IV. — Les impôts directs coloniaux
11 existe, entre le territoire des colonies et les autres parties du territoire de l'État français, une différence capitale au point de vue de l'impôt, c'est que les impôts d'État ne sont pas perçus aux colonies, il n'est perçu d'impôts qu'au profit des colonies elles-mêmes, ou bien au proGt des communes qu'elles peuvent renfermer.
Les colonies perçoivent à leur profit la plupart des impôts qui, dans les autres parties du territoire, sont perçus au profit de l'État, elles en ont donc une grande variété. Tous ces impôts sont votés par le conseil général de la colonie et, en principe, doivent être approuvés par décret (V. L. 18 avr. 1900, art. 33). 11 y a des impôts directs et des impôts indirects. Chacune de ces deux espèces de contributions suit les mêmes règles qu'en France, notamment au point de vue du contentieux.. Il est à remarquer seulement que les impôts directs y sont tous de quotité.
Toutes les colonies n'ont pas les mêmes impôts. Les tableaux qui ont été dressés montrent que les plus usuels sont, : parmi les impôts directs, la contribution foncière et celle des patentes; parmi les impôts indirects,
(1) L. 10 juillet 1901, art. 7, imposant aux prestations les voitures automobiles.
les droits sur les spiritueux, les droits de uavigalioD» l'octroi de mer et les douanes, les droits d'enregistrement. Des arrangements sont pris pour que le personnel des administrations financières coloniales puisse, au bout d'un certain temps de service, rentrer dans les cadres de la métropole.
L'Algérie ayantété dotée d'un budget spécial par la loi du 19 décembre 1900, perçoit désormais des impôts à son profit comme une. colonie. V. pour le mécanisme de ces impôts la loi du 19 décembre 4900:
V. — Lei impôts directs au profit des établissements publics.
Les principaux impôts au profit des établissements publics sont : !• Au profit des Bourses et Chambres de commerce^ la taxe annexée à
la contribution des patentes et supportée par les catégories supérieai-es
de patentables de la ville où sont établies la Bourse et la Chambre (V.
art. 38, L. tSjuill. 1880; L. 9 avr. 1898); 3« Au profit des bureaux de bienfaisance et établissements hospitaliers
d'une commune, le droit des pauvres, sur tous les spectacles donnés
dans la commune (1).
N* 2. — Les impôts indirects.
L'impôt indirect est perçu à l'occasion d'un fait de consommation ou de circulation qui suppose le déplacement d'une valeur certaine. A ia différence de l'impôl direct, il n'est point levé à l'aide d'un rôle nominatif, car il est bien plutôt dû par les choses que par les personnes. Les priacipaux impôts indirects de l'État sont :les droits d'enregistrement^ les droits de douane, les droits sur les boissons (L. 29 déc. 1900), etc. Il y
(1) SoDt soumis au paiement du quart de leur recelte brute, les bals publics, les feux d'artifice, les exercices de ctievaux, et géoéralemeot tous les lieux de réuDion oa de fête où Ton est admis en payaot (L. 8 Iherm. an V; 16 juill. 1840, art. 9; air. Cous. d*Ét., 12 févr. 1817). SoDt soumis au paiement de 5 0/0 du maximum de leur recette brute, les concerts non quoUdiens (L. 3 août 1875, art. 23). Sont soumis au prélèTement du dixième en sus du prix du billet, tous les autres spectacles : Théâtres (7 frioL, an V, 8 therm. an V); Panoramas (arr. 10 therm. an XI); Concerts quotidiens (L. 16 juill. 1840, art. 15), etc. Le pari mutuel organisé sur les champs de courses en Ycrtu d'une autorisation donnera lieu à un prélèvement fixe en faveur des œuvres locales de bienfaisance (L. 2 juin 1891, art.5; L. 16 avr. 1895, art. 47). Les cérémonies religieuses, même avec audition musicale et chaises payantes, ne sont pas soumises a.a droit : il s'agit uniquement de savoir s*ii subsiste une cérémonie religieuse (Cass., 5 noT. 1910; Cons. d'Ét., 25 juill. 1912, Bureau de bienfaisance de Lyon).
Ce droit des pauvres est une sorte de contribution directe qui frappe le revena apé> cial de Tentreprise de spectacle; au reste, il est perçu soit en régie, soit en feme, soit par abonnement avec l'entrepreneur de spectacles. Le contentieux appartient au conseil de préfecture. L'attribution des droits perçus entre les divers établissements de la coin> mune est faite par le préfet sur Tavls du sous-préfet. L'origine historique da droit est très lointaine, elle remonte à une ordonnance de Charles VI, avril 1407 (V. ma note dans S. 1905. 3. 65, sous Cons. d*Ét., 27 juill. 1904, Liot),
a, ea outre, des contributions indirectescommunaîes,/«« ociroU (V. p. 322 ); et d'autres, à la vérité, exceptionuelles, qui peuvent être perçues au profit des départements, des communes et des chambres de commerce, les surtaxes de chemins de fer (L. 26 oct. 1893), les surtaxes locales temporaires (L. 26 oct. 1897; L. 17 avr. 1906, art. 64) et d'assez nombreuses contributions indirectes coloniales, noiSLiùmeniV octroi de mer.
Les impôts indirects sont beaucoup moins intéressaots pour le droit administratif que les impôts directs, pour les raisons suivantes : 1** comme ils n'exigent pas la confection de rôles nominatifs, il n'iotervient pas à leur sujet des opérations administratives annuelles comme il eu intervient pour les impôts directs; 2*» tandis que le contentieux des impôts directs est de la compétence des tribunaux administratifs, celui des impôts indirects, sauf exception très rare, est de la compétence des tribunaux judiciaires, soit du tribunal d'arrondissement, soit même du juge de paix, comme en matière de douanes et d'octrois. A la vérité, la procédure suivie est toute particulière et d'ailleurs un peu administrative, notamment l'affaire est jugée sur mémoires, mais il n'en reste pas moins que c'est l'autorité judiciaire qui en est chargée. Cela s'explique, soit parce qu'il n'y a pas d'actes administratifs à interpréter, mais seulement des lois à appliquer, soit parce que, au sortir de la Révolution, lorsqu'on a voulu rétablir les impôts indirects qui étaient très mal vus, on a éprouvé le besoin de donner aux contribuables la garantie de la compétence judiciaire.
Comme d'ailleurs, la législation des impôts indirects est une des plus compliquées et une des plus mouvantes qui soient, nous nous bornerons à renvoyer aux ouvrages spéciaux de science financière (V. not. Jèze, op. cit,^ Allix, op, cit.).
§ 3. — Les dettes administratives et les dettes publiques.
