CHAPITRE II

I. Les actions ou recours intentés par les administrés. — Le conteatieux admiDÎstratif doit se préoccuper des actions ou recours iotentés par les administrés contre les administrations publiques ou contre leurs actes, c'est-à-dire, des actions intentées par les administrés demandeurs; mais il doit prévoir aussi des actions intentées par les administrations à titre de demandeur, car les administrations peuvent, elles aussi, avoir des droits à faire valoir en justice contre des administrés (1 ), ou bien Tune contre Tautre (2), ou bien dans Tintérét de la puissance publique (3).

(1) A la vérité, vis-à-vis des administrés, les personnes administratives sont rarement demanderesses. Cela tient au privilège de Vaction directe inhérent à la puissance publique, grAce auquel, dans la plupart des cas, elles réalisent leur droit eztrajuridictionneilement jusqu'à Textréme limite, et mettent leur adversaire dans la nécessité d'attaquer. Il est clair, par exemple, que, quand l'État procède lui-même à la délimitilion de son domaine public, il met le voisin qui se croit lésé par cet acte dans l'obligation de prendre le rôle de demandeur en attaquant Tacte; de même, quand TËUtt liquide lui-même ses dettes envers ses fournisseurs. De même, quand une administration (et aujourd'hui toutes ont ce privilège) dresse des états de recouvrement pour certaines de ses créances, elle met le débiteur dans la nécessité de faire opposition (V. p. 862 et s.).

Cela n'empêche pas, cependant, que quelquefois l'État et les autres personnes administratives ne soient obligés de se porter demandeurs, Tezception confirme la règle.

(2) Les personnes administratives peuvent être demanderesses à rencontre d'autres administrations publiques ou recourir contre certains actes d'administration : !<> dans des cas de coadmioistration où elles sont placées sur pied d'égalité et où elles exercent des actions récursoires; par exemple, les départements et les communes qui doivent supporter définitivement les frais de l'assistance médicale des indigents ; 2^ dans des cas où elles sont administrées par d'autres, c'est-à-dire en tutelle, et où alors elles peuvent recourir contre certains actes de tutelle.

(3) Un certain nombre d'instances sont engagées au nom de la puissance publique, telles sont : l^les oppositions à ouverture d'écoles libres; 2^ les recours en annulation de décisions de conseils généraux formés par les préfets devant le Conseil d'État, en vertu de l'art. 47 de la loi du 10 août 1871 ; 3^ les jugements des comptes des comptables, etc. ; 40 les élévations de conflit.

H. — Pr. ^ 62 1

A. Les recours contentieux intentés par les administrés. — Les admi- Distrés peuvent ioteDter des recours individuels et môme des recours collectifs, si l'objet de leurs réclamations est identique (Cons. d*Ét., 29 avr. 1899, Bos, Trespat et autres), mais contre qui ou contre quoi inteDtet-on un recours? La réponse à cette question demande des distinctioDs. Ou bien on peut intenter de piano un recours direct contre la personne administrative, ainsi qu'on le ferait contre un particulier; ou bien il faut employer la procédure de la décision préalable, c'est-à-dire obtenir par une réclamation une décision administrative contre laquelle on puisse former un recours contentieux. La question de savoir dans quel cas Tune ou Tautre voie peut être employée est une des plus délicates qu'il y ait dans le contentieux administratif. On peut poser les règles suivantes :

l"" Les actes et les opérations de gestion privée, par exemple, les codtrats passés à propos du domaine privé, donnent lieu à des actions directes contre la personne et même, en principe, à des actions judiciaires de la compétence des tribunaux ordinaires. Il en est de même des opérations des services publics dont le contentieux est par exception jud*ciaire, par exemple les marchés de fourniture des communes, les cessions amiables, etc.;

2"" Les opérations de travaux publics donnent lieu à des recours contentieux de la compétence des conseils de préfecture qui peuvent encore être dirigés de piano contre la personne administrative, sans qu*il soit nécessaire de provoquer au préalable une décision administrative, quand il s'agit de réclamations provenant de tiers — notamment de demandes d'indemnité pour dommages permanents, — mais l'entrepreneur, quant à lui, est astreint par son cahier des charges à suivre la procédure de la décision préalable;

3*" En dehors de ces hypothèses, toutes les réclamations qui relèvent de la compétence administrative doivent, en principe, être introduites par la procédure de la décision préalable sur laquelle nous nous sommes expliqué à la p. 399 et s. (Cons. d'Ét., 30 juin 1905, Dép. de la Mayenne).

