CHAPITRE l
Li:S JURIDICTIONS ET \A COMPÉTENCE
Section I. — De la juridiction administrative.
§ 1. — Séparation de la Jupidiction administrative et de la Juridiction ordinaire.
Article I. — Les raisons de la séparation.
Il existe, dans Dotrc organisatioD française, des tribuQaux à large compétence administrative, distincts des tribunaux ordinaires, et une partie du contentieux administratif leur est réservée. Voilà un fait considérable qui influe sur tout le contentieux administratif, parce qu'il fait naître pour chaque afl'aire la question de savoir si elle rentre dans les attributions du juge ordinaire ou bien dans celles du juge administratif. Il s*eQsuit : 1* la nécessité d'un tribunal pour départager les deux ordres de juridictions et trancher les conflits d'attribution qui s'élèvent, ce tribunal existe, en effet, sous le nom de Tribunal des conflits; S® la nécessité de règles d'attribution.
En présence de la gravité de ces conséquences, on doit scruter les raisons profondes de cette séparation de la juridiction administrative et de la juridiction ordinaire et se demander si elle est vraiment indispensable. Il y a des raisons d'ordre politique et constitutionnel et aussi des raisons d'ordre exclusivement juridique :
A. Du principe constitutionnel sur lequel repose la séparation des juridictions, — D'après la législation positive française, le partage d'attributions entre les tribunaux administratifs et les tribunaux judiciaires repose sur le prin cipe constitutionnel de la séparation des pouvoirs. La compétence réservée aux tribunaux administratifs est considérée comme une garantie donnée au pouvoir exécutif dans ses rapports avec l'autorité judiciaire.
A la p. 31 et s., suprà, en étudiant les modifications constitutionnelles
eatraÎQées par le régime administratifs qui est le trait distinctif de notre Élat français moderne, nous avons suffisamment envisagé cet aspect de la question et nous n y reviendrons pas.
B. Des raisons juridiques qui militent en faveur de Vexistence d'une juridiction administrative. — Mais il ne faudrait pas croire qu'il n'y ait que des raisons politiques et constitutionnelles à faire valoir en faveur de la juridiction administrative, il y a aussi des raisons juridiques et de deux ordres : 1® il est assez naturel qu'à un genre spécial d'affaires corresponde un juge spécial, surtout si, par son origine, celui-ci présente des garanties de compétence. Le juge ordinaire n'est pas nécessairement un juge universel, il est simplement ud homme qui connaît bien les conditions du commerce juridique de la vie ordinaire; mais, sorti de là, il peut se trouver dangereusement incompétent. C'est pourquoi, pour juger les litiges entre commerçants, qui demandent la connaissaoce des pratiques spéciales du commerce, il existe une juridiction spéciale composée de commerçants. On se demande pourquoi il n'existerait pas aussi bien des tribunaux administratifs, vu que les pratiques de l'Administration et le commerce juridique qu'elle entretient avec ses administrés sont certainement très différents du commerce juridique de la vie ordinaire; S** Ce n'est pas une chose tout à fait naturelle que l'État, puissance publique, soumette à un juge ceux de ses actes contre lesquels on réclame, qu'il consente à courir le risque d'une condamnation, et qu'il supporte ensuite d'exécuter cette condamnation; il y a là de la part de l'État un effort de bonne volonté qui gagne à demeurer spontané, il serait contraire à la notion de la puissance publique que l'État parût contraint de se présenter en justice et forcé d'abandonner de ses prétentions. On devait désirer, pour juger les litiges suscités par l'activité de l'Administration, un juge devant qui la puissance publique, par un suprême effet de la prérogative, se condamnât elle-même à abandonner de ses exigences et par là, souvent, à faire des concessions de droits. Ce juge ne pouvait pas être l'autorité judiciaire qui, étant séparée de l'Administration, n'avait pas qualité pour faire des concessions au nom de celle-ci, ce ne pouvait être qu'un juge administratif. Le juge administratif est un juge, car ce n'est pas l'administrateur, lui-même, ce n'est pas lui qui a pris la décision qu'on lui soumet, il n'est pas juge et partie dans l'affaire qu'il examine, mais, d'un autre côté, il appartient à l'Administration assez pour pouvoir engager celle-ci.
Au reste, notre régime administratif centralisé ayant fait de l'administration un pouvoir plus fort que l'autorité judiciaire, il fallait bien, sous peine d'être odieux, que ce régime enfantât une justice administrative et même, comme celui qui est le plus fort a le devoir d'être le meiUeur, il fallait que la justice administrative fût meilleure que la justice judiciaire. Nous verrons que, dans une large mesure, la gageure a été tenue (V. ùi/rs, meilleur^ organisation du Conseil d'État comparée à l'organisatioD de la
Cour de cassatioQ ; meilleure organisatioD de la procédure admiaistrative comparée à la procédure civile; valeur de la jurisprudence du Conseil d;Étal (1).
Article II. — Les règles d'attribution.
Les termes des lois révolutionnaires qui ont consacré le principe de la séparation des pouvoirs étaient très absolus (V. p. 32), ils signifiaient que le contentieux de toutes les opérations administratives, de quelque
(1) La juridiction administrative est assez juridiction pour constater exactement la règle juridique désirable, elle est assez administration pour en faire la concession; c'est la concession administrative organisée à jet continu. L'expérience a prouvé que cette organisation était bonne pour les progrès du droit administratif (Cf. Laferrière, op, cit,^ t. I, p. 11-12; Esmeio, Élém. de droit constitutionnel ^ 5* éd., p. 468). Dans aucun pays du monde le droit administratif n'est aussi développé qu'en France et il est certain que ce développement est dû à rexistence de la juridiction administrative et aux continuels sacrifices que le Conseil d'État et le Tribunal des conflits ont demandés à la puissance publique. Quant aux tribunaux judiciaires, dans les quelques matières où ils se trouvent chargés de contrôler la puissance publique, on voit bien qu'ils ne se reconnaissent pas qualité pour faire des concessions, car, au contraire, ils poussent à l'excès les prérogatives de rAdmlnistration. Par exemple, dans la matière de Tallgnement, la jurisprudence de la Cour de cassation est plus sévère que celle du Conseil d'État (V. p. 722); dans la matière des dommages résultant de l'exploitation des mioes, elle est moins libérale que celle du Conseil d'État pour les dommages résultant de travaux publics; dans lapplication des droits d'enregistrement, l'esprit de fiscalité de la Cour suprême est bien connu. — Dans les pays où, la juridiction administrative n'existant pas, l'Administration est soumise au juge de droit commun, il faudrait voir de très près les cbopes pour pouvoir juger si les résultats sont plus satisfaisants; on peut poursuivre l*AdministratioD devant le juge de droit commun, mais la poursuit-on? N'est-on pas découragé par les complications et les frais de la procédure ordinaire et par le sentiment que l'Administration est un gros plaideur contre lequel il ne fait pas bon lutter? Et puis, en fait, les poursuites contre l'Administration ne consistent-elles pas presque uniquement en poursuites contre les fonctionnaires, de telle sorte qu'il manque pratiquement deux des grandes ressources du contentieux administratif français, les moyens d'annulation contre les actes administratifs et les recours en indemnité contre les personnes morales administratives? Ces réflexions me sont suggérées particulièrement par les chapitres si intéressants consacrés par M. Dicey, dans son Introditction au droit constitutionnel^ au parallèle des institutions anglaises et françaises sur ce point (traduction française, collection Jèze) et par une non moins intéressante critique de ces chapitres due à M. £dm. M. Parker dans Harward law Review, 1905.
Il n'est pas jusqu'aux conflits de compéteoce qu'entraîne l'existence d'une juridiction administrative spéciale, à côté de la juridiction ordinaire, qui ne soient profitables aux progrès du droit. Pour se disputer les litiges, l'une et l'autre juridiction s'ingénient, elles créent des théories; pour retenir la compétence dans les cas d'emprise, la Cour de cassation a 'créé la théorie de l'expropriation indirecte; pour retenir la compétence dans les cas d'action en responsabilité contre l'État, le Tribunal des conflits et le Conseil d'Etat ont rejeté la notion étroite de la responsabilité du commettant d'après l'art. 1384 du Code civil, ont peu à peu substitué l'idée de la faute de service à celle de la faute de l'agent et ont ainsi dégagé une conséquence inattendue, mais logique, du fait que les organes d'une personne morale se confondent avec celle-ci dans la ligne de la fonction (V. suprà, p. 115; 497). Toute situation administrative, passée à ce laminoir de la compétence, finit par exprimer à nu sa véritable substance, son originalité propre.
nature qu'elles fussent, même des opérations de gestion privée, et celui de toutes les réclamatious contre tous les agissements des administrateurs, devaient être soustraits à la compétence des tribunaux judiciaires, eteo effet, jusqu'à la réorganisation du Conseil d'État, ce fut la jurisprudence appliquée. Mais il y avait, dans cette façon de comprendre la séparation des pouvoirs, quelque chose d'exagéré et d'injuste qui ne pouvait s'expliquer que par le souvenir non encore effacé de luttes politiques ^1). On avait été préoccupé, visiblement, non pas de faire un partage égal entre les deux pouvoirs, mais de protéger le pouvoir exécutif contre le pouvoir judiciaire. On avait exagéré les droits du pouvoir exécutif, car ce pouvoir n'est dans sa véritable essence et n'a besoin d'indépendance que lorsqu'il agit à titre de puissance publique; lorsqu'il agit à titre de personne privée, il n'y a pas de raison pour ne pas le soumettre au juge de droit commun. D'autre part, on avait laissé dans l'ombre les droits de l'autorité judiciaire ; celle-ci a des attributions aussi fondamentales que celles du pouvoir exécutif, elle est la gardienne des droits individuels des citoyens, tout au moins des libertés essentielles, la liberté individuelle, l'état des personnes, la propriété; ce sont là des attributions qui sont consacrées, non pas par tel ou tel texte, mais par l'ensemble des lois.
Ce sera le très grand honneur des juridictions administratives, el notamment du Conseil d'État, d'avoir compris qu'elles devaient d'ellesmêmes renoncer à profiter de textes excessifs, qu'elles devaient plutôt les interpréter avec souplesse à l'aide du principe de la séparation des pouvoirs sainement entendu. Le Conseil d'État entra dans cette voie dès 1806 et il y a toujours persévéré, soit comme juge administratif, soit comme juge des conflits (2); le Tribunal des conflits, dès qu'il fut organisé à part, y entra lui aussi.
Le résultat d'un siècle d'efforts, accomplis dans le sens de l'abnégation par tes juridictions administratives elles-mêmes, fait qu'aujourd'hui on peut formuler ainsi le principe :
4* Tout ce qui est appréciation des actes et des opérations de la puissance publique doit être de la compétence des tribunaux adminUtratifs (V. Conflits, 12 nov. 1906, Sagot du Vauroux);
2° Tout ce qui n'est pas appréciation des actes et des opérations de la puissance publique doit être laissé aux tribunaux judiciaires.
(1) Les luttes des Parlements représentaot rancienne décentralisation, conlre les intendants représentant la moderne centralisation administrative, luttes dont avaient é\é témoins tous les hommes de la Révolution et qui les préoccupaient d'autant plus qu'ils entendaient bien continuer rœuyre de centralisation. Sur Tesprit de centralisation adœh nistrative de la Révolution, V. Laferrière, 2' édit., t. I, p. 183.
(2) Dès 1818, Sirey écrivait ceci : « En général, le Conseil d*£lat se montre beaocoiip plus disposé & restreindre qu'à étendre sa propre juridiction » {Le Conseil d'État selon la charte, p. 154).
En d^aatres termes, ce ne sont plus tous les actes de rAdmÎDistratîon qui sont réservés aux tribunaux administratifs, mais seulement les actes et les opérations où la puissance publique est en jeu (i). Cet énoncé rectifié du principe de la séparation des pouvoirs ne suffirait pas lui-même pour trancher les conflits d'attribution, c'est-à-dire pour déterminer le domaine réservé aux tribunaux administratifs, car la puissance publique est en jeu dans des hypothèses variées, non seulement dans les décisions exécutoires de l'Administration, mais encore dans les opérations d'exécution; du principe il faut déduire des règles précises qui s'adaptent à la variété des hypothèses.
Il y a lieu de distinguer quatre espèces de contentieux administratif : I® le contentieux de l'annulation ; il s'agit de faire annuler un acte d'autorité, c'est en particulier le contentieux du recours pour excès de pouvoir; 2* le contentieux de la pleine juridiction : il s'agit de saisir un juge de toute une situation créée par une opération d'exécution, soit par un recours contentieux administratif, dans lecas d'opération administrative, • soit par une action judiciaire dans le cas d'opération privée; 3** le contentieux de l'interprétation : il s'agit, âl'occasion d'un litige né et actuel, de demander, à titre de question préjudicielle, à une autorité administrative l'interprétation d'un acte d'administration obscur, ou bien à un jugé administratif l'appréciation de la validité de cet acte; 4^ le contentieux de la répression : il s'agit des cas exceptionnels où les tribunaux administratifs sont compétents pour la répression d'infractions.
A. Le contentieux de Vannulation. — (Recours pour excès de pouvoir. — Recours en forme d'excès de pouvoir contre les délibérations des conseils municipaux, etc.). — Ce contentieux doit être réservé à la compétence administrative pour deux raisons : i° parce qu'il ne porte que sur les décisions exécutoires qui sont l'expression même de la puissance publique manifestant sa volonté par la voie d'autorité; 2** parce que ce contentieux est essentiellement disciplinaire; c'est Tinstitution administrative elle-même qui juge l'acte au point de vue de la bonne administration. Cette question est, au premier chef, de la compétence du juge adoaiûistratif et le Conseil d'Étal, grand juge et grand corps consultatif, sorte de conscience du corps administratif, était tout indiqué pour la trancher.
B. Le contentieux de la pleine juridiction. — C'est ici que se rencontrent les plus grandes difficultés, parce qu'il s'agit de saisir un juge de toute une situation créée par une opération et que, ce contentieux se
(1) Cf. en ce sens, laferrière, op, cit., t. I, p. 471, p. 7 et s.; sur un point cependant nous nous séparons de M. Laferrière, il ne considère pas les opérations administratives d*exécalion comme dépendant de la puissance publique, tandis que pour nous elles en dépendent; il en résulte que pour lui, en principe, elles relèvent du contentieux judiciaire, tandis que pour nous, en principe, elles relèvent du contentieux administratif (Laferrière, t. I, p. 484; notre Précis, suprà, p. 420 et s.}.
rapprochant davantage de celui qui se débat devant les tribunaux judiciaires, le principe d'attribution devient plus délicat à poser; en outre, à ce principe quel qu'il soit, les textes apportent des exceptions assez nombreuses. Pour soulager la mémoire, nous allons procéder par afûrmations très dogmatiques :
a) Règles d'attribution en faveur de la juridiction administrative, — En principe, la juridiction administrative doit être saisie du contentieux de pleine juridiction soulevé par les opérations administratives, c'est-à-dire par les opérations qui constituent l'exécution des services publics (V. p'. 410 et s.). Il en est de même du contentieux sur les indemnités réclamées par les administrés se trouvant vis à-vis de V Administration dans la situation de collaborateurs a l'exécution des SERVICES publics (V. p. 481 et s.).
Ce principe est discuté (1), mais nous avons affirmé déjà à diverses reprises que, si on ne l'admet pas, on condamne à mort le contentieux ■ de la pleine juridiction ; si celui-ci n'est pas le contentieux de rexécutioa des services publics et de ses conséquences (tandis que le contentieux de Tannulation est celui de la validité des décisions exécutoires), il n'est rien. D'autre part, il est bien naturel que le fait de rexécution des services publics, qui est aujourd'hui le fait administratif par excellence, engendre un contentieux administratif pour les opérations par lesquelles il s'accomplit et pour les indemnités qu'il entraîne; or, si ce contentieux n'était pas celui de la pleine juridiction, on ne voit point quel il serait
On doit considérer comme des applications du principe : le contentieux administratif des travaux publics, des contributions directes, des marchés de fournitures de l'État, des opérations relatives à la dette publique, des liquidations; le contentieux administratif sur les indemnités pour faute de service, non seulement dans l'administration de l'État, mais dans toutes les administrations publiques, grâce au revirement de jurisprudence signalé à la p. 503; le contentieux administratif des dommages causés sans faute par l'Administration (V. svprà, p. 487) ; le contentieux sur les traitements et les pensions des fonctionnaires.