Il convient de distinguer les dettes administratives et les dettes publiques : les dettes administratives sont celles contractées par les administrations pour l'exécution des services, ou du moins celles qui naissent à leur charge par l'exécution des services, les dettes publiques sont celles qui proviennent de l'emprunt ou des pensions. Une première différence consiste en ce que les dettes publiques sont payées par arrérages ou annuités, tandis que les dettes administratives sont payées en capital et tout au plus par acomptes; une seconde différence consiste en ce que les dettes administratives ne confèrent au créancier qu'une créance, tandis que sur les dettes publiques se sont créés des titres de propriété (titres de rente, brevets de pension).
A. Des dettes administratives et de leurs privilèges. — Les personnes administratives jouissent, à l'égard des dettes qui naissent à leur charge par l'exécution de leurs services, et même par l'administration de leur
domaiae privé, d'un privilège à double face : 1** elles sont soustraites aux voies d'exécution du droit commun; 2^ le paiement s*opère suivant une procédure administrative :
I. De l'impossibilité, pour les créanciers des administrations publiques, d'employer les voies d'exécution du droit commun, — Cette impossibilité est absolue, elle s'applique à toute dette et à toute espèce de voie d'exécution. Les Créanciers, même munis de titres exécutoires ou de jugements de condamnations, ne peuvent ni faire saisir le mobilier administratif, ni frapper de saisie-arrét les créances et les revenus, ni faire saisir les immeubles, ni même faire inscrire sur les immeubles l'hypothèque jadiciaire (i) (L. 23 nov.-1»' déc. 1790, art. 8 et 9; av. Cons. d'Ét., 12 août 1807; 26 mai 1813; Cire. 2 prair. an lïï ; Conflits, 9 déc. 1899, Syndicat du canal de Gignac). C'est par suite de cette législation que les biens des administrations publiques sont considérés comme insaisissables (V. p. 662), et que la compensation ne leur est pas opposable (V. p. 860;.
La raison de ce privilège est que la destinée des administrations publiques ne doit pas être à la merci de leurs créanciers; même quand elles sont au-dessous de leurs affaires, ceux-ci ne doivent pas pouvoir les faire mettre en liquidation, ce qui serait interrompre la gestion des services publics dont elles ont la charge et dont Texécution régulière est une nécessité publique. La nécessité d*assurer le service public Vemporte sur les considérations tirées du crédit et ce simple détail montre quelle est, dans le régime d'État, l'importance de la vie publique.
II. Du règlement administratif des dettes des administrations publiques, — Il faut cependant que les. créanciers des administrations pabli> ques soient payés; ils le seront par une procédure administrative dlfle-
(1) La question de rioscription de Thypothèque judiciaire s est posée récemmeiit ; elle est sans grand intérêt pratique, mais elle a donné lieu à une assez vive controverse. Les créanciers d'une commune, après avoir obtenu jugement contre celle-ci, peuvent-ils faire inscrire Thypothèque judiciaire? Sans doute, cette hypothèque ne leur oooréreraii point le droit de Taire saisir et vendre les biens de la commune, ce qui serait une mesure d'exécution, mais le jour où la commune aliénerait volontairement l'an de ses biens, ne leur permettrait-elle pas de se faire coUoquer par préférence sur le prix et jusque-là ne vaudrait-elle point à titre de simple mesure conservatoire? Dans le sens de Taffirmatlve, V. Cour d'Agen, 18 juillet 1892, S. 94. 2. 1, et la note de M. Michoud; Cass., 18 décembre 1893, Revue générale éC administration, 1894, t. IH, p. 69 et s. — Dans le sens d« la négative» M. Seignouret» Revite générale d'administration, 1893, t. II, p. 257 et s. : M. Humblot, même revue, 1895; t. III, p. 274; Tribunal de la Seine, jugement du 7 février 1895, rapporté dans l'article précité. — Dans le jugement du tribunal de la Seine, nous trouvons ce considérant décisif à notre avis : « Attendu que le prix (du bien vendu par la commune) une fois consigné, ce prix, propriété de la commune, aurait par là même, te caractère de deniers communaux ; qu'à ce titre, il ne pourrait pas recevoir d'autre destination que celle qui aurait été prévue dans le budget' de la commune ; qu'un ordre ne saurait être ouvert, l'autorité judiciaire ne pouvant se substituer à Pautorité administrative, seule compétente pour Pordonnancement des fonds communaux •. — Ainsi, la seule utilité possible de inscription de Thypothèque judiciaire s'évaDouit comme illusoire.
rente, selon qu'il s'agira des dettes de l'État ou de celles des administrations subordonnées, mais qui suppose dans les deux cas transformation de la dette en une dépense publique payable sur les crédits ouverts au budget :
a) Pour les dettes de l'État, il n'est pas inscrit de crédit spécial au budget des dépenses pour le paiement de chacune des dettes exigibles, il est ouvert des crédits généraux pour les dépenses publiques; il appartient aux ministres ou à leurs délégués de décider que telle ou telle dette de l'État sera transformée en une dépense payable sur les crédits ouverts au budget, cette décision prend le nom de liquidation et constitue une opération administrative de la plus haute importance.
La liquidation est donc la décision administrative en vertu de laquelle une « dette de l'État » prend rang parmi les « dépenses publiques » pour être payée (la dette liquidée sera ensuite ordonnancée et payée). La liquidation est l'équivalent de Tinscription d'un crédit spécial au budget des dépenses pour payer la dette. En vue de ce résultat, elle implique un certain nombre de constatations : i*" au fond» elle implique reconnaissance de l'existence de la dette et de son exigibilité et détermination de son quantum ; S*" au point de vue de la comptabilité, elle implique que Ton ne peut opposer au créancier aucune déchéance et qu'il y a des crédits sufflsants pour payer la dépense.
Les dettes de l'État sont soumises à la procédure de la liquidation administrative dans une mesure qu'il importe de déterminer :
i^ Les dettes pour le contentieux desquelles le Conseil d'État est compétent, ne peuvent être réclamées que par une demande au ministre qui est, en réalité, une demande en liquidation (L. 23 sept. 1814; L. 22 avr. 1816; L. 25 mars 1817) et le contentieux qui s'engage sur la décision du ministre est un contentieux de la liquidation;
2° Les dettes pour le contentieux desquelles le conseil de préfecture ou le tribunal judiciaire sont compétents peuvent être réclamées directement devant ces tribunaux, mais, une fois condamnation obtenue, il faut encore adresser au ministre une demande qui est à la fois en liquidation et en ordonnancement.
Ainsi, dans le premier cas la demande en liquidation est antérieure au contentieux, dans le second elle lui est postérieure.
C'est en ce sens qu'on doit entendre les textes d'après lesquels les dettes de l'État sont réglées administrativement, notamment les lois du 17 juillet 1790 et du 26 septembre 1793, ainsi que l'arrêté du 2 germinal an V; ces textes ne signifient point, comme on l'a cru pendant longtemps, que l'État ne saurait être déclaré débiteur que par la juridiction administrative (1).
