'entretien de la voie iCoDs. d'Él., 30 mars 1906, Ville de PaHs).

(2) C'est évidemment parce que l'élément d'exécution de service ou de travail par louage d'ouvragé n'est nettement saisissable que lorsqu'il est matérialisé en Tezécution d'ua ouvrage public qui demeure, que les concessioDs de service ne sont soumises «u régime des Travaux publics que s'il y a en même temp^ eooeession d'an ouvrage public (V. infrà, concession de travaux publics).

792 LES DRorrs des administrations pubuques.

pompes funèbres sont considérées comme entreprises de travaux publics et donnent lieu à des marchés de travaux publics, bien qu'il n'y ait pas d'autre travail sur le domaine public que celui nécessaire à l'ioliumation et bien qu'il y ait d'autres éléments de fourniture (L. 38 déc. 1904) (1).

Quelquefois même, on établit artificiellement le lien indivisible, afin de soumettre une opération au contentieux des travaux publics; c'est aiosi que les entreprises de travail d|ans les prisons, qui, en soi, sont des marchés de fournitures, car l'entrepreneur fournit des matières premières aux prisonniers, sont, dans les cahiers des charges, compliquées de certaines obligations d'entretien aux bâtiments des prisons à la charge de Tentrepreneur^ afin de créer Télément de travail public qui entraînera toute .la compétence (Cons. d'Ét., 23 déc. 1881, Âlléguen; Cf. S6 déc. 1903, Brunelat ; 12 févr. 190i, Thevenet) (2).

Formes de ^opération. — > La question de savoir s'il y a opération de travaux publics est complètement indépendante de celle de savoir par quels procédés l'opération est réalisée. Nous verrons plus loin que les travaux publics peuvent être exécutés par trois procédés principaux : en régie, par entreprise, par concession; sous ces procédés divers c'est toujours la même opération qui se retrouve. Mais il n'y a pas de procédure commune. C'est dire, par là même, que l'opération de travaux publics n'a pas de procédure sacramentelle (3). On ne peut donc pas soutenir qu'elle doive être précédée d'une déclaration d'utilité publique ou d'enquêtes. Si ces formalités l'accompagnent souvent, c'est parce qu'elles sont nécessitées par des raisons à côté, par exemple par une expropriation, par la constitution d'une association syndicale, etc., mais non pas par l'opération de travaux publics elle-même; ou bieo c'est qu'elles sont prescrites par des circulaires ministérielles (par exemple en matière de dérivation de sources. Cire. Agriculture du 20 juin 1904 et du 5 août 1908 (4). On ne peut pas non plus soutenir^ d'une façon abso-

(1) La loi du 28 décembre 1904, qui a laïcisé le service des pompes ftinèbres, autrefois cooÉf aux fabriques et consistoires, a distingué un service extérieur et un service iotériear. Le service extérieur des pompes funèbres est devenu municipal, il peut être exécuté ea régie ou par entreprise. De plus, les anciens usages doivent être respectés, avec Vëuic^ risation du conseil municipal, là où les familles assurent Tenterrement (V. la loi et Coqs. d*Ét., 8 juin. 1910, Commune de Lardy).

(2) V. sur ce point, S. 93. 3. 81 la note. — Cf. Laferrière, op. cit., t. Il, p. 123.

(3) La jurisprudence nous révèle même un cas de marché de travaux verbal (Coas. d'Ét., 12 juin. 1907, Ministre des Travaux publics c. Lartdle), il s'agit de Peotrvprise du dragage de partie d*un canal.

(4) Cette doctrine que la déclaration d'utilité publique n'est pas un élément nécessvrr du travail public a été confirmée par un arrêt du Conseil d'État du 5 mai 1893, Sov melet c. Comm,une de Rolampont, Une ville a acheté à l'amiable une source, les travaux de canalisation pour l'adduction de l'eau ont été accomplis sur une voie publique, il n'y a pas eu d'expropriation, partant pas de déclaration d*utilité publique, uo simple arrêté de voirie; il y a, quand même, travail public et application de la théorie d^

lue, que l'opération doive être autorisée par radministratioD supérieure; il y a des conséquences de l'opération qui ne peuvent se produire sans une autorisation, par exemple Poccupatioa temporaire ne saurait avoir lieu sans un arrêté du préfet (I), mais, dans les rapports entre l'administration et les entrepreneurs, le Tait que les travaux auraient été irrégulièrement engagés ne modifie ni la nature des engagements, ni la compétence (3); la théorie des dommages permanents semble aussi s'appliquer en cas de travaux irrégulièrement engagés (V. p. 78SI).

Enfin, il n'est môme pas sûr que Topération perde complètement son caractère si, au lieu d'être décidée par l'administration pour le compte de laquelle elle est exécutée, elle est engagée par un gérant d'affaires, par exemple, si un curé a fait rebâtir lui-même le presbytère pour le compte de la commune, la compétence du conseil de préfecture pourra subsister à certains égards, notamment sur la question de savoir si le gérant d'affaires a droit au remboursement de ses frais (3).

En sens inverse, la déclaration d'utilité publique ne signifie pas nécessairement qu'un travail est public. Exemple des chemins de fer miniers^ lorsqu'un service public de transports ne leur a pas été imposé (Cons. d'Ét., 2 déc. 1904, d'AboncouH; Confl., 3 juin 1905, id.).

Par qui C opération peut être entreprise, — Avec ses pleins effets, avec ses conséquences d'occupation temporaire, de contribution à la plusvalue, etc., l'opération de travaux publics ne peut être entreprise que par une administration publique ou par son concessionnaire. Elle peut l'être par toute administration publique, même par un établissement public. Il n'y a jamais eu de difficulté pour les départements; il y en a eu pour les communes, sous la Restauration, malgré l'art. 30 de la loi du 15 septembre 1807; il y en a eu surtout pour les établissements publics, mais aujourd'hui toutes les controverses sont abolies (Cf. Laferrière, op. cit.^ t. llj p. 124; Aucoc, op. cit., ù* 70i).

Comme contre-partie, il faut décider que les travaux qui ne sont pas exécutés, pour le compte des personnes administratives n'ont pas le caractère de travaux publics, même s'ils sont exécutés pour le compte d'un établissement d'utilité publique (CoAs. d'Ét., 19 janv. 1860, Schul-

dommages permaoeots au profil des usiniers privés d'eau (Adde^ Cons. d*Ét., 26 jaov. 1894, Lehreton; Confl., 26 mai 1894, de Oasté; 3 avr. 1897, Larinier; 6 avr. 1900, Montfort-l'Amaury ; Cass., 1" déc. 1902, Commune de la Falùise^ S. 1905. 1. 1«2).

(1) Elle constituerait une voie de fait (Confl., 12 mpù 1S77, 6ra^n«; 9 mai 1892, Lehel; Cons. d*Ét., 6févr. 1891, Guillaumin). La loi du 8 avril 1896, sur le régime des eaux, art. 4, 6, 38, semble aussi subordonner certains effets des travaux exécutés en rivière à la condition qu'ils seront légalement ordonnés ou légalement exécutés,

(2) Confl., 9 janv. 1881, Dasque; Cons. d'Ét., 16 déc. 1881, Commune de Plai- «an6«; Confl., 29 juin 1895, Réaux.

(3) V. les arrêts à la note précédente et Adde, Cass., 6 juin 1893, fabrique de Maroué, S. 95. 1. 185 et la note.

ters)^ même s'ils sont dMntérêt public, comme les travaux d'exploitation des mines ou des sources minérales privées(l).

II. Des incidents qui peuvent se produire comme conséquences de V opération de travaux publics, — A. De la réquisition d'occupation temporaire (L. 29 déc. 1892)(2). — On appelle ainsi l'occupation d'une propriété privée, soll pour extraire ou ramasser des matériaux, soit pour y fouiller ou faire des dépôts de terre, soit pour tout autre objet relatif à l'exécution de projets de travaux publics civils ou militaires (art. 3) ; cette occupation est temporaire en ce sens qu'elle ne conserve son caractère de réquisition que pendant cinq ans. Passé ce délai, ou bien elle se continue à l'amiable, ou bien le propriétaire réclame l'expropriation de son terrain (art. 9) (3).

Des divers cas d'application de l'occupation temporaire. — Le texte de l'art. 3 est très général, il admet l'occupation temporaire pour « tout objet relatif à l'exécution de projets de travaux publics », s'il énumère l'extraction, le ramassage de matériaux, les fouilles, les dépôts de terre, c'est à titre d'exemple. L'extraction et les fouilles ont été le premier objet de l'occupation temporaire dans les textes anciens, le seul cas pour

(1) Ala vérité, le droit d'occupation temporaire est concédé pour faciliter Texploitation de ces propriétés d'iotérèt public, et, à notre avis, avec son caractère administratif, mais cela ne surfit pas à constituer l'opération de travaux publics.

(2) Il y a d'autres occupations temporaires : en matière d exploitation de sources minérales (V. p. 581); en matière d'exploitation de mines (V. infrà)\ à notre avis, c'est bien un droit administratif qui est ainsi concédé pour l'exploitation de ces propriétés d'intérêt public.

La loi du 29 décembre 1892, a refondu complètement la matière de Toccupation temporaire en cas de travaux publics, en s'inspirant visiblement des lois sur l'expropriation pour cause d'utilité publique; elle leur a emprunté, sauf la procédure qui reste adminis^ trative, presque toutes les règles de fond sur l'indemnité et même (art. 19) la clause de gratuité pour tous les actes auxquels donne lieu Toccupation temporaire. Les textes anciens étaient : l'ordonnance de Charles IX, 15 février J566; les arrêts du conseil du roi, 3 octobre 1667, 3 décembre 1672, 22 juin 1706, 7 septembre 1756, 20 mars 1780 (maintenus en vigueur par la loi des 10-22 juill. 1791, sur la police municipale, art. 29, §2, tit. I); la loi du 28 pluviôse an VIII, art. 4, § 3; l'art. 650 du Code civil, la ici du J6 septembre 1807, art. 55 et 56; lalqi du 21 mai 1836, sur les chemins vicinaux, art. 17 et 18; la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer, art. 3; le décret du 8 février 1888, spécial à l'occupation temporaire; la loi du 20 août 1881, sur les chemins ruraux, art 14.

Bibliographie: Féraud-Giraud, Des dommages occasionnés à la propriété privée par les travattx publics; Sanlaville, De l'occupation définitive des propriétés privées {Revue d'administration, 1888); Jousselin, Servitudes, d'utilité publique; Delanney, Les occupations temporaires; Doussaud, Commentaire de la loi du 29 décem^bre 1892; Bourcart, De V occupation temporaire {Revtte d'adm^inistration, 1894, t. III, p. 257 et s.); Laferrière, op cit., t. II, p. 172 et s.

(3) On a souvent analysé le droit d'occupation temporaire en une sorte de servitude d'utilité publique. Cela est d'aotant moins «caettiiie ce droit ne se rattache point à l'ouvrage public ime foisooiiBtniit, considéré comme un fonds dominant, mais beaucoup plutôt à l'opération de travaux publics. Avec grande raison, M. Laferrière y voit une sorte de réquisition, op. cit.^ t. II, p. 172 et s.

lequel oa ait seoti d'abord le besoin de régler uoe iDdemoilé; puis est venue ToccupatioD pour ramassage de matériaux, pour dépôts, et enfin pour éludes préalables, qui avaient donoé lieu à quelques difOcultés dans la pratique; tous ces cas d'application se trouvent consacrés par la loi, car les études préalables sont visées dans Tart. 1*''(1)*

Pour quels travaux et en faveur de gui l'occupation temporaire est-elle applicable'^ — D'après les anciens textes, l'occupation temporaire n'était expressément consacrée que pour les travaux de voirie; on discutait la question de savoir si elle s'appliquait aux travaux militaires ou bien encore aux travaux de construction de bâtiments; les art. 1 et 3 font cesser toute controverse, tous travaux publics, quelle qu'en soit la nature, donnent lieu à cette sorte de réquisition. Il faut ajouter : les travaux publics de toutes personnes administratives, des établissennenls publics aussi bien que de l'Etat, des départements ou des communes. A la vérité, l'art, i" semble restreindre l'occupation temporaire aux travaux exécutés « pour le compte de TËtat, des départements et des communes », mais cet article est relatif aux études préalables, taudis que l'art. 3, relatif aux fouilles et dépôts de matériaux, véritables occupations temporaires, ne fait aucune restriction, par conséquent, s'appli(]iie à toute opération de travaux publics (Cf. Bourcart, op, ait,, n"" 42).

Du moment que l'occupation temporaire est exercée en vue de l'exécution de travaux publics, peu importe le caractère de Tagent qui se présente pour l'exercer, que ce soit un agent de l'administration exécutant le travail en régie, que ce soit un entrepreneur ou un concessionnaire, ou que ce soit un fournisseur de matériaux, sable ou cailloux (2).

Sur quels terrains s'exerce V occupation temporaire. — Il y a trois sortes de terrains à distinguer: 1° les maisons d'habitation sont complètement exonérées de la servitude, même quand il s'agit d'études préalables; 2® les terrains clos et attenant à la maison d'habitation qui peuvent être envisagés comme un prolongement du domicile, sont exonérés de l'occupation temporaire en ce qui concerne les fouilles, dépôts de maté-

(i) La loi de fioances du 13 avril 1900^ art. 19 22, a appliqué la réquisition d'occupatioo temporaire aux travaux de triangulation, d'arpentage ou de nivellement faits pour le compte de TÉlat, des départements ou des communes et à IMnstaliation des bornes ou signaux destinés à marquer les points trigonométriques et autres repères nécessaires à ces travaux.