On doit considérer comme des exceptions imposées par les textes^ te contentieux judiciaire pour les contributions indirectes (2) et pour l'expropriation (cette exception-là très intéressante, V. infrà)^ — comme des
(i) M. Laferrière, Juridict. adm.^ 2* édit., t. I, p. 484, pone, à tort selon noas, une règle inverse, à savoir qu'en principe pour les opérations la compétence serait jadiciaire; il méconnaît la véritable nature de la gestion des services dans laquelle \\ f^nbeiste de la puissance publique, il la confond avec la gestion privée; en même temps il coapromet Texistence du contentieux de la pleine juridiction, qui ne saurait se développer que dans le domaine des opérations administratives.
(2) Sur ce contentieux judiciaire des contributions indirectes et ce qu'il a d'excessif, V. la note sous Cons. d'Ét., 23 mars 1906, Demoiselle Chauvin diu SylvÙK, S. 19001 8. 17, affaire des abonnés au téléphone et suprà, p. 453.
exceptions purement jurUprudentielles et mal justifiées, le contentieux judiciaire pour les marchés de fournitures et les emprunts des départements et des communes.
b) Règles en faveur des tribunaux judiciaires. — l* Les tribunaux judiciaires doivent être saisis du contentieux de pleine juridiction soulevé
par LES OPÉRATIONS PRIVÉES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES, à
moins d'exception consacrée par un texte, — Cette règle s'applique au contentieux soulevé par les dons et legs, aux questions de propriété relatives au domaine, aux baux ordinaires des biens du domaine privé, aux ventes des biens départementaux et des biens des communes, aux actions en responsabilité pour dommages causés par des opérations privées, aux engagements des administrations publiques qui ne comportent ni organisation de service public, ni délégation de puissance publique (1), etc. Il y a exception, en vertu des textes, pour les ventes de biens nationaux, pour les concessions sur le domaine privé de rÉtat, pour les baux des sources minérales appartenant à TÉtat, dont le contentieux est de la compétence du conseil de préfecture.
2^* Lorsqu'il s'est produit, par le fait de l'Administration^ une dépossession DE propriété privée, Ics tHbunaux judiciaires peuvent être saisis de demandes tendant à compenser par une indemnité pécuniaire cette dépossession, conséquence très intéressante de la compétence attribuée aux tribunaux judiciaires pour Texpropriation. Cette règle s^applique notamment au cas d'emprise occasionnée par une délimitation du rivage de la mer ou d'un fleuve; elle doit être restreinte au cas où il y a véritablement dépossession d'une propriété privée et emprise de l'Adnninistration ou voie de fait (Cons. d'Ét., 16 févr. 1906, Sauvelet; 16 mars 1906, de Ségur-Lamoignon) (i).
3» Les tribunaux judiciaires sont compétents encore pour les poursuites intentées contre les fonctionnaires à raison de leur fait personnel, avec
(1} Cass., 25 juin 1907, Hospice civU de Lille c. Institut, cath. de Lille, convention relative à la fourniture de pièces aoatomiques à cet institut.
(2) Elle ne saurait être étendue notamment aux demandes en indemnité formées à la suite de mesures administratives ayant entraîné des violations de domicile (exécution des décrets du 29 mars 1880, Confl., 5 nov. 1880, Marquigny. Cf. Brémond, Traité de la compétence, n<» 750 et s.); à plus forte raison ne saurait-elle être étendue à des demandes en indemnité fondées sur la violation de la liberté individuelle, telles que des mesares d'expulsion, etc. Toutes les violations de droits individuels autres que le droit de propriété et même toutes les violations du droit de propriété qui ne vont pas jusqu'à Texpropriation indirecte, constituent, si elles sont le résultat d'un acte administratif légal, des préjudices administratifs de la compétence de la juridiction administrative. Si l'acte administratif n'est pas légal, il y a voie de fait et compétence judiciaire, sauf conflit pour discuter la question de légalité (Cf. Brémond, op. cit., n«' 750 et s.; Laferriëre, 1. 1, p. 471 et s., p. 529, p. 544 et s.).
D'autre part, nous ne croyons pas que l'autorité judiciaire soit compétente pour régler l'indemnité de dépossession en cas d'emprise du domaine public en vue de l'exécution de travaux publics (V. suprà, p. 671).
940 LE CONTENTIEUX ADMLNISTRATIF.
cette réserve que V appréciation de la nature de la faute est réservée au tribunal desconflitSy si le préfet élève le conflit (V. p. 98 et s.).
C. Le contentieux de V interprétation. — Ce contentieux comporte plusieurs variétés : il y a Tinterprétation des décisions administratives; il y a l'interprétation de faits et d'actes de la vie civile avec compétence des tribunaux judiciaires; il y a Tinterprétation des décisions contentieuses du Conseil d'État donnée par le Conseil d'État lui-même. Ce contentieux est, lui aussi, partagé entre les tribunaux administratifs et les tribunaux judiciaires.
Du contentieux de V interprétation des décisions administratives avec compétence des tribunaux administratifs {\), — Il y a contentieux de l'interprétation dans les cas où l'existence d'un acte d'administration, dont le sens est obscur ou dont la validité est contestée, forme question préjudicielle. Il faut pour cela deux conditions : !• Qu'il y ait une décision exécutoire dont le sens soit obscur, ou dont la validité soit attaquée (2) ; 2® Que la question soit soulevée à l'occasion d'un litige né et actuel (Procès pendantdevant un tribunal judiciaire, Cons. d'Ét., il déc. 1874, Canal de Grillon; 31 mai 1895, Compagnie générale des eaux; 26 déc. 1903, Ville de Paris; — Procès pendant devant un conseil de préfecture, alors que l'interprétation de l'acte doit être demandée au Conseil d'État, Cons. d'Ét., 8 juin 1894, Mont-de-Marsan ; 22 mars 1895, Compagnie française; 17 juill. 1896, Le Stir ; — Simple désaccord suffisamment marqué dans les faits, Cons. d'Ét., 11 mai 1894, Compagnie genevoise du gaz; 4 juin 1897, Gaz de Foix, 2* espèce; 10 mai 1902, Compagnie française du gaz; 14 avr. 1905, Société toulousaine d'électricité ; 9 mars 1906, Ville de Carpentras, désaccord sur les conditions de la substitution de l'électricité au gaz) (3).
On peut se demander s'il était bien nécessaire de réservera la juridiction administrative la connaissance des actes d'administration lorsqu'ils ne sont qu'un élément accessoire dans un litige dont le fond appartient certainement à un tribunal judiciaire. Ainsi, en matière de mines, les
(1) Cf. Laferrière, op. cit., t. II, p. 604 et s.
(2) S'il ne s'agit que de coostater TexisteDce matérielle de l'acte et si la validité o'en est pas contestée, le tribunal judiciaire reste compétent ; c'est ainsi que, dans la procédnre de Texpropriation pour cause d'utilité publique, le tribunal judiciaire est compéteot pour constater l'existence de l'arrêté de cessibilité, mais non pour apprécier sa validité.
(3) L'interprétation d'un acte administratif obscur ne pourrait pas être demandée d'uoe façon principale en dehors de tout litige actuel. Quant à la validité d'nn acte administratif, elle peut bien être attaquée d'une façon principale, mais alors, c'est par le recours pour excès de pouvoir, dans les délais et avec les formes de ce recours, et elle aboutit à l'annulation de l'acte; tandis que par la voie de la question préjudicielle, la validité de l'acte peut être attaquée pendant trente ans, par un recours contentieux ordinaire qui ne bénéficie pas de Ja dispense d'avocat, et cela n'aboutit qu'à une déclaration dlllégalité qui peut avoir son influence dans le procès, mais qui n'anéantit pasTaete.
coQtestatioDs relatives au paiemeat de la redevance tréfoQcière sont de la compétence des tribunaux judiciaires (0. 30 août 1820), mais, s'il y a lieu, comme élément de décision, d'interpréter le décret de concession qui a créé la propriété de la mine, cette interprétation ne peut être donnée que parle Gouvernement (Cass., ch. réunies, 16 mai 1893, Rev. d'adm., août 1893). Ces questions préjudicielles créent certainement des complications, et il serait plus simple d'appliquer la règle accessorium sequitur principale (V. Michoud, Les conseils de préfecture. Revue politique et parlem., XII, p, 267), mais il convient de remarquer : !• qu'il n*y a là qu'une application logique du principe de la séparation des pouvoirs, car si on n'a pas voulu que les tribunaux judiciaires connaissent des actes de TAdDoinistration, ils ne doivent pas en connaître, même d'une façon accessoire; 2*» que le contentieux de l'interprétation a servi plus d'une fois à couvrir la retraite de la juridiction administrative, qui a renoncé à la compétence sur le fond de certaines affaires, pour ne conserver que l'interprétation des actes de puissance publique qui y seraient intervenus, que par conséquent il a été utile aux progrès du droit administratif(l).
Il y a lieu de distinguer l'interprétation du sens d*un acte obscur et l'appréciation de la validité de l'acte :
l. Interprétation du sens de l'acte, — La question est de savoir par qui doit être donnée cette interprétation. Est-ce par Taulorité administrative qui a fait l'acte, par application de la maxime ejus est interpretari cujus est condere^ est-ce au contraire par la juridiction administrative? La jurisprudence et la doctrine paraissent sur ce point assez indécises, et il est visible que le Conseil d'État cherche à s'attribuer toute la compétence :
!• Il est reçu que, pour tous les actes dont le conseil de préfecture a ?è contentieux, l'interprétation appartient au conseil de préfecture avec appel au Conseil d'État, par exemple, en matière de travaux publics; 2"" pour les actes du chef de l'État et même pour les actes d'administration accomplis par les Chambres, le Conseil d'État s'attribue compétence en premier et en dernier ressort. Avant la loi du 24 mai 1872 l'interprétation était donnée par décret en Conseil d'État, le Conseil estime que c'est un des cas où la justice retenue a été transformée par ladite toi en justice déléguée (Cons. d'Ét., 7 déc. 1900, Fabrique de Wavrin); 3* pour tous les autres actes, soit des maires, soit des préfets, soit des ministres, on applique la règle ejus est interpretari et on s'adresse à l'autorité qui a fait l'acte; lorsque c'est une autorité inférieure, on peut remonter par ' des recours successifs jusqu'au ministre, et la décision du ministre peut
(i) V. par exemple la jurisprudence reiative aux baux des droits de placage, abata^, mesurage (Cons. d'Ét, 13 mars 1891, Médioni; 17 avr. 1891, Commune de Saint- Jiéstin, S. 93. 3. 49 et la oote).
être portée devant le Conseil d'État. Mais celui-ci, estimant que ces recours en interprétation devant les autorités administratives sont des recours hiérarchiques et non point des recours contentieux, leur applique la doctrine de Tarrét Bansais (V. p. 451), et, dans un but de célérité, autorise le recours au Conseil d*État omisso medio contre la décision de l'autorité inférieure (Cons. d'Èt., 21 nov. 1873, Baudouin; 9 mars 1877, Brescon; 4 avr. 1884, Rivier). On peut même prévoir que, par une nouvelle évolution, le Conseil d'État se considérera comme directement saisi par le jugement qui constate la question préjudicielle; l'autorité qui a fait l'acte ne sera plus du tout consultée, l'interprétation sera devenue complètement l'affaire du juge, ce sera une simplification (Cods. d'ÉL, 15 févr. 1895, Camplong; Cf. Laferrière, op. cit., t. Il, p. 619).
II. Appréciation de la validité de Vacte. — Cette appréciation est Faffaire des tribunaux administratifs, et non point celle des autorités administratives. Dans le cas où le conseil de préfecture ou bien le iQinistre ne sont pas compétents en vertu de textes, c'est le Conseil d'État en sa qualité de juge de droit commun (Arrêt 28 avr. 1882, VUlt de Cannes).
Le recours en appréciation de validité des décisions exécutoires, que nous avons mentionné à la p. 435 à propos du recours pour excès de pouvoir, et qui, bien souvent, peut être intenté lorsque les délais sont passés pour se pourvoir en excès de pouvoir, est un cas d'application de ce contentieux.
b) Du contentieux de U interprétation des faits et des actes de la vie civile avec compétence des tribunaux judiciaires. — Les juridictions administratives doivent, assez souvent, renvoyer les parties à se pourvoir devant les tribunaux civils pour faire trancher des questions réservées à la connaissance de ceux-ci. Par exemple : 1** s'il est soulevé une question de propriété ou d'existence de privilège (Cons. d'Ét., 28 nov. 1890, Tramways de RoubaiXy S. 93. 3. I et la note) ou d'existence d'enclave (Confl., 26 mai 1894, Redor); 2* s'il est soulevé une question d'état, de capacité, de domicile, de nationalité, par exemple, dans les contentieux électoraux ou encore dans celui des engagements militaires; 3^ s'il est soulevé une question de validité du consentement dans uo contrat d'engagement militaire (D. 27 juin 1905, art. 14 et Cire. min. Guerre, 10 juin 1910, art. 43).
c) Du contentieux de l'interprétation des décisions contentieusês du juge administratif. — Cette question s'est présentée à propos d'un arrêt du Conseil d'État du 12 janvier 1895 relatif à la durée de la garantie d'intérêts, fournie par l'État aux compagnies de chemin de fer. L'administration des travaux publics ne tenait pas compte de la chose jugée psr cet arrêt sous le prétexte qu'il n'était pas clair; sur la demande des compagnies intéressées, le Conseil d'État s'est prêté à donner une interprétation de son premier arrêt par un second arrêt (Cons. d'Et., 26 juill. 1912, Cent-
pagnie (FOrléans). — Ce qui justifie cette procédure c'est la difficulté qu'il y a pratiquement à opposer à TadministratiôD Tautorité de la chose jugée .
— Si Ton se fût trouvé en matière civile, pour nier la durée de la garantie d'intérêt l'administration eût été obligée de prendre le rôle de demandeur et on lui eût opposé l'exception de chose jugée, mais en matière administrative, en vertu du privilège d'action directe de l'administration, celle-ci n'a pas à prendre le rôle de demandeur, c'est à l'administré à le prendre par le contentieux de l'interprétation.
D. Le contentieux de la répression. — Renvoi à ce que nous avons dit de la compétence répressive des conseils de préfecture en matière de coqtraventions de grande voirie (p. 726) (Cf. Laferrière, op. cit,^ t. Il, p. 630 et s.).
Article III. — Les .conflits d'attribution et le Tribunal des conflits (1).
Le partage d'attributions entre les tribunaux administratifs et les trir bunaux judiciaires entraine fatalement des conflits de compétence.
Dans le cas qui nous occupe, la lutte de compétence est appelée conflit d'attribution parce que les deux autorités en présence sont de deux ordres différents, l'ordre exécutif et Tordre judiciaire (2). Mais, d'ailleurs, il faut savoir que l'institution des conflits n'est pas bilatérale, * elle est uniquement pour protéger la compétence de l'autorité administrative : l'hypothèse pratique dans laquelle elle joue est celle où, un tribunal judiciaire étant saisi d'un litige que l'autorité administrative estime être de sa propre compétence, celle-ci cherche à dessaisir le tribunal judiciaire. L'autorité judiciaire n'a aucun moyen juridique à sa disposition pour faire dessaisir un tribunal administratif (3).
(1) Des Cilleuls, Des évocations dans Vancien droit et des conflits d'attribuHon dans le droit intermédiaire [Bulletin des sciences économiques etsocialeSy 1898).
— Maurice Félii, L'histoire du conflit d'attribution, 1899. — liavoux, Des conflits,
(2) Daos le cas où la lutte de compétence s'établit entre deux autorités du même ordre, par exemple entre deux tribunaux judiciaires ou entre deux autorités administratives, il y a conflit de juridiction. Nous n'avons pas à nous occuper ici du conflit de juridiction.
(3) LVt. 26 de la loi du 24 mai 1872 donne bien aux ministres le droit d'élever le conflit devant la section du contentieux du Conseil d'État, et peut-être ce droit pourrait-il être exercé par le ministre de la Justice pour faire respecter la compétence des tribunaux judiciaires, mais il faut remarquer : 1<> que le conflit ne pourrait êlre élevé que devant la section du contentieux du Conseil d'État et non point devant toutes les juridictions administratives; 2» que cette disposition h beaucoup plutôt pour objet de soustraifie certaines décisions gouvernementales à l'appréciation du Conseil d'État (V. p. 77); 3» qu'enfin les parties sont toujours libres d'introduire une action devant les tribunaux judiciaires, alors mémo qu'une instance serait pendante devant les tribunaux administratifs, ce qui renversera les rôles et forcera Padministration à élever le conflit en faveur des tribunaux administratifs.