(1) Il faut lire sur cette question la discussion très bieo cooduite de M. A. Mestre, dans son étude sur VatUorité compétente pour déclarer VÉtat débiteur ^ Paris, 1899, p. 61-99. Peodant longtemps, on a cm à la yérité absolue de cet adage que l'État
Il coavient de remarquer que, pendant longtemps, cette procédure de la liquidation administrative ne fournissait au créancier aucun moyen de pression, le ministre n'était point obligé de statuer dans un certain délai sur la demande en liquidation, il pouvait garderie silence; il est vrai que le créancier qui avait introduit une demande régulière en liquidation était à l'abri de toute déchéance. Mais la loi du 17 juillet 1900 a modifié la situation par la disposition générale de son art. 3; si, dans les quatre mois du dépôt de la demande» le ministre n'a pas rendu de décision sur la liquidation, son silence est assimilé à une décision de rejet et rintéressé peut se pourvoir devant le Conseil d'État qui liquidera :
h) Pour les dettes des départements, communes et autres administrations subordonnées, il n'y a pas lieu à liquidation des dettes par décision administrative séparée, parce que le budget étant beaucoup pins spécialisé, l'assemblée qui vote le budget, inscrit en général un crédit pour chacune des dettes et qu'elle est ainsi censée avoir procédé à uoe liquidation ou tout au moins à une évaluation préalable. La procédure de paiement est donc ici Vinscription d'un crédit spécial au budget des dépenses.
Cette inscription est en principe volontaire et spontanée de la part de TadministratioD débitrice ; cependant le créancier n'est pas à la merci de la bonne volonté de celle-ci. Toute dette exigible peut être transfornaée en dépense obligatoire par une décision de l'administration supérieure et, à ce titre, inscrite d'office au budget de l'administration subordonnée (l), mais le créancier n'a pas le droit d'exiger de Tadministralion
ne pouvait être déclaré débiteur que par la juridiotion administrative, tootefois ie Conseil d'État s'appuyait sur une quantité de textes dont aucun n^était bien probant, on appliquait le prétendu principe même aux dettes provenant de radministratico du domaine privé (Cons. d'Ét. conflits, 4 févr. 1884, Bourbon-Conti; 9 mai 1841, de Bdvre). Une décision Cons. d'Él., 7 décembre 1844, Finot^ fit pour la première foi* la distinction des dettes provenant de l'administration du domaine privé et de celle^^ provenant de la gestion des services publics et, par suite, la distinction entre la liquidation, toujours réservée à Tautorité administrative, et la déclaration de dette qui peut revenir à la juridiotion ordinaire. A partir de la décision BlancOy 8 février 1873, 1p tribunal des conflits manifesta sa défiance du prétendu principe en refusant de Tiovoquer à Tappui de sa jurisprudence qui réserve aux tribunaux administratifs le régi emeat des indemnités pour faits de service et en fondant cette jurisprudence sur d'autres motifs. Depuis ce moment, le prétendu principe paraissait bien compromis (Dareste, Lajuridict. adm., 2* édit., 1898), M. Laferrière ne le défendait plus que parce qu'il se demandai it si beaucoup de matières de gestion n'allaient pas échapper au contentieux adminîstnitif (Jurid. adm.j 1, 435). Nous n'avons pas cette crainte, nous qui fondons la compéteoce de la juridiction administrative dans les matières de gestion, non pas sur uo privilèp* financier plus ou moins fragile, mais sur la nature profonde de Popération administra' tive elle-même (V. p. 413 et s.).
(1) L. 10 août 1871, art. 61 ; L. 5 avril 1884, art. 136, no» 17 et 149; pour les «xklonies^ décrets sur Torganisation des conseils coloniaux; pour les associations sj^dicale^ R. 9 mars 1894, art. 58. — Cf. art. ilO, L. 5 avril 1884 sur l'autorisation de la yeot^ des biens des communes.
supérieure cette ioscriptiou d'office, il est obligé de s'ea remettre à TÉtat honnête homme (1).
B. Des dettes publiques. — Ce sont celles payables en arrérages, elles comprennent : les pensions (dette viagère), les dettes provenant des emprunts des administrations publiques (dette perpétuelle ou terminable), les annuités des comptes d'établissement et des garanties d'intérêt des chemins de fer (Cons.d'Ét., 8 févr. 1895, Compagnie P.-L.'M,); elles ont le caractère de choses publiques, non seulement parce qu'elles sont dettes de personnes publiques, payables sur les deniers publics, mais encore parce que, offertes au public à titre de placement, elles constituent un élément important de la fortune publique, les fonds publics^ et une propriété spéciale, la propriété de la rente ou de la pension{î). Si nous laissons de côté la dette des pensions dont il a été parlé, nous voyons que les dettes publiques sont contractées par une opération qui, au point de vue financier, s'appelle emprunt, mais qui, au point de vue juridique, est une constitution de rente, c'est-à-dire l'aliénation d'un titre de propriété donnant droit à la perception d'arrérages et qui est, en soi, une valeur mobilière (3).
Il y a lieu de distinguer, au point de vue du contentieux, la dette
(1) V. sur ce point ce qui a été dit p. 150. L'inscription d'office peut-elle être opérén avant que le principe de la dette n'ait été reconnu par un juge? Oui, s*il s'agit d'une dépense obligatoire dont le principe se trouve dans la loi; non s'il s'agit d'une dette provenant de toute autre source d'obligation, il faut alors qu'un juge l'ait reconnue liquide et exigible (conclusions de M. le commissaire du Gouvernement Saint-Paul, sous Cons. d'Ét.,6 juin. 1906, Ville de Lyon, Lebon, p. 609).
(2) Le chiffre total de la dette nationale, départementale et communale ne s'éloigne guère de 40 milliards; 1.400 millions sont prélevés annuellement sur les contribuables pour le service des arrérages. Dans une certaine mesure, on peut dire que l'État français a des actionnaires qui tirent de lui un revenu annuel de 1.400 millions. Cette situation a de grosses conséquences politiques. Tant que les porteurs de la dette sont en ma^jorité des nationaux, la dette publique n'influe que sur la politique intérieure, elle peut être considérée comme un élément de stabilité du régime, par cela même que la prospérité de l'État intéresse pécuniairement des nationaux. Mais s'il y avait beaucoup de porteurs de la dette étrangers, comme ceux-ci ne tarderaient pas à se syndiquer, ils exerceraient une influence dangereuse sur la politique extérieure. On a vu des États mis en tutelle par leurs créanciers et certains sont virtuellement en liquidation. Les placements en fonds publics sont imposés en certains cas aux établissements nationaux, par exemple les fonds de la caisse d'épargne postale ne peuvent être placés qu'en rente sur l'État (L. 11 août 1881, art. 19;, ceux des caisses d'épargne ordinaires peuvent en outre, être placés en valeurs départementales ou communales, V. infrà.