(2) Il y avait eu des difficultés pour les fournisseurs, elles étaient tranchées en jurisprudence depuis un arrêt du Conseil d'État du 9 mai 1867, StackLer; les art. 1 et 4 font cesser toute controverse par l'expression très générale de la « personne à qui l'adminifttratioD délègue ses droits ». Ce peut être uo fournisseur aussi bien qu^un entrepreneur. Mais il semble que cela écarte le sous-traitant dans le cas où le concessionnaire en emploie, car le sous-traitant n'est pas délégué par l'administration, à la différeoce du concessionnaire (Bourcart, op, cit., n" 38). L'entrepreneur ne doit extraire des matériaux que pour l'opération dont il est chargé. S'il s'en appropriait pour les vendre ou autrement, il encourrait les amendes correctionnelles de l'art. 16.

riaax, etc. (art. â)(i), mais doq pas en cequicoDcerae les études préalables; dans ce dernier cas, riotroduclion des agents peut avoir lieu cinq jours après notification au propriétaire (art. !•'); 3* enfin, les terrains qui ne sont pas à la fois clos et attenant à la maison d'habitation, sont exposés à toutes sortes d'occupation temporaire après les formalités générales de publicité (Bourcart, op. cit., n* 57).

Formalités de l'occupation temporaire, — Le décret du 8 février 1868, avait déjà imposé des formalités, mais il ne s'appliquait qu'aux travaux de l'administration des ponts et chaussées, la loi nouvelle a refondu la matière et a étendu les formalités à tous les travaux ; il y en a deux essentielles : i^ une autorisation régulière qui résulte d*un arrêté préfectoral et qui doit recevoir une publicité; ^^ une constatation préalable de l'état des lieux, indispensable au règlement de l'indemnité.

1° L'arrêté préfectoral indique les parcelles de terrain sur lesquelles portera l'occupation temporaire; on peut le rapprocher de rarrété de cessibilité en matière d'expropriation, avec cette différence qu'il n'est point précédé d'une enquête : « Il indique les travaux en vue desquels l'occupation a lieu, la nature et la durée de l'occupation, la voie d'accès. Un plan parcellaire, désignant par une teinte les terrains à occuper, est annexé à l'arrêté, à moins que l'occupation n'ait pour but exclusif le ramassage de matériaux » (art. 3).

Le préfet envoie ampliation de son arrêté et du plan annexé au chef de service compétent et au maire de la commune, le maire notiGe Tarrêté au propriétaire du terrain, etc. (art. i); en somme, le propriétaire intéressé reçoit notification de la partie de l'arrêté qui le concerne, c'est là le point essentiel. L'arrêté peut être aussi affiché dans la commune et inséré dans un journal de l'arrondissement (art. 12). Cette publicité générale dégage l'administration de la responsabilité qu'elle encourl, aux termes du môme art. 12, vis-à-vis des tiers qui pourraient avoir des droits sur l'indemnité payée au propriétaire (2).

Tout arrêté qui autorise des études ou une occupation temporaire est périmé de plein droit, s'il n'est suivi d'exécution dans les six mois de sa date (3).

2° La constatation préalable de Vétat des lieux est prévue et réglée par Tart. 7; le propriétaire ou, à défaut, un représentant que le maire lui désigne d'office, doit se rencontrer sur les lieux avec le délégué de l'administration pour dresser un constat des lieux, en cas de désaccord, la par(ie la plus diligente saisit le conseil de préfecture ; les travaux

(1) Il faut que la clôture soit eo bon éUt (Cons. d'Él., 7 août 1911, Borotra).

(2) Eo cas de simple ramassage de matériaux, cette publicité générale suffit (art. 6). En cas d'introduction des agents pour études préalables dans les terrains autres que ceux clos et attenant aux maisons, même solution (art. 1").

(3) Des recours contentieux ordinaires contre Tarrôté du préfet pourraient être formes devant le conseil de préfecture.

commeûceDl tout de suite après le constat s*il a été fait d'un commun accord, sinon, après la décision du conseil de préfecture (i).

R^^lement de IHndemnUé. — En cette matière, la loi nouvelle a visiblement calqué la loi sur l'expropriation, à cette différence près que le contentieux reste confié au conseil de préfecture : « immédiatement après la fiD de Toccupation temporaire des terrains et à la fin de chaque campagne, si les travaux doivent durer plusieurs années, la partie la plus diligente, à défaut d*accord amiable sur Tindemnité, saisit le conseil de préfecture pour obtenir le règlement de cette indemnité conformément à la loi du 22 Juillet 1889 (art. 13 à 25) (2).

» L'action en indemnité des propriétaires ou autres ayants droit pour toute occupation temporaire de terrains, autorisée dans les formes prévues par la présente loi est prescrite par un délai de deux ans à compter du moment où cesse l'occupation (3).

— » Dans l'évaluation de l'indemnité, il doit être tenu compte, tant du dommage fait à la surface que de la valeur des matériaux », ainsi est abolie la distinction que faisait l'art. 55 de la loi du 16 septembre 1807, entre le cas où il y avait une carrière déjà ouverte et celui où il n'y en avait point; — « les matériaux n'ayant d'autre valeur que celle qui résulte du travail du ramassage ne donnent lieu à indemnité que pour le dommage causé à la surface » (art. 13).

Les art. 14 et 15 posent des règles analogues à celles de l'expropria-

(1) Dans le cas où J'entrepreoeur ou les agents de radmiaistration occuperaient le terrain avant l'accomplissement de ces Tormalités, il y aurait voie de fait et faute lourde autorisaot des poursuites personnelles, soit devant le tribunal civil, soit devant le tribaoal correctionnel (V. suprà, p. 92).

(2) Il s^agit du règlement de l'indemnité dans le cas normal d'occupation temporaire accomplie d^autorité; 8*il y avait eu consentement amiable, le contentieux serait judiciaire, il le serait également si l'occupation était irrégulière et aboutissait k une expropriation indirecte.

(3) « Avant qu'il soit procédé au règlement de l'indemnité, le propriétaire figurant dans rinstance ou dûment appelé est tenu de mettre lui-même en cause ou de faire connaître à la partie adverse, soit par la demande introductive d'instance, soit dans un délai de quinzaine à compter de Tassignation qui lui est donnée, les fermiers, les locataires, les colons partiaires, ceux qui ont des droits d'usufruit ou d'usage tels qu'ils sont réglés par le Code civil, et ceux qui peuvent réclamer des servitudes résultant des titres mêmes du propriétaire ou d'autres actes dans lesquels il serait intervenu; sinon il reste seul chargé envers eux des indemnités que ces derniers pourront réclamer » (art. il).

Cette disposition est calquée sur la procédure d'expropriation, mais voici du droit nouveau, une responsabilité subsidiaire de l'administration : « Néanmoins, en cas d'insolvabilité du propriétaire, les tiers dénommés à l'article précédent ont, pendant le délai déterminé par l'art. 17, c'est-à-dire pendant deux ans à compter de la cessation de l'occupation, un recours subsidiaire contre Tadministration ou la personne à laquelle elle a délégué ses droits, h moins que Tarrèté autorisant l'occupation n'ait été affiché dans la commune et inséré dans un journal de Tarrondissement n (art. 12). Ces précautions relatives aux tiers ayant droit à l'indemnité semblent excessives.

tioD pour lacompeosatioQ de la plus-value et pour les améliorations qui auront pu être faites à la veille de l'occupatioQ temporaire.

— L*iDdemaité est due, en première ligue, par Tentreprenear qaî a occupé le sol et Tart. 18 doooe aux intéressés le privilège des fournisseurs de la loi du 25 juillet 1891 sur les sommes déposées dans les caisses publiques. Mais, eu cas d'insolvabilité de l'entrepreneur, recours subsidiaire contre l'administration.

Du caractère essentiellement temporaire de l'occupation. — Un des inconvénients les plus grands de l'occupation temporaire, mal réglée par les textes anciens, était qu'il n'y avait point de terme fixé et que souvent, en fait, elle se transformait en occupation définitive. Sans doute, on soutenait que l'occupation définitive équivalait à expropriation, mais cette matière était pleine de difficultés (1), notre loi apporte une règle nette : d'une part, l'art. 3, § 2, prescrit au préfet d'indiquer dans son arrêté un terme à l'occupation; d'autre part, l'art. 9 décide que l'occupation ne peut être ordonnée pour plus de cinq ans et la sanction est efficace, les cinq ans passés, à moins d'accord amiable avec le propriétaire, « l'administration devra procéder à l'expropriation qui pourra aussi être réclamée par le propriétaire dans les formes de la loi du 3 mai 1841 ».

Appréciation de la loi du 29 décembre 4892. — Elle est 1res proteclri.V' de la propriété privée, elle renferme des innovations importantes, sur tout sur la durée de l'occupation, mais parles formalités qu'elle impos*^, notamment vis-à-vis des tiers ayant droit à l'indemnité, et par les responsabilités qu'elle fait encourir à l'administration, on peut dire qu^elle rend peu pratique désormais ce droit qui a tant servi. L'administration préférera traiter à l'amiable pour toutes les fournitures de matériaux, sauf à aller les chercher plus loin; l'occupation temporaire ne servira plus guère que pour les chantiers et les voies d'accès.

B. Des souscriptions volontaires et offres de concours. — La personn»* administrative qui fait exécuter un travail public reçoit assez fréquemment des offres de concours provenant, soit de particuliers, soit d'autres personnes administratives.

Les offres de concours des particuliers peuvent être individuelles mu collectives, alors, elles se présentent sous forme de listes de souscription (exemple des souscriptions à la construction d'un bâtiment communal; exemple des souscriptions d'arrosage pour faciliter la constructioa d'un canal (Cons. d'Kt.^ 24 mai 1901, Danos). Les offres de concours des personnes administratives se présentent, soit sous la forme de subveniit^t^i en argent, soit sous la forme de garanties d'intérêt des capitaux engrac»^^ dans l'entreprise, soit sous la forme d'avances remboursables. L'KtVi emploie fréquemment cette dernière forme de concours pour venir en

(1) V. Sanlaville, De l'occupation définitive^ 1890.

aide aux départemeots et aux communes; elle consiste en ce que l'Étal facilite les emprunts, en chargeant soit des caisses spéciales, soit la Caisse des dépôts et consignations, soit même son Trésor public, de prêter à des conditions très douces. Ainsi a-t-il été fait pour la construction des chemins vicinaux et pour celle des maisons d'école.

Ces offres de concours constituent des contrats sui generis{\) : dès que l'ofTre est acceptée, celui qui Ta faite est lié et ne peut plus la retirer (Cons. d'Ét., 11 nov. 1903, département des Basses -Pyrénées); il se peut même que l'acceptation intervienne valablement après le décès de celui qui a fait l'offre si les héritiers ne l'ont pas rétractée (Cons. d'Kt., 1" juill. 1898, Martin; 3 août 1900, VilU franche d* Albigeois),

Mais l'oiïpe ne lie que si c'est l'opération en vue de laquelle elle a été faite qui est réalisée (Cons. d'Ét., 16 mars 1900, Delorme), et aussi que si Popéralion a été faite dans le délai indiqué (Cons. d'Ét., 10 mai 1901, Largier). En somme, Toffre peut être subordonnée à une condition formelle (Cons. d'Ét., 22 mai 1909, Ville de Beaune).

La question la plus délicate est peut-être celle de savoir si l'offre de concours, pour un travail public dont un immeuble privé doit bénéficier, par exemple, pour un canal d'arrosage, a un caractère personnel ou bien si elle a un caractère réel et si les droits et obligations suivent l'immeuble primitivement occupé par celui qui a souscrit. En principe, les obligations sont personnelles au souscripteur (Cons. d'Ét., y mars 1906, Gan-BosCy conclusions de M. Homieu, Lebon, p. 224); par exception, les souscriptions d'arrosage pour faciliter la construction d'un canal sont considérées comme suivant l'immeuble, au moins tant que celui-ci bénéficie de l'arrosage (Cons. d'Ét., 24 mai 1901, Danos^ précité).

Toutes les contestations auxquelles peuvent donner lieu les offres de concours, fixation du chiffre de la subvention, question de savoir si les conditions imposées à l'administration ont été remplies, questions relatives au recouvrement, tout cela est de la compétence du conseil de préfecture. Cette solution a été admise par le Conseil d'État, d'abord, par une jurisprudence qui remonte à 1839 (20 avr. 1839, Préfet du Cher)^ puis, après quelques résistances, par la Cour de cassation (20 avr. 4870, Roblin), enfin par le Tribunal des conflits (16 mai 1874, Dubois). La raison est simplement que ces conventions sont intimement liées à l'opération de travaux publics (2).

(1) Ainsi elles ne sont point traitées comme des libéralités soumises à autorisation (Cafls., 14 avr. 1863, Bardet; Tissicr, Bons et legs, II, n<» 354).

(2) La compétence du conseil de préfecture s'étend même au cas où loiïre de concours consiste, non pas dans le paiement d'une somme d'argent, mais dans l'abandon gratuit d'un terrain sur lequel l'ouvrage sera édifié; ainsi l'a décidé le Tribunal des conflit» (27 mai 1876, de Ghargèré), Toutefois, le Tribunal des conflits fait une distinction, afin que le contentieux des travaux publics n'empiète pas sur ce qui est du domaine légi-

§ 3. — L'exécution de Topération de travaux publics.

Article I. — L*exéeution en régie et par marchés de travaux.

Â. Exécution en régie, — Les travaux publics peuvent être exécutés de trois façons : en rëgie^ par entreprise ou marché, par concession. Il y a là autant de contrats difTérents qui entraînent des rapports entre la personne administrative qui fait exécuter le travail et les ouvriers, entrepreneurs, concessionnaires qui l'exécutent.

L'exécution en régie est celle qui est faite sous la direction de Tadmînistration elle-même, cela ne comporte pas de grands développements, le seul contrat qui intervienne est un contrat de louage d'ouvriers (i).

On distingue : 1® V exécution à la journée par un fonctionnaire ou un salarié habituel de l'administration, comme pour l'empierrement des routes par un cantonnier; V la régie simple^ où il y a un directeur des travaux qui est un fonctionnaire, généralement un conducteur des ponts et chaussées, et des équipes d'ouvriers embauchés et dirigés par lui, mais sur le travail desquels il ne spécule pas; 3* la régie intéressée^ où le directeur des travaux n'est pas un agent de l'administration, est payé spécialement par une indemnité proportionnelle à la dépense ou par une participation dans les bénéfices et n'assume en principe aucun risque (Aucoc, H, no 613 (2).