A. Les confliu (TaUribution sont réglés d'une façon juridicUonnelle el cela donne naissance à un contentieux spécial. — Caractères généraux du contentieux des conflits. — a) Caractère de justice déléguée. — Pendant longtemps le contentieux des conflits a été aux mains du Gouvernement lui-même (L. 7-U oct. 1790; L. 21 fruct. an IIl, art. 27). Lorsque le Conseil d'État fut réorganisé, on lui confia la mission d*examiner les conflits (R. 5 niv, an Vill ; Arr. 13 brum. an X), mais la décision était toujours signée du chef de TÉtat, c'est-à-dire que c^étail un cas de justice retenue. La Constitution du A novembre 1848, art. 89, lit une tentative pour organiser un tribunal des conflits indépendant; il fat organisé en efl'et (R. 28 oct. 1849; L. 4 févr. 1850) et il rendit quelques décisions; mais le régime de 1852, presque tout de suite, le supprima et revint au système ancien (D. 0., 25 janv. 1852 sur le Conseil d'État, art. 1).
C'est la loi du 24 mai 1872 qui a définitivement organisé un Tribunal des conflits indépendant et qui a fait du contentieux des conflits une justice déléguée. En effets le Tribunal des conflits a un président qui est le ministre de la Justice et se choisit lui-même un vice- président (art. 25. L. 24 mai 1872); les décisions du tribunal sont signées du président (ou du vice-président) (R. du 28 oct. 1849, art. 9); elles ne sont donc pas signées du chef de l'État, ce ne sont point des décrets en Tribunal des conflits. Cela suffit pour qu'on ne puisse pas dire que la justice est retenue, car il n'y a de justice retenue que celle dont les décisions sont sous, la signature du chef de l'État (1).
b) Caractère constitutionneL — Le contentieux des conflits a uo caractère gouvernemental, ou pour mieux dire constitutionnel, et le Tribunal des conflits est une juridiction constitutionnelle. En effet, il s'agit de régler les rapports de deux pouvoirs publics, ou, tout au moins, de deux autorités suprêmes d'un même pouvoir public, et tout ce qui est relatif aux rapports des pouvoirs publics est constitutionnel (2).
Il faut distinguer cependant entre le conflit positif elle conflit /i^^^iitif : il y a conflit positif, lorsqu'un tribunal judiciaire s'est saisi d'uo litige revendiqué par Tautorité administrative; il y a conflit négatif lorsque les tribunaux judiciaires et les tribunaux administratifs se refusent
(1) M. Laferrière ne se prononce pas expressément sur le caractère de justice déléguée du contentieux des conflits (V. op. cit.^ t. i, p. 21, 270, 274).
(2) M. Laferrière ne qualiûe pas expressément de constitutionnel le contentieux des conflits, mais il le qualifie de gouvernemental (V. op. cit. y t. I, p. 21). Il est très intéressant, à notre avis, de signaler le caractère constitutionnel de ce contentieux parce que ce serait un jalon posé dans la voie des juridictions constitutionnelles. Alors même que Tautorité judiciaire et l'autorité administrative seraient deux branches du pouvoir exécutif, ce qui est mon avis, leurs relations n'en seraient pas moins de nature constitutionnelle. La Chambre des députés et le Sénat sont deux branches du pouvoir législatif et leurs rapports sont d'ordre constitutionnel.
les uns et les autres à se saisir d'ua litige (V. note dans S. 1904. 3. 97, sous Coûflils, 8 ûov. 1902, VilUneuve-Us-Charnod).
Le cooflit négatif ne porte aucuoe atteinte à la séparation des pouvoirs, puisque justement tes deux autorités refusent de se saisir de l'affaire, le débat n'a donc point d'importance constitutionnelle, il n'y a en jeu que lintérét du particulier qui veut trouver un juge. Aussi le conflit constitue-t-il dans ce cas une affaire contentieuse ordinaire, TÉtat n'y intervient pas, les parties peuvent prendre des conclusions, lesjugements rendus donnent lieu à la perception du droit d'enregistrement, ils peuvent contenir condamnation aux dépens.
Le conflit positif^ au contraire, soulève en plein la question de la séparation des pouvoirs; aussi, le débat ne constitue- 1- il pas une affaire contentieuse ordinaire : 1* l'État intervient, non pas comme plaideur, mais à titre de puissance publique ; â"" les parties privées, qui fîgurent dans )e litige, ne sont pas vraiment parties en cause et elles ne seraient pas admises à prendre des conclusions (notamment à fin de récusation, Confl., 4 nov. \%%(i^Marquigny)\ 3® les décisions ne sont pas des jugements passibles du droit d'enregistrement ; 4" elles ne peuvent prononcer aucune condamnation; 5° elles ne sont pas susceptibles d'opposition.
B. Organixation du Tribunal des conflits. — Le Tribunal des conflits se compose :
a î*» Du garde des Sceaux, président ; 2* de trois conseillers d*État en service ordinaire élus par les conseillers d'État en service ordinaire ; 3" de trois conseillers à la Cour de cassation nommés par leurs collègues; 4** de deux membres et de deux suppléants qui seront élus par la majorité des autres juges désignés aux paragraphes précédents. Les membres du Tribunal des conflits sont soumis à la réélection tous les trois ans et indéfiniment rééligibles. Ils choisissent un vice-président au scrutin secret et à la majorité absolue des voix. Ils ne pourront délibérer valablenoent qu'au nombre de cinq membres présents au moins (L. 24 mai 1772, art. 25) (1).
<c Les fonctions du ministère public seront remplies par deux commissaires du Gouvernement, choisis tous les ans par le président de la République, l'un parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'État, l'autre
(1) On remarquera que, à pari les deux membres élus par les sept premiers jbges, le Tribunal des coodiU est composé, par égales parties, de représentaots du pouvoir judi Claire et de représentants de la juridiction administrative; le garde des Sceaux luimême a un caractère mixte, puisqu'il est en même temps ministre de la Justice, supérieur hiérarchique des magistrats de Tordre judiciaire, et président du Conseil d'État Il était impossible, en effet, de ne pas donner une représentation égale aux deux pouvoirs ea présence. Mais, d'un autre côté, il fallait bien les départager, c^est à cette préoc. cupatioo qu'on a obéi en introduisant les deux membres élus par la majorité de leurs collègues. C'est un élément qui n'existait pas dans le Tribunal des conflits de 1850 (Rn fait les membres élus par la majorité sont le plus souvent pris encore l'un dans le Conseil d'État, l'autre dans la Cour de cassation).
dans le parquet de la Cour de cassalion. Il sera adjoint à chacun de ces commissaires un suppléant choisi de la même manière et pris dans 1^ mêmes rangs, pour le remplace^ en cas d'empêchement. Ces nominatioas doivent être faites chaque année, avant Tépoque fixée pour la reprise des travaux du tribunal » (L. ^ févr. 1850, art. 6).
« Les décisions du Tribunal des conflits ne pourront être reDdoej; qu'après un rapport écrit par l'un des membres du tribunal et sur les conclusions du ministère public » (L. !•' févr. 1850, art. 4). — « Dans aucune affaire, les fonctions de rapporteur et celles du ministère public ne pourront être remplies par deux membres pris dans le même corps » (L. 4 févr. 1850, art. 7). — « Les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation peuvent être chargés, par les parties intéressées, de présenter devantleTribunal des conflits des mémoires etdes observations» (R. 1849, art. 4).
Les décisions du Tribunal des conflits portent en tête la mention suivante : Au nom du peuple français, le Tribunal des conflits,... Klles s^nl motivées, les noms des membres qui ont concouru à la décision y sont mentionnés, la minute est signée par le président (ou le vice- président), le rapporteur et le secrétaire (R. 28 oct. 1849, art. 9) (1).
C. Procédure du conflit positif d'attribution (2). — Marche générale dt la procédure du conflit. — Il faut partir de cette idée, déjà indiqué^, que la procédure du conflit est destinée à protéger la compétence des tribunaux administratifs contre les empiétements des tribunaux judiciaires, que, par conséquent, Thypothèse pratique du conflit est celle où un tribunal judiciaire s'est saisi d'une question que le Gouvernement estime être de la compétence des tribunaux administratifs.
Dès lors, on comprend qu'il y ait deux phases dans la procédure du conflit : 1° la création et l'élévation du conflit qui a pour but de créer la contestation sur le point de savoir si le tribunal judiciaire est valablement saisi, de forcer le tribunal judiciaire à surseoir, et de porter la question d'attribution devant le Tribunal des conflits; 2** le jugement du conflit par le Tribunal des conflits. D'ailleurs, le Tribunal des conflits se ren ferme dans la question qui lui est posée : l'arrêté de conflit a posé la question de savoir si, oui ou non, le tribunal ordinaire est valablement saisi, le Tribunal des conflits répond affirmativement en annulant l'arrêté de conflit, il répond négativement en validant l'arrêté; dans cette dernière hypothèse le tribunal judiciaire est dessaisi.
I. Création et élévation du conflit (0. 1" juin 1828). — C'est le Gouvernement, représenté par le préfet, qui a la mission de créer et d'élever le conflit. 11 agit là dans l'intérêt delà puissance publique. Aussi peut r
(1) Le Tribunal des conflits siège d'une façon tout à fait intermittente et le nombrv annuel de ses décisions est peu élevé.
(2) Pour la procédure du conQit négatif, V. R. 18i9, art. 17 à 24.^ .
élever le conflit, non seulement dans les instances où TÉtat est partie en cause, mais aussi dans celles auxquelles TÉtat est étranger.
Dans les premières années de la Restauration il avait été fait un tel abus des conflits que le Gouvernement, pour donner une satisfaction à Topinion publique, fut obligé de restreindre lui-même sa liberté d'actiou. On ne put pas déterminer limitativement les cas de conflit, cela était impossible à faire d*une façon directe, pour la bonne raison que les actes de puissance publique qui doivent être protégés par le conflit échappent à toute énumération, mais on tourna la difficulté en indiquant certaines juridictions devant lesquelles le conflit ne pourrait être élevé, et en déterminant une procédure rigoureuse. Ce fut Tobjet de l'ordonnance du r'-juin 1828 (1).
a) Des juridictions devant lesquelles le conflit ne petit pas être élevé. — Le texte de l'ordonnance écarte un certain nombre de juridictions; de plus, la jurisprudence a admis que, devant certaines autres, le conflit ne pouvait pas être élevé, à raison de l'impossibilité d'accomplir certaines formalités de la procédure. En résumé, le -conflit ne peut pas être élevé :
(1) Si Ton De peut pas éDumérer limitativemeDt tous les cas de conflit, on peut en revanche indiquer les principaux. Le conflit peut être élevé dans les catégories d'hypothèses suivantes :
a) Un tribunal judiciaire est saisi d'une difficulté relative à une opération déjà accomplie, dont le caractère administratif est contesté. — Ainsi un tribunal judiciaire est saisi d'une difficulté relative à une offre de concours, c'est-à-dire à un incident des travaux publics, mais c'est qu'on peut se demander, dans l'espèce, s'il y a vraiment offre de concours, ou s'il ne s'agit pas plutôt d'une cession amiable dont le contentieux serait judi-^ ciaire (exemple : Confl., 27 mai i876, de Chargères, V, p. 799);
b) Un tribunal judiciaire est saisi d^une action qui tendrait à lui faire accomplir un acte réservé & l'autorité administrative; tel serait le cas d'une action tendant à faire prononcer par le tribunal civil la délimitation du livuge de la mer (V. p. 713, les décisions citées en la note 1) ;
c) Un tribunal judiciaire est saisi d'une action qui tendrait à mettre obstacle à l'exécution d'une mesure administrative; c'est le cas des actions foimées lors de l'exécution des décrets du 29 mars 1880 et tendant à maintenir ou à réintégrer en possession de leurs immeubles les membres des congrégations religieuses dissoutes (Confl., 5 nov. 1880, Marquigny)^ c'est le cas aussi des actions formées lors des mesures de laïcisation d'écoles et tendant à maintenir ou à réintégrer en possession les instituteurs congréganistes (Confl., 14 janv. 1886, Frères des Écoles chrétiennes; 26 mars 1881, Mounier; 28 dfec. 1878, Bemorgny^ etc. Cf. Brémont, Traité de la compétence^ n»* 187 et s.); les instituteurs laïques ont été installés dans les locaux, sauf à régler ensuite les questions de propriété s'il y en avait;
d) Un tribunal judiciaire est saisi d'une demande en indemnité contre l'État pour dommage causé dans le fonctionnement d'un service public. — Par exemple, Conll., 8 févr. 1873, Blanco (V. p. 496) ;
e) Un tribunal judiciaire est saisi d'une action tendant à poursuivre un fonctionnaire en responsabilité personnelle, et ce tribunal aurait à apprécier l'acte administratif accompli par ce fonctionnaire pour savoir s'il ne renferme qu'une faute de service ou bien s'il constitae un fait personnel (Confl., 26 juill. J873, Pelletier, V. p. 98).
1° Devant les tribuûaux criminels (0. 1828, arl. !•'). — Par conséquent, alors même qu'un acte administratif formerait Tun des élémenls d'un débat criminel, il ne saurait y avoir élévation de conflit poureo renvoyer rappréciation à un tribunal administratif, à titre de questioa préjudicielle (1);
2° Devant les tribunaux correctionnels, le conflit ne peut être élevé que dans les deux cas suivants (art. 2) : Lorsque la répression du délit est attribuée par une disposition législative à Tautorité administrative, comme en matière de contravention de grande voirie; lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépend d'une question préjudicielle dont la connaissance appartient à l'autorité administrative, en vertu d'une disposition législative (V. au bas de la page précédente, note, lettres);
3° Devant les tribunaux de simple police, le conflit ne peut pas être élevé parce que le procureur de la République figure dans la procédure du conflit et que, devant les tribunaux de simple police, il y a bien un ministère public, mais ce n'est pas le procureur de la République;
4° Devant les juges de paix et devant les tribunaux de commerce, même raison ;
5** Devant la Cour de cassation, le conflit ne peut pas être élevé, ma.s pour un autre motif, parce que tous les jugements déférés à la Gourde de cassation sont en dernier ressort, et que le conflit ne saurait être élevé après des jugements en dernier ressort (art. 4).
Au contraire, le conflit peut être élevé devant les tribunaux d'arrondissement et devant les cours d'appel, c'est là son domaine. Il peul même être élevé devant le président du tribunal civil statuant en référé (Trib. confl., 27 déc. 1880, Caseneuve):
b) Moment où le conflit peut être élevé, — « Hors le cas prévu ci-après par le dernier paragraphe de l'art. 8 de la présente ordonnance (le cas où le jugement aurait été rendu avant l'expiration des délais qu'a l'Administration pour élever le conflit), il ne pourra jamais être élevé de conflit après des jugements rendus en dernier ressort ou acquiesces, ci après des arrêts définitifs.
tt Néanmoins, le conflit pourra être élevé en cause d'appel s'il ne Ta pas été en première instance ou s'il Ta été irrégulièrement » (art. 4).
c) Autorité compétente pour élever le conflit, — Nous savons que cesl le préfet.
d) F vîmes requises pour la création et f élévation du conflit. — i® Crt*alion du conflit : Déclinatoire de compétence, — Lorsqu'un préfet estimera que la connaissance d'une question « portée devant un tribunal de
(1) Mais cela ne s'applique qu'au cas où cest raction publique qui est portée derti:' la Juridiction crimioelle, non point si cV-st une action civile; en ce cas, an contnin, 1^ condit peul être élevé (Confl., 22 déc. 1880, Roticanières),
première iostance est atlribuée par une disposition législative à Tautorite administrative, il pourra, alors même que l'Administration ne serait pas en cause, demander le renvoi de Taffaire devant l'autorité compétente. A cet effet, le préfet adressera au procureur de la République un mémoire dans lequel sera rapportée la disposition législative qui attribue à TAdministration la connaissance du litige. — Le procureur de la République fera connaître, dans tous les cas. au tribunal, la demande formée par le préfet, et requerra le renvoi si la revendication lui paraît fondée») (0. 1828, art. 6).
Le tribunal rend un jugement sur le déclinatoire, pour Taccueillir ou le rejeter. S'il le rejette, c'est, à proprement parler, cette décision qui crée le conflit^ c'est-à-dire la contestation sur la compétence, et qui permet de saisir le Tribunal des conflits (1).
« Si le déclicatoire est rejeté, dans la quinzaine de cet envoi du jugement de rejet pour tout délai (c'e^t-à-dire à peine de nullité, Conflits, 5 mai 1906, Tournamille), le préfet du département, s'il estime qu'il y ait lieu, pourra élever le conflit (art. 8 et II).