(3) Les lois du 21 juin 1871 et du 15 juillet 1872, relatives à l'emprunt de 5 milliards s'expriment ainsi : « 11 sera aliéné la somme de rentes nécessaire pour produire 2 milliards, 3 milliards ». — Le titre de rente est nominatif (nom du titulaire et pas de coupon), au porteur (pas de noms et des coupons) ou mixte (nom et coupons); la dette départementale et communale est divisée en obligations, — La rente sur l'État est une propriété très privilégiée, elle est insaisissable (L. 8 nivôse an V; L. 22 floréal ao Vil) et exempte d'impôt (L. 9 vendém. an VI); les obligations départementales et communales ne jouissent pas de ces privilèges.
publique de TÉtat et celle des départemeDls et des communes. La dette publique de TÉtat, du motus celle qui est constituée par TempniDt direct, donne Heu à une formalité administrative spéciale qui est Tinscription au Grand- Livre de la dette organisé par la loi du 23 août 1793 : cette inscription est Vœuvre du ministre des Finances qui est constitué gardien du Grand- Livre; tant à cause de cette formalité administrative, que parce que la constitution de la dette publique est, au premier chef, une opération de gestion destinée à assurer l'exécution des services publics, le contentieux est de la compétence de la juridiction administrative (contestations relatives à l'émission, à la répartition, à la délivrance des titres, aux transferts, au paiement des arrérages, aux conversions, etc.). Les dettes départementales et communales, ne donnant pas lieu à inscription administrative sur un grand-livre et étant considérées à tort comme contractées pour la vie civile des départements et communes, n'entraînent qu'un contentieux judiciaire (i).
§ 4. >- L'année financière et le budget.
Observations préliminaires é — Ainsi que nous l'avons annoncé, p. 854, il existe un mécanisme destiné à incorporer à la vie administrative tous les événements financiers, les entrées et les sorties des deniers publics, les naissances des créances et des dettes publiques, afin d'en conserver la mémoire à l'aide de l'écriture; ce mécanisme porte le nom de comptabilité budgétaire, mais il repose sur Vannée financière. L'idée a consisté à découper la vie administrative en années, qui sont d'ailleurs celles du calendrier, et à considérer que chaque année constituait un cycle complet d'opérations qui se reproduisent et se répètent tous les ans, cycle pour lequel on pouvait établir des prévisions et après lequel on pouvait rendre des comptes. La pratique administrative, comme on le voit, n'a rien inventé, elle n'a fait que s'approprier des usages de la vie civile et commerciale, mais elle Ta fait en introduisant dans cette matière la régularité, la publicité et le contrôle qui sont propres à la vie publique.
Chaque année de la vie administrative devient donc une année financière et prend une individualité comptable, tous les faits administratifs s'y traduisent d'une façon très particulière qui sera caractérisée paries observations suivantes :
(1) Et cependant il faut songer que, parmi les communes, il est de très grandes villf's dont la vie administrative est intense, dont la dette est coosidémble. La dette de la ville de Paris est de près de 2.500 millions (situation de 1910), elle a été contracta par des emprunts trt's nombreux et très variés (V. G. Cadouz, I^es finances de la rûle de PariSj 1900). Il faut songer aussi que la dette départementale et communale pr^nd rang aussi bien que celle de l'État parmi les fonds publics, et que, par exemple, U Caisse des dépôts et consignations est autorisée à y employer les fonds de ses déposants, notamment ceux des caisses d'épargne ordinaires (V. L. 20 joill. 1896, art, !•').
l*" L'année financière s'exprime en une balance des recettes et des dépenses. Par suite, les faits de la vie administrative y figurent, non pas sous la forme juridique des créances et des dettes qu'ils engendrent, mais sous la forme financière des recettes auxquelles doivent aboutir les créances encaissées en deniers, et des dépenses auxquelles doivent aboutir les dettes payées en deniers ;
^'^ L'année financière ne s'exprime pas en un plan de comptabilité unique, mais en deux plans différents, le budget et l'exercice financier, que l'on rapproche au moment des comptes. — Le budget, c'est Tannée financière à l'état de prévision, c'est donc l'état de prévision des recettes et des dépenses à exécuter dans une certaine année financière — l'exercice financier, c'est l'année financière en tant qu'elle s'exécute, c'est donc l'exécution des recettes et des dépenses, ou, comme on dit, des services financiers relatifs à une certaine année financière.
Les comptes, c'est la vérification faite après coup de la régularité de toutes ces opérations, et faite surtout par le rapprochement du budget et des résultats de l'exercice financier d'une même année financière (i).
De ces observations, il résulte que les règles de la comptabilité budgétaire doivent être très soigneusement distinguées des règles de fond du droit administratif: ce sont des règles d'une espèce de procédure très particulière, qui est objective, c'est-à-dire qui existe dans l'intérêt de l'organisation administrative et de la puissance publique; elle est pour le bon ordre des finances et elle doit, aussi peu que possible, influer sur les droits et obligations qui se cachent sous les opérations financières. Cependant, il n'est pas possible qu'elle ne produise pas accidentellement quelque efTet sur le fond du droit; c'est ainsi que le budget, sous forme d'autorisation de dépenses, autorise en réalité des opérations administratives; c'est ainsi encore que la déchéance quinquennale atteint non seulement les dépenses publiques, mais fatalement aussi lés dettes, c'est-àdire les droits acquis par les créanciers de l'État pendant l'année finan-
(1) La clef du Bystème de la comptabilité publique est, oa le voit, la décompositioQ de l'anDée fiDancière en plusieurs ëiéments dont les deux principaux sont le budget et l'exercice financier. Jusqu'à an certain point, l'année financière se dissout en ces deux éléments; elle se dissout tellement qa*on a pris l'habitude de n*en plus parler, on l'identifie avec l'état de prévision, c'est-è-dire avec le budget, et on considère ensuite Texercice financier comme étant l'exécution du budget. Ces raccourcis et ces simplifications sont sans inconvénients dans la pratique, mais, dans une étude théorique, il me parait qu'il importe de mettre chaque chose à sa place et de faire réapparaître la notion fondamentale de Tannée financière; au reste, la loi du 25 janvier 1889 sur l'exercice financier pose très nettement dans son art. 1" la nécessité de Tannée financière : « Les droits acqnis et les services faits du !•' janvier au 31 décembre de Vannée qui donne son nom à un btuLget, sont seuls considérés comme appartenant à Texercice de ce budget » (Cf. PaulBoiteau, Diction, des finances, v» Budget)^ et, en réalité, Texercice financier produit des effets à l'égard des dettes de l*État qui sont nées dans l'année financière, mais hors budget fV. infrà. Déchéance quinquennale), il a donc quelque chose de plus large que le budget.
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cière; dans une partie séparée, oous examineroDS les rapports qui se créent ainsi entre la comptabilité et le fond du droit.