B. Exécution par marché ou entreprise. — Les marchés de travaux publics. -» a) Forme des marchés. — L'entreprise ou marché de travaoz publics est un contrat par lequel un entrepreneur s'engage envers une administration publique à exécuter, sous la surveillance de celle-ci mais à ses risques et périls, l'ouvrage convenu, moyennant un prix en argent qui doit lui être payé d'après des bases déterminées (Trois éléments essentiels : un élément de spéculation pour l'entrepreneur et le paiement d'un prix en argent par l'administration, enfin, l'entrepreneur se chargeant de la construction, mais non pas de l'exploitation de l'ouvrage).

Le contrat peut se former de deux manières, par voie d'adjudication publique, ou par marché de gré à gré.

L'adjudication est la règle (3) (0. 14 nov. 1837; D. 18 nov. 188Î,

tjme de l'espropriation : si l'offre gratuite du terrain est postérieure à la déclaration d'utilité publique du travail, c'est uue cession amiable, par conséqueut, un incident de la procédure d'eipropriation réservé à la compétence judiciaire; si elle est antérieure à la déclaration d'utilité publique et destinée à amener Tadministration à entreprendre le travail, c'est une offre de concours. Cette jurisprudence est acceptée par le Conseil d*État (30 juill. 1887, Guillaumin; 11 janv. 1890, Veil).

{i) Il ne faut pas confondre l'exécution en régie avec la mise en régie, celle-ci est an incident qui peut survenir dans le marché par entreprise.

(2) L'éclairage au gaz de la ville de Paris est exploité en régie intéressée depuis «m décret du 20 juillet 1907 (V. Cons. d'Ét., 19 janv. 1912, Mare et Bérenger).

(3) Les marchés de gvé à gré ne doivent avoir lieu que dans des cas exceptionnels.

D. 4 juin 1888; L. 5 avr. 1884, art. 89). — L* adjudication est une formalité qui introduit la publicité et la concurrence dans la passation des marchés. Les formalités de l'adjudication consistent essentiellement en ce que, en une séance publique présidée par une autorité administrative» il est procédé à une enchère pour arriver au plus fort rabais sur le devis dressé par l'administration. Il y a donc dépôt préalable d'un devis contenant les prix proposés par l'administration pour les diverses espèces d'ouvrage; les rabais des entrepreneurs doivent être calculés en tant pour cent de ces prix et ce qui est mis aux enchères c'est le rabais. Les rabais proposés par les entrepreneurs sont, d'ailleurs, contenus dans -des soumissions écrites et cachetées, et l'on se borne en la séance publique à ouvrir les soumissions.

Bien que l'adjudication doive être faite avec le plus de concurrence possible, les concurrents ne sont admis que s'ils présentent des garanties de capacité et de solvabilité, ces garanties sont appréciées par le bureau d'adjudication et doûoent lieu à une décision préalable. Les associations ouvrières sont admises à l'adjudication (D. 4 juin 1888).

Aussitôt après l'adjudication, l'adjudicataire est lié vis-à-vis de Tadministration et il ne peut pas invoquer le défaut d'approbation (Cons. d'Ét., 15 févr. 1907, Monin); l'administration ne l'est pas vis-à-vis de l'adjudicataire, tant que l'adjudication n'a pas été approuvée, soit par le ministre compétent pour les travaux de l'État, soit par le préfet pour les travaux des communes (1).

L'adjudicataire doit fournir un cautionnement, sauf exception (2).

Ce principe, posé déjà par rordonoaoce du 18 mars 1829 et celle du 4 décembre 1836, «si coDsacré à nouveau pour les travaux de TÊtat par le décret du 18 novembre 1882 ; il s'applique de plein droit aux travaux des départemenls, il est posé pour les travaux des communes et des établissements de bienfaisance par rordonnance du 14 novembre 1837; il a été étendu aux colonies par des décrets. Les cas dans lei^quels, exceptionnellement, les marchés peuvent être passés de gré à gré sont énumérés, pour TÉtat et pour les départements, dans le décret du 18 novembre 1882, art. 18, pour les communes <laQs rordonnance du 14 novembre 1837, art. 1*'.

En dehors de ces hypothèses exceptionnelles, tout marché passé de gré à gré, alors qu'il eût dû être passé par adjudication, est entaché de nullité. Cette nullité, fondée sur rincapacité, ne peut être invoquée que dans l'intérêt de la personne administrative; l'entrepreneur ne saurait s'en prévaloir.

(1) O. 14 novembre 1837, art. 10 : « Les adjudications seront toujours subordonnées à Tapprobation du préfet et ne seront valables et définitives, à l'égard des communes et des établissements publics, qu'après cette approbation » ; comme 1 art. 2 de la même ordonnance confirmé par Kart. 115, L. 5 avril 1884, exige la même approbation pour les marchés de gré à gré, on voit que la commune ne peut jamais réaliser librement un travail public.

(2) Pour les travaux de l'État, il peut y avoir dispense du cautionnement; les associations ouvrières, notamment, sont dispensées lorsque le montant des travaux ne dépasse pas 50.Q(K) francs (D. 4 Juin 1888). Pour les travaux des communes et des établissements charitables, il y a toujours cautionnement. En principe, le cautionnement <!on3iste, au choix de Tadjudicataire : 1° en numéraire ; 2'> en rentes sur TÉtat et valeurs

H. — Pr. 51

Recours d'adjudicataires évincés. — On reconnaît aux entrepreneursadmis à une adjudication et non déclarés adjudicataires, qualité pour en contester la régularité et former recours pour excès de pouvoir contre l'acte approbatif, si tous les concurrents n'ont pas été, quant aux conditions à remplir, placés sur pied d'égalité ou si le cahier des charges contient des clauses illégales (Cons. d*Ét., 21 mars 1890, CaUleitt; 30 mars 1906, Ballande, conclusions de M.Romieu sur les conséquences de Tannulation, Lebon, p. 280) (1).

b) Éléments du marché, — Le cahier des charges. — Le marché n'est pas, a proprement parler, débattu entre l'administration et Tentrepre^ neur ; l'objet du marché est détaillé dans un ensemble de pièces qu'on appelle le cahier des charges et qui a été dressé par l'administration seule: l'entrepreneur prend connaissance du cahier des charges avant le marché mais il Tétudie seul et -sans explications, c'est-à-dire que la situation, quoique contractuelle en la forme, est à moitié réglementaire au fond. S'il y a des obscurités dans la rédaction et des malentendus, c'est après la conclusion du marché que les difficultés naissent, le cahier des charges devient alors une pièce capitale, car c'est lui qu'il faudra que le juge interprète et qu'il applique.

Il importe donc de savoir de quoi se compose le cahier des charges. Il y a trois éléments fixes, plus un quatrième accidentel : 1® les clauses et conditions générales; i"" le devis ou cahier des charges spécial ; 3* le bordereau des prix d'application ; 4® quelquefois Tavant-métré. Le devis ou cahier des charges spécial indique Tobjet technique du marché, la nature du travail, les délais de l'exécution, la qualité et la provenance des matériaux à employer, la manière de mesurer les ouvrages, etc.; le bordereau des prix d'application contient le prix du mètre courant ou du mètre cube du travail fait, sans détail, cependant on y ajoute le prix des transports et le prix à pied d'œuvre des matériaux dont l'emploi est

da Trésor au porteur; 3« en rentes sur TÊtat, nomioatives ou mixtes. Les valeurs do Trésor Itransmissibles par voie d^endossemeDi, endossées en blanc, sont considérées comme valeurs au porteur (D. 18 oov. 1882, art. 5).

D'autres garanties peuvent être exigées dans certains cas, telles que cautions personnelles et solidaires, afTectations hypothécaires, dépôts de matières dans les magasins âc l'État (art. 4).

(1) L'annulation de Tapprobation ne rompt pas le contrat si l'exécution est commencée; elle motivera une nouvelle adjudication si Texécution n'est pas commencée ; enfin, elle servira de base à une demande en indemnité pour la réparation du préjudice causé.

Les adjudicataires évincés doivent agir par le recours pour excès de pouvoir, et doo par le recours contentieux ordinaire tiré de Topération de travaux publics, poisqu<^ justement, ayant été évincés de Tadjudication, ils ont été mis hors de Topération; que si, à une seconde adjudication, Tentreprenear évincé lors de la première est dédaxe acyudicataire, il peut parfaitement saisir le conseil de préfecture de sa réclamalic» ao sujet de la première adjudication, parce que maintenant il est dans Topération de travaux publics (Cons. d'Êt., 8 déc. 1884, Latécoëre).

prévu (Cire, du !«' juin I884)(i) ; l'avant-mélré, qui n'est pas une pi^ce essentielle, contient l'évaluation des quantités métriques d'ouvrages que l'administration se propose de faire exécuter, quelquefois, le mesurage après coup étant difficile, le devis décide qu'on s'en rapportera à l'avant-métré, alors cela devient une pièce essentielle.

Le cahier des clauses et conditions générales (2). — On entend par là un arrêté ministériel contenant les conditions communes à tous les marchés passés par une administration de l'État. Ce cahier comprend évidemment les dispositions juridiques les plus générales des marchés. L'État a plusieurs cahiers des clauses et conditions générales pour ses différents services. Le plus célèbre et le plus important est celui du service des ponts et chaussées, dont l'embryon remonte jusqu'à une déclaration royale du 7 février 1608, qui contient des règles éminemment tradi. tionnelles, dont les dernières rédactions sont du 16 novembre i866, du 16 février 1892 et du 29 décembre 1910. Le cahier des ponts et chaussées ne s'applique point de plein droit aux travaux des autres administrations, déparlements, communes, etc., mais d'ordinaire, les cahiers des charges de chaque entreprise s'y réfèrent formellement, alors il s'applique.

c) Droits et obligations qui naissent du marché. — Il y a trois espèces de marchés : le marché à forfait, sur série de prix, et à l'unité de mesure. Dans le marché à forfait^ l'administration fixe d'une manière définitive Touvrage à exécuter, l'entrepreneur s'engage à l'exécuter moyennant un prix qui sera invariable quelles que soit les circonstances qui surviennent, et sans qu'on ait à faire de mesurage; c'est peu usité. Dans le marché sur série de prix, le devis indique le prix métrique de chaque nature d'ouvrage, maçonnerie, terrassements, etc., sans fixer le total auquel on devra s'arrêter; après achèvement, on paie d'après le métré des travaux exécutés, ce marché est dangereux parce qu'il ne limite pas la dépense. Dans le marché à l'unité de mesure, le plus usité, on fixe, d'une part, la série des prix métriques de chaque ouvrage, d'autre part, la quantité à -exécuter, tout en réservant à l'administration le droit d'augmenter ou diminuer, dans une proportion donnée, la quantité des ouvrages

C'est ce marché, dont le cahier des clauses et conditions générales contient les dispositions essentielles. De ces dispositions, les unes ne

(1) Il existe un autre bordereau des prix sur cahier séparé (Cire. 1884), qui contient le sùtU'détailjk savoir, pour un mètre cube de maçonnerie, le prix de tous les éléments, Y compris le salaire des ouvriers employés, le bénéfice de Tentrepreneur, etc.

Autrefois on communiquait ce sous-détail aux entrepreneurs à titre de renseignement, mais ils s'en autorisaient pour réclamer dès qu'un des éléments avait enchéri, prétendant qulls n'avaient consenti qu'à cause de ce sous-détail. Pour couper court, depuis 1884, On ne communique plu» le sous-détail.

(2) Commentaire par Ch. Barry; René et Frennelet; Léchalas, Manuel de droit adminisiratiff Service des ponts et chaussées, 2 vol., 1888-1898; Porée et CuSnot, Des entreprises de travattx publics, iWOl . ^^ ^ ^ ^^ 1 ^

soDt que rappIicalioD du droit commua, et pourraient trouver place dans les marchés passés entre particuliers (art. 1787 et s., C. civ.); les autres sont e:sorbitantes du droit commun et placent Tentrepreneur dans une situation plus mauvaise qui porte le nom technique bien significatif de sujétion. Ces dispositions exorbitantes sont évidemment les plus intéressantes; elles démontrent que le contentieux administratif est justifié par le caractère même des marchés où apparaît fortement la prérogative de l'administration. Quant à la question de savoir si ces dispositions exorbitantes pourraient être supprimées, l'expérience semble répondre négativement. Sans doute, la sévérité en avait été diminuée dans le cours du xix*" siècle; la rédaction du cahier des clauses et conditions générales de i 866, était moins draconienne pour l'entrepreneur que la précédente qui datait de 1833; l'administration y avait gagné, d un côté, car les sévérités injustes font que l'administration ne trouve que de mauvais entrepreneurs qui commettent des malfaçons et des malversations, mais elle a estimé cependant qu'elle ne pouvait désarmer davantage et, les rédactions du 16 février 1892 et du 29 décembre 1910, sont, à certains égards, plus dures que celle de 1866. Notons que les droits singuliers consacrés par le cahier des clauses et conditions générales au profit de l'Etat, existent apparemment, sauf modifications, au profit des départements et des communes, puisque ces personnes administratives peuvent adopter le même cahier pour leurs travaux. Voici quelques-unes de ces dispositions exceptionnelles, elles sont toutes des applications du privilège de faction directe.

Changements apportés aiix marchés. — L'administration se réserve le droit d'ordonner divers changements en cours d'entreprise (Cf. art. 1793, C. civ.). Elle peut prescrire des modifications dans les détails d'exécution, ordonner des ouvrages non prévus au devis, changer les lieux d'extraction des matériaux, enfin, ordonner l'augmentation ou la diminution de la masse des travaux. Si l'entrepreneur veut qu'il lui soit tenucooipte de ces changements, il doit exiger qu'ils soient prescrits par des ordres écrits de l'ingénieur chargé de la direction des travaux. Le prix des travaux faits à la suite des changements est réglé d'après les éléments de ceux de l'adjudication ou par assimilation aux ouvrages les plus analogues, ou, si cette assimilation n'est pas possible, d'après les prix courants du pays. Les nouveaux prix sont débattus; en cas de désaccord, il est statué par le conseil de préfecture. L'entrepreneur est tenu de subir ces chaugements sans pouvoir demander la rupture du marché, toutes les fois qu'ils n'enlraînent pas augmentation ou diminution de plus d'un sixième dans la masse des travaux (art. 30, 31, 32, cahier) (1).

