CHAPITRE III

§ i. — Caractères généraux de la procédure contentieuse administrative.

A. Existence indépendante de cette procédure. — Tl existe une procédure contentieuse administrative. A la vérité, il en existe plusieurs, en ce sens qu'il y a une procédure à suivre devant le Conseil d'Etat, une autre devant les conseils de préfecture, sans parler des tribunaux spéciaux; mais- toutes ces procédures, malgré des différences de détail, présentent des caractères communs, de telle sorte qu'on peut en extraire un corps de règles générales.

Cette procédure est distincte de la procédure civile, elle a son génie propre et se développe d'une façon indépendante. Lorsque les textes qui la réglementent sont insuffisants, il appartient au juge administratif luimême d'en formuler les règles. C'est ainsi que le Conseil d'État avait créé, presque de toutes pièces, la procédure à suivre devant les conseils de préfecture qui, jusqu'à la loi du 22 juillet 1889, n'avait guère attiré l'attention du législateur. Et si, dans cette œuvre prétorienne, le juge doit s'inspirer des principes d'équité sur lesquels reposent quelques-unes des dispositions du Code de procédure civile, il n'est point tenu d'appliquer textuellement ces dispositions, même les plus générales, comme les art. 1029 et suivants.

B. Caractères généraux de la procédure contentieuse administrative. — Par ses caractères généraux, la procédure administrative se distingue

(1) Les proportions de cet ouvrage ne nous paraissant pas comporter une étude détaillée de la procédure administrative, nous nous bornons à des indications sommaires. On trouvera des renseignements très suffisants dans Laferrière, t. 1, p. 3^ à 354 pour la procédure devant le Conseil d'État, p. 307-382, pour la procédure detaint les conseils de préfecture. Enfin, pour ce qui est du commentaire de la loi du 22 juilJe! 1889, sur la procédure devant les conseils de préfecture, V. Teissier et Chapsal, Trait-^ de la procédure devant les conseils de préfecture; Brémond, Examen critique dt la loi du 22 juillet 1889. Pour Thistoire, V. R. Jacquelin, L'évolution de la procédure administrative^ Revue du droit i^ublic^ 1903.

profoDdément de la procédure civile; elle appartient, de même que notre procédure crimioelie, au type de ]a procédure inquisitoriale où TinstructioQ de Taffaire est faite par le juge^ tandis que la procédure civile se rattache au type de la procédure accusatoire, où l'instruction de l'afTàire est faite par les parties elles-mêmes sans le concours du juge.

Le type de la procédure inquisitoriale est généralement considéré comme supérieur à celui de la procédure accusatoire; le concours d'un juge qui dirige l'instruction est, en effet, une garantie contre les sui^ prises d'audience et la multiplication des incidents, par conséquent, contre les lenteurs et les frais. Il est permis de penser, dès lors, que la procédure administrative offre quelques avantages sur la procédure civile et que celle-ci gagnerait à s'en rapprocher. La procédure administrative présente les trois grands caractères suivants :

1** L'instruction est dirige par le juge. — Dès le début, ce caractère apparaît, car l'instance est introduite par une requête en demande adressée au juge et non point par un ajournement adressé directement au défendeur. Le défendeur est mis en cause par une ordonnance du juge et la requête en défense qu'il présente est également adressée au juge. De plus, tous les incidents donnent lieu à une décision du juge.

Cette initiative du juge n'empêche point que les parties n'aient un rôle à jouer, et qu'elles n'aient besoin, dans une certaine mesure, de conseils ou de représentants rompus aux affaires, comme les avoués. Les parties ou leurs représentants stimuleront le juge, le juge surveillera les parties. Les choses ont été comprises ainsi dès le début au Conseil d'État, puisqu'il a été créé, auprès de ce conseil, des avocats-avoués dont le ministère est obligatoire, sauf exception. Auprès des conseils de préfecture, la loi du 22 juillet 1889 a facilité l'accès des avoués, en leur reconnaissant formellement le droit de représenter leurs clients sans procuration et en permettant en leur faveur le déplacement des pièces.