A. Le budget, — Le budget est l'acte par lequel sont prévîtes et autorisées les recettes et les dépenses annuelles des administrations publiques (Conf. D. 31 mai 1862, art. 5; D. 12 juill. 1893, art. 4). Ainsi, d'une part, le budget prévoit les recettes et les dépenses, et, d'autre part, il les autorise. Il est à remarquer en effet que, du moins en ce qui concerne }es recettes de l'État, celles qui sont établies par des lois permanentes, par exemple, tous les produits des contributions indirectes, ne peuvent pas être perçues sans l'autorisation du budget ou sans des lois de douzièmes provisoires; de même, l'opération de la répartition des contributions directes ne peut pas être mise en train tous les ans avant Tautorisation budgétaire et c'est pourquoi l'habitude s'est établie de distraire de la loi du budget celle des contributions directes et de la voter avant la session d'août des conseils généraux, afin que ceux-ci puissent procéder à la répartition. Pour ce qui est des dépenses, le budget les autorise sous la forme d'ouvertures de crédits. Le budget se compose, en réalité, de deux tableaux, l'un des recettes, l'autre des dépenses.
Un bon budget doit présenter un certain nombre de qualités :
1° Il doit embrasser Viiniversalité des services et des opérations a effectuer dans Tannée, il ne doit y avoir aucun service hors budget (1), et, d'autre part, les services doivent figurer avec leurs recettes brutes el leurs dépenses brutes, non pas avec le résultat net de leurs opérations (par exemple, les recettes brûles des contributions doivent figurer au budget des recettes, sauf à faire état au budget des dépenses des frais de perception);
2" n doit y avoir dans un budget unité (T écritures^ cest-â-dire un seul tableau des recettes et un seul tableau des dépenses pour une naéme personne administrative. Cette règle n'est pas entièrement observée pour le budget de l'État qui contient des budgets annexes^ c'est-à-dire les bu igets de certains services, tels que celui de l'Imprimerie Nationale ou des chemins de fer de PÉtat ou de la Légion d'honneur, appartenant ou non à des établissements doués de personnalité, mais que l'on rattache pour ordre dans une pensée de contrôle.
La règle de l'unité d'écritures n'empêche point que le budget d-^^s
(1) Il a été très difûcile de faire disparaître les services hors budget de l'État; sou< les noms divers de compte de liquidation, budget extraordinaire, etc., ils ont reparu avec opiniâtreté à diverses reprises et pendant de longues périodes. Le budget extraordinaire a disparu cependant en 1891, mais il reste certains services hors budget coofi^5 au Trésor. — D'un autre côté, il existe, et cela est une bonne chose, des valeurs h^-rs budget qui sont consacrées à des secours, pur exemple les bureaux de tabac; ces ressources sont souvent accordées à la faveur, mais souvent aussi elles servent à rêcî**r des situations intéressantes qui sont en dehors des règles dn droit administralif, telle -a situatioli de la veuve et des enfants d'un fonctionnaire morl avant d^avoir acquis dro:t k la pension de retraite.
administratioDS locales ne soit divisé ea un budget sur ressources ordir naires et un budget sur ressources extraordinaires, parce qu'il n*y a là qu'une subdivision d'un seul et même budget établie pour distinguer la nature des ressources (1) ;
3* Le budget doit être préalable. Cette règle s'entend avec rigueur pour le budget d^ l'État, qui doit être dressé à l'avance pour Tannée entière en recettes et en dépenses et qui doit être à l'avance équilibré ; il résulte de là que toute dépense nécessaire non prévue, survenant en cours d'année, nécessite la demande de crédits supplémentaires au Parlement et donne lieu à toute une procédure constitutionnelle. Pour les administrations locales et pour les établissements publics,, le budget n'est pas préalable au même degré; il n'est pas nécessaire que toutes lesdépenses soient prévues à l'avance ni que le bubget soit équilibré, le budget des dépenses reste pour ainsi dire ouvert pendant toute la durée de l'année financière, tant qu'il y a des ressources disponibles et ce qui n'a pas été prévu au budget principal, figure tous les ans au budget additionnel (9);
4* Le budget des dépenses doit être spécialisé dans ses crédits. On appelle crédit la somme prévue au budget pour une dépense déterminée, on alloue un crédit, on ouvre un crédit, etc. ; il est clair que Ton peut plus ou moins détailler les crédits^ il est clair aussi que plus on détaillera les crédits, moins l'administrateur chargé d'exécuter les services aura de latitude, moins il pourra modifier les éléments de la dépense des services. Si, par exemple, on allouait un crédit en bloc pour un service, l'administrateur resterait libre d'employer telle partie de la somme au personnel, telle autre au matériel, mais si on ouvre des crédits distincts pour ces deux éléments, l'administrateur sera lié, car il lui est interdit de faire des virements^ c'est-à-dire d'employer un crédit à une dépense autre que celle qui est prévue. Dans le budget de l'État, les crédits se sont progressivement spécialisés, ils sont votés par chapitres, sous-chapitres, articles et, s'il y a lieu, paragraphes (L. ^8 déc. 1895,
(1) Les ressources ordinaires soot celles que Ton peut considérer comme des revenus, les ressources extraordinaires celles qui consistent en un capital, comme le produit d'un emprunt. Cette distinction n'est pas appliquée aux ressources de TÉlat, mais elle e^t imposée à toutes les administrations locales (V. L. 5 avr. 188î, art. 132 et s.; D. 12 juill. 1893, art. 23 et s.).
'^(2) Cette différence dans la comptabilité tient à une différence de nature fondamentale dans radminîstration de TËtat et dans les autres administrations. L'admini;>tration de rÉtat présente un grand caractère de nécessité, les dépenses de cette administration également, il importe donc que le Gouvernement commence par dresser le budget des dépenses qui toutes sont considérées comme également indispensables et il faudra trouver assez de recettes pour faire face aux dépenses, la dépense commande la recette. Au contraire, dans les administrations locales, la recette commande la dépense ; on ne dépense que ce que Ton a et l'on ne dépense pas nécessairement tout ce que Ton a. — Il est vrai que dans les budgets des administrations locales il y a des dépenses obllgdtoires, mais elles sont généralement couvertes et au delà par les recettes (Cf. note dans Sir., 1900. 3.65).
art. 53), mais cette spécialisation D'arrivé cependant pas encore à une individualisation absolue du crédit, c'est-à-dire à son adaptation exacte à une dépense déterminée. Dans les budgets des administrations locales, comme le fonctionnement des services est plus simple et permet des prévisions plus exactes, on arrive à une individualisation presque complète des crédits.
Le budget est voté par les assemblées délibérantes administratives, îl est le principal instrument de leur pouvoir, c'est par lui que ces assemblées règlent faction de l'organe exécutif; d'autre part, les assemblées locales n'ont pas pleins pouvoirs pour régler le budget, c'est un point où elles restent soumises à la tutelle de l'administration centrale; il y a la question des dispenses obligatoires di\ïKq\ie\\es elles doivent poui^ voir, etc., ces questions ont déjà été examinées à propos de l'orgaaisation administrative (V. p. 275 et p. 326)(!).