Primitivement, lorsqu'il y avait ainsi à lier le contentieux par une décision préalable, les autorités administratives pouvaient y mettre obstacle en refusant de prendre la décision, car, en principe, leur silence n'était pas assimilé à une décision de rejet, mais une réforme récente de la loi du 17 juillet 1900, art. 3, est venue faire cesser cet abus. Au moins lorsquMl s'agit de matières où le recours doit être porté au Conseil d'État, le silence gardé pendant quatre mois par toute autorité à laquelle a été adressée une réclamation est assimilé à une décision de rejet et lie le contentieux (1). Sur toute cette matière, V. Liaison du contentieux par la décision préalable, p. 399 et s.

(1) Il arrive aussi que, si le Conseil d'ÉtîU a été saisi d*ua recours avant que le ministre n'ait rendu une décision, mais que, sur la commuDÎcalioo qui lui est fait^, le

B. Des actions Judiciaires intenta par les administrations contre les administrations pfibUques et de C obligation du mémoire : a) Obligation du dépôt (1). — Lorsqu'un particulier a le droit d'iutenter une action judiciaire contre une administration publique, il peut se faire qu'il y ait obligation pour lui de déposer au préalable un mémoire entre les mains de l'autorité, sous le bénéfîce des distinctions suivantes et en partant de ce principe que l'obligation est exceptionnelle (Cass., 1 i mai 1910, S. 1912. 1 . 465, note Delpech) :

i"" Actions diriges contre l'État (L. 28 oct.-5 nov. 1790, t. III, art. 15).

— L'obligation existe pour les actions de toute nature (2). La prescription est interrompue par le dépôt du mémoire;

2* Actions dirigées contre le département (L. 10 août 1871, art. 55).

— L'obligation existe pour les actions pétitoires. L'action ne peut être portée devant les tribunaux que deux mois après la date du récépissé. Le dépôt du mémoire interrompt toute prescription, s'il est suivi dans les trois mois d'une demande en justice;

^^ Actions dirigées contre les communes (L. 5avr. 1884, art. 124 ets.^ L. 8 janvier 1905). — L'obligation existe pour les actions pétitoires. L'action ne peut être portée devant les tribunaux qu'un mois après la date du récépissé. Le dépôt du mémoire interrompt toute prescription, s'il est suivi dans les trois mois d'une demande en justice (3);

4® Actions dirigées contre les établissements publics. — Depuis la loi du 8 janv. 1905, la formalité du mémoire préalable est supprimée pour ces actions (Cass., Il mai 1910, S. 1912. 1. 465, note Delpech).

b) Nature du mémoire. — Au fond, c'est un avertissement, il est à remarquer que le dépôt du mémoire se produit pour des actions judiciaires, c'est-à-dire dans des hypothèses où il n*y a pas eu de réclamatioo avec décision préalable qui ait averti l'Administration.

IL Des actions ou recours intentés par les personnes administratives (4).

— Pour la liaison du contentieux, ils suivent les mêmes règles que les actions ou recours intentés par les particuliers. Il y a seulement lieu de se préoccuper de la capacité d'ester en justice et du maniement de l'action.

A. UÈtat. — !• Capacité. — L'État a pleine capacité pour ester en

ministre réponde par des observalioas qai conliennent refus de faire droit, le Conseil considère alors le litige comme né et se déclare valablement saisi (Coos. d*Ét., 13 janv.

1899, Guyot).

(1) Cf. Laferrière, op. cit., t. I, p. 422, 462.

^2) Sauf pour les actions en responsabilité intentées contre TÉtat en vertu de la loi du 20 juillet 1899 sur les accidents survenus à l'école. — Cass., 3 juillet 1912, S. 1912. 1.

(3) Les actions en indemnité pour accidents du travail contre les départements et les communes ont été dispensées du mémoire par la loi du 22 mars 1902.

(4) Cf. Chauveau, Code d'instruction administrative. Bévue d'administration,

1900, 11, 257, article de M. F. Sanlaville.

justice; 2» Autorités qui prennent la décision. — Ce sont les autorités du pouvoir exécutif qui ont le droit de décision pour intenter TactioD, en principe, ce sont les ministres; 3® Mandataires ad litem. — Pour savoir quel est le représentant en justice, il faut des distinctions :

a) Domaine de l'État. — Toutes actions concernant le domaine de rÉtat sont intentées et soutenues au nom du préfet du département dans le ressort duquel se trouvent les objets contentieux (art. 69, § i, C. proc. civ.). Toutefois, Tadministration des domaines a le droit d'exercer les actions qui ont pour objet de simples recouvrements de revenus, d'arrérages, de rentes ou de créances, lorsque le fond du droit n'est pas contesté (L. 28 oçt.-5 nov. 1790, tit. III, art. 14, et 19 août- 12 sept. 1791, art. i et 6). Le préfet représente le domaine de l'État même contre le département. Dans ce cas, le département est représenté par un membre de la commission départementale nommé par elle (art. 54, L. 10 août 1871). Le préfet représente le domaine de l'État, non seulement devant les tribunaux judiciaires, mais aussi devant les juridictions administratives, même devant le conseil de préfecture bien qu'il en soit président; il se borne à ne pas siéger comme juge. Cepen' dant, devant le Conseil d'État, c'est le ministre des Finances qui représente le domaine de l'État;