2* Arrêté de conflit, — Le conflit est élevé, c'est-à-dire porté devant le Tribunal des conflits, par un arrêté que prend le préfet et qu'il fait déposer au greffe du tribunal avec les pièces à l'appui : « L'arrêté devra viser le jugement intervenu et Pacte d'appel, s'il y a lieu; la disposition législative qui attribue à l'Administration la connaissance du point litigieux, y sera textuellement insérée ».
Si l'arrêté a été déposé au greffe en temps utile, legrefQer le remettra immédiatement au procureur de la République, qui le communiquera au tribunal réuni dans la Chambre du Conseil, et requerra que, conformément à l'art. 27 de la loi du 23 fructidor an lll, il soit sursis à toute procédure judiciaire » (art. 12).
II. Jugement du conflit (0. 1828; 0. 12 mars 1831 ; R. 28 oct. 1849). — « Après la communication ci-dessus, l'arrêté du préfet et les pièces seront rétablis au greffe, où ils resteront déposés pendant quinze jours. Le procureur de la République en préviendra de suite les parties ou leurs avoués, lesquels pourront en prendre communication sans déplacement, et remettre, dans le même délai de quinzaine, au parquet du procureur de la République, leurs observations sur la question de compétence, avec tous les documents à l'appui » (art. 13, 0. 1828).
(1) En eflfet, Taotorité administrative a affirmé ses prétentions en présentant le déclinatoire, Tautorité judiciaire affirme les siennes en rejetant le déclinatoire; aussi la formalité du déclinatoire de compétence est-elle essenUelle (O. 1" juin 1828, art. 5; Conflits, IS.déc. 1902, Fabrique du Perrier), et alors même que les parties auraient proposé elles-mêmes une exception d'incompétence que le tribunal aurait rejetée, le préfet doit proposer son déclinatoire; en effet, le préfet émet la prétention de la puissance publique, tandis que la partie agissait en son nom privé (Cf. mon article sur les éléments du contentieux^ Recueil de législation de Toulouse^ 1906, p. 25).
950 LE CONTENTIEUX ADMLNISTRATIF.
» Le procureur de la République informera immédiatementle garde des Sceaux, ministre de la Justice, de Taccompiissement desdiles formalités, et lui transmettra en même temps l'arrêté du préfet, ses propres observations et celles des parties, s'il y a lieu, avec toutes les pièces jointes. La date de Tenvoi sera consignée sur un registre à ce destiné » (art. 14). Transmission immédiate par le ministre au secrétaire du Tribunal des conflits. « Les rapporteurs sont désignés par le ministre de la Justice, immédiatement après l'enregistrement des pièces au secrétariat du tribunal » (R. i849, art. 6).
« Dans les cinq jours de Tarrivée, Tarrêté de conflit et les pièces sont communiqués au ministre dans les attributions duquel se trouve placé le service auquel se rapporte le conflit. La date de la communication est consignée sur un registre à ce destiné. Dans la quinzaine, le ministre doit fournir les observations et les documents qu'il juge convenables sur la question de compétence. Dans tous les cas, les pièces seront rétablies au Tribunal des conflits dans le délai précité » (R. 1849, art. iî).
« Les avocats des parties peuvent être autorisés à prendre communication des pièces au secrétariat sans déplacement » (R., arL 13).
Dans les vingt jours qui suivent la rentrée des pièces, le rapporteur fait au secrétariat le dépôt de son rapport et des pièces (R., art. 14).
Le dossier est communiqué au commissaire du Gouvernement.
« Le rapport est lu en séance publique; immédiatement après le rapport, les avocats des parties peuvent présenter des observations orales. Le commissaire du Gouvernement est ensuite entendu dans ses conclusions » (R. 1849, art. 8).
« Il sera statué sur le conflit dans le délai de deux mois à dater de la réception des pièces au ministère de la Justice. — Si un mois après t expiration de ce délais le tribunal [primitivement saisi) rCa pas reçu notification de la de'cision, il pourra procéder au jugement de Vaffaire » (0. 12 mars 1831, art. 7) (1).
§ 2. — Séparation de la Juridiction administrative et de l'Administration active.
Article I. — Séparation des juges administratifs et des administrateurs.
11 est bon que, pour le contentieux soulevé par les actes et les opérations de puissance publique, il y ait une juridiction administrative, nous en avons donné plus haut *ies raisons; mais il faut aussi que cette juridiction soit séparée de TAdministration active. Cela est nécessaire :
!•* Dans l'intérêt de la justice, il ne faut pas qu'un même homme soit
(1) Mais, d'un autre côté, le TribuDal des conflits peut statuer après Texpiration des délais tant que le tribunal civil n'a pas repris l'exameD de i^affaire (Coofitts, S8 jaoT. 1899, Compagnie des bateaitx à vapeur de la Guadeloupe).
juge et partie; or, ud administrateur qui proaoncerait comme juge sur les litiges provoqués par une décision administrative, serait forcément juge et partie, car cette décision serait son œuvre, ou celle d'un inférieur hiérarchique qu'il aurait la tentation de couvrir;
â"" Dans rintérét de la méthode et des progrès du droit : si le même homme esta la fois administrateur et juge, les décisions qu'il prendra en ces deux qualités auront une tendance à se confondre, les décisions purement administratives prendront couleur de jugements; or, cela est fâcheux, car les décisions administratives ne sont pas du tout des jugements, ce sont des déclarations de volonté en vue de l'exercice des droits de l'Administration par la procédure de Taclion directe.
On peut dire que cette nécessité de la séparation de la juridiction et de TAdministration active est aujourd'hui comprise de tous les partisans d'uue juridiction administrative (V. Laferrière, op. cit., t. I, p. 12), mais c'est le résultat d'une lente évolution historique qui s'est produite depuis la Révolution. L'idée des hommes de la Révolution était que la juridiction devait appartenir aux administrateurs eux-mêmes (Laferrière, op. cit., t. I, p. 13).
A. Application du principe de la séparation au Conseil d'État et aux conseils de préfecture, — En tant que la juridiction administrative est confiée au Conseil d'État ou aux conseils de préfecture, on voit tout de suite que la séparation est réalisée; en effet, ces tribunaux ne sont point des autorités administratives prenant des décisions.
Ils participent, il est vrai, dans une certaine mesure, à l'Administration active, puisque ce sont, en méme^ temps que des tribunaux, des conseils administratifs dont les autorités administratives prennent les avis. Le Conseil d'État peut avoir préparé à titre consultatif le projetd'un décret, et être appelé ensuite à titre contentieux à statuer sur les litiges soulevés par ce décret. Le conseil de préfecture peut aussi avoir donné des avis au préfet dans des matières qui deviennent par la suite contentieuses. Il y a là un léger inconvénient.
Mais, d'une part, dans ces assemblées, du moins au Conseil d'État, des précautions sont prises pour que les mêmes conseillers n'aient pas à statuer, au contentieux, sur les conséquences d'un acte sur lequel ils auraient émis un avis à titre administratif. D'autre part, autre chose est avoir donné son avis sur une décision à prendre, autre chose est avoir pris la décision soi-même; le conseiller qui ne signe pas ne peut jamais avoir le même amour-propre d'auteur que l'administrateur qui signe et prend la responsabilité de l'acte. Enfm, du moment que la juridiction est administrative, il faut bien que le personnel des juges appartienne d'une façon quelconque à l'Administration. Or, on ne saurait imaginer de lien plus souple que celui de l'administration consultative qui mêle à toute l'Administration sans jamais compromettre, qui procure la compétence professionnelle sans entraîner le parti pris; le léger inconvénient
que présente la coDfiision des altributioDs de juge et de conseiller admi- Distralif est donc compensé par un très réel avantage. Du naornent qu'il y a des tribunaux administratifs, il est naturel qu'ils soient composés d'hommes compétents; or, qui pourrait être plus compétent que ces conseillers ordinaires des administrateurs qui, en vue des avis à donner, sont obligés d'étudier toutes les affaires?
A la condition que ces corps soient sérieusement constitués, que le personnel y ait des garanties d'indépendance, ce qui est déjà réalisé pourle Conseil d'État, ce qui se réalisera pour les conseils de préfecture, ce ne sont pas les fonctions de conseiller administratif qui nuiront aux fonctions déjuge, ce sont au contraire les fonctions de juge qui fortifieront celles de conseiller et qui donneront aux avis plus de poids.
B. Application du principe de ta séparation aux autorités administratives. — Question du ministre-juge, — La conséquence rigoureuse du principe de la séparation de l'Administration active et de la juridiction est que les autorités administratives proprement dites ne sont pas des juges. Donc, ni les ministres, ni les préfets, ni les maires, ni aucune des assemblées délibérantes, conseils généraux, conseils municipaux, ne sauraient être desjuges(l). Une exception doit être faite seulement pour le chef de l'État dans les cas de justice retenue (V. p. 956) (2).
Cette doctrine n'a jamais présenté de difficulté qu'en ce qui concerne les ministres; pendant longtemps, dans la plupart des décisions qu'ils rendaient, ils furent considérés comme étant des juges, non point des administrateurs. La juridiction ministérielle a été une institution régnante pendant presque tout Je xix* siècle et aujourd'hui, bien que condamnée par une jurisprudence du Conseil d'État qui date d'une vingtaine d'années (on peut citer, parmi les dernières décisions qui acceptaient l'idée du ministre-juge, un arrêt Vivarès, Cons. d'Ét., 28 mars 1885), bien que répudiée par la grande majorité de la doctrine, elle compte encore quelques partisans fidèles (M. Ducrocq, 7" édil.; M. Artur, articles dans la Revuede droit public^ 1900, 1901, 1902 sur la séparation des pouvoirs et la séparation des fonctions). La donnée de la juridiction ministérielle consistait en ce que, dans tous les cas où la décision du ministre était susceptible d'un recours contentieux au Conseil d'Etat, on affirmait que cette décision était elle-même un premier jugement, et que le recours au Conseil d'État n'était qu'un recours en appel (3). C'est surtout dans les deux cas suivants qu'on voulait voir des jugements dans les décisions ministérielles :
(1) Encequi concerne le préfet, V. Coos. d'Ét., 24 mars 1899, Commune de Mussfiur-Seine; eD ce qui coDcerne la commission départementale, V. Coos. d*Ét., 28 féTrier 1902, Motvreaud.
(2) Le Cher de l'État représente ici le pouvoir exécutif dans ce qu'il a de pluséleré en tant qu'il est la source historique du pouvoir juridictionnel.
(3) V. Cabantou?, Répétit. de dr. adm., 4« éd., 1867.
\^ Dam le eau de décisions relatives à une opération administrative : décision miDistérielle liquidaDt une dette de TÉtat, arrêté de débet mettant un détenteur de deniers publics en demeure de restituer, etc.
Dans ces hypothèses, la décision ministérielle, qui est exécutoire comme tout acte d'administration, devient définitive si Ton n'a pas formé recours dans le délai, de même qu'un jugemebt devient définitif par l'expiration des délais d'appel. On tirait de là un argument, mais on oubliait que c'est la condition de tous les actes d'administration, les recours contre ces actes sont enfermés dans des délais très courts, parce que sans cela la marche de l'Administration serait entravée.
Dans le cas de l'arrêté de débet, cet arrêté est suivi d'une contrainte délivrée par le ministre des Finances, qui entraîne hypothèque judiciaire comme un jugement; on s'est encore beaucoup appuyé sur cet argument, il est bien mauvais cependant, d'abord parce que ce n'est pas l'arrêté de débet lui-même, où se trouve pourtant la véritable décision, qui entraîne l'hypothèque, mais la contrainte qui n'est qu'une voie d'exécution; ensuite, parce qu'il est naturel que le pouvoir exécutif ait le droit d'employer des voies d'exécution énergiques, n'est-ce point lui qui donne aux jugements eux-mêmes leur force exécutoire?
2* Dans le cas de décisions sur recours hiérarchique, — Dans celte hypothèse, disait-on, le ministre statue bien à la façon d'un juge, puisqu'il statue sur un recours. Nous verrons plus bas ce que l'on peut répondre au sujet de cette hypothèse (p. suivante, en note) (1).
— Quoi qu'il en soit, la donnée de la juridiction ministérielle fut pendant longtemps admise par le Conseil d'État dans toutes ses conséquences logiques. On distinguait des décisions ministérielles contradictoires et des décisions par défaut; contre les décisions par défaut, l'appel au Conseil d'État n'était pas possible, tant que la voie de l'opposition n'avait pas été employée devant le ministre lui-même (Cons. d'Ét., 26 mars 1824, Rey; 26 févr. 1823, Mouton; 22 août 1839, Giblain). On alla même jusqu'à admettre des recours en règlement dé juges portés au Conseil d'État, lorsqu'aucun ministre ne voulait se saisir d'une affaire en première instance (Cons. d'Ét., 10 sept. 1817, Hasslawer; 25 févr. 1818, Héreau; 26 juin. i837,il//ard).
L'écueil contre lequel la juridiction ministérielle est venue se briser semble avoir été l'impossibilité où l'on s'est trouvé d'interpréter ccmme des jugements, absolument toutes les décisions ministérielles; les unes parce qu'on les déclara actes de pure administration discrétionnaire; les autres parce qu'elles étaient rendues dans des hypothèses où l'appel aurait dû être porté devant un conseil de préfecture ou même devant un tribunal civil et que les convenances administratives ou la séparation
(1) Cf. Laferrière, Traité de la Juridiction administrative, t. I, p. 456, dont U réponse n^est pas bien topique.
954 LE C0NTEP«rriEUX administratif.
des pouvoirs s'y opposaient. Il s'accumula tellement d*exceptioQS dans lesquelles on déclara que le ministre avait statué comme simple administrateur, que la règle, un beau jour, fut retournée. Une fois retouroée, la jurisprudence consacra les conséquences suivantes de la donnée purement administrative :
a) Une décision ministérielle rendue par défaut n'est pas susceptible d'opposition et est immédiatement susceptible de recours (Cions. d'Ét., 44 janv. 1872, Heit; iO juill. 1877, Mathos; 20 févr. 1880, Carrière)-, même si elle est rendue en matière disciplinaire, car les décisions disciplinaires elles-mêmes ne sont pas dés jugements, même si elles sont rendues par le ministre après avis d'un conseil disciplinaire (Cons. d'ÉL, 19 avr. 1907, Hylias); p) Une décision jninistérielle peut être rapportée tant qu'elle n'a pas créé de droit acquis au profit d'un tiers, sans qu'on puisse opposer l'autorité de la chose jugée (Cons. d'Él., 19 août 1867, Cdlvo; 12 août 1879, Esquino); y) Les décisions ministérielles, n'étant pas des jugements, ne sont pas soumises de plein droit à la règle d'après laquelle toute sentence doit être motivée (Cons. d'Ét., 30 avr. 1880, Harouel; 2 juill. 1880, Maillard; 21 juin 1895, Cames) (1).
(1) M. Laferrière est un de ceux qui oot le plus contribué à ruiner la juridiclion ministérielle. Dans la première édition de son Traité de la juridiction administrative, il admettait encore .que les ministres étaient juges dans trois cas de contenUeox électoral : celui des élections des membres des chambres de commerce (Arr. 3 niv. an XI) : celui des élections au conseil supérieur de riostruction publique et au conseil académique (D. 16 mars 18d0); celui des élections au conseil supérieur des colonies (Cons. d'Ét., 24 avr. 1891, Raoulx); mais dans sa deuxième édition, t. I, p. 465, il reUre celte concession et il nie que, même dans ces trois cas, les décisions ministérielles soient vraiment contentieuses ; ce sont des décisions administratives que le ministre rend comme supérieur hiérarchique des bureaux électoraux, après lesquelles le débat est porté au Conseil d'État. La séparation entre TAdministratioa et la juridiction devient ainsi complète et c'est plus logique.
£n réalité, les choses ne sont pas aussi simples. Il y a lieu de distinguer les hypothèses où le ministre prend une décision spontanée ou précédée tout au plus d*une sollicitation et celles où il prend une décision précédée d'une réclamation ou d'un recours. Dans le premier cas, sa décision n'a rien de commun avec un jugement, elle n'est qae la manifestation de volonté d'une autorité ou d'une partie. Dans le second cas, elle présente certains éléments d'un jugement puisqu'elle intervient sur une réclamation et que la réclamation est le symptôme d'une contestation.