(1) Variations dans les prix, art. 33. Si, pendant le cours de l'en treprise, les prit subissent, à la suite de revisions opérées conrormément aux prescriptions de Tart. «^ du décret du 10 noiU 1899, ou pour toute autre cause, une augmentatioD telle que \i dépense totale des ouvrables restunl à exécuter d'après le devis se tÇQUve augmeDt'^e,

Résiliation du marché au profil de Vadminislraiion. — La résiliation est possible au profit de l'administration dans les cas suivants : l^' Tadministration peut prononcer la résiliation du marché parce que Tentrepreneur n'exécute pas, vis-à-vis d'elle, ses obligations. En ce cas, le droit de résiliation se fonde sur Tart. 4184, C. civ., et Tentrepreneur n'a droit à aucune indemnité. En effet, il est en faute. L'administration peut même procéder à une réadjudication à sa folle enchère et il supportera la conséquence de l'augmentation des dépenses, si le rabais est inférieur. Ce qu'il y a de particulier, c'est que tout cela se fait, non point par autorité de justice, selon le droit commun, mais par décision admioistrative; S*" la résiliation peut encore être prononcée par l'administration dans son intérêt, sans que l'entrepreneur soit en faute, mais moyennant indemnité. Cette résijiation résulte immédiatement d'un ordre de cessation absolue des travaux. Elle peut résulter, si l'entrepreneur la demande, d'un ajournement des travaux dépassant une année (art. 34) (1 ) ; 3** la résiliation est opérée de plein droit par la mort de l'entrepreneur (art. 1795), sauf à l'administration à accepter, s'il y a lieu, les offres qui peuvent être faites par les héritiers pour la continuation des travaux. La résiliation est encore opérée de plein droit par la faillite déclarée de l'entrepreneur sauf à l'administration à accepter, s'il y a lieu, les offres qui peuvent être faites par les créanciers, pour la continuation de Tentreprise. En cas de liquidation judiciaire, si l'entrepreneur n^est pas autorisé par le tribunal à continuer l'exploitation de son industrie, il y a encore résiliation de droit (art. 36 et 37).

Mise en régie, — Dans le cas où l'entrepreneur n'exécute pas ses engagements, l'administration peut, au lieu de prononcer la résiliation

compara tivemeot aux estimations du projet, d'une fraction inférieure ou égale à un dixième (1/10*), 1*entrepreneur n'a droit à aucune indemnité. Si Taugmentation est comprise entre un dixième et un sixième (1/iO* et 1/6*) comparativement aux estimations du projet, la moitié de l'excédent au dessus de un dixième (1/10«}, est prise en charge par l'administration et les prix du marché pour les travaux restant à exécuter, sont revisés en conséquence, dans les conditions fixées par l'article 29, des clauses et condi> tions générales. Si l'augmentation atteint ou dépasse un sixième (1/6*), comparativement aux estimations du projet, l'entrepreneur a droit à la résiliation de son marché, sous réserve de l'indemnité qui lui est allouée, en compensation de ses dépenses non entièrement amorties.

(1) Le droit de résiliation de l'administration est puisé ici dans l'art. 1794 du Code civil. Seulement, les dispositions du cahier des clauses et conditions générales ont pour but d'ajouter quelques conséquences à celles de l'art. 1794, au point de vue de l'appréciation de l'indemnité. Quand on ne se trouve pas dans les cas prévus par le cahier, la résiliation est valablement prononcée, mais les conséquences s'estiment d'après l'art. 1794.

Dans les cas prévus au cahier des clauses et conditions, les conséquences de la résiliation s'apprécient selon les art. 34 et 43; il y a d'abord indemnité pour la perte subie et aussi pour le bénéfice non réalisé, mais en outre, des règles spéciales sur l'acquisition par l'État des outils et équipages de l'entrepreneur, des matériaux réunis par lui sur le chantier, etc.

du marché, orgaaiser la mise en régie. Elle substitue à l'eûlrepreoeur négligent un régisseur qui, avec le matériel, les ouvriers de l'entrepreneur, avec les matériaux approvisionnés, et en y joignant au besoin d'autres moyens d'action, continue les travaux aux risques et périls dudit entrepreneur. Les détails sont indiqués dans l'art. 35 du cahier des clauses et conditions générales. C'est une application de Tari. HA A du Code civil, mais il y a ceci de particulier qui en fait un droit exorbitant, c'est que la mise en régie n'est pas prononcée par autorité de justice, mais par décision administrative, sauf à être après coup par le juge administratif reconnue prononcée à tort, le cas échéant, avec indemnité mise à la charge de l'administration (Cons. d'Ét., 2 févr. 1906, Armelin).

De la résiliation au profit de l* entrepreneur, — La résiliation peut être prononcée au profit de l'entrepreneur : !• si les conditions principales, en vue desquelles a été contracté le marché, sont modifiées à son égard; 2o si l'Administration augmente de plus d'un sixième la masse des travaux (sans indemnité et à la condition de demander la résiliatioa dans les deux mois) (art. 30) ; S"" en cas de diminution des travaux de plus du sixième (avec indemnité) (art. 31); 4^ si, au cours de l'eatreprise, les prix subissent une augmentation (V. l'art. 33, page précédente, en note) (1).

Obligations de l* entrepreneur vis-à-vis des ouvriers. — L'entrepreneur doit payer ses ouvriers tous les mois, ou à des époques plus rapprochées si l'administration le juge nécessaire. En cas de retard régulièrement constaté, l'administration a la faculté de faire payer d'office les salaires arriérés sur les sommes dues à Tentrepreneur, en se conforaiant à la loi du 26 pluviôse an II et à celle du 25 juillet 1891. Ces lois accordent aux ouvriers et fournisseurs de matériaux un privilège sur les sommes dues à l'entrepreneur; ce privilège, qui n'existait que daos l'hypothèse de travaux de TÉtat, a été étendu à tous les travaux publics par la loi du 25 juillet 1891.

L'entrepreneur est soumis aux dispositions de la loi du 9 avril 1898, sur la responsabilité des accidents, sauf modifications tenant à ce que l'entreprise est administrativement surveillée, art. 13, § 5.

Enfin, des décrets des 6 et 10 août 1899 ont introduit dans les cahiers des charges des marchés de travaux publics ou de fournitures passés au nom de l'État, des départements, des communes et des établissements de bienfaisance, des clauses reproduites aux art. 1i et 15 du cahier (rédaction de 1910), par lesquelles l'entrepreneur s'engagera : !• à n'employer d'ouvriers étrangers que dans une proportion fixée par l'administration, selon la nature des travaux et la région où ils sont exécutés:

(1) Sur les répercussioQs que peuvent avoir les grèves, les cas de force majeure, les fails du prince de l'administralion, etc., V. Cons. d*Ët., 24 novembre 1905, Lasies.

LES TRAVAUX PUBUCS. 807

i"* à payer aux ouvriers un salaire normal^ égal pour chaque profession ei, dans chaque profession, pour chaque catégorie d'ouvriers, au taux couramment appliqué dans la ville ou la région où le travail est exécuté; 3*' à limiter la durée du travail journalier à la durée normale du travail €Q usage pour chaque catégorie dans la ville ou région. — De pins, Teotrepreneur ne pourra céder à des sous-traitants aucune partie de son eolreprise, à moins d'obtenir Tautorisation expresse de Tadministration et sous la condition de rester personnellement responsable, tant envers Tadministration que vis<â-vis des ouvriers et des tiers. Le marchandage est également interdit à Tentrepreneur conformément à la loi du 28 décembre 4910 (art. 9, cahier des charges).

Règlement des contestations. — Si, dans le cours de l'entreprise, des ^liffîcultés s'élèvent entre l'ingénieur ordinaire et l'entrepreneur, il en est référé à l'iogénieur en chef. — Dans les cas prévus par l'art. 22, par le deuxième paragraphe de l'art. 23 et par le deuxième paragraphe de l'art. 27, si Tentrepreneur conteste les faits, l'ingénieur ordinaire dresse procès- verbal des circonstances de la contestation et le notiOe à l'eatrepreneur qui doit présenter ses observations dans un délai de trois jours. Ce procès- verbal est transmis par l'ingénieur ordinaire à ) 'ingénieur en chef, pour qu'il y soit donné telle suite que de droit.

Intervention de l'administration. — En £as de contestation avec Tingéoieur en chef, Tentrepreneur doit, à peine de forclusion, dans un délai maximum de trois mois à partir de la notifîcation de la réponse de ce chef de service, adresser au préfet pour être transmis avec l'avis des ingénieurs à Tadministratiou, un mémoire où il indique les motifs et le montant de ses réclamations. — Si, dans un délai de trois mois, à partir 4e la remise du mémoire au préfet, l'administration n'a pas fait connaître ^a réponse, l'entrepreneur peut, comme dans le cas où ses réclamations ne seraient pas admises, saisir desdites réclamations la juridiction con- •tentieuse. Il n'est admis à porter devant cette juridiction que les griefs énoncés dans le mémoire remis au préfet. — Si, dans le délai de six mois, à dater de la notification de la décision ministérielle intervenue sur les réclamations auxquelles aura donné lieu le décompte général et définitif de l'entreprise, l'entrepreneur n'a pas porté ses réclamations devant le tribunal compétent, il sera considéré comme ayant adhéré à ladite décision, et toute réclamation se trouvera éteinte.

Jugement des contestations. — Conformément aux dispositions de la loi du 28 pluviôse an VIII, toute difficulté entre l'administration et l'entrepreneur concernant le sens ou l'exécution des clauses du marché est portée devant le conseil de préfecture qui statue, sauf recours au Conseil •d'Etat, à moins qu'un accord n'intervienne entre les parties pour recourir à l'arbitrage prévu par la loi du 17 avril 1906 (l).

{i) De l'exécution du marché sôus la surveillance de l'administration. — Poor

Article II. — La concession de travaux publics.

1. Considérations générales. — La coDcessioD de travaux dépasse, dans une certaiDe mesure, la Dotion de ropératioD de travaux publics pour deveoir un mode d'exécution des services publics. Nous avons ]*habitude, eo Fraoce, de considérer la concession de travaux comme

mesurer retendue des illusioDs de ceux qui penseot que les opérations de la vie administrative peuvent être ramenées aux opérations de la vie civile ordinaire, il est bon de pénétrer dans le détail de l'exécution du marché de travaux publics. On s'aperçoit avpc un certain étonnement que Tadministration chargée de la surveillance de cette exécution, au lieu de respecter la situation contractuelle, s'attache à transformer l*exécaUoo du marché en VexécutioncCun service public. Véritablement, Tadministration a réossi à transporter, dans Texécution du marché de travaux, ses mœurs, ses habitudes, se< exigences, elle a réduit l'entreprise à n'être plus qu'une sorte de régie intéressée. H s'est produit des phénomènes économiques et des phénomènes de législation géoérale qui ont peu à peu fait disparaître les éléments de spéculation de l'entreprise, particulièrement en ce qui concerne les salaires ; mais il y a eu aussi une pression de l'administration exercée dans les cahiers des charges pour substituer la procédure analytique des actes administratifs à la procédure synthétique de l'exécution des contrats. Je m'explique : Dans la vie civile, un contrat tel qu'est l'entreprise de travaux s'exécuta* en principe tout d'un trait; même quand l'exécution est successive, il n'intervient pa> d'actes juridiques pour diviser en étapes cette exécution; du moins, s'il intervient d«« règlements de compte» ils sont provisoires et, au règlement définitif, la situation peut toujours être reprise et examinée dans son entier. C'est ce que j'appelle l'exécalion synthétique, le contrat est envisagé comme formant un tout, ce qui est sa véritable nature, et l'exécution, quoique successive, est ramenée à l'idée d'un tout par un règlement de compte définitif jusqu'où tous les éléments du compte sont tenus en suspens. — Il n'en va pas de même dans l'exécution d'un marché de travaux pablic' l'administration l'a décomposée en étapes successives, grâce à la pratique des ordres df service, des attachements et des décomptes partiels : 1» les sigétions de fentrepreneor dans l'exécution de l'ouvrage sont constatées par des ordres de service délivrés par ringénieur; depuis la rédaction de 1866, ces ordres sont écrits, comme des décisions administratives, et il y a contre eux des délais de réclamation (art. 10, §§ 3 et 4 du cahier); pour tout changement, s'il veut qu'on lui en tienne compte, l'eotreprenear do: se mettre à couvert par un ordre écrit; 2* il est pris attiustument des quantités d*ou* vrages faits, si l'entrepreneur signe les attachements sans réserve, il est forclos pour réclamer (art. 39, cahier des charges): de son côté, il doit faire prendre attachemec: des prestations qu'il fait en dehors des ordres de service, sans quoi il ne sera pas paye (Cons. d'Ét., 3 juin. 1891, Neveitx et Decotus); 3» enfin, par des décomptes partiel* périodiques, l'administration fixe sa situation vis-à-vis de l'entrepreneur (art. 41, cahier des charges), ils sont présentés à son acceptation et il doit formuler contre eux sp» réclamations conlentieuses dans un certain délai; depuis 1839, où s'est produite aoévolution, la jurisprudence tend même à transformer le décompte partiel, qui phouLvement ne s^appiiquait qu*aux quantités d'ouvrages, en un règlement de compte éteignant toute espèce de réclamation (Cons. d'Ét., 19 juill. 1889, Rome fort, 13* chef: 16 févr. 1894, Kt4einnec; 11 juill. 1894, Georges; 26 févr. 1897. Auray; 25 dot. 1898, Cassotte), — Ainsi, des actes juridiques successifs viennent lier rentrepreoenr. consacrer des résultats acquis sur lesquels il ne pourra plus revenir et, au règlement de compte définitif, il ne sera plus possible de reprendre l'opération a6 ovo (sauf ^e -ce qui concerne les changements de l'art. 32, importance respective des ouvrages); ït> entrepreneurs ont longtemps résisté contre ces pratiques si contraires à l'esprit é^

un mode d'exécution des travaux publics, mais ce point de vue est très discutable, parce que la concession de travaux est une opération complexe dont l'élément le plus important n'est pas la construction d*un ouvrage public, mais bien plutôt son exploitation par le concessionnaire et que cette exploitation se traduit parla gestion d'un véritable service public. En réalité, la concession de travaux publics serait mieux nommée concession de service public, ou, comme on dit en Allemagne, concession d'entreprise publique (Cf. Otto Mayer, Le droit administratif allemand, édit. française, t. IV, p. 153 et s.) (1).