B. L'exercice financier — L'exercice financier est la période (T exécution des services d'un budget (D. 31 mai 1862, art. 4 ; D. 12 juill. 1893, art. 3; L. 25 janv. 1889, art. i et 3) ou meux y \dL période d'exexution des services d'une annexe financière {\. p. 896) (2). Pour bien comprendre la notion de l'exercice financier, il faut comparer la comptabilité par exercice et la comptabilité par gestion, qui, toutes les deux, sont appliquées aux services financiers (D. 31 mai 1862, art. 2). Un comptable compte par gestion lorsqu'il tient registre des paiements et des encaissennents qu'il a opérés pendant une certaine période, par ordre chronologique et sans distinguer les années aux services financiers desquelles ces opérations se rattachent. Il compte, au contraire, par exercice lorsqu'il enregistre les paiements qu'il opère en les rattachant aux années financières aux services desquelles ces opérations se rapportent. La nécessité de ces deux modes de comptabilité provient de ce que les services financiers d'une année ne s'exécutent pas en réalité tous dans l'année aOérente, il y a toujours en retard des opérations des années précédentes qui viennent se mêler à celles de l'année courante ; d'une part, il faut noter au fureta mesure toutes ces opérations, d'autre part, il convient d'en faire le triage par exercices, si l'on veut pouvoir contrôler chaque année financière.
Mais l'existence parallèle d'une trop grande quantité d'exercices financiers en cours d'exécution serait une cause de complications intolérables dans les comptes (3); on a vite compris qu'il était nécessaire de liquider
(1) Le vole du budget n'est qu'un acte admiaislratîf; le vote da budget de PÉtat » présente en fomie de loi, mais ce n'est pas une loi ordÎDaire (V. Esmein, Droit constitutionnel, p. 707).
(2) L*exercice financier est relatif même aux dettes qui oaissent hors budget. V. tn/râ, Déchéance quinquennale.
(8) Et en même temps une source d'arbitraire miaistériel, car il serait bieo impossible de contrô'er un ministre qui assignerait des paiements sur des exercices remoDtsnl à 30 ans.
rapidement les exercices finaDciers des aaaées écoulées, deux iostitutions ont été organisées dans ce but, la clôture des exercices, la péremption des exercices ou déchéance quinquennale :
V La clôture des exercices. — A un certain moment, Texercice d'une année est clos^ c'est-à-dire que les crédits non employés sont annulés et que les dépenses afférentes à cet exercice, qui n'ont pas encore été payées, devront être réordonnancées sur les exercices ultérieurs; à cet effet, il est ouvert pour mémoire dans tous les budgets un chapitre intitulé dépenses sur exercices clos; la loi de règlement du budget valide après coup les dépenses réellement payées (0. U sept. 1822, art. 20 et 21; L. 23 mai 1834; 0. 10 févr. 1838; D. 31 mai 1862, art. 125). En même temps, il est interdit aux administrateurs d'imputer des dépenses de Tannée courante sur les exercices clos(0. U sept. 1822).
 quel moment un exercice est-il clos? En principe, en même temps que Tannée financière, mais il y a des délais de grâce pour certaines opérations en retard, ces délais de grâce ont été progressivement réduits; pour TÉtat, la loi du 25 janvier 1889 les a ainsi fixés : jusqu'au 31 mars de Tannée suivante pour la liquidation et l'ordonnancement des sommes dues aux créanciers; jusqu'au 30 avril pour le paiement des dépenses, etc., d'autres opérations se poursuivent jusqu'au 31 juillet, dernier délai (Pour les départements, V. D. 12 juill. 1893, art. 6 et 7; pour les communes, clôture le 31 mars);
20 La péremption des exercices et la déchéance quinquennale {\). — Les mesures prises pour assurer la clôture des exercices n'auraient pas été efficaces si les créanciers de TÉtat avaient conservé pendant trente ans le droit de se faire payer sur le chapitre des dépenses sur exercice clos; ce chapitre aurait été très chargé dans tous les budgets et un arriéré considérable aurait continuellement pesé sur les comptes. Il a fallu intéresser les créanciers à la prompte liquidation des exercices clos en les atteignant dans leurs droits par une courte péremption. L'institution de la péremption ou de la déchéance quinquennale, qui serait utile pour toutes les administrations publiques, n'existe cependant que pour TÉtat (L. 29 janv. 1831, art. 9 et 10; L. 10 mai 1888, art. 7 et 8; L. 3 mai 1842, art. 13) et pour les colonies (0. 22 nov. 1841, art. 44 et 45) (2).
Règles de la déchéance quinquennale. — Sont prescrites et définitivement éteintes au profit de TÉtat les créances qui n'auraient pas été liqui-
(1) V. Laferrière. Jurid. admin., 2* éd., U, p. 250-264; DumesDil et Pallaio, Légis^ lation du Trésor public^ 2* .édit., p. 402 et s.; Le Gouix, La déchéance quinquennaUy Paris, 1901.
(2) Avant l'institution permanente de la déchéance quinquennale, il y avait eu des iois Ae déchéance pour certains arriérés spéciaux; la plus importante avait été celle du 25 mars 1817, sur l'arriéré du premier Emptre, la liquidation de cet arriéré dura 17 an» et aboutit à un total de 653 millions.
dées, ordoDDaocées et payées daDs un délai de cinq aonées à partir de l'ouverture de l'exercice où elles sont nées (L. 29 janv. 1831, art. 9), tel est le principe de la déchéance :
a) Des créances auxquelles s'applique la déchéance. — A toute créance d'une somme d argent, qu'elle soit née de l'exécution même du budget ou qu'elle soit née hors budget, aux droits acquis pour services faits, aux créances qui proviennent d'opérations domaniales aussi bien qu'à celles qui proviennent de la gestion des services publics (1). N'échappent à la déchéance quinquennale que les revendications de droits réels (i) ou bien les réclamations pécuniaires soumises à d'autres déchéances, par exemple, celles des arrérages des rentes (L. 24 août 1793, art. 156 ; D. 31 mai 1862, art. 217) ou des arrérages des pensions (A. 15 flor. an XI; L. 9 juin 1853, art. 30);
b) Du point de départ de la déchéance. — Comme chaque exercice est périmé en bloc, pour toutes les créances alTérentes à un exercice le point de départ de la déchéance est le premier janvier de Tannée; ainsi, pour toutes les créances afférentes à l'exercice 1913, le point de départ est le 1*' janvier 1913 et toutes ces créances seront prescrites le 1*' janvier 1918. Mais à quel exercice une créance contre l'État est-elle afférente? Si c'est une créance née de l'exécution du budget, pas de diflicultés; si c'est une créance née hors budget, elle appartient également à l'exercice de l'année où elle est née, non pas à l'exercice de l'année où l'État aurait été condamné à payer (3).
c) De rinterruption de la déchéance. — La déchéance quinquennale n'ayant d'autre but que de forcer les créanciers de l'État à faire diligence pour obtenir la liquidation et le paiement de leurs créances, ceux-ci doivent être à couvert s'ils ont fait les diligences convenables et si les retards proviennent de l'administration; la loi du 29 janvier 1831, art. 10, a pris dans ce but une disposition ainsi conçue : « Les dispositions précédentes ne seront pas applicables aux créances dont l'ordonnancement et le paiement n'auraient pu être effectués dans les délais déterminés, par le fait de l'administration ou par suite de pourvois formés devant le Conseil d'État; — tout créancier aura le droit de se faire délivrer par le ministre compétent un bulletin énonçant la date de sa demande et les pièces produites à l'appui ».