Ceci se produit : io dans les hypothèses d'élections au conseil supérieur de riostruction publique et au conseil académique ou d'élection au conseil supérieur des colonies, ou d'élections au conseil supérieur du travail (D. 14 mars 1903, art. 12 « les protestations sont instruites par le préfet et jugées par le ministre 9u Commerce >») (pour les élections aux chambres du commerce, la loi du 19 févr. 1;)08 a supprimé Texamen do ministre et attribué compétence au conseil de préfecture); 2« à propos des contestations relatives au domicile de secours et à l'admission des enfants assistés dont Tart. 40 de la loi du 27 juin 1904 dit qu'elles sont « jugées » par le ministre de l'intérieur sauf recours au Conseil d'État ; 3« dans les hypothèses où le recours hiérarchique est formé, c:ir il n'est pas vrai de dire que l'action hiérarchique soit de même nature quand elle se produit spontanément et quand elle intervient sur recours : dans le premier cas, il n'y a pas contestation et dans le second il y a contestation; 4® dans les hypothèses où ane
C. La séparation de la juridiction administrative et du gouvernement el la question de la justice déléguée ou retenue. — Si la juridictioa administrative publique est aujourd'hui séparée de TadmiDistratioa active, il s'agit de savoir si elle est également séparée du gouvernement. C'est la question de la justice déléguée ou retenue. Ces deux formes de justice sont toutes les deux pubUques, en ce sens qu'elles ne peuvent pas être confondues avec la justice disciplinaire de TAdministration, mais la justice déléguée est publique à un degré plus élevé que la justice retenue.
On dit que la justice est retenue lorsque la décision juridictionnelle est prise sous la signature du chef de l'État et sous sa responsabilité, par conséquent lorsqu'elle émane du Gouvernement; elle a un caractère public parce que, dans le régime d'État, le Gouvernement a déjà luimême une mission publique. On dit que la justice est déléguée, lorsque la décision juridictionnelle est prise sous la signature d'autorités spéciales constituées à cet effet, qui sont plus ou moins détachées du Gouvernement et qui sont passées sous le contrôle plus ou moins direct de la nation; la justice déléguée a un caractère plus public encore que la justice retenue, parce qu'elle est rendue au hom du peuple qui est le public lui-même, tandis que le Gouveroement ne fait que représenter le public(l).
Historiquement, pour un ordre de contestations déterminé, la justice commence presque toujours par être retenue, puis plus tard elle est déléguée; de sorte que, d'une part, la justice actuellement déléguée a été
réclamation quelconque contre l'État est formée devant le ministre avec des allures de contestation.
Je dis que, dans ces hypothèses, la décision ministérielle présente certains éléments d*un jugement en ce qu*elle intervient sur une contestation, je ne dis pas qu'elle soit un jugement véritable et voici maintenant ce qui lui manque, c'est qvelle n'émane pas d*un juge public. Le Conseil d'État et les conseils de préfecture sont des juges publics. Le ministre n'est pas et n^a jamais été un juge public; il n'a jamais été qu'un juge hiérarchique, un juge disciplinaire, un juge de service intérieur; en un mot, il n'a jamais été qu'un juge intérieur de l'institution administrative considérée comme quelque chose de distinct de la masse de l'État. La méprise qu'on a commise, pendant tout le temps où a régné la doctrine du ministre-juge, a été de ne pas faire la distinction entre la justice administrative publique et la justice administrative de service intérieur.
Aujourd'hui, depuis que la justice administrative publique est fortement constituée, la distinction s'est opérée et elle s'est faite en ce sens que le Conseil d'État a relégué toutes les décisions ministérielles dans la catégorie des simples décisions administratives; cela ne signifie pas que celles qui sont rendues sur réclamations ne présentent point certains caractères des jugements, mais cela signifle d'une façon très énergique qu'elles ne constituent pas des jugements publics (Cf. mon étude sur Les éléments du contentieux. Recueil de législation de Toulouse, 1907).
(1) Il y a des intérêts pratiques plus grands qu'on ne le croirait à la distinction de la justice retenue et de la justice déléguée : !<> le Chef de l'État, tant que le Conseil d'État exerçait une justice retenue, pouvait retarder indéQniment la si^ature d'un décret au contentieux, et cela est arrivé ptusieurft fois; 2^ dans les matières répressives, le Chef de TËtat pouvait exercer sou droit de grâce dans la décision elle-même.
auparavant de la justice releuue, et que, d'autre part, il y a toujours un peu de justice retenue, parce que des contestations nouvelles se révèlent continuellement pour lesquelles, d'abord, la justice n'est pas déléguée. La vérité de ces observations est confirmée par l'histoire générale du droit, elle Test aussi par Thistoiredu développement de notre juridiction administrative en ce siècle.
I. Actuellement, la justice adminùitrative est presque tout entière déléguée, mais elle a commencé par être retenue. — En effet, jusqu'à la loi du 24 mai 1872, toutes les décisions du Conseil d'État en matière conlentieuse étaient prises sous la signature du Chef de TÉiat; sous l'Empire, cela s'appelait des décrets en Conseil d*Ètat, sous la monarchie, des ordonnances en Conseil d'État^ ce\s, ne pouvait pas s'appeler des arrêts du Conseil d'État. Or, nous le verrons plus loin, le Conseil d*Ëtat, par la cassation ou par l'appel, se subordonne toutes les juridictions administratives de sorte que, par son intermédiaire, toute la justice administrative était retenue ou gouvernementale. De plus, le Conseil d*État étant juge des conflits, la juridiction des conflits était encx)re de la justice retenue.
Depuis la loi du 24 mai 1872, toutes ces justices sont au contraire déléguées. Cette loi donne en effet au Conseil d'État un pouvoir propre en matière contentieuse, de telle sorte que ses dérisions ne sont plus signées du chef de l'État, mais du vice-président du Conseil d'État, et qu'elles méritent maintenant le nom d*anêts. De plus, la même loi ayant organisé un tribunal des conflits distinct, a également donné au président et au vice-président de ce tribunal le droit de signer les arrêts sur conflit [V. p. 945). La loi du 24 mai 1872 n'a fait, d'ailleurs, que consacrer législativement ce qui depuis longtemps était passé dans les faits, à savoir que la véritable autorité contentieuse résidait dans le Conseil d'État.
n. Il subsiste maigre tout une justice adminUtrative retenue. — Au lendemain de la loi du 24 mai 1872, on a été très porté à croire que toute la justice administrative était déléguée, qu'il ne subsistait plus du tout de justice retenue. Cependant, on se trouvait en présence d'un certain nombre de recours qui aboutissaient à des décrets en Conseil d'État, et qui ressemblaient par conséquent beaucoup au recours contentieux d'avant 1872; on se borna à les appeler recours administratifs ou recours en annulation administrative et on afTirma que c'étaient des recours administratifs, non point des recours contentieux.
Mais quelques uns de ces recours ont des formes consacrées qui se rapprochent des formes contentieuses, en ce qu'elles organisent un débat contradictoire, avec celte différence qu'en général il est statué par l'assemblée générale du Conseil d'État qui n'est point une formation contentieuse. Ce serait, croyons-nous, bien comprendre la marche de l'évolution historique,* en ces matières, que de considérer la plupart de ces recours comme étant des recours quasi -contentieux pour lesquels la jas-
tice est retenue. La conséquence serait que les décisions sur ces recours seraient définitives et ne pourraie^jt en aucun cas être attaquées ellesmêmes par un recours contentieux (i).
Article II. — Relations de la Juridiction administrative et de l'administration active.
L'administration active, tendant de plus en plus à se séparer de la juridiction administrative, il y a besoin de préciser leurs relations respectives; nous le ferons en indiquant, d'abord, les limites des pouvoirs de la juridiction administrative vis-à-vis de l'administration active ; en indiquant ensuite l'assujettissement de l'administration active à l'autorité de la chose jugée devant les tribunaux administratifs :
I. Limites des pouvoirs de la juridiction administrative vis-à-vis de l'administration active. — L'indépendance de l'administration active est protégée par les règles suivantes :
1° Les tribunaux administratifs ne peuvent statuer que lorsqu'ils sont saisis par un recours régulier contre un acte accompli ou réputé accompli, il ne leur appartient point d'enjoindre à l'Administration d'accomplir un acte (Cons. d'Ét., 15 nov. 1901, Gasc);
2® Il y a des actes qui, à raison de leur forme ou de leur nature, échappent à tout recours contentieux, tels sont les actes du parlement, les actes de gouvernement (V. p. 77). Dans ces hypothèses, si le Conseil d'État voulait indûment examiner l'acte^ le ministre pourrait élever le conflit devant la section du contentieux (L. ^ mai 1872, art. 26);
Z"" En principe, le recours formé n'est pas suspensif de l'exécution de l'acte administratif, cette suspension peut cependant être ordonnée par mesure spéciale ;
4° Le juge administratif respecte toutes les initiatives de l'administration qui sont impliquées par la procédure de l'action directe. Nous n'avons ici qu'a reproduire ce que nous écrivions suprà, à la p. 393 : le juge administratif peut annuler des décisions administratives, il peut quelquefois les réformer, il peut condamner l'Administration à des indemnités pour avoir exécuté des décisions injustifiées; tout cela il peut le faire, mais il ne peut pas toucher à la prérogative de l'Administration en ce qui concerne la liberté de ses initiatives; il ne peut pas lui adresser
(1) Les recours d\\A administratifs^ qui tendeot ainsi dès maiateoaat vers le recours cootentieui sont les suivants : 1<» les recoure relatifs au privilège de la Banque de France ; 2« les recours des préfets tendant à l'annulation des délibérations des conseils généraux, en vertu des art. ^ et 47 de la loi du 10 août 1871 ; 3^ les recours formés en vertu de TârU 13 de la loi du 21 juin 1865, contre les arrêtés des préfets qui créeraient des associatious syndicales autorisées en deliors des cas prévus par la loi ; 4^ les recours formés contre les décisions du conseil de préfecture en matière d'autorisation de plaider (Cf. mon article sur les Éléments du contentteitx, Recueil de législation de Toulouse, 1906, p. 19 et s.). r^ \
d^lDJODctioD, il oe peut pas prescrire la coûTectioa de travaux (Cods. d'Ét., 26 avr. 1907, Benoit); il ne peut pas mettre un vieillard assisté à la charge de TÉtat, celte prise en charge ne peut résulter que d'une décision du ministre (Cons. d'Ét., 22 janv. 1909, Ministre de Vlnterieur)\ il ne peut pas directement ordonner la démolition de travaux qui occasionnent un dommage (Cons. d'Ét., 10 mars 1905, Berry et Chevallard); il ne peut pas non plus ordonner la démolition sous la menace d'une astreinte (Cons. d'Ét., 27 févr. 1903, Ministre des Travaux publics); tout ce qu'il a hasardé récemment c'est de peser indirectement sur la volonté administrative par le procédé des dommages-intérêts moratoires et en offrant Talternative de payer le dommage ou de démolir (Cons, d'Ét., 6 avr. 1895, Deshayes; 10 mars 1905, Berry et Chevallard; 18 mai 1906, Bichambis, S. 1907. 3. 65 et la note). C'est cet état de choses que l'on traduit en disant que le contentieux administratif, quand 41 ne comporte pas des annulations ou des réformations d'actes, est essentiellement ;7cfc»niaire; cela veut dire qu'a posteriori le juge administratif peut condamner l'Administration pour avoir fait des choses qu'elle n'aurait pas dû faire ou pour n'avoir pas fait des choses qu'elle aurait dû faire, mais qu'en principe il ne peut pas lui prescrire de faire quoi que ce soit.
— Il est à remarquer toutefois que» dans les limites de ce contentieux pécuniaire et a posteriori^ le juge administratif prend des libertés croissantes. On a vUj plus haut, qu'il a inauguré la pratique des dommagesintérêts moratoires qui ne diffèrent de l'astreinte que parce que, ne pouvant pas être rabattus par le juge, ils n'ont pas le caractère d'une injonction, mais celui d'une alternative; dans la matière des concessions de travaux publics, le juge se permet de compléter les stipulations des contrats par des principes tirés du droit commun, c'est-à-dire qu'en somme, il corrige, à l'aide du droit commun, ce que l'administration avait fait en vertu de son initiative : le contrat de concession était primitivement rigide et se suffisait à lui-même, le juge a établi qu'il pouvait être complété en suivant les données du droit commun. Armé du droit commun, le juge administratif s'élève au dessus des initiatives des administrations publiques, du moins quand il s'agit de constater a posteriori leur insuffisance et d'y remédier par des procédés pécuniaires (V. suprà, p. 8U1. ' Enfin, le juge administratif ne ménage pas les administrations publiques lorsque celles-ci emploient à faux la procédure de l'action directe, par exemple, prononcent à tort, par simple décision exécutoire, des sanctions contre leurs concessionnaires de travaux, telles que la déchéance: elles ont le droit d'employer cette procédure si le cahier des charges i a stipulé, mais il ne faut pas qu'elles se trompent dans l'appréciation des circonstances, car si la mesure est reconnue après coup injustifiée,* il s'ensuit de lourdes indemnités (V. suprà).
— Aussi, un autre mouvement se dessine-t-il, du moins en ce qui concerne les administrations locales; celles-ci ont tendance à renoncer
volontairemeDl à la prérogative de raction directe qui, sans doute, est flatteuse, mais que la pratique des indemnités a rendue périlleuse. C'est dans les relations des administrations locales avec les entrepreneurs de travaux publics ou avec leurs concessionnaires que Ton constate cette évolution. On rencontre des cahiers des charges qui, renonçant à la procédure de la décision exécutoire, confient au conseil de préfecture le soin de prononcer lui-même les sanctions telles que les mises en régie, les résiliations, les déchéances, au cas de uon-exécution des conditions.
Les mêmes administrations commencent à se servir du procédé très ingénieux de la demande en interprétation de leur contrat, procédé auquel le Conseil d'État se prête, pour se faire autoriser par le juge à exiger de leurs concessionnaires telles modifications dans le service qu'autrefois elles auraient pris l'initiative de décider à elles seules, sans demander conseil à personne, sauf à se mettre sur les bras un gros procès (V.5ttjt?rà, p. 941).
— En somme, on voit que le juge administratif respecte les prérogatives d'action directe de l'administration active, mais que, par la force des choses et surtout par la peur raisonnée des responsabilités pécu- , maires, celle-ci sera amenée à se décharger sur le juge du soin de prendre pas mal de décisions. Ainsi le rôle du juge administratif ira grandissant au détriment de la procédure d'action directe, et ce sera un moyen d'éviter les responsabilités car le juge, quant à lui, est irresponsable et personne n'est responsable de lui.
II. AssujeUissement progressif de l'administration active à l'autorité de la chose jugée par les tribunaux administratifs, — Il est de principe que l'Administration exécute volontairement les jugements. Il en est des jugements comme des dettfis et c'est au fond la même idée. Cependant, ici, comme l'autonomie de l'Administration se trouve en conflit avec un principe très juridique, qui est celui de l'autorité de la chose jugée, il semble que le Conseil d'État soit décidé à lutter et à assujettir TAdministration. Cette campagne très intéressante, pour assurer l'autorité de la chose jugée, a commencé d'une façon curieuse à propos de villes qui, ayant été condamnées envers leur concessionnaire d'éclairage au gaz pour avoir accordé des permissions de voirie à des électriciens, avaient ensuite retiré ces permissions de voirie. Les électriciens attaquaient pour excès de pouvoir les retraits de permission. Le Conseil d'État déclara qu'il ne saurait y avoir excès de pouvoir à avoir obéi à l'autorité de la chose jugée (Cons. d'Ét., 27 sept. 1901, Pécard, S. 1902. 3. 33 et la note; 6 juin 1902, Commune de Bar-le-Duc^ S. 1903. 3. 65 et la note). La campagne s'est continuée à rencontre de la Cour des comptes que le Conseil d'État a voulu astreindre à respecter la chose jugée par lui (Cons. d'Ét., 8 juin. 1904, Bottay conclusions de M. Romieu, Lebou, p. 566). Enfin, vis-à-vis de l'administration active elle-même, depuis quelques années, le Conseil d'État insiste sur les conséquences de droit
des aoDulatioDS qu*il proQODce, en tant que ces conséquences s'imposent à rAdmioistration (Cens. d'Êt., 30 nov. 1900, Viaud, S. 1903. 3. 33 et note; 19 juin 1903, Ledochowêki; 20 janv. 1905, d*Uston de Villeréglan; réintégration de fonctionnaires ou autres mesures analogues), et même, il a inauguré une procédure de renvoi à l'Administration pour faire ce que de droit, qui est une invite non déguisée à obéir et qui pourrait bien avoir pour effet de constituer en faute personnelle le fonctionnaire qui résisterait (Cons. d'Ét., 30 nov. 1906, Deniit et Rage Roblot, S. 1907. 3. 17 et la note; l^' févr. 1907, NouziLle; 26 juin 1908, Daraux, S. 1909. 3. 129 et la note) (V. suprà, p. 394).