Ce procédé d'administration a ses avantages et ses inconvénients.

Les avantages du système sont les suivants : 1*» comme le concessionnaire fait appel à des capitaux privés pour assurer la construction et Fexploitation de l'ouvrage public et qu'en général il amortit ses emprunts à l'expiration de la concession, l'administration publique héritera d'un ouvrage public et d'un service public dont la création et l'organisation n'auront coûté aux finances publiques que des contributions très limitées, le système épargne donc les finances publiques; 2** il les épargne encore en évitant des aventures pour une exploitation qui*, le plus souvent, constitue une entreprise industrielle (exploitation des chemins de fer et tramv^ays, des usines à gaz ou des usines électriques) et c'est un principe dans notre administration française que les services d'exploitation industrielle doivent être gérés par concessionnaire et non en régie; 3*> le personnel des employés et ouvriers de la compagnie concessionnaire reste un personnel de citoyens ordinaires et ne devient pas un corps de fonctionnaires.

Les inconvénients du système sont les suivants : \^ il se peut que l'opération soit plus onéreuse pour le public que si l'ouvrage avait été

contraU, mais il leur a fallu céder (Cf. Colelle, t. III, p. 96, 2« édit., 1840). — Or, celte procédure imposée par radmiDistralion, c'est celle des opérations administra-tives et des services publics et cela est marqué par un dernier trait, c*est qu'en ce qui concerne Texécution technique des travaux, l'entrepreneur ne peut point former de réclamations contentieuses autrement que par des réclamations contre les ordres de service, les atlacbements et les décomptes, ou que, du moins, il ne peut pas saisir le conseil de préfecture, avant d'avoir provoqué une décision de l'administration (art. 50 et 51, cahier des charges; Cons. d*Ét., 2 mai 1884, Maquenne).

On voit combien 8*éloigne d'une opération de la vie privée une entreprise dont l'exécation se trouve ainsi transformée en l'exécution d'un service public (Cf. note de la p. 774).

(1) Le décret du 31 mai 1910, sur l'organisation du Conseil d'État au contentieux, dans son art. 3, § 1, inaugure l'expression « concession de service public ». Au reste, il y a aussi des entreprises de service public qui ne sont plus du tout des opérations de travaux publics, mais plutôt des fournitures; telle est, par exemple, Tentreprise du service public de transports par voiture automobile qui commence à se [répandre (V. Journal officiel du 21 déc. 1912, D. 16 déc. 1912, sur une entreprise de transports entre Grasse et Castellane). H y a, ici aussi, cahier des charges, tarif maximum et convention financière (V. infrày marché de fournitures),

^iO LES DROITS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES.

construit directemeat aux frais de Tadministration; en effet, le coocessioDoaire rémuoère ses capitaux par des taxes levées sur le public, à i'occasioD de Tulilisatiou de Touvrage; si la coocessioQ est de trop longue durée, si les tarifs ont été mal calculés, ils peuvent assurer au concessionnaire des bénéCces excessifs ; 9** en certains cas. même, le paiement des taxes par le public peut prendre un caractère vexatoire, c'est ce qui arrive toutes les fois qu'il s'agit d'ouvrages dont le public pourrait user directement et sans l'intermédiaire d'aucun service d'exploitation, c'est ce qui est arrivé particulièrement pour les ponts à péage et pour les canaux de navigation (1).

Enfin, il y a une conséquence de l'opération qu'il ne faut pas perdre de vue, c'est que toute entreprise organisée sous la forme d'une concession de travaux publics devient un service public, c'est que, par conséquent, l'opération entraîne la mainmise de l'administration sur une entreprise qui, en soi, eût pu demeurer privée, par suite, libre de tout assujettissement (nous verrons que le concessionnaire est très assujetti). .

Ëtantdonné toutes ces conséquences, il n'est pas superflu de s'entourer de précautions pour déterminer le champ d'application de l'institution. Nous ne devons négliger ni l'idée de travail publie ou d'ouvrage public, ni ridée de service public :

p Le système de la concession de travaux publics ne se conçoit, pour l'organisation d'entreprises nouvelles intéressant le public, que s'il y a, d'une façon très évidente, ouvrage public à construire. Cette condition se trouve réalisée dans les entreprises de transport qui supposent création d'une voie publique nouvelle (chemins de fer) ou aménagement spécial d'une voie publique préexistante (tramways). Elle se tn:)uve encore réalisée dans le cas des entreprises de distribution (gaz, électricité, force motrice) qui ne peuvent guère opérer leur distribution que par des canalisations établies dans la voie publique (encore verrons-nous plus loin que les entreprises de distribution peuvent user de la simple permission de voirie). Mais la condition ne se trouve pas réalisée dans le cas des entreprises de transport qui ne supposent aucune création nouvelle, ni aucun aménagement nouveau de voie publique (omnibus, voitures automobiles). Elle nel'estpas non plus en cequi concerne les usines productrices des substances ou énergies qui donnent lieu aux services de distribution, ces usines restent et doivent rester en dehors de Topé-

(1| La plupart des canaux construits ont été rachetés; pour les canaux à construire, une loi du 5 août 1879, a décidé qu'ils ne pourraient être concédés; quant aox ponts à péage, la loi du 31 juillet 1880 a préparé leur disparition prochaine, elle décide qo*à l'avenir il n'en sera plus construit sur les routes nationales et départementales et, saos interdire leur construction sur les chemins vicinaux, elle la décourage en statuant que ri£tat ne fournira pas de subvention pour le rachat; en même temps, elle facilite puune série de mesures le rachat des ponts déjà construits.

LES TRAVAUX PUBLICS. 8ii

ralioQ de coDcessioD, parce qu'elles Q*éveilleDt plus uécessairemeût ridée d'un ouvrage public et par conséquent d*un domaine public. Les usines à gaz ne sont point nécessairement comprises dans le traité de eoDcession, mais seulement leur réseau de distribution. De même, les usines hydro-électriques, qui produisent l'énergie électrique, ne sont point considérées comme devant être soumises au même régime que leur réseau de distribution; les compagnies de chemins de fer, elles-mêmes, oQt de nombreux bâtiments qui sont en dehors du réseau concédé; de même, les usines génératrices d'énergie pour les tramways électriques (CoDs. d'Ét.,28 nov. 1902, Tramways de Vats-les-Bains);

â** Le système de la concession de travaux publics ne se conçoit, en sens inverse, que si, sur l'ouvrage public à construire, il y a, d'une façon très évidente, besoin d'un service d'exploitation et, j'ajouterai, d'un service d'exploitation qui présente des risques industriels. S'il n'y a pas besoin d'un service d'exploitation, le public n'accepte pas de payer des redevances (exemple, les ponts à péage). Si le service d'exploitation ne comporte pas ou ne comporte plus de risques industriels, il n'y a pas de raison pour ne pas faire bénéficier les caisses publiques des bénéfices de [exploitation et, par conséquent, pour ne pas exécuter les travaux en régie oa à Teotreprise (C'est la question de la municipalisation des services de transport et de distribution. V. p. 495).

11. Définition juridique de la concession de travaux puàlics. — On (ioDoe d*ordinaire la définition suivante : la concession de travaux publics est un contrat passé avec cahier des charges, tarif m aximum et convention nDancière,par lequel un concessionnaire s'engage, vis-à-vis d'une administration publique^à assurer la construction et Texploitation d'un ouvrage publicen perce vaut des taxes sur ceux qui l'utiliseront (Cf.Colson, Abrégé àe la législation des chemins de fer, V" édit., p. 24).

Cette définition est surtout élab lie en vue de faire ressortir la différence qu'il y a entre la concession de travaux publics et le marché de travaux à l'entreprise; elle fait ressortir que le concessionnaire aura à assurer non seulement la construction, mais l'exploitation de l'ouvrage. A côté du cahier des charges de l'entreprise, elle met en évidence l'élément du tarif maximum, qui est une précaution prise pour que le concessionnaire n'abuse pas du droit qu'il aura de lever des taxes sur le public pendant la période d'exploitation et l'élément des conventions financières.

Mais cette définition n'accorde pas assez d'importance à l'élément de service public qu'il y a dans l'opération; de plus, elle a l'inconvénient de présenter comme entièrement contractuelle une situation qui est certainement en partie réglementaire. 11 y a dans la concession de travaux publics création, par un acte réglementaire, d'un état de choses qui est celui du service public concédé et qu'il faut rapprocher de la création ou de l'organisation du service en régie. Et ce n'est qu'une fois cette situation établie qu'une convention intervient entre l'administration

et le concessionnaire pour régler les droits et obligations qui en découlent pour chacun.

Nous définirons donc la concession de travaux publics une opération dans laquelle, une organisation de service public concédé étant instituée d'une façon réglementaire^ les conséquences patrimoniales dr cette institution, ainsi que les conditions de la construction et de Ve^loitation de Pouvrage, sont réglées, entre V administration et le concessionnaire^ par un contrat passé avec cahier des charges, tarif maximum et conventions^ financières.

L'opération se décompose ainsi en deux éléments qui, d'ailleurs, sont liés Tun à Tautre : la création de la situation réglementaire et le coolrat administratif. On peut rapprocher cette combinaison de celle qui se produit dans le mariage où l'acte de l'état civil se trouve accompagné d'un contrat de mariage. En la forme, dans la procédure de la concession de travaux, on constate bien, en effet, la présence de ces deux éléments, le traité de concession passé entre le concessionnaire et radnoinistration qui doit bénéficier du service, et l'acte d'institution de la situation de service concédé, décision réglementaire unilatérale (loi, décret ou délibération d'assemblée) émanant le plus souvent d'une autorité supérieure (1). Il faut simplement remarquer que l'acte d'institution intervient le dernier, une Ibis réglées toutes les stipulations conventionnelles (comme d'ailleurs la célébration du mariage intervient après le contrat de mariage); il se présente en apparence comme une homologation, mais il contient plus qu'une homologation, on y peut rattacher, outre la création réglementaire de service, le droit de percevoir les taxes et aussi le droit à occuper le domaine qui, d'ailleurs ne se réalisera que par la délivrance de permissions de voirie (2).

III. Règles des traités de concession, — La forme de radjudication n'est pas usitée pour ces traités (pour les concessions municipale>, V. L. 5avr. 1884, art. 115 etCons. d'Ét.,6 avr. 1900, l/en//brM'Amaur^\ Comme la concession est faite sur une dépendance du domaine public

(1) Loi ou décret, suivant l'importance des travaux, pour les concessions faites par l'État (L. 27 juin. 1810); décision du conseil général pour les concessions déparlemeolales (L. 10 août 1871, art. 46, n» 11), sauf cependant pour les chemins de fer et tramways; décision du conseil municipal, sauf approbation, pour les concessions conâDUoales (L. 5 avr. 1884, art. 115).

(2) Sur cette question du caractère Juridique de la concession de travaux public>. V. une note dans Sir., 1904. 3. 81, sous Cons. d'Ét., 14 février 1902, Blardœil et Vernaudon; E. Pilon, Monopoles communaua:, 1898; J. Guillouard, Notions Juridiques des autorisations, concessions administratives, 1903; FUneletli, TVor/a générale délie autorizzazioni e concessioni amministrativi, 1»94; Otto Mayer, op. cit., IV, p. 153 et s.; Louis Roliand, Revue du droit public, 1909, p. 520, cbrunique administrative (à propos de la loi du 21 juill. 1909, aggravant les obiigalîons d<^> compagnies de chemin de fer pour les retraites de leurs employés); enfin, Ck)ns. d'K:. 10 mars 1910, Ministre des Travaux publics, S. 1911. 3. 1, avec les conclusions de de M. Blum et la note.

elle doit être temporaire, elle ne saurait dépasser quatre-vingt dix-oeuf ans. Elle est de plus essentiellement rachetable.

Le concessionnaire a des droits et obligations de deux espèces car les uns provieûneot de la situation réglementaire, les autres du cahier des charges et des conventions :

1"* DroUs et obligations qui proviennent de la HtwUion réglementaire. En premier lieu, le concessionnaire a un droit sur la dépendance du domaine public dont il entreprend l'exploitation, qui est une sorte de droit réel administratif, un droit de jouissance exclusive, temporaire et révocable, assurément, mais qui, cependant, ne peut être anéanti que par le rachat total de la concession; ce droit n'est pas seulement opposable aux tiers, notamment par la voie possessoire, il Test aussi à l'administration concédante tant que la concession n*est pas rachetée (Cons. d'Ét., 25 mai i90(>. Ministre du Commerce^ S. 1908. 3. 65 et la note. V. sîiprà p. 738, et pour les dommages résultant de travaux publics que les établissements des concessionnaires peuvent subir, le cas échéant, V. p. 782).

En second lieu, le concessionnaire exerce, au lieu et place de l'administration concédante, un certain nombre de droits de puissance publique qui produisent leur effet vis-à-vis des tiers; d'abord, il exproprie pour construire l'ouvrage, ensuite, une fois l'ouvrage fait, il exerce pour sa conservation la police dii domaine public. De plus, comme concessionnaire d'une taxe publique, il perçoit sur le public un péage. Il ne faut pas s'y tromper, en effet, le prix payé pour un transport en chemin de fer, en tramway, etc., représente bien pour partie le piix d'un service rendu, tel que ce prix pourrait être débattu dans des relations purement commerciales, mais pour partie aussi il représente une taxe publique parce que, par le fait de la concession, il a été constitué un monopole au profit du concessionnaire (1).