Ainsi, si avant l'expiration du délai de cinq ans, le créancier a intro-
(1) CoD8. d'Eu, 12 avril 1843, Sallentin, créance contre ane soccessioD recoeillîe par •l'Eut.
(2) Cf. Cons. d'Ét., 26 juillet 1844, Pellegrini; 12 février 1857, Delamarre.
(3) Ainsi, dans Thypothèse des dommages résultant de travaux publics ou, d'aoe fiiços plus générale, dans le cas de droit à indemnité, la créance natt du jour du préjudice et non pas du jour de la condamnation de TËtat, parce que les jugements sont purement déclaratifs (Cons. d'Ét., 28 mai 1880, Ddrieu; 25 févr. 1881, Raveaud; 9 févr. 1883, La Providence; 8 août 1894, Buisson; 7 févr. 1896, Comaille).
LES FINANCES PUBUQUES. 903
duit une demande de liqaîdation régulière devant le ministre (ou bien si, avant la même date, une juridiction compétente a été saisie par lui d'yne réclamation (i), la déchéance quinquennale ne peut pas être invoquée contre lui. Et tant que durera la procédure de liquidation, ou même tant que dureront les recours au Conseil d*État contre la décision de liquidation, la déchéance se trouvera interrompue. Mais quelle sera la situation, une fois terminée cette liquidation qui aura été retardée au delà du délai de cinq ans? Dans quel délai nouveau le créancier devrat-il faire ordonnancer et payer sa créance enfin liquidée? Si Ton admet l'idée que nous sommes en présence d'une cause d'interruption de prescription, et cela est généralement admis, il n'y a qu'à appliquer les principes, un nouveau délai de cinq ans recommence à courir à partir du 1*' janvier de l'année où est intervenue la liquidation tardive et, dans ce nouveau délai, le créancier doit faire ordonnancer et payer (2).
d) Du maniement de la déchéance. — D'une part, l'application de la déchéance est exclusivement dans les attributions du ministre liquidateur, ni les tribunaux judiciaires, ni les conseils de préfecture, ni un ministre qui ne serait pas le ministre liquidateur (Cons. d'Ét., 20 janv. 1911, Compagnie d'Orléans) ne sont compétent pour l'appliquer, le Conseil d'État lui-même ne peut pas l'appliquer d'office; c'est pour .cela que toute dette de l'État doit être liquidée administrativement (V. p. 892); d'autre part, le ministre n'a pas le droit de renoncer à invoquer une déchéance encourue, car il ne peut ni faire de cadeaux au nom de l'État ni ordonnancer le paiement d'une dette naturelle (3); enfin le ministre n'est pas obligé d'invoquer la déchéance quinquennale dès qu'on formule devant lui la réclamation de paiement, il peut rejeter celte réclamation pour des motifs tirés du fond et plaider, la déchéance peut être invoquée même après que l'État a été condamné au fond (Cons. d'Ét., 22 nov. 1889, Nicqtievert) (4); le contentieux de la décision du ministre sur l'application de la déchéance, qui fait partie du contentieux de la
(1) Mais rioterruptioQ oe résulterait ni d'une demande formée devant une juridiction incompétente, ni d'un simple commandement (Cons. d'Êt, 49 mai 1853, Touillet),
(2) Sur cette délicate question, V. les conclusions de M. le commissaire du Gouvernement Romieu dans Taffaire Dufourq, Cons. d'Ét., 12 janvier 1894 {Lebon). — Cf. Dumesnil et Paliain, Législation du Trésor public, 2* édit., p. 408, et les arrêts suivants du Cons. d'Ët., cités par M. Romieu : 14 janvier 1842, Julien; 26 juillet 1855, Hayet; S juillet 1892, Hugot; 27 février 1903, Egger,
(3) Si, en fait, le ministre renonce à invoquer une déchéance encourue, comme le Conseil d*État ne peut pas se saisir d'office, il n'y a que le payeur qui puisse sauvegarder les droits de l'État en refusant de payer pour défaut de crédits et en saisissant de la difficulté le ministre des Finances (D. 31 mai 1862, art. 91).
(4) Mais si le ministre a eu tort de ne pas invoquer la déchéance dès qu'a été formulée la réclamation et si le réclamant a été induit en un procès, il y a une faute de service qui engage la responsabilité de l'État et celui-ci peut être condamné aux dépens de l'instance considérés comme frais frustratoires (Cons. d'Ét., 16 déc. 1900, Modelain).
liquidation, appartient exclusivement au Conseil d'État (Cons d'Él., 6 mai 1898, Galinier),
e) Du caractère de la déchéance quinquennale. — La déchéance quinquennale est une prescription en ce qu'elle atteint même les droits justifiés, tandis que d'ordinaire les déchéances n'anéantissent que des procédures de réclamation ou de justification. Mais c'est une prescription aussi rigoureuse qu'une déchéance. Elle ne comporte pas d'autre atténuation que la cause d'interruption prévue par l'art. 10 de la loi du 29 janvier 1831, par conséquent ni autres cas d'interruption, ni cas de suspension. Elle court contre les mineurs et les interdits (Cons. d'ÉL, 13 janv. 1888, Arbinet) et aussi contre le créancier qui a totalement ignoré sa créance (Cons. d'Ét., 17 mai 1895, ÎMuret).
C. Les compte^; du budget. — Tout le mécanisme budgétaire a pour objet de rendre compte, année par année, de la situation financière. A cet effet, le budget, état de prévision, est dressé par l'organe délibérant, les services financiers sont exécutés dans la période de l'exercice financier par l'organe exécutif; il faut qu'on s'assure, par le rapprochement des comptes d'exercice et du budget, que les services financiers ont bien été exécutés tels qu'ils avaient été prévus. C'est, en effet, ce qui se produit; une fois l'exercice clos, l'organe exécutif présente son compte administratif à l'organe délibérant qui est chargé de l'approuver.
Ce règlement annuel des budgets après exercice clos se fait assez simplement pour les administrations locales, dont les assemblées délibérantes, en cours d^année, ont surveillé de très près l'exécution des services; il présente plus de difficultés pour l'administration de l'État dont l'énorme budget est exécuté par les ministres avec un contrôle beaucoup moins constant du Parlement. Aussi, les comptes administratifs des ministres ne sont-ils présentés au Parlement qu'après avoir été sévèrement examinés par la Cour des comptes qui est chargée de prononcer à leur sujet deux déclarations de conformité, l'une constatant que les chiffres concordent avec ceux révélés par les comptes des comptables (que la cour vient d'apurer), l'autre constatant que les règles budgétaires prohibant les dépassements de crédits, les virements, etc., ont été observées par les ministres; ces déclarations de conformité sont accompagnées d'un rapport dans lequel la Cour des comptes signale au Parlement les infractions budgétaires qui ont été commises; enfin le Parlement règle le compte du budget par le vote d'une loi que l'on appelle loi des comptes (1).