Enfin, le Conseil d'État a admis aussi ^e procédé de la demande contentieuse en interprétation de ses décisions antérieures méconnues par l'Administration (Cons. d'Ét., 26 juill. 1912, Compagnie d* Orléans) (W. sur ce point les développements donnés suprà, p. 942).
Par ces procédés variés, le Conseil d'État parviendra sans doute à imposer à l'Administration le respert de la chose jugée.
§ 3. — Pouvoirs prétoriens de la Juridiction administrative.
En abordant cette question, il est bon d'avertir que l'expression pouvoirs prétoî'iens d'un juge se prend en deux sens différents :
1* Au sens strict, le pouvoir prétorien du juge serait un pouvoir réglementaire, ce serait le droit d'édicler lui-même, à l'avance, un règlement suivant lequel, ultérieurement, il jugerait certaines affaires — ce que faisait le préteur romain en rendant son édit annuel, au moment de son entrée en charge. En ce sens-là, tout le monde est d*accord que, ni le juge civil, ni le juge administratif, n'ont de pouvoir prétorien, l'art. 5 du Code civil s'y oppose formellement et cette disposition fonde la séparation entre le pouvoir réglementaire et le pouvoir juridictionnel; elle est une des formes de la séparation entre la juridiction administrative et Tadministration active, de même qu'entre le juge et le législateur (1);
2° En un sens plus large, le pouvoir prétorien du juge est un pouvoir de créer le droit par la seule persistance de sa jurisprudence. Y a-l-il là une forme pure et simple de la coutume (2) ; ou bien n*y a-t-il pas aussi une forme dissimulée et subtile du pouvoir réglementaire qui, au lieu de s'exercer par une règle édictée à l'avance, s'exercerait par la perbévérance à appliquer à toutes les affaires successives une règle noo édictée, mais impliquée dans les premières décisions? Peu importe f3).
(1) Art. 5, Code civil : « Il est défendu aux Juges de prononcer par voie d« disposition générale et réglementaire sar les causes qui leur sont soumises ». CI. Uooqars- Fourcade et Baudry, Traité de droit civil^ I, n» 246.
(2) Cf. Planiol, I, n» 12 et n» Ul; Lambert, Du contrat en faveur de tiers^ 1893, Inlroduct., p. vu et s.; Langlois, Essai sur le pouvoir prétorien de la jurisprudence, Ihèse, Caen, 1897.
(3) ËD faveur de la seconde interprétation on fera deux remarques : 1* aoe jarid]'«.tioa
i : 1* aoe jai
LES JURIDICnONS ET LA GOMPéTENGE. 964
Ce qui est certaio, c'est qu*il y a aujourd'hui teodaDce à admettre ce pouvoir créateur de la jurisprudeoce et à le faire servir à une plus large adaptation de la loi aux besoins de la pratique (Cf. Geny, Méthodes dHnterprétatian et sources en droit privé positif, 1899, p. 418 et s.).
Si ce pouvoir créateur de la jurisprudence est admis au profit de la juridiction civile, à plus forte raison doit-il Tôtre au profit de la juridiction administrative pour les motifs suivants :
1* S*il y a dans le pouvoir créateur de la jurisprudence, ainsi que nous le croyons, une combinaison de la coutume et de la réglementation, le juge administratif, qui fait partie du pouvoir exécutif, est plus proche du pouvoir réglementaire que le juge civil ;
2^ £d matière administrative, il y a des quantités de règles de droit à créer par abandon des prérogatives de T Administration ou, si Ton veut, par concession ; il y a là, pour le pouvoir créateur de la jurisprudence administrative, un champ immense que n'a point la jurisprudence civile, laquelle n*a point devant elle des parties qui veuillent se faire les unes aux autres des concessions. Au reste, les preuves abondent du pouvoir créateur de la jurisprudence administrative, tellement que Ton peut dire de notre droit administratif fran<^ais qu'il a été fait par la jurisprudence du Conseil d*État autant que par les lois. Il nous suffira de citer :
!• L'institution du recours pour excès de pouvoir, qui est tout entière jurisprudentielle dans la détermination des uns de non-recevoir et des ouvertures et qui donne lieu à une politique jurisprudentielle du Conseil d'État, notamment dans le maniement de la fin de non*recevoir tirée de l'existence d'un recours parallèle;
2® Le développement des recours contentieux de pleine juridiction en dehors des textes, spécialement dans la matière des indemnités pour dommages ou pour fautes de service, qui est le résultat d'une jurisprudence récente;
3^ L'affirmation de la règle que le Conseil d'État est le juge de droit comaïun de premier ressort et, en même temps, la condamnation de la pratique du ministre-juge;
4* L'organisation de la procédure à suivre devant les conseils de préfecture qui fut élaborée par le Conseil d'État au cours du xix* siècle, avaut d'être consacrée par la loi du 2:2 juillet 1889 ;
5^ L'élaboration de toute la théorie sur l'indemnité due aux riverains
est UD pouvoir et si ce pouvoir a la volonté d'établir une règle par des décisions successives, on n'exprimera pas toute la situation en disant que de ces décisions successives, il résulte une coutume; on ne fera ainsi joner aucun rôle à la volonté du juge et et à ce qu'on pourrait appeler sa politique jurisprudentielle ; 2« dans l*édit des préteurs n>main8 il y avait une partie qui se transmettait de Tun à l'autre {edictum translatitiutn) qui devenait ainsi traditionnelle et si Ton veut coutumière; n'empêche que cette partie traditionnelle était un mélange de coutume et de règlement; le même mélange ne se retrouve-t-il pas dans toute jurisprudence persévérante d'une juridiction ?
H. — Pr. 61
au cas de captage et d'adduction de l'eau d'uûe source par une ville, avant que le principe de IMndemnité ne fût posé par la loi du 8 avril 189^ (nouvel art. 613, C. civ.). V. suprà, p. 565;
6° L'élaboration de la théorie du non-cumul des fautes au cas de responsabilité pour faute de service, etc. (V. suprà, p. 496) ;
Si l'on pose par rapport à la loi le problème de ce pouvoir créateur de la jurisprudence administrative, on remarquera que non seulement le Conseil d'Etat s'arroge le jtis supptendi et qu'il en use largement, mais qu'il ne recule même pas devant un certain /m* corriyendL II en a donné plusieurs preuves. Nous citerons les deux exemples suivants :
l"" L'interprétation de l'art. 4 de la loi de pluviôse an VIII sur la compétence des conseils de préfecture en matière de dommages résultant de travaux publics. Suppression des mots « procédant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de TÂdmioistration »; on a donné de cette modification du texte plusieurs explications (V. suprày p. 780), aucune ne paraît bien satisfaisante et il faut en venir à avouer que le Conseil d'État a corrigé un texte mal fait;
2° L'interprétation de lart. 65 de la loi du 22 avril 1905 relatif à la communication de leur dossier aux fonctionnaires menacés d'une peine disciplinaire. Suppression de cette garantie au cas de grève des fonctionnaires et de cessation concertée du service (Cons. d'Ét., 7 août 1909, Winkell, S. 1909. 3. 145 et la note). Le Conseil d'État, en refusant d'appliquer à cette hypothèse une loi dont le texte ne contient aucune restriction, a certainement corrigé la loi; il a fait comme si avait déjà existé une disposition analogue à celle qui fait l'objet de l'art. 22 du projet de loi sur le statut des fonctionnaires; « en cas de cessation collective ou concertée du service, toutes peines disciplinaires peuvent être prononcées sans l'intervention des conseils de discipline et sans l'accomplissement des formalités ci-dessus spécifiées ».
il est clair que, dans un régime de légalité, on ne peut admettre \tjus comgendi du juge qu'avec de grands ménagements. On peut l'admettre car la loi étant « sous condition d'application par le juge » (V. suprà^ p. 45), il est naturel que le juge ait un certain pouvoir de vérifier la loi; mais on doit enfermer ce pouvoir dans des catégories déterminées très strictement, il nous paraît y avoir deux catégories possibles de cas : a) le cas de V incohérence matérielle du texte dont l'art. 4 de la loi de pluviôse an Vin est un exemple; b) le cas de VinconstUuiionnalUé des lois, entendue en ce sens que certaines applications de la loi seraient en contradiction avec les conditions fondamentales d'existence de l'État; ce serait le cas de l'affaire Winhell, car il serait contraire aux conditions fondamentales d'existence de l'État que des fonctionnaires en grève ue pussent pas être immédiatement révoqués. Dans les pays anglo-saxons, les juges ont le droit de ne pas appliquer une loi qu'ils jugent inconstitutionnelle, nous ne voyons pas pourquoi ce pouvoir ne serait pas reconnu
au proGt des juges français. Dans notre note sur Taffaire Winkell {loc. cit.) nous avons considéré la décision du Conseil d'État comme un pas fait dans cette voie (1).
Section II. — Organisation de la juridiction administrative.
§ 1. — Organisation générale de la Juridiction administrative.
Cette organisation est très particulière et très difTérente de celle des tribunaux judiciaires.
Il y a un tribunal administratif fondamental, le Conseil d*État. Ce tribunal cumule toutes les juridictions. Il est juge de droit commun en premier ressort, non seulement dans la matière du recours pour excès de pouvoir, mais aussi dans celle du recours contentieux ordinaire ; par là, et surtout parle recours pour excès de pouvoir» il exerce une influence directe sur toutes les autorités administratives. Il est en même temps juge d'appel et juge de cassation, et tous les autres tribunaux administratifs lui sont subordonnés par l'une ou l'autre de ces voies. Les conseils de préfecture et les conseils du contentieux des colonies lui sont subordonnés par l'appel; les tribunaux à compétence spéciale, série qui comprend la Cour des comptes, les conseils de revision, les conseils de l'instruction publique, qui a compris dans le passé, et qui pourra comprendre dans l'avenir telle ou telle commission administrative plus ou moins éphémère chargée d'un contentieux particulier, lui sont subordonnés par le recours en cassation.
Ainsi, tandis que, dans les juridictions civiles, le premier ressort, l'appel et la cassation sont nettement séparés et confiés à des tribunaux superposés, ici, ils sont concentrés au profit d'un même tribunal (2). Ce fait crée au Conseil d'État une situalio.n privilégiée, et donne à sa jurisprudence une autorité bien plus grande encore que n'a celle de la Cour de cassation. Les principales décisions du Conseil d'État sont, en effet, des décisions déjuge de premier ressort ou du juge d'appel, qui statue à la fois sur le fait et sur le droit. Ajoutez que toute cette jurisprudence est d'allure prétorienne, ainsi que nous l'avons dit (p. 960).
Le Conseil d'État a conquis lentement cette haute situation ; il a triom-
(1) Si ToD songe que, daos la matière de la comptabilité publique, le dernier des comptables a le devoir de vérifier tout le dossier qui lui est transmis par Tordonnateur, celui-ci fût-il un ministre, et le droit de refuser de payer si le dossier ne lui parait pas en règle, on sera moins étonné k la pensée de voir les juges vérifier la constituU'onnalité des lois. La conformité des lois particulières aux principes généraux de la constitutioa d*un pnys est pour le moins aussi importante que la conformité d'un ordonnancement aux règles de la comptabilité.
(2) Oa peut dire que l'organisation des tribunaux civils est d'ordre pyramidal, tandi<; <]ue celle des tribunaux adminlslratif:) est d'ordre concentrique.
phé de tous les obstacles grâce à son organisation corporative que nous avons signalée plus haut p. 233, qui a fait de lui une institution vivante ayant une conception nette de sa mission et de l'esprit de suite, toutes choses qui ne pouvaient que donner la plus grande valeur à sa jurisprudence.
A. De la juridiction en premier ressort. — Le Cofiseil dtÊtal est le juge de droit commun en premier ressort, — Le Conseil d'État est juge eo premier ressort dans la matière du contentieux de Tannulation, il est saisi directement du recours pour excès de pouvoir, cela ne souffre aucune difficulté (L. S4 mai 1872, art. 9). Mais il faut admettre aussi qu'il est le juge de droit commun en premier ressort dans la matière du contentieux de la pleine juridiction et qu'il doit être saisi des recours contentieux ordinaires, particulièrement des recours en indemnité, lorsqu'un texte n'altpibue pas compétence à un autre tribunal administratif (1). Cette opinion quoique très raisonnable, ne s'est pas établie sans difficulté. On a longtemps cherché ailleurs le juge de droit commun, soit du côté des conseils de préfecture, soit du côté des ministres.
Les conseils de préfecture auraient Tavantage d'être à proximité des justiciables; mais, d'une part, le texte de l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VllI, sur lequel s'appuie leur compétence, contient une énumération d'affaires qu'il est bien difficile de ne pas considérer comme limitative; d'autre part, si l'on tient compte de cette observation que la juridiction administrative est fatalement destinée à réaliser des abandons de prérogatives de la puissance publique, on tiendra pour avantageux qu'elle soit centralisée en un seul grand corps et non pas dispersée en une quantité de petits tribunaux.
Le système qui faisait des ministres les juges de droit commun en premier ressort, chacun dans son département, a eu beaucoup plus de partisans et, pendant longtemps, il a été accepté par le Conseil d'État lui-mème(2); il était d'une certaine commodité en ce sens que les affaires s'introduisaient comme des recours hiérarchiques, mais il est manifestement condamné aujourd'hui par la doctrine qui veut que le ministre ne soit pas du tout un juge public (V. p. 952). Il est clair que, s'il n'est pas un juge public, il ne saurait être le juge de droit commun.
Reste donc seulement ie Conseil d'État, et il faut reconnaître que la doctrine qui en fait le juge de droit commun, en premier ressort, cadre bien avec l'idée de la juridiction administrative instrument des concessions de la puissance publique. Le seul inconvénient de cette doctrioe estque la procédure devant le Conseil d'État est un peu coûteuse, tandis que celle devant le ministre ne l'était pas du tout, mais il faut remarquer
(1) SauT pour le coalenlieux admiDistratif des colooies qui apparUent en premier ressort au conseil du cootentieuz de cliaque colonie (V. tn/rà, p. 975).
(2) V. un bon exposé de celte doctrine dans Cabantous, Répétitions écrites de droit administratif, 4' édit., 18G7; Cf. Ducrocq, 1* édit.
que le ministre n'était jamais juge qu'en premier ressort, qu'il fallait aller au Conseil d*Élat en appel et que, pour ce qui est de la procédure devant le Conseil d*État des réformes seraient possibles(l).
B. De Vappel, — Il y a un certain nombre de tribunaux administratifs qui jugent en premier et en dernier ressort. Ainsi, lorsque le Conseil d'État est juge en premier ressort, il Test en même temps en dernier ressort, il en est de même de certains tribunaux spéciaux, comme la Cour des comptes, les conseils de revision. Cependant, l'institution de Tappel existe pour certains autres tribunaux; ainsi, tous les arrêtés des conseils de préfecture, toutes les décisions des conseils du contentieux des colonies sont susceptibles d'appel. Il convient de faire à ce sujet quelques observations :
i* Les appels ne sont pas tous portés au même tribunal, le Conseil d'État reçoit en principe les appels des conseils de préfecture, mais la Cour des comptes reçoit aussi les appels de ces conseils, lorsque ceux-ci jugent les comptes des comptables; le Conseil supérieur de l'instruction
(1) Le poÎDl de départ de révoluUoD qui a fait du Cooseil d'Ëtat le juge de droit commun me parait être dans les articles publiés par Boucbené-Lefer dans la Revue pratique du droit français^ sous ce titre, De la justice administrative^ 1863, t. XV, p. 354 et 358. Nul doute, d'ailleurs, que l'exemple du recours pour excès de pouvoir n'ait été pour beaucoup daos le mouvement qui a poussé le Conseil d'État à revendiquer la Juridiction de premier ressort en matière de recours contentieux ordinaire, surtout depuis que le recours pour excès de pouvoir fut admis contre les décisions des autorités administratives inférieures, omissio medio (Arrêt Bansais, 13 avr. 1882, V. p. 451).