En revanche, il a des obligations qui résultent de la situation réglementaire; il est obligé de supporter la réglementation de police qui appartient à l'administration sur tous les services publics et que celle-ci ne saurait aliéner sur les services concédés. Cette réglementation de police peut lui imposer des obligations qui dépassent celles prévues au

(1) Ce caractère de taxe publique, que revêtent les prii de transport, doaoe naissance à la question des tarifs, on comprend que la puissance publique intervienne dans leur fixation. Elle y intervient en effet par Thomologation, cela est particulièrement intéressant pour les chemins de Ter et surtout pour les tarifs de marchandises. Le pouvoir d'homologation est reconnu au ministre des Travaux publics par l'ordonnance du 15 novembre 1846, art. 44. Ce pouvoir ne donne pas au ministre le droit d'imposer directement tel ou tel tarif, mais il empêche les compagnies de faire sans son approbation une modification quelconque, fût-ce un abaissement de tarif et, par conséquent, permet d'engager (les négociations avec elles. Ce caractère de l'homologation entraînant la perception d'une taxe publique, fait que nous avons dû ranger les tarifs homologués parmi les règlements (V. p. 51).

cahier des charges, il est teau de s'y soamettre, sauf à demander une indemnité si elles sont de nature à rompre l'équilibre contractuel des conventions financières (V. S. 1911,3. 1, la note précitée et /fuprà, p. 491, ce qui est dit du fait du prince).

S"" DroiU et obligations qui provienînent du cahier des cfiarges et des cenventions fincmcières.

Les obligations du concessionnaire provenant du cahier des charges sont relatives à l'exécution des travaux, à l'entretien des ouvrages et au service de Texploitation ; elles sont consignées dans le cahier des charges spécial à la concession (V. cependant cahier des charges-type pour les chemins de fer d'intérêt local, L. 11 juin 1880, art. 2). Il existe aussi des obligations pour les compagnies de chemins de fer en vue de la mobilisation de Tarmée.

Les droitsdu concessionnaire provenantdes conventionsfinancièressoot en général relatifs au concours financier qui lui'a été promis par l'administration pour la construction et Texploilation de l'ouvrage et aux garanties stipulées en cas de rachat. Nous savons que toute concession sur le domaine public est révocable; mais, ici, comme des capitaux privés sont engagés dans l'entreprise, il est stipulé que la révocation ne pourra pas avoir lieu avanlun certain nombre d'années, en général quinze ans pour la concession de chemin de fer et que, même après ce délai, elle oe pourra avoir lieu que moyennant une indemnité dont les bases sont établies d'avance.

Sanctions et pouvoirs du juge à Coccasion de ces sanctions. — Ce qu'il y a de plus intéressant, ce sont les moyens de sanction à la disposition de l'administration et qui sont : la saisie des revenus pour les employer à l'entretien de Touvrage si le concessionnaire le néglige; le séquestre qui ressemble à la mise en régie du marché par entreprise; la déchéance si le concessionnaire ne commence pas les travaux dans le délai fixé, ou s'il n'exécute pas le cahier des charges, ou bien comme conséquence du séquestre, si dans les trois mois le concessionnaire n'est pas en mesure de reprendre l'exploitation. Toutes ces mesures peuvent être prononcées par décision exécutoire, si le cahier des charges en a réservé le droit à l'administration, mais c'est aux risques et périls de celle-ci, au cas où la décision est ensuite reconnue mal foodée par le juge (Cous. d*Él., 8 févr., 1878, Pasquet; Q^vv. 1895, Deshayes; SOjanv. 1905, Compagnie départ, des eaux, conclusions Romieu, Lebon, p. 55); non seulemeoi des indemnités peuvent être accordées au concessionnaire, mais même la décision peut être annulée parle juge, spécialement au cas de déchéance. En effet, on reconnaît ici qu'il y a une différence entre l'entrepreneur de travaux publics et le concessionnaire. Dans le cas du marché de travaux publics ordinaire, on reconnaît que le maître de l'ouvrage a toujours le droit de rompre le contrat dans les conditions de l'art. 1794 du Codp civil, c'est-à-dire en indemnisant l'entrepreneur du préjudice causé et «lu

manque à gagner; ii en résulte que le-juge n'a pas le droit d'annuler Tarrété de résiliation pris par l'administration et ne peut qu'allouer une iademnité, laquelle d'ailleurs peut être fort élevée; dans le cas de coQcession de travaux publics, au contraire, on reconnaît au concessionnaire un droit acquis à la jouissance de sa concession pendant toute la durée de son contrat; s'il n'est pas en faute, il ne peut en être privé que par le rachat; si donc la déchéance a été prononcée à tort par l'administratioD, elle ne peut plus être maintenue à titre de résiliation facultative et le juge a le droit d'en prononcer Tannulation, ce qui implique la continuation du contrat, avec indemnité pour le préjudice causé par l'interruption (Romieu, loc. cit.). D'un autre cOté, comme les sanctions généralemeot prévues au cahier des charges (séquestre, déchéance) sont fort graves, le Conseil d'État, qui avait d'abord posé en principe la rigidité du cahier des charges et par conséquent l'impossibilité pour Je juge d'appliquer des sanctions autres que celles prévues dans le contrat. (Cons. d'Ét., i5 juill. 1881, Syndic de la faillite du chem. de fer d'Orléans à Rouen; il janv. 4884, Level), a abandonné ce principe et il a admis que le juge avait le droit de condamner à des dommages-intérêts» par application de l'art. 4142 du Code civil, à raison d'infractions au contrat pour lesquelles ce contrat n'avait édicté aucune clause pénale, afin d'éviter la mesure extrême de la déchéance (Cons. d'Ét., 31 mai 4907, Deplanque, conclusions Romieu, Lebon, p. 544; S. 4907, 3. 443 et la note).

IV. Des monopoles de fait qui résultent des concessions de travaux publics et de V interprétation de ces monopoles. — Concessions de tramvays et concessions d'éclairage au gaz (4). — Lorsqu'une administration publique fait une concession de travaux publics pour assurer un service de transports ou un service de distribution, il y a lieu de se préoccuper du monopole que cette organisation peut conférer au concessionnaire, au détriment du public, à raison de ce fait que l'occupation des voies publiques ordinaires, pour la pose des rails de tramways ou pour les canalisations, ne peut être accordée commodément qu'à une seule entreprise. On peut poser les règles suivantes :

4* Le monopole, ne résultant pas de plein droit de la concession, doit être stipulé, en ce sens que l'administration concédante doit s'êlre engagée formellement « à ne pas favoriser d'entreprise concurrente » . Spécialement, l'administration qui a concédé des lignes de chemins de fer ou des lignes de tramMrays n'est pas obligée, par cela même, à ne pas en concéder d'autres dans la même direction (Cons. d'Ét., 4 mars 4904, Société du chemin de fer funiculaire de Rouen-Eauplet);

2* L'engagement de ne pas favoriser d'entreprise concurrente par de nouvelles concessions ou par de nouvelles permissions de voirie, peut

(1) Eustache Pilon, Ijes monopoles conimunatue^ 1898.

«Ire pris par les communes en ce qui coacerne Téclairage par le gaz ou par rélectricité (Cens. d'Ét., 20 mai 1881, Vilh de Crest; 20déc. 1891, Saint-Etienne et Montluçon, S. 9^. 3. 1, el la note), et aussi en ce qui concerne le service des transports par tramways ou funiculaires (Coqs. <rÉt., 4 mars 1904 ; Société du chemin de fer funiculaire de Rouen-Eauplet). Mais la loi sur les distributions d*énergie électrique du 15 juin 1906, interdit cet engagement et par conséquent la constitution du monopole, pour les distributions d'énergie électrique autres que celles destinées à l'éclairage municipal (art. 8);

3* Le monopole de fait ainsi créé n'existe que par suite de Toccupatioa du sol de la voie publique et ne s'applique qu'à rencontre des autres entreprises de distribution; il ne s'oppose point à ce que la ville autorise les installations grâce auxquelles un particulier s'éclaire lui-méaie (Cons. d'ÉL, 6 juin. 1900, Metge); il ne s'oppose qu'aux distributions qui empruntent le sol des voies publiques communales (Cons. d'ÉL, 20 Dov. 1903, Compagnie française d'éclairage au gaz); mais, dans ces voies, il s'oppos^ à toute espèce de canalisation souterraine ou aérieDoe (Cons. d'Ét., 7 mai 1897, Villeneuve -sur-Lot); au reste, la responsabilité de la ville est engagée même pour les installations sur la grande voirie, si ces installations ont été faites sur sa demande ou sur son avis favorable (Cons. d'ÉL, 10 juill. 1896, Colette; 30 juill. 1897, Auxerre) (1).

i° Les engagements des communes de ne pas favoriser d'entreprise concurrente étant dangereux pour le public et constituant un obstacle à Tamélioration du service, doiveot être interprétés restrictivement.

C'est ce que le Conseil d'État a admis en ce qui concerne les entreprises de transport, par la décision du 4 mars 1904, Société du chemin de fer funiculaire de Rouen-Eauplet, par laquelle il a reconnu qu'un tramway électrique ne constituait pas une concurrence à un chemin de fer funiculaire.

Il n'avait pas été aussi bien inspiré lorsque se posa, vers 1890, la question de la concurrence de l'éclairage électrique à l'éclairage au gaz. Les compagnies gazières avaient eu le soin de faire souscrire par les villes l'engagement de ne pas favoriser d'entreprise coucurrente. Mais, lorsque se produisirent les entreprises d'éclairage électrique, les villes Décrurent pas favoriser de concurrence à l'éclairage au gaz en accordant des permissions de voirie aux électriciens, parce qu'elles estimèrent que les compagnies du gaz n'avaient de privilège exclusif qu'en ce qui concernait l'éclairage au gaz. De nombreux procès s'engagèrent, et le Conseil d'État en arriva à cette conception excessive que le privilège

(1) Le fait que le monopole D'exisle que comme coaséquencedeloccupatioa de la voie publique, résulte du rapprochement des deux arrêts suiv'ants : Cons. d'ÉU, ti janvier 1910, Compagnie des chalets de commodité et Cons. d'Ét., 4 mars 1910, Thérond.

exclusif consenti au profit d'uue compagnie gazière devait être interprété comme lui coDstituaat monopole a pour toute espèce de lumière » (Cons. d'ÉL, 26 déc. 1891, deux arrêts. Ville de Montluçon et Ville de Saint* Etienne, S. 94. 3. i, et la note); il jeta ainsi les villes dans les plus graves embarras, prises qu'elles étaient entre leurs concessionnaires d'éclairage au gaz et leurs permissionnaires d'éclairage électrique (Cons. d'ÉL, 30 mai 1902, Bar-le-Duc, S. 1903. 3. 65 et la note) ; il fut amené à prononcer contre elles des condamnations à indemnité considérables (Cons. d'Ét,, 25nov. 1898, Ville de Saint-Etienne). Nous ne pouvons que nous féliciter de ce que, dans Tarrêt du 10 janvier 1902, DevilleleS'Rouen (S. 1902. 3. 17 et la note), il ait trouvé un moyen ingénieux de dégager les villes de Timpasse où il les avait enfermées. Il a obligé les compagnies gazières à fournir les nouvelles espèces de lumière, et par conséquent la lumière électrique, puisqu'elles ont le monopole de toute lumière et parce que tout monopole de fourniture implique une obligation de fourniture. Dès lors, les villes peuvent sortir de l'impasse par une procédure assez simple : elles mettent la compagnie gazière en demeure de leur fournir la lumière électrique dans les conditions où un électricien leur a fait des offres; s'il est démontré que le nouvel éclairage électrique est plus avantageux que réclairage au gaz, la compagnie du gaz est obligée d'assumer l'entreprise, ou bien elle perd son droit de préférence, et la ville devient libre de traiter avec l'électricien (sur la manière de procéder, V. Cons. d'Ét., 13 mars 1903, Ville de Caudry; 20 nov. 1903, Bagnèresde-Bigorre, etc.) (1).

V. Les concessions de chemins de fer d'intérêt général, — L'histoire de la création de notre réseau de chemins de fer d'intérêt général est très instructive et la politique française en matière de chemins de fer a ob-

(1) Jusqu'à présent, le Conseil d'État n'applique cette procédure de la mise en demeure que lorsque le traité passé avec la compagnie du gaz ne contient pas de clause réglant la question de l'éclairage électrique (clause du meilleur éclairage} ; si le traité coDtieDt une clause à ce sujet, le conseil estime que les parties ayant prévu la question, il n'y a qu'à appliquer leur convention quelle qu'elle soit. Nous sommes persuadé, quant à nous, qu'il sera amené à autoriser la procédure de la mise en demeure, même daas certaines hypothèses où il y a clause du meilleur éclairage, parce que certaines de ces clauses, insérées dans les traités à la requête des compagnies du gaz, sont trop habiles et entreprennent par trop sur la liberté des administrations municipales. A notre avis, toutes les fois que la compagnie du gaz, par une clause quelconque, a cherché à restreindre le droit que doit avoir la ville de se procurer un concessionnaire de lumière électrique, la ville doit pouvoir reprendre sa liberté en mettant le gazier en demeure de devenir lui-même concessionnaire de la lumière électrique.

D'aiUeurs, sur toute cette jurisprudence relative à la lutte du gaz et de l'électricité, V. la table décennale des arrêts du Conseil d'État 1895-1904, 1" vol. p. 217 et s.; nos notes sous les affaires Ville de Montluçon, Bar-le^Duc, Deville-les-Roitenf précitées, et des précisions intéressantes dans la Revtte des concessions, 1911, p. 27, sous Cons. d'Ét., U nov. 1910, ville deLongwy.