b) Pour le domaine militaire, c'est le ministre de la Guerre qui intente et défend aux actions (L. 10 juill. 1791, tit. IV, art. 1 et 5);

c) Trésor puiflic. — - Le Trésor public procède en justice par le ministère d'un agent spécial, appelé agent judiciaire du Trésor (6. proc. civ., art. 69 et 70; Cf. Dumesnil et Pallain, Législation du Trésor publie)-,

d) Pour tous les autres droits pécuniaires, l'État, est représenté, soit par le préfet (Cons. d'Ét., 16 janv. 1903, Ministre des Travaux publics), soit par les ministres compétents, soit par les directeurs des grandes administrations qu'ils ont sous leurs ordres; ainsi les administrations de l'enregistrement, des contributions directes, des contributions indirectes, sont représentées par leurs directeurs.

B. Le département. — 1* Capacité. Le département a conquis peu à peu la capacité d'ester en justice sans autorisation, en demandant comme en défendant, pour toutes actions. Sous l'empire de la loi de 1838, il fallait l'autorisation du Chef de l'État; sous l'empire des décrets de 1852, l'autorisation du préfet; depuis 1865, il y a capacité. C'est un des objets sur lesquels le conseil général statue définitivement (L. 10 août 1871, art. 46, § 15); 2** Autorité qui prend la décision. — Il faut distinguer : pour l'attaque, en principe, le conseil général; dans les cas d'urgence, la commission départementale, qui a enlevé ainsi en 1871 uoe attribution au préfet (L. 1871, art. 46, n. 15). Pour la défense, commission départementale (art. 54); 3° Mandataire Sid litem. — Ce mandataire est le préfet, sauf dans le cas où il y a conflit avec l'État, auquel cas h commission départementale délègue un de ses membres (L. 1871 , art. 54)-

C. La commune. — 1** Capacité. — Les communes étaient en principe incapables de plaider sans une autorisation donnée par le conseil de préfecture (L. 5 avr. 1884, art. 121 et suiv.). Cette incapacité a été entièrement supprimée par la loi du 8 janvier 1905, sauf dans Thypothèse où l'action est intentée par un contribuable (V. infrà) et c'est une grande simplification parce que c'était à celui qui intentait une action judiciaire contre une commune à faire les diligences pour qu'elle fût autorisée à défendre; 2*» Autorité^ qui prend la décision, — Le maire, sous le contrôle du conseil municipal (art. 90, § 8), c'est-à-dire qu'il doit être autorisé par une délibération (Jurisprudence antérieure à la loi de 1884); 3° Mandataire ad litem. — Le maire, sauf dans le cas où il a lui-même dans l'affaire des intérêts opposés à ceux de la commune, auquel cas le conseil municipal désigne un autre de ses membres (art. 83).

Action exceptionnelle de Part. i2S. — Les contribuables peuvent, en certains cas, exercer les actions de la commune. Cette disposition a été introduite par la loi de 1837. L'art. 123 est la reproduction exacte de l'art. 49 de la loi du 18 juillet 1837. Il y a quatre conditions : 1« l'action ne peut être exercée que par des contribuables inscrits au rôle; 2® elle est exercée aux frais et risques du contribuable; 3* l'autorisation du conseil de préfecture est nécessaire et maintenue par la loi du 8 janvier 1905 ; 4» le conseil municipal doit être préalablement appelé à délibérer. L'art. 123 s'applique sans difficulté lorsqu'il s'agit de défendre à une action, aussi bien que lorsqu'il s'agit de l'intenter. La commune est mise en cause et le jugement produit effet à son égard. — Mais cette disposition ne permet pas à un contribuable d'exercer les actions d'un établissement communal distinct, de la commune, par exemple, d'un bureau de bienfaisance (Cons. d'Ét., 17 sept. 1898, Bezon),

D. Les établissements publics, — Capacité de plaider , — Les établissements publics sont, eux aussi, affranchis en principe de la nécessité de l'autorisation; toutefois, les établissements communaux de charité et de bienfaisance restent assujettis à l'obligation de demander l'avis des conseils municipaux sur les actions judiciaires autres que les possessoires qu'ils se proposent d'intenter ou de soutenir. En cas de désaccord entre le conseil municipal et l'établissement, il faut recourir à l'autorisation du conseil de préfecture (L. 8 janv. 1905).

Quant à la question de savoir qui décide et qui intente l'action, consulter l'organisation de chaque établissement.

E- four les corps administratifs, conseils généraux, conseils munici^ paux, commissions administratives, qui sont recevables à intenter des recours pour excès de pouvoir, V. suprà^ p. 445.