C'est d'abord dans les cas de recours en interprétation, à la suite de questions préjudicielles soulevées devant les tribunaux judiciaires, qu'il a affirmé sa compétence (Cons. d'Ét., 28 avr. 1882, Ville de Cannes). Puis, il l'a affirmée franchement à propos d'un recours contentieux contre un acte administratif porté directement devant lui (Cons. d'Ét.. 13 déc. 1889, Cadot) ; un fonctionnaire communal révoqué, le sieur Cadot, avait demandé une indemnité, le conseil municipal avait rejeté sa demande, le Conseil d'État s'est déclaré compétent pour le recours formé contre cette décision. De nombreuses décisions confirmatives sont survenues (Cons. d'Ét., 28 mars 1890, Draneey; 3 févr. 1893, Ville de Paris; 20 avr. et 30 nov. 1894, Département de la Seine; 3 août 1894, Département de la Savoie; 3 février 1899, Chiroux; 24 mars 1899, Favril et Flacon « considérant que ta contestation soulevée ne rentre dans aucun des cas pour lesquels les textes... ont déterminé la juridiction compétente..., que la demande des requérants a été rejetée par le ministre ; qu'ainsi il appartient au Conseil d'État de statuer sur le litige » ; Cons. d'Ét., 8 août 1899, Département de la Mayenne; 15 déc. 1899, Adda; Cons. d'Èl., 9 févr. 1900, Commune d'Enencourt, litige entre l'État et une commune au sujet d'une subvention pour maison d'école; 28 févr. 1902, Section du Puy^ litige entre une commune et une section de commune, etc.). Enfin le tribunal des conflits a implicitement confirmé cette doctrine (Conû., 4 juili. 1896, Bergeon), Cr. les arrêts cités, p. 424 et s.
Au point de vue des textes, cette doctrine s'appuie sur l'art. 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII et sur le règlement du 5 nivôse an VIII. Le Conseil d'État interprète ces textes comme ayant enlevé à son profit aux ministres, qui certainement les avaient eues pendant la Révolution, à la fois la juridiction d'appel et la juridiction de premier ressort.
publique reçoit les appels du cooseil de rUniversité, du conseil académique et du conseil départemental, etc. ;
S** Là où l'appel existe, le recours en appel peut être formé, quelque minime que soit Timportance de TaiTaire, parce qu'un intérêt public est toujours présumé en jeu;
3^ Le recours en appel devant le Conseil d*État n'est pas suspensif de Texécution du jugement de première instance, à moins que le Conseil d'État, par arrêt spécial, n'accorde un sursis (D. 22 juill..i806, art. 3, L. 2i mai 187^, art. 24); mais l'Administration exécute à ses risques et périls et peut être déclarée responsable si, ensuite, le premier jugement estmisànéant(Cons. d'ÉL, 27févr. \903,Zimmermann, S. 1905. 3. 17);
Â^ Le délai du recours en appel devant le Conseil d'État est de deux mois pour les arrêtés des conseils de préfecture (L. 22 juill. 1889, art. 57). Pour les conseils du contentieux des colonies, il y a des règles spéciales.
C. De la cassation, — Toutes les décisions en dernier ressort des tribunaux administratifs qui ne relèvent pas du Cooseil d'État par l'appel, peuvent être attaquées devant le même Conseil d'État par le recours en cassation (1). Ainsi, les arrêts de la Cour des comptes, les décisions des conseils de revision, celles du Conseil supérieur de l'instruction publique, peuvent être attaquées par le recours en cassation; il en est de même des décisions de toutes les commissions éphémères chargées d'un contentieux spécial, qui peuvent être instituées, comme celle, par exemple, qui liquida les indemnités pour l'insurrection de 1871.
Le recours en cassation est un recours en annulation ouvert pendant les deux mois qui suivent la notification de la décision (D. 22 juill. 1806, art. 11, modifié par L. 13 avr. 1900, art. 24, § 4); il diflTère du recours en appel en ce qu'il est dispensé du ministère de l'avocat (sur les suites de la cassation, V. Cons. d'Ét., 8 juill. 1904, Botta^ conclusions Romieu dans Lebon, p. 558).
Parenté du recours en cassation et du recours pour excès de pouvoir. — Le recours en cassation et le recours pour excès de pouvoir ont une grande parenté : ce sont deux recours en annulation et tous les deux sont fondés sur l'excès de pouvoir, l'un du juge, l'autre de Tadministrateur (2).
(1) Par suite, les décisions des conseils de préfecture, celles des conseils du cooteolieux des colonies, qui peuvent toujours être frappées d'appel, ne peuvent pas être l'objet d'un recours en cassation. D*ailieurs, par la voie de Tappel, on peut f^ire valoir contj'e ces décisions des vices d'incompétence ou d'excès de pouvoir, tout comme oa les ferait valoir par le recours en cassation.
(2) De plus, ils trouvent tous les deux leur origine dans les mêmes textes, la loi des 7-14 octobre 1790 et Tart. 9 de la loi du 24 mai 1872; il est vrai que le recours eo cassation s*appuie en certains cas sur des textes spéciaux, sur Tart. 17, § 2 de la loi dn 16 septembre 1807 pour la Cour des comptes, sur Part. 32 de la loi du 15 juillet 1889 pour le conseil de revision; mais on a besoin des textes généraux précités pour les cas où il n'y a pas de texte spécial.
Malgré cela, ces deux recours oe se coofondeot point et il est à prévoir que, dans l'avenir, ils iront se séparant toujours Tun de l'autre. Le recours pour exc^s de pouvoir est dirigé contre des actes d'administration, le recours en cassation contre des jugements. On conçoit qu'au début, alors que la décision administrative n'était pas bien distinguée de la décision contentieuse, on ait presque identifié les deux recours, mais maintenant, plus on ira, plus la fonction d'administrateur sera séparée de la fonction de juge, plus, par conséquent, Tacte d'administration s'éloignera du jugement. Déjà, d'ailleurs, il y a des différences graves entre les deux recours, ainsi qu'il va apparaître :
Des ouvertures à recours en cassation. — Le recours en cassation s'appuyant sur l'excès de pouvoir, il s'agit de savoir quand il y a excès de pouvoir du juge. Le Conseil d'État a, jusqu'ici, fait sortir de la notion de l'excès de pouvoir en matière de cassation trois ouvertures à recours : i^ l'incompétence; "2° la violation des formes; d"" quelquefois le détournement de pouvoir.
Chose remarquable, il n'admet pas le motif de violation de la loi, à moins qu'il n'y ait un texte, comme dans fart. 32 de la loi du 15 juillet 1889. Cette ouverture à recours n'existe en effet, pour les pourvois à la Cour de cassation, qu'en vertu d'un texte (L. 27 nov.-i" déc. 1790, art. 3), la violation de la loi n'est pas considérée en soi comme une variété de l'excès de pouvoir, peut-être à raison de l'origine disciplinaire de ce recours et parce que le respect de la loi n'entrait pas primitivement dans la conception de la discipline du pouvoir exécutif (1).
Des effets du recours en cassation. — 1** L'effet de l'annulation du jugement est renfermé inter parte^i, comme Tétait d'ailleurs l'effet du jugement lui-même; au contraire, un acte administratif annulé à la suite d'un recours pour excès de pouvoir est annulé erga omnes;
V Le tribunal dont le jugement est annulé est obligé de refaire son jugement, car il faut que l'affaire soit jugée; au contraire, une autorité administrative dont l'acte est annulé n'est point tenue de le refaire.
Du pourvoi dans Vintérét de la loi. — Les représentants de l'Administration ont, aussi bien que les parties, le droit de former des recours en cassation ordinaires, mais les ministres peuvent en outre former des pourvois dans l'intérêt de la loi, qui n'aboutissent qu'à une censure purement doctrinale de la décision, sans inQrmation de ses effets légaux. Le pourvoi peut être formé même centime une décision qui n'est pas en dernier ressort; il en existe un semblable en matière judiciaire.
(1) Toatefois, dans le recours pour excès de pouvoir, depuis le décret du 2 novembre 1864, la violation de la loi est devenue une variété d*ezcès de pouvoir. Ce serait donc à partir de cette date que le pouvoir exécutif aurait considéré l'obligation d'observer la loi eomme faisant partie de sa propre discipline.
§ 2. ^ Organisation et compétence des diverses Juridictions.
N» 1. — Le Conseil d'État.
A. Organisation du Conseil d'État délibérant et statuant au contentieux. — Cette organisation vient d'être gravement modifiée par la loi du 8 avril 1910, art. 96 et par le décret du 81 mai 1910; non pas qu'il ait été apporté de changements aux bases traditionnelles de l'organisation, mais il y a eu des additions et des précisions extrêmement intéressantes. Ces remaniements, venant après ceux de 1900, ont été rendus nécessaires par l'augmentation continuelle du nombre des affaires contentieuses(l).
I. Caractères généraux de l'organisation; son unité extérieure au poini de vue de la compétence du Conseil d'État statuant au contentieux; sa complexité intérieure. — L'organisation du Conseil d'État statuant au contentieux est très particulière. Il y a, au sein du conseil, plusieurs formations contentieuses, Vassemblée publique du contentieux, la section ordinaire du contentieux et les sous-sections, la section spéciale du contentieux et les sous-sections de cette section spéciale ; il y a donc en somme plusieurs chambres, c'est-à-dire plusieurs juges, mais tous ces juges ne doivent être considérés que comme des organes de la corporation qu'est le Conseil d'État et, d'une certaine façon, ils sont ramenés à l'unité, de telle sorte que réellement on peut dire, dans toute la force du terme, le Conseil d'État statuant au contentieux, et la compétence du Conseil d'État comparée à celle des conseils de préfecture ou de la Cour des comptes, c'est-à-dire envisagée de l'extérieur, s'entend d'une compétence unique, sans tenir compte de la répartition intérieure des affaires entre les diverses formations.
Cette réduction des diverses chambres à l'unité s'opère par Taction combinée de deux procédés d'organisation : celui de ^l'emboîtement du personnel et celui du i*envoi des affaires de la sous-section à la section ou de la section ou sous-section à l'assemblée publique du contentieux : 1*" L'emboîtementdu personnel est un procédé familier à l'organisation administrative; il consiste en ce que les diverses formations contentieuses du Conseil d'État rentrent, jusqu'à un certain point, les unes dans les autres, ayant en partie le même personnel. Ainsi, la section ordinaire du contentieux s'emboîte dans l'assemblée publique du contentieux, car cette assemblée se compose des membres de la section ordinaire du contentieux additionnés d'un certain nombre d'autres conseillers d'État; ainsi encore, les sous-sections spéciales du contentieux s'emboîtent dans la sec- Ci) L'ensemble des textes relatifs à Torganisation contentieuse du Conseil d'État e»t actuellement le suivant : LL. 24 mai 1872; 13 juillet 1879; ^Z avril 1900, art. 24; DD. 2 août 1879; 16 juillet et 4 août 1900; L. 8 avril 1910, art. 96; D. 31 mai 1910.
tion spéciale du contentieux, car cette section se compose de la réunion de tous les membres des sous-sections;
2^ Quant au renvoi des affaires des sous-sections spéciales à ia section spéciale (D. 31 mai, art. 8, § 4) ou bien de Tune des sections ou sous-sections de jugement à rassemblée publique du contentieux (D. 31 mai, art. 19 et 20), renvoi qui est ordonné par le juge lui-même après qu'il a été saisi et qu il a commencé Tinstruction, il est ia preuve de l'unité fondamentale du Conseil d'État statuant au contentieux.
A quelles utilités pratiques répond donc la multiplicité des formations contenlieuses du conseil? Elle a une double utilité :
1^ Nous verrons que la procédure administrative comporte une instruction de l'affaire faite par le juge lui-même. Cette particularité permet de distinguer la phase de l'instruction et la phase du jugement; elle permet aussi; comme dans la procédure criminelle,de confier Tinstruction à un juge et le jugement à un autre (chambre des mises en accusation et cour d'assises) ; c'est, en effet, ce qui se produit en principe au sein du Conseil d'État. Ainsi l'assemblée publique du contentieux ne procède jamais elle-même à l'instruction de l'affaire, celle-ci est faite par la section ordinaire du contentieux (D. 31 mai 1910, art. 2 et 20); pour les affaires que ia section ordinaire du contentieux retient et juge» rinstruction est faite dans ses sous-sections (D. 31 mai 1910, art. 3, § 3) ; il n'y a que la section spéciale du contentieux et ses sous-sections qui instruisent elles-mêmes les affaires qu'elles jugent (D. 31 mai 1910, art. 8).
La participation de deux juges différents pour l'instruction et pour le jugement est une garantie pour le justiciable qui, dans une certaine mesure, remplace l'appel; il faut songer, en effet, que souvent le Conseil d'État statue en premier et en dernier ressort;
2^ La multiplicité des formations contenlieuses» au sein du Conseil d'Etat, a une autre utilité qui est de permettre l'évacuation plus rapide des affaires en les divisant entre les sections et sous-sections; mais il faut bien comprendre le principe selon lequel s'opère cette répartition. Il ne faut pas considérer les formations contentieuses du Conseil d'État comme étant égales entre elles au point de vue de la compétence, ainsi que le sont, par exemple, les diverses chambres d'une cour d'appel. 11 y a au contraire de l'inégalité et, en réalité, il y a, au sein du Conseil d*État, un juge ordinaire ou de droit commun et des juges d'attribution. Le juge de droit commun est l'assemblée publique du contentieux avec instruction de l'affaire par la section ordinaire du contentieux; les juges d'attribution sont la section ordinaire du contentieux, la section spéciale du contentieux et les sous-sections de celle-ci et la détermination de leur compétence d'attribution se trouve dans le décret du 31 mai 1910. Quand l'un quelconque de ces juges d'attribution renvoie l'affaire à l'assemblée publique du contentieux, on peut dire qu'il la renvoie au juge ordinaire.
II. Du juge ordinaire au sein du Conseil cPÊiat; l'assemblée publique du contentieux avec instruction de l'affaire par la section ordinaire du contentieux, — Le décret du 31 mai 1910 D'à pas modifié rorganisalioD de cette assemblée, elle se compose : 1^ du vice-président du Conseil d'État ou, à soD défaut, du président delà section du contentieux ; ^^ des membres à voix délibérative de la section du contentieux; 3° de huit conseillers en service ordinaire pris dans les autres sections à raison de deux par section et désignés par le vice-président du conseil délibérant avec les présidents de section, par une délégation qui dure en Fait trois ans. Plus, des maîtres des requêtes, des auditeurs et un ministère public composé de quatre commissaires du Gouvernement.
Elle ne peut délibérer valablement que si neuf membres au moins ayant voix délibérative sont présents. D'autre part, elle ne peut délibérer qu'en nombre impair, de sorte que, lorsque les membres présents sont en nombre pair et supérieur à oeuf, le dernier conseiller dans l'ordre du tableau doit s'abstenir.
Comme elle est le juge ordinaire (à la condition que les affaires soient instruites par la section ordinaire du contentieux), doivent être portées devant elle obligatoirement toutes lesafTaires qui n'ont pas été attribuées aux autres formations conteotieuses, notamment : !<> tous les recours pour excès de pouvoir; 2o tous les recours en indemnité pour faute de service ou pour dommages ne résultant pas de travaux publics; S"" les litiges nés des marchés portant concession de travaux ou de services publics (D. 31 mai 1910, art. 3, arg. direct ou a contrario).
En outre, elle peut être saisie, sur renvoi, de toute affaire attribuée à une autre formation contentieuse : <* le renvoi à l'assemblée publique du Conseil d'État statuant au contentieux des affaires de toute nature portées devant la section du contentieux, la section spéciale du conteotieux ou leurs sous-sections, a lieu de droit quand il est demandé par le commissaire du Gouvernement, par un des conseillers d'État de la section ou delà sous-section à laquelle ces affaires sont soumises, par le président de la section ou par le vice-président du Conseil d'État n. — Lorsqu'une affaire soumise à la section spéciale du contentieux ou à ses sous-sections est renvoyée par elles à l'assemblée publique du contentieux, le dossier est immédiatement transmis à la section du contentieus qui est chargée d'en préparer le rapport (art. 19*20, D. 31 mai 1910). — Si le renvoi est ordonné par la section ordinaire du contentieux ou Tune de ses sous-sections, il n'y a point lieu de procéder à une nouvelle instruction devant la section ordinaire du contentieux.
III. Des juges d'attribution au sein du Conseil d'État. — Nous savons qu'il y a trois catégories de formations contentieuses qui n'ont qu'une compétence d'attribution, ce sont: la section ordinaire du contentieux; la section spéciale du contentieux ; les sous-sections de la section spéciale du contentieux ;
i* La section ordinaire du contentieux. — Elle est composée : d'uo président, et de neuf conseillers d'État en service ordinaire (total 10), plus un nombre de maîtres des requêtes et d'auditeurs de 1" et .de 2* classe déterminé par le décret portant règlement intérieur du Conseil d'État (D. 31 mai 1910, art. 1").