(1) La loi du 25 janvier 1889, art. 6 et 7, a pris des mesures pour que la loi des comptes soit présenlée rapidement; mais en fait, le Parlement met un retard iDConce- Table à la voter — en moyenne sept à huit ans après Tannée dont il s^agit. — Vot. sur ces matières, Emmanuel fiesson. Le contrôle des budgets en France et à Vétranger, 1899.
D. Des rapports qui s'établissent entre la complabililé budgétaire et le fond du droit. — Celle malière a élé annoDcée, p. 897, il y a lieu de Irailer du budget considéré comme acte d'administration et des rapports qu'il y a entre la dépense budgétaire et la dette administrative.
{*" Le budget comme acte d'administration. — Le budget ne se borne pas à prévoir, il autorise (D. 31 mai 1862, art. 5); mais il ne faut pas croire qu'il n'autorise que des recettes ou des dépenses, implicitement, il autorise du même coup les opérations administratives dont les recettes sont le but ou dont les dépenses sont les voies et moyens, par exemple des accords adminislralifs (Cons. d'Ét., 30 nov. 1900, Ministre du Commerce). Cela est remarquable surtout dans Tadministration de TÉlat, le Parlement intervient peu dans les mesures administratives, il statue moins sur les affaires que ne le font le conseil général ou le conseil municipal, ce sont les ministres qui statuent ; mais le Parlement ouvre aux ministres des crédits pour l'administration, ces crédits sont spécialisés et les ministres ne doivent pas les dépasser, il faut en conclure que les crédits contiennent autorisation implicite des opérations à survenir; les ouvertures de crédit sont donc des décisions exécutoires (1).
2° Des rapports qui existent entre la dépense budgétaire et la dette administrative. — Nous avons déjà vu, p. 893, qu'une delte administrative ne peut être payée que lorsqu'elle a revêtu la forme d'une dépense budgétaire, les règles sur la déchéance quinquennale nous ont appris que, pour les dettes de l'État, celte forme de la dépense budgétaire doit être obtenue dans un délai très court, sous peine de péremption du droit; la forme de la dépense budgétaire est donc très importante, mais il faut se garder de croire qu'elle absorbe et détruise la matière propre ou même la forme propre de la dette; elle vient s'y surajouter, ainsi qu*il va résulter des observations suivantes :
a) H n'est pas nécessaire que les dettes administratives naissent sous la forme de dépenses prévues dans un budget. Sans doute, beaucoup naissent à la suite des opérations autorisées par les crédits ouverts au budget des dépenses, mais il en est beaucoup d'autres qui naissent hors budget; telles sont les dettes d'indemnité pour préjudice causé, les dettes dont le principe se trouve dans une loi antérieure (toutes les dépenses obligatoires des administrations locales), les dettes provenant de la gestion d'affaire ou de Vin rem versum et aussi les dettes provenant de marchés engagés par les minisires en dépassement de crédits;
(1) Les marchés passés par les ministres en dépassemeol de crédits, c'est-à-dire sans aatorisatioa budgétaire, ne sont pas pour cela annulés, ils engagent quand même TÉtat et c'est un des faits qui prouvent qu'il nait des dettes hors budget; ces dépassements de crédits engagent aussi la responsabilité personnelle du ministre, qui est à la vérité peu efficace (V. p. 224). On cherche à les éviter par un contrôle préventif des marchés <L. 26 déc. 1890, art. 59; L. 31 mars 1903, art. 78).
b) Même pour les dettes qui sout d'avance prévues au budget des dépenses, il faut savoir qu'elles ne naissent pas de la seule ouverture du crédit, mais d'un fait obligatoire qui est venu se joindre à l'ouverture du crédit pendant l'exécution du budget. Ce fait obligatoire peut être de nature contractuelle, par exemple un marché passé (Conflits, il mai 1901, Casadavant, S. 1901. 3. 113 et la note), mais ce peut être aussi une situation du commerce juridique qui s'est établie, un concours qui a été apporté à l'exécution d'un service public, sans contrat, sur la foi d'une création d'emploi et d'une allocation votée(l) ou bien même un concours qui a été apporté à une œuvre d'utilité publique sur la foi d'une subvention votée (2) ;
c) La transformation de la dette en une dépense publique par une liquidation ou par une inscription au budget ne constitue pas une novation, caries justifications de la dette primitive suivent le dossier jusqu'au paiement par le comptable et même jusqu'à l'apurement des comptes par le juge des comptes (3).
Donc, la dette administrative, c'est ce qui est dû en ^ertu des sources générales des obligations (contrat, quasi-contrat, quasi-délit, loi) ; la dépense budgétaire, c'est la dette administrative revêtue (soit dès le principe, soit a posteriori) d'une forme comptable qui autorise le paiement et qui vient s'ajouter à la forme primitive de la dette.
(1) Cons. d'Ét., 26 février 1892, Commune de Lion -sur-Mer; 8 avril 1892, Commune de Rennes; 24 février 1896, Ville de Narhonne (Cf. Burthélemy, Les droits subjectifs des administrés, p. 173). Dans ces diverses hypothèses, non seulement l'allocation avait été votée pour remploi créé, mais même elle avait été payée pour le premier douzième, il y avait en commencement d'exécutioo ; Il a été décidé que le traitement était dû pour l'année entière.
(2) La subvention votée constitue une légitime espérance et, si des services faits viennent s'y ajouter, elle est due pour l'exercice courant (Cons. d'Ét., 22 juin 1888, Ville de Biarritz). La subvention budgétaire est en soi l'ouverture de crédit pure et simple, elle ne comporte par elle-même aucun engagement; elle se distingue par là des contributions budgétaires qui sout imposées par des lois ou par des engagements administratifs antérieurs. On estime, dans les tractations administratives, que la promesse de subvention dégénère en un engagement lorsqu'elle est limitée à un certain chiffre et à un certain nombre d'années (Cons. d'Ét., 3 avr. 1903, Ville d^ Alger).
A titre de dépenses publiques, les subventions des assemblées locales sont astreintes aux conditions de validité des délibérations de ces assemblées, c'est-à-dire qu'elles peuvent être annulées si elles sortent de la légalité et des bornes de la compétence. V. ce qui a été dit à cet égard, p. 366.
(3) V. cependant les observations de M. le commissaire du Gouvernement Romien sur le cas où la liquidation intervient après l'expiration du délai de la déchéance quinquennale (Cons. d'Ét., 12 janv. 1894, Dufourq).