H. — Pr.

leflu l'approbation de juges compétents(i). Il faut savoir que les systèmes les plus divers ont été pratiqués dans différents pays, depuis la construction par des entreprises privées qui sont propriétaires de la voie (Angleterre, États-Unis), jusqu'à la construction et à rexploitalion directe par TÉtat (Belgique, Prusse, etc.). Le système français se présente comme un type intermédiaire réalisant la combinaison de l'initiative privée et de l'intervention de l'État, grâce au principe de la concession de travaux publics et des conventions financières (2) ; mais les conditions de cette combinaison ne se sont précisées que très lentement. Dans une histoire forcément très simplifiée, on peut signalpr Texistence de trois grandes périodes : 1* de 1832 à 1859 ; 2» de 1859 à 1883; SMepuis 1883.

De i 852 à i 859. — Le premier essai d'un véritable chemin de fer à traction mécanique eut lieu en 1832, de Lyon à Saint-Étienne; à partir de ce moment, on entrevit la création d'un réseau national et peu à peu les éléments du système se dessinèrent; il fut décidé que les chemins de fer ne seraient pas abandonnés à l'initiative privée, qu'ils ne seraient pas non plus construits et exploités par l'État; qu'on adopterait le système intermédiaire delà concession de travaux publics, que les chemins de fer feraient partie du domaine national et que le tracé en serait fixé administrativement; que l'État donnerait son concours financier et aurait la police de l'exploitation (L. il juin 1842 et L. 15 juill. 1845).

C'est vers la fin de cette période que se produit la création des sis grands réseaux, Nord, Ouest, Est, Paris-Lyon, Orléans, Midi, par U concentration de concessions primitives moins importantes, le tout après beaucoup de bouleversements, de menaces de faillite et de grands sacrifices consentis par l'État. Celte période se caractérise par de sage^^ mesures législatives et des tâtonnements dans les faits peut-être inévitables.

De i 859 à i 883. — C'est l'ère des conventions de Franqueville qui inaugurèrent cette période (L. 11 juin 1859). Deux questions se posaient en 1859 : assurer la construction d'un second réseau, c'est-à-dire d'uo vaste système d'embranchements faisant pénétrer dans l'intérieur du pays le trafic des lignes principales ; régler l'association financière d^îs

(1) M. de Kaufmun, La politiqt^ française en matière de chemins de fer^ tradoci française, HamuD. 1900; Adde : Picard, Traité des chemins de fer; Thovisi-, Étude sur les conventions financières conclues entre l'État et les compagnies gV chemins de fer, thèse, 1886; Colson, Les garanties d'intérêts et le budget; Carpeotier et Maury, Traité des chemins de fer ; Boucart et Jèze, Science des finances.

(2) Il y a lieu de distinguer ie cahier des charges, dont l'iolerprétatioa est laissée as conseil de prérecture, el les conventioDs financières qui, ici, sont conclues i part et d>/nt le contentieux appartient en premier ressort au Conseil d*Ëtat après décision pr6alabi<? du ministre des Travaux publics (V. pour les chemins de fer d'intérêt général. Cooflirs 16 déc. 1876; Cass., 2 mars 1880; Coqs. d'Ét., 8 févr. 1895 et pour les chemins de f'Hd'intérêt local, Cons. d'Ét., 19 janv. 1912, Chemins de fer Algériens).

compagnies et de TÉtat, de façoQ à assurer déGoitivement le crédit des compagnies et cependant à limiter les sacrifices de l'État. On passdit aux profits et pertes les sacrifices faits pour la création du premier réseau (du moins à peu près complètement), mais on voulait qu'il n'en Fût pas de même pour le second réseau. — Dans ces conditions, apparaît le système de la garantie d'intérêts; les compagnies empruntent dans le public les sommes nécessaires à la construction du second réseau, TÉtat garantit aux obligataires un certain intérêt, mais les sommes qu'il est obligé de fournir pour assurer le service de ces intérêts constituent une avance remboursable, les compagnies doivent les lui rembourser sur les bénéfices de l'exploitation. Pour le calcul de ces bénéfices, est organisé un double compte d'exploitation, celui du premier réseau et celui du second réseau. Sur les bénéfices de l'exploitation de l'ancien réseau un certain revenu est garanti au capital-actions et obligations représentant cet ancien réseau; ce qui excède la somme nécessaire au service de ce revenu est déversé sur le second réseau et diminue d'autant l'appela ta garantie d'intérêts de l'État. Cela s'appela le système du déversoir. C'était ingénieux, mais le double compte d'exploitation était compliqué. On peut reprocher aux conventions de Franqueville d'avoir négligé de compter dans le capital-actions du premier réseau les sacrifices faits par l'État.

Conventions de i8S3 (L. 20 nov. 1883). — Elles sont intervenues pour assurer la construction d'un troisième réseau et aussi dans une pensée de simplification. Toute distinction est supprimée entre anciens et nouveaux réseaux, par conséquent, il n'y a plus qu'un seul compte d'exploitation. Les compagnies se chargent de la construction du troisième réseau moyennant une participation de l'État dans les travaux neufs. L'État garantit indifféremment à tous les actionnaires et obligataires un certain revenu minimum et cela jusqu'à la fin de la concession (Cons. d'Ét., 26 juin. 1912, Comp.d* Orléans); les avances qu'il fait pour assurer le service des intérêts sont remboursables et produisent ellesmêmes intérêt à son profit au taux de 4 0/0; les compagnies lui rendent, d'autre part, le service d'emprunter directement dans le public les sommes qu'il doit leur fournir pour les travaux neufs, il les rembourse par des annuités; enfin, lorsque les compagnies auront remboursé les avances à elles faites à litre de garantie d'intérêts et auront assuré à leur capitalactions et obligations un Certain dividende maximum, l'excédent des bénéfices sera partagé entre elles et l^tat dans la proportion des 2/3 pour, celui-ci (les Compagnies du Nord et de P.-L.-M. ne font plus appel à la garantie d'intérêts).

Avenir des réseaux concédés. — Les coDcessions faites aux grandes compagnies, prorogées par les conventions.de 1883, expirent toutes aux environs de 1950; trente-cinq ans à peine nous séparent de cette échéance. 11 n'est pas à supposer que de nouveaux rachats soient elfectqés d'ici \^

car l'expérience a prouvé que celui de TOuest n'avait pu se faire qu'à un très gros prix. D'un autre côté, Tadministratioa de TÉtat, qui avait mis trente ans à organiser son réseau primitif, a certainenoent besoin d'une nouvelle période d'années assez longue pour réaliser l'incorporation complète du réseau de l'Ouest. On peut donc prévoir que les concessions des cinq autres grandes compagnies iront jusqu'à leur expiration normale et, dans l'intérêt des finances du pays, il faut l'espérer.

Vers 1950, les 29.903 kil. exploités que représentent les cinq réseaux et les ceintures feront retour à l'État complètement amortis, car. détail qu'il ne faut pas oublier, les compagnies amortissent tout le capital employé à la construction, même celui qui représente la contribution de l'État aux travaux neufs; cet amortissement sera terminé vers 1950. Si l'État veut exploiter lui-même, il n'aura qu'à racheter le matériel roulant évalué approximativement à 500 millions. Cette exploitation .avec un capital amorti représenterait pour lui un bénéfice annuel de 7 à 800 millions.

Il y a là de quoi faire réfléchir les partisans du rachat immédiat. Outre ses inconvénients politiques, il aurait cet inconvénient financier de compromettre l'amortissement du capital de premier établissement des chemins de Fer qui est en si bonne voie, car l'État français n'amortit pas régulièrement. Ce qui doit engager encore à la patience c'est que, actuellement, les charges annuelles imposées à l'État par les garanties d'intérêts et les annuités des travaux neufs, qui s'élèvent à 154 millions, sont presque compensées par les bénéfices indirects et économies sur ses transports que l'État réalise dans le système de la concession et qui s'élèvent à 140 millions (1).

Cahiers de$ charges des chemins concédés. — Les chemins de fer d'intérêt général concédés sont régis par des cahiers des charges. A l'origine, les cahiers des charges, bien que présentant des traits communs, ont été particuliers à chaque concession. La loi du 4 décembre 1875, a établi

(1) Stalislique kilométrique au !•' janvier 1909 :

1» Étal, ancien réseau... 2.967 k.

— Ouest-État 5.908

Total 8.875 8.875

20 Nord 3.769

3o Est 4.939

4* Orléans 7.705

50 Paris-Lyon 9.510 / 29.903

60 Midi 3.822

70 Ceintures communes aux grandes compagnies 158

80 Réseaux secouduires 1.408 1.408

Total 40.037 k. 40.037

Pour la stalislique commerciale et financière, V. Colson, Supplément au cours d'éconotnie politique f 1010.

pour les concessions futures un cahier des charges-type. Ces cahiers des charges ont pu être modifiés par les conventions intervenues depuis, notamment par les conventions de 1883. On admet généralement qu'ils peuvent être modifiés aussi par des lois d'intérêt général imposant aux compagnies de nouvelles obligations, car l'Étal ne peut pas rester sans action sur un grand service comme celui des chemins de Fer pendant un long espace de temps, sous le prétexte que le service est concédé; mais en principe, ces sujétions nouvelles donnent lieu à des indemnités parce qu'elles constituent des modifications à la situation contractuelle et sont ce qu'on appelle des faits du prince (Y. suprà^ p. 49t. CF. à titre d'exemple, la loi du 3 déc. 1908, sur le raccordement des voies Ferrées avec les voies d'eau).

VI. Le réseau des chemins de fer de VÊtat, — Ce réseau constitué par suite de deux opérations, l'une de reprise par PÈlat de petites lignes secondaires opérée en 1878, l'autre de rachat du réseau de l'Ouest opérée en 1908 (1), a reçu son organisation de la loi du 13 juillet 1911, art. 41

(l) Constitution d'un réseau de VÉtat, — En 1878, diverses compagnies auxquelles avaient été concédées deâ lignes d'importance secondaire situées dans l'Ouest de la France se trouvant acculées à la faillite, Ja reprise par TËtat de ces lignes fut décidée et exécutée parla loi du 18 mai 1878 (Duvergier, p. 253). Les principales dispositions de cette loi sont ainsi conçues : « Art. 1*'. Sont et demeurent incorporés au réseau des chemins de fer dMntérét général, les chemins de fer d'intérêt local ci*aprèe dénommés... ». Art. 4 : « En attendant qu'il soit statué sur les bases définitives du régime auquel seront soumis les chemins de fer dont l'art. 2 de la présente loi règle la reprise par TÉtat, le ministre des Travaux publics assurera l'exploitation provisoire de ces lignes à l'aide de tels moyens qu'il Jugera le moins onéreux pour le trésor ». Les bases de cette administration provisoire furent posées par trois décrets du 25 mai 1878, sur Torganisation administrative, sur l'organisation financière et sur le conseil d'administration (Duvergier, p. 349 et s.); ces décrets se placent encore dans l'hypothèse d'une situation provisoire, mais, quoique provisoirement, ils constituent un réseau des chemins de fer de l'État. Art. l*'du décret sur l'organisation administrative : «Les lignes de chemins de fer déjà exploitées ou à cuoslruire qui seront comprises dans la loi du 18 mai 1878, seront, au fur et à mesure de leur remise k l'État, considérées provisoirement comme formant un seul et même réseau sous la dénomination de chemins de fer de VÉtat ». — Mais la mention du caractère provisoire du régime disparaît dans la loi du budget du 22 décembre 1878, art. 9 ainsi conçu : « Les chemins de fer exploités par l'État sont soumis en ce qui concerne les droits, taxes et contributions de toute nature au même régime que les chemins de fer concédés ». — En réalité, le ministère des Travaux publics avait eu, dès le début, le dessein arrêté de constituer un réseau d'État; le Parlement n'y était pas disposé, mais on tourna la difficulté par l'expédient du régime provisoire; l'organisation du régime provisoire devint tout de suite une réalité tellement grosse de conséquences qu'il ne fut plus question de revenir en arrière. Cette histoire est une des meilleures démonstrations de l'esprit d'ambition qui anime les organismes administratifs. La loi du 20 novembre 1883, consacra une convention passée le 28 juin 1883, entre le ministre des Travaux publics et la Compagnie d'Orléans, contenant des échanges de lignes et dont le but avéré était de constituer d'une façon plus logique le réseau de l'État. EnÛn, c'est encore au désir ou aux besoins d'accroissement du réseau de l'État, qu'ib faut attribuer l'opération du rachat du réseau concédé à la Compagnie de l'Ouest, opération exécutée par les lois et décrets suivants :

et S. (1). L'ancien réseau de l'Étal et le réseau racheté de TOuest forment un ensemble et sont exploités au compte de l'État par une administration unique placée sous Tautorité du ministre des Travaux publics et dotée de la personnalité civile (art. il). Cette administration se compose d'une direction et d'un conseil de réseau; le directeur est nommé par le ministre et le conseil de réseau aussi presque entièrement, sauf quatre représentants du personnel qui doivent en partie leur origine à rèlection. Le conseil de réseau n*a d'ailleurs que des attributions consultatives. C'est un régime de centralisation absolue et, en somme, c'est une régie du réseau de l'État par le ministère des Travaux publics avec contrôle du Parlement représentant ici les actionnaires. Cette organisation, qui n'a rien d'industriel, pourrait cependant marcher, si, en fait, le cooseit de réseau prenait de Timportance grâce à sa valeur technique. Il ne faut pas oublier que le Conseil d*État a trouvé le moyen de grandir dans une situation subordonnée analogue et est devenu autonome. Le tout serait donc de donner une grande valeur technique au conseil de réseau. Deux précautions ont d'ailleurs été prises : d'une part, le réseau de l'État est doué de l'autonomie financière et, notamment, il enopruote directement par des procédés analogues à ceux qu'emploient les concipa* gnies concessionnaires; d'autre part, les 60.000 agents du réseau doivent recevoir un statut spécial.

En tout cas, vis-à-vis du public, au point de vue des relations commerciales du contrat de transport, le réseau de l'État est et doit être traité comme une compagnie concessionnaire (L. 15 juill. 1845, art. 2î, § 2. Cf. Chavegrin, note sous Cass., 18 nov. 1895, Pierre, S. 98. 1. 385) et dans les relations entre l'État et ses employés du réseau, l'autorité judiciaire est compétente (L. 21 mars 1905); de telle sorte que ces employés ne sont pas des fonctionnaires.