Elle ne peut délibérer (sur les mesures d'instruction) ni statuer (c'està-dire juger) que si cinq conseillers au moins, y compris le président de la séance, sont présents (D. 31 mai, art. 4, § 1);
Le nombre des commissaires du Gouvernement attachés à la section est de six au moins et de huit au plus (art. 1") ;
Elle peut siéger en audience publique. Les affaires que la section du contentieux, en audience publique, peut Juger, en exécution de Tart. 96, § 1*', de la loi du 8 avril 1910, sont celles concernant : i^ les marchés de travaux publics ou de fournitures autres que ceux portant concession de travaux ou de services publics; 2° les dommages résultant de travaux publics, les occupations temporaires et les extractions de matériaux relatives aux mêmes travaux; 3° les contraventions de grande voirie; 4° les partages et la jouissance des biens communaux; 5"" les établissements dangereux, incommodes et insalubres; 6® les mesures d'assainissement des immeubles prises en exécution de l'art. 12 de la loi du 15 février 1902 et la réparation ou la démolition des immeubles roena(,*ant ruine; 7<* l'assistance médicale gratuite et l'assistance aux vieillards, infirmes et incurables, quand ces affaires ne sont pas introduites sous la forme de recours pour excès de pouvoir; 8° les pensions (art. 3, D. 31 mai).
— La section ordinaire du contentieux est divisée en trois sous-sections, dont chacune comprend trois conseillers; mais les sous-sections n'ont pas compétence pour juger; elles ne font que délibérer sur l'instruction des affaires qui doivent être jugées, soit par la section, soit par rassemblée publique du contentieux ; dans les cas où les sous-sections instruisent les affaires portées à l'assemblée publique, le renvoi de Tinstruction à la section a lieu de droit s'il est demandé par un conseiller (art. 2).
Les sous-sections ne peuvent délibérer que si trois au moins de leurs membres ayant voix délibérative, dont deux conseillers d'État, sont présents (art. 4, § 2) (le rapporteur de l'affaire a voix délibérative, fût-il un maître de requêtes ou un auditeur).
2^ La section ipéciaie du contentieux est composée d'un président, de douze conseillers d'État (total 13) et d'un nombre de maîtres des requêtes et d'auditeurs de r* et de 2* classe déterminé par le décret portant règlement intérieur du Conseil d'État; les 13 membres de la section spéciale sont pris dans le personnel des sections administratives du Conseil d'État, à la différence de^lO membres de la section ordinaire qui ne sont point versés dans les sections administratives (art. 7);
La section spéciale ne peut délibérer ou statuer que si cinq conseillers
au moins, y compris le présideol de la séance, sont présents (art. 9);
Le nombre des commissaires adjoints du Gouvernement est fixé i quatre (art. 7);
La section spéciale instruit et juge toutes les affaires d'élections et de contributions directes ou taxes assimilées portées devant elle en appel des décisions des conseils de préfecture (c'est le contentieux de beaucoup le plus abondant).
Z"* Les soiiS'Sections de la section spéciale du contentieux. — La section spéciale est divisée en trois sous-sections qui ont les mêmes pouvoirs que la section elle-même et comprennent cbacune quatre conseillers ; elles ne peuvent délibérer que si trois conseillers au moins sont présents (art. 7 et 9). Ces sous-sections instruisent et jugent les mêmes affaires que la section spéciale avec les mêmes pouvoirs; c'est-à-dire que le contentieux des élections et celui des contributions directes sera jagé^ tantôt en sous-section, tantôt en section, ce qui en permettra une évacuation plus rapide; le renvoi des affaires devant la section est de droit quand il est demandé devant la sous-section par le commissaire du Gouvernement ou par un des conseil lersj^art. 8) (1).
IV. Précautions prises pour que les conseillers d'État statuant au contentieux n'aient pas connu au point de vue administratif des affaires qui leur sont soumises. — Les membres de la section ordinaire du confenlieux, bien que théoriquement ils fassent partie de l'assemblée générale, ne connaissent jamais des affaires administratives, mais il n'en est pas de même des membres de la section spéciale du contentieux et de ses sous-sections, ni des membres ajoutés à la section ordinaire du contentieux pour constituer l'assemblée publique du contentieux.
A la vérité, la section spéciale et ses sous-sections n'ayant à juger que des affaires d'élections ou de contributions directes, on n'imagine guère de décisions administratives préparées en Conseil d'État qui puissent y être relatives, il ne se produit donc guère d'inconvénients.
Au contraire, devant l'assemblée publique du contentieux, il pourrait arriver assez souvent que quelqu'un des conseillers emprunté aux sections administratives eût connu, en section administrative, de l'affaire qui lui est soumise au contentieux, il doit se récuser et peut être récusé par la partie (L. 24 mai 1872, art. 20).
V. Les commissaires du Gouvernement. — Le décret du 31 mai 1910, art. 1«% institue auprès de la section ordinaire du contentieux six
(1) Ed récapitulant, od coDstate qu*il y a, au Conseil d'État, neuf forinatious cooteotieuses : une assemblée publique, une section ordinaire avec trois sous -sections, une sectioo spéciale et trois sous-sections spéciales etque ces di verses cbambresconteotieusesoccupeot 31 conseillers sur 35, sans compter une multitude d» maîtres des requêtes et d*auditeors. ~ Nous sommes loin de Tunique comité du contentieux constitué le 11 juin 1806 et composé de six membres. Cette seule conMatation suffit à donner une idée du dëvelojEtpement du contentieux administratif depuis un siècle.
commissaires du Gouvernemeût au moins et huit au plus, qui sont pris parmi les maîtres des requêtes; dans son art. 7, il institue quatre commissaires adjoints du Gouvernement qui sont pris parmi les auditeurs de t" classe et attachés à la section spéciale.
Les commissaires du Gouvernement sont une forme de ce ministère public qui existe, en principe, devant toutes les juridictions et qui est chargé de dire son opinion sur les affaires, au nom de l'intérêt public et de la justice.
Il faut croire que Tinstitution des commissaires du Gouvernement a été comprise d'une façon très heureuse au Conseil d'État où, le plus souvent, ce sont les conclusions du commissaire qui sont transformées en arrêt.
M. Berthélemy remarque {op. cit.^ p. 950) que les commissaires du Gouvernement ne sont pas hiérarchisés, à la différence des membres des parquets et spécialement à la différence du parquet de la Cour de cassation, de telle sorte que chaque commissaire agit sous sa responsabilité individuelle. Je serais tenté de croire, comme lui, que cet individualisme est chose heureuse. Des commissaires du Gouvernement hiérarchisés seraient ou paraîtraient être trop sous la main du Gouvernement qui est trop près d'eux ; il vaut mieux qu'ils appartiennent tout entiers à leur fonction, dont l'action de la hiérarchie pourrait venir contrarier les inspirations. La hiérarchie administrative a déjà beau jeu devant le Conseil d'État, puisque, dans toutes les affaires interviennent les conclusions d'un ministre, il faut que les commissaires du Gouvernement ne représentent pas une autre hiérarchie; j'ai la conviction que s'ils étaient hiérarchisés, ils perdraient la haute situation qu'ils ont prise et que, dans la formation de la jurisprudence du Conseil d'État, leur rôle serait diminué.
Les commissaires du Gouvernement sont tenus au courant de Tinstruction des affaires et préparent des conclusions pour la séance publique; quand la section chargée de l'instruction a délibéré et adopté un rapport, si le commissaire du Gouvernement n'adopte pas les conclusions de ce rapport, il avertit le président de la section et celle-ci procède à une seconde délibération.
B. Compétence en premier ressort du Conseil d*État. — Outre que le Conseil d'État est le juge de droit commun en premier ressort lorsqu'il n'y a pas de texte, ce qui s'applique surtout au contentieux des indemnités pour fautes de service et pour dommages (V. p. 964), il est juge en premier ressort dans un assez grand nombre de cas prévus parles textes. Sont ainsi de sa compétence : 1° les recours pour excès de pouvoir (L. 24 mai 1872, art. 9); 2** le contentieux des élections des conseils généraux (L. 31 juin. 1875); B"" les déclarations de démissions prononcées en la forme contenlieuse, a la requête du ministre de l'Intérieur, contre les conseillers généraux, d'arrondissement et municipaux, en vertu de la loi du 7 juin i873; V les recours formés par les industriels exploitant ou
demandant à exploiter des établissements dangereux, insalubres ou incommodes de première ou de seconde classe, contre les arrêtés des préfets qui refusent d'autoriser, ou retirent les autorisations données, ou imposent des conditions d'exploitation contestées par Tindustriel (D. 15 oct. 1810, art. 7); 5** les réclamations formées par les conseils municipaux ou par toute partie intéressée contre les arrêtés des préfets prononçant l'annulation des délibérations de ces conseils, ou déclarant qu'elles sont nulles de plein droit, ou au contraire refusant d'annuler (L. 0 avr. 1881, art. 66 et 67) ; 6« le contentieux des marchés de fournitures de rÉtat (D. 11 juin 1806, art. 13).
N** 2. — Les juges subordonnés au Conseil d'État par l'appel.
Ces juges sont les conseils de préfecture et les conseils du contentieux des colonies.
A. Les conseils de préfecture, — L'organisation des conseils de préfecture est la même au contentieux qu'en matière administrative (V. p. 245) (1). Faisons remarquer seulement qu'en fait, depuis la loi du 21 juin 1865, les préfets président rarement les conseils quand ceux-ci statuent au contentieux et que c'est presque un cas d'abrogation par le non-usage, que les secrétaires généraux remplissent les fonctions de commissaires du Gouvernement, que les arrêtés doivent être rendus par trois conseillers au moins, président compris, que, dans tous les cas, les conseillers doivent être en nombre impair, que les arrêtés sont motivés, que les noms des membres qui ont concouru à la décision sont mentionnés, etc. (L. 22 juin. 1889, art. 47-48).
a) Caractères généraux de la compétence. — La compétence des conseils de préfecture présente les caractères suivants :
1" Elle est à' attribution, un peu comme celle du juge de paix en matière civile, elle repose en effet sur des textes qui contiennent des énumérations limitatives, notamment la loi du 28 pluviôse an Vlll, art. 4 (Conflits, 27 juin 1903, Fargère ; V. Ténumération des textes attributifs dans le Dictionnaire d'administration de Block);
20 Elle est toujours en premier ressort;
3" Elle est territoriale ou ratione loci, non pas à raison du domicile du défendeur, mais à raison du lieu où a été faite l'opération administrative d'où naît le litige. Ainsi, les contestations relatives aux travaux publics sont portées, non pas devant le conseil du domicile de l'entrepreneur, mais devant celui du lieu des travaux. Une exception, cependant, pour le cas où un même travail public est exécuté par Je même entrepreneur dans plusieurs départements, surtout pour les concessions
(l) Aux indications données à cet endroit, Adde, Bulletin d^- la Société d'étudfs législalivesj 1910, p. 25, Rapport de M. Jèze et discusiion sjr la réfonne des conseils de préfecture.
de chemins de fer qui couvrent de vastes territoires, on détermioe d'avance un seul conseil de préfecture qui sera compétent pour tous les départements ; mais c*est une clause du cahier des charges qui n'a d'effet qu'entre le concessionnaire et l'Administration, elle n'est pas opposable aux tiers qui réclament des indemnités pour dommages.
b) Compétences diverses du conseil de préfecture. — Le conseil de préfecture a plusieurs compétences d'ordre différent :
1<* Une compétence répressive pour les contraventions de grande voirie (L. 28 pluv. an VIU, art. -4; 29 flor. an X);
2^ Une compétence comme juge des comptes pour les comptables des communes et des établissements publics, lorsque le revenu annuel de ces administrations ne dépasse pas 30.000 francs (D. 31 mai 1862, art. 427). L'appel est porté dans ce cas à la Cour des comptes.
S* Une compétence comme juge chargé de donner les autorisations de plaider diiix établissements publics; contentieux très particulier, en ce sens que le recours au Conseil d'État est tranché par un décret en Conseil d'État;
4*» Une compétence de pleine juridiction pour le contentieux auquel donnent lieu les opérations suivantes : a) les élections au conseil d'arrondissement ; toutes les élections municipales, c'est-à-dire celles qui concernent les conseils municipaux, les maires et adjoints et les délégués sénatoriaux ; ^) les contributions directes (demandes en décharge ou en réduction, etc.); y) les opérations de travaux publics, , non seulement pour les difficultés qui s'élèvent entre l'entrepreneur et l'Administration, mais même pour les actions en indemnité à raison.de dommages causés à la propriété ou aux personnes et, d'une façon générale, pour toutes les conséquences de Topération qui sont de nature à réfléchir contre l'Administration (V. p. 774 et s.); 8) les ventes de domaines nationaux, etc. (1).
B. Les conseils du contentieux des colonies. — Les conseils du contentieux existent dans toutes les colonies depuis le décret du 7 septembre 1881 , l'Algérie n'en a point parce qu'elle a des conseils de préfecture.
Organisation. — L'organisation en a été réglée à nouveau, de même que la procédure, par un décret du 5 août 1881.
Ces conseils sont formés par le conseil privé, corps consultatif placé à côté du gouverneur avec des attributions administratives, auquel vien-
(l) Les conseils de préfecture jugent près de 400.000 affaires par an, dont les 7/8 sont des affaires de contributions directes.
Le peu d'autorité des décisions des conseils de préfecture a provoqué bien des projets de réforme. On a proposé tantôt de supprimer complètement ces juridictions, tantôt d'en diminuer le nombre en instituant des cours de justice régionales, tantôt seulement d'améliorer le recrutement et de supprimer complètement la présidence du préfet en matière conteoticuae (V. Laferrière, op. cU.f t. I, p. 283; Michoud, Les conseils de préfectur€j Rev. polit, et parlent., 1897, p. 274 et rapport Jèze, précité).
nent s'adjoindre deux magistrats de Tordre judiciaire désigaés chaque année par le gouverneur. On voit donc réalisée dans ces conseils, aux colonies, la fusion de rélément judiciaire et de l'élément administratif si soigneusement séparés dans la métropole; seulement, ce qui vient diminuer la portée du fait, c'est que les magistrats coloniaux ne sont pas inamovibles.
La présidence appartient au gouverneur avec voix prépondérante, à son défaut, à Tinférieur qui vient immédiatement après lui. Les fonctions du ministère public sont remplies par Tinspecteur des services administratifs. Le secrétaire du conseil privé fait office de greffier.
Compétence. — A la différence des conseils de préfecture, les conseils du contentieux ne sont point des juges d'attribution ; ils connaissent « en général du contentieux administratif», disent les ordonnances du 21 août 1 825 (art. 160) et du 9 février 1827 (art. 76), confirmées par le décret du 5 août 1881.
Par conséquent, ils sont juges de droit commun en premier ressort pour le contentieux administratif soulevé dans la colonie et intéressant la colonie (1) ; là, la compétence en premier ressort du Conseil d*État disparcut, ce qui s'explique suffisamment par la distance. Cette compétence générale leur a fait attribuer le contentieux des contributions directes, celui du traitement des fonctionnaires, etc.
Outre cela, une énumération assez longue figure dans les textes : marchés de travaux publics, marchés de fournitures, voirie, etc.
Cette compétence est toujours en premier ressort.
N" 3. — Les juges qui dépendent du Conseil d'État par la cassation.
Les principales juridictions de cette espèce sont la Coter des comptes, les conseils de revision, le Conseil supérieur de Vimtruciion publique.
Il a été dit un mot de la Cour des comptes à propos de la comptabilité (V. p. 858). Il a été paillé des conseils de revision à propos du service militaire (V. p. 6U). Pour le Conseil supérieur de Tinstruclion publique, V. la loi du 27 février 1880 et les décrets des 16 mars el 26 juin 1880 (V. commissions spéciales instituées parla loi du 31 mars 1903 pour les pensions des ouvriers mineurs, Lebon, 1906, p. 76).
N© 4^ — Observation générale sur les compétences.
Assez souvent, les cahiers des charges des marchés passés par les administrations publiques désignent un juge qui sera chargé du contentieux; mais il est bon de savoir qu*il n'appartient point aux autorités administratives de modifier les compétences établies par les lois, même si le ministre a stipulé comme partie (Cons. d'Ét., 6 avr. 1906» Mayof).
(1) Ils ne sont pas compétents en firincipe pour le contentieux né dans la colonie qoi intéresserait TÉtat, par exemple pour les actions en responsabilité contre TÉtat (Coo*. d'Ét., 13 sept. 1895, Carassus;Z mai 1901, Cotreau; 25 mai 1906, LéontUff). *