— Il est difficile de porter encore un jugement sur les résultats admi-

!• Loi du 13 juillet 1908, autorisant le rachat du réseau de TOuest;

2« Loi du 18 décembre 1908, décidant que Texploitatloo du réseau racheté sera soamise aux règles déjà établies pour l'admioistralioa des chemins de fer de TÉtat et fera l'objet d'un budget annexe spécial;

3* Décret du 26 décembre 1908, modifiant les décrets organiques du réseau d'État; arrêté ministériel du 29 décembre 1909, séparant divers services dans radmIoistratioD chargée d'exploiter les deux réseaux (État et Ouest-Êtat);

4« Accord provisoire en vertu duquel l'administration des chemins de fer de TÊUt a pris le 1*' Janvier 1909, possession des lignes, objets mobiliers, approvisionnements, etc. , et s'est substituée à la compagnie dans tous les traités passés par elle pour l'exploitation ;

5» Loi du 21 décembre 1909, approuvant une convention qui fixe a Tamiable le prix du réseau de l'Ouest; TÊtat paie une annuité égale au montant du dividende garanti aux actionnaires, ajoutée aux sommes nécessaires pour assurer le service des obligations; la compagnie conserve son domaine privé et toutes autres revendication! sont abandonnées de part et d'autre.

(1) Cf. E. Coquet, L'organisation adjninistrative et financière des chemins de fer de l'État, Revue de science financière, i9il.

Distratifs et économiques de la création du réseau de l'État; il est certain que, jusqu'au rachat de l'Ouest, il n'était pas normalement constitué, n^ayant pas un développement sufGsant et manquant de débouchés. Il faut attendre les résultats de la nouvelle organisation. Le réseau est passéde 2.967 à 8.875 kilomètres; il n'est pas des plus productifs, mais on peut, à défaut de bénéQces financiers, en espérer une double utilité : D'une part^ il habituera progressivement l'administration de l'État à la régie des chemins de fer et lui permettra de se préparer à la généralisation de ce mode d'exploitation au moment de l'expiration des diverses concessions en cours, vers 1950. D'autre part, d'ici là, il permettra de tenir en haleine les compagnies concessionnaires en leur montrant l'exemple des progrès à réaliser.

VIL Les concessions de chemins de fer d* intérêt local et de tramways. - Les chemins de fer d'intérêt local sont ceux dont la construction a été entreprise par les départements ou les communes et qui font partie de leur domaine public; ils sont à voie normale ou à voie étroite, mais ne sont pas en principe établis sur des routes préexistantes, en quoi il se distinguent des tramways (V, cependant art. 3, in fine, L. i 1 juin 1880). Ils ont d'abord été régis par une loi du 12 juillet 1865; ilsle sont a^ctuellemeot par la loi du 11 juin 1880 et par le décret du 6 août 1881, contenant cahier des charges-type. La nouvelle législation est plus centralisatrice que l'ancienne. Les clauses du traité de concession sont délibérées au nom du département par le conseil général, au nom de la commune par le conseil municipal, mais ce ne sont que despro/e^; une fois ces projets arrêtés, V utilité publique est déclarée et Inexécution est autonsée par une loi {dirt 2); l'autorisation obtenue, les projets d'exécution sont délibérés par les conseils locaux, mais les délibérations sont soumises à une forte tutelle (art. 3).

L'acte de concession (approuvé par la loi d'exécution) a déterminé le tarif maximum des droits de péage et du prix des transports (art. A) et, dans les limites de ce tarif maximum, les tarifs réels sont homologués par le préfet (art. 5).

Le seul fait de la rédaction d'un cahier des charges-type applicable à toutes les concessions et le même pour toutes est une mesure de centralisation très caractérisée, d'autant que ce cahier des charges-type réserve à l'administration centrale des pouvoirs très grands, notamment en ce qui concerne les sanctions à appliquer au concessionnaire. C'est ainsi que la déchéance ne peut être prononcée que par le ministre des Travaux publics (L. 11 juin 1880, art. 7) et même aussi la saisie du cautionnement(D. 6 août 1881 , art. 38) ; il faut que l'administration locale demande au ministre des Travaux publics de prononcer ces sanctions et, si le ministre refuse, le Conseil d'État admet qu'il n'y a pas de recours contentieux contre cette décision de refus (Cons. d'Ét., 11 oov. 1905, Département de la Marne).

Le contrôle et la surveillance appartiennent au préfet, sous rautorilé du ministre des Travaux publics, et ce contrôle porte sur la coDSlruction. l'entretien, les réparations des voies Ferrées avec leurs dépendances, l'entretien du matériel et le service de Texploitalion (art. 21).

Ënfîn, à toute époque, une voie ferrée peut être distraite du domaine public départemental ou communal et classée par une loi dans le domaine de rÉtat, sauf à régler par des indemnités la situation, soit vis-à-vis du concessionnaire, soit vis-à-vis de Tadministralion locale précédemment propriétaire (art. 11); c'est, d'ailleurs, l'opération qui avait été faite par la loi du 18 mai 1878, constitutive du réseau de l'Etat, les lignes iocorporéesà ce réseau étant des lignes d'intérêt local.

On voit que les chemins de fer d'intérêt local n'appartienoeol aux administrations locales que d'une façon bien nominale; la seule prérogative réelle de ces administrations est d'avoir l'initiative de leur construction. On conçoit, d'ailleurs, assez cette centralisation dans l'intérêt supérieur de l'unité du réseau des voies de communication.

Quant aux conditions financières de ces opérations de chemins de fer d^ntérêt local, qui sont assez compliquées et qui comportent des subventions de l'État, V. les art. 12 et s. (à noter que les ressources de la vicinalité peuvent y être appliquées en partie par les communes (art. 12) (1).

Concernons de tramways (L. 1 1 juin IS80, et cahier des charges-tj^, du 6 août 1880. Adde, D. 16 juill. 1907 sur les voies ferrées établies sur le sol des voies publiques). — Les tramways sont établis sur des routes déjà construites. 11 y en a de départementaux et de communaux. Administrativement, on les distingue en tramways pour voyageurs seulement, tramways pour voyageurs et marchandises (petite vitesse), tram^ways pour voyageurs, bagages et messageries. Us donnent lieu à une concession et même, souvent, à une série de concessions; il va de soi, en effet, que la concession doit être faite par la personne administrative qui a la route dans son domaine public, il s'ensuit des complications. Dans un réseau urbain, par exemple, il y a des voies qui sont nationales, d'autres qui sont départementales, d'autres qui sont communales; on ne pouvait pourtant pas admettre que le concessionnaire eût affaire à la fois à l'État, au département et à la commune. La loi du 11 juin 1880 a permis de trancher la difTicuIté : l'État et le département feront la concession sur leurs voies au profit de la commune, et celle-ci rétrocédera cette concession au concessionnaire, en même temps qu'elle fera la concession sur ses propres voies; le concessionnaire n'aura ainsi de rapports qu'avec la commune. Si l'État ou le département voulaient constituer an réseau de tramways national ou départemental, il interviendrait des arrange- Il) Statistique : comme elle est commune avec celle 4es tramways, V. p. snîvaate.

tneols en sens inverse (Larligue, Des tramways, thèse Toulouse, 1904) (i).

VIIÏ. Les concessions de bacs et passages d'eau» — Le privilège de concéder les bacs était primitivement, en vertu de souvenirs historiques, un droit régalien réservé à rÉlal. Dans la loi du 10 août 1871, art. 46, n» i3, rÉtat a abandonné son privilège au profit des départements « pour les routes et chemins à la charge des départements »>, cela s'entend des routes départementales et des chemins vicinaux de grande et de moyenne communication. Mais il n*a rien abandonné au profit des communes, de sorte que c'est l'État qui concède les bacs sur les chemins vicinaux ordinaires.

IX. Loi du 3 décembre 4908^ sur le raccordement des voies ferrées avec les voies d*eau et sur le droit d'embranchement, — Nous transcrivons ici cette loi, d'un intérêt capital pour le développement de la circulation commerciale, étant destinée à établir la soudure entre les chemins de fer, les fleuves et les canaux et à faciliter le transbordement des marchandises, de façon qu'elles puissent emprunter successivement les diverses voies :

« Art. !•'. — Est étendu aux propriétaires ou concessionnaires de magasins généraux, ainsi qu'aux concessionnaires d'un outillage public et aux propriétaires d'un outillage privé dûment autorisé sur les ports maritimes ou de navigation intérieure, le droit d'embranchement reconn\i aux propriétaires de mines ou d'usines dans les conditions stipulées par l'art. 62 du cahier des charges des concessions de chemins de fer d'intérêt général annexé à la loi du 4 décembre 1875, par l'art. 61 du cahier des charges des concessions de chemins de fer d'intérêt local établi en exécution de la loi du 11 juin 1880 et par l'art. 70 du décret du 16 juillet 1907, portant règlement d'administration publique, pour l'exécution de l'art. 38 de la loi du 11 juin 1880 (établissement et exploitation des voies ferrées sur le sol des voies publiques).

» Art. 2. — Des décrets rendus en Conseil d'État, les compagnies entendues, pourront, lorsque l'utilité en aura été reconnue après enquête, prescrire l'exécution des bassins et installations nécessaires pour assurer l'accès des bateaux dans les gares de chemins de fer.

» Art. 3. — Il sera statué par le Conseil d'État sur les indemnités qui

(1) Statistique commune aux chemins de Ter dMntërêt local et aux tramways. Longueur kilométrique au 31 décembre 1906 :

avec service de petite vitesse , 13.300 k. exploités 19.000 concédés

sKOs Mrvice de petite vitesse 2.950 k. — 2.6U0 —

Total GÉNÉRAL 15.850 k. — 21.600 —

Lignes simplement classées, environ 800.

V. pour plus amples renseignements, Colson, Supplément au cours et économie politique, 1910.

826 LES DROITS DES ADMLNISTRATIONS PUBUQUES.

pourraient être réclamées par les compagnies de chemins de fer, à raison du préjudice qui leur serait causé par l'application de la présente loi ».

Celte loi prévoit deux choses : 1° l'extension, au proGt dCun port de raccordement, du droit d'embranchement qui n'existait jusqu'ici qu'au profit des mines et des usines ; 2* la création de gares d*eau dans les dépendances des gares de marchandises. Dans le premier cas, c'est la voie ferrée qui va chercher la voie d'eau ; dans le second, c'est la voie d'eau qui va chercher la voie ferrée. — V. sur les détails, ainsi que sur le droit d'embranchement Veuposè des motifs de la loi (Sir,, Lois annotées, 1909, p. 827).

X. Loi du ô janvier 1912, sur le régime des ports maritimes de commerce autonomes, — Cette loi attendue depuis longtemps prévoit que des ports pourront, par décret, être érigés en établissements publics autonomes; le port et ses dépendances continuent de faire partie du domaine public, mais les droits et obligations de l'État en matière de domanialité et de travaux publics sont conférés au conseil d'administration du port dans les mêmes conditions qu'aux compagnies de chemins de fer. C'est-à-dire que rétablissement public devient concessionnaire du port. Il fait les travaux et organise les services nécessaires et lève les péages locaux déjà autorisés par la loi du 7 avril 1902, art. 16, les droits de quai perçus par application des lois des 30 janvier 1872, 23 décembre 1897 et 23 mars 1898 et les centimes additionnels régulièrement autorisés.

XI. Les entreprises de production et de distribution d'énergie électnque, — Il n'y a aucune raison de soumettre au régime de la concession de travaux publics les usines qui produisent Ténergie électrique et qui sont situées sur des petits cours d'eau ne dépendant point du domaine public; elles ne sont installées sur aucun ouvrage public préexistant, les soumettre à la concession de travaux publics, ce serait fort inutilement ériger en service public une industrie soumise à beaucoup d*aléas, et attribuer à la collectivité des éléments de production qui sont dans le domaine de la propriété privée. Il en va déjà autrement des usines situées sur les fleuves et rivières navigables, dépendances du domaine public et, enfin, il en va tout autrement des réseaux de distribution de l'énergie électrique une fois créée. Ces réseaux sont établis sur des voies publiques, par conséquent sur des ouvrages publics préexistants; d*autre part, la distribution au public, par un service organisé territorialement, se rapproche par elle-même du service public; le réseau de distribution peut donc très bien être conçu comme soumis au régime de la concession de travaux publics. Résultat de ces observations : deux législations différentes provoquées par l'apparition des entreprises électriques, dont l'une est encore à l'état de projet, mais dont les tendances sont parfaitement saisissables :

1" Pour la productioD de l'énergie éleclrique et pour la condition des grandes usines hydro-électriques : a) projet de loi déposé par le Gouvernement le 15 janvier 1904 (non encore discuté) au sujet des usines situées sur les petits cours d'eau, qui en fait des propriétés privées jouissant de certains privilèges et soumises à certaines charges; b) projet de loi voté à la Chambre des députés le 16 juillet 1909 et soumettant au régime de la conces^ion de travaux publics toutes les usines établies sur les cours d'eau et canaux du domaine public, disposant d'une puissance brûle en étiage de plus de 200 kilowatts ou ayant pour objet principal le commerce de l'énergie. Nous donnons en note le texte de cet important projet(l).

(1) Projet do loi relatif aax usines hydrauliques situées sur les cours d'eau du domaine public, voté par la Chambre dos députés le 16 juillet 1909 et discuté par le Sénat en mars 1913.

TITRE PREMIER. — classification des usines.

Ahticlr prbmibr. — Les usines hydrauliques établies sur les cours d'eau et canaux du domaiDC public se diviseot eu usines autorisées et en usines concédées.

Art. 2. — Sont classées comme usines autorisées les usines qui disposent d'une puissance brute en étiage d'au plus 200 kilowatts et qui n'ont pas pour objet principal le commerce de l'énergie. Toutes les autres usines sont concédées.