2** La procédure est écrite. — Cela veut dire : 1° que le juge, chargé de l'instruction, fait cette instruction sur des pièces écrites, qui doivent contenir, non seulement les conclusions des parties, mais tous leurs moyens ; un moyen nouveau ne peut pas être produit pendant le débat oral, ou bien alors il faut recommencer l'instruction (Cons. d'Ét., 45 juin 1883, Société du matériel agricole); 2* que le juge, chargé du jugement, juge sur le rapport écrit qui est résulté de l'instruction ; 3» que le commissaire du gouvernement dépose des conclusions écrites. En d'autres termes, en matière administrative, toutes les affaires sont jugées sur rapport, tandis que cette procédure est exceptionnelle en matière civile. Un débat oral peut venir se joindre au rapport écrit pour les affaires jugées en séance publique; c'est une garantie de publicité, mais il n'est jamais que le complément du rapport.

30 La procédure est en partie secrète. — Pendant longtemps, la pro- -cédure administrative a élé complètement secrète, elle ne donnait lieu à

aucun débat public et le jugement n'était point rendu en public. Il a été introduit des séances publiques en 1830 au Conseil d'État devant l'asseœblée publique statuant au contentieux et le décret du 31 mai 1910 vient de les introduire aussi devant la section ordinaire du contentieux, devant la section spéciale du contentieux et ses sous-sections. La publicité a été introduite en 1865, au conseil de préfecture, l'art. 44 de la loi du 22 juillet 1889 a miéme rendu obligatoire, en principe, la séance publique pour toutes les affaires portées devant le conseil de préfecture, mais on ne peut pas dire que la procédure soit complètement publique.

D'abord, les jugements sont lus à l'audience publique, mais Us ne sont pas rendus en audience publique, ils sont tous rédigés dans la chambre du conseil. De plus, au Conseil d'État, il est des affaires qui ne donnent lieu à aucun débat public, ce sont toutes celles qui sont jugées par le& sections et qui n'ont pas donné lieu à constitution d'avocats, car il n'y a pas débat public sans le ministère de l'avocat; devant les conseils de préfecture, les affaires de contributions directes, d'élections et de contraventions ne donnent lieu à débat public que si la partie le demande.

C. Des privilèges de la puissance publique. — L'État plaidant devant la juridiction administrative jouit d'un certain nombre de privilèges :

1» Devant le Conseil d'Etat, les ministres ne sont pas tenus d'employer le ministère d'un avocat pour l'instruction écrite, ils peuvent signer euxmêmes les pièces; pour le débat oral, il leur faut un avocat;

2® L'État ne peut être condamné aux dépens^ sauf quand il s*agit : a) des contestations relatives au domaine ; b) des contestations relatives à l'exécution des marchés passés pour un service public, marchés de fournitures, ou marchés de travaux publics et de la réparation des dommages occasionnés par les travaux publics (D. 2 nov. 1864, art. 2; L. 22 juill. 1889, art. 63); c) des litiges sur les indemnités pour fautes de service (jurisprudence constante); d) d'une façon générale, dans tout le contentieux de la pleine juridiction (Cons. d'Ét., 29 juill. 1910, Brtt5- «011, S. 1911.3.73 et la note) (1);

3"" Nous savons déjà qu'il n'y a pas d'exécution forcée contre l'État; par conséquent, l'État exécute ^volontairement les condamnations résultant de jugements, comme il exécute toutes ses obligations. Pour les autres personnes administratives, il ne peut y avoir qu'une exécution par la voie administrative autorisée par l'État (V. p. 893).

D. Notification des pièces par la voie administrative. — La procédure administrative présente encore ceci de particulier que les décisions et les pièces sont très rarement signifiées par huissier; lès pièces sont communiquées sans déplacement au greffe; d'ailleurs, les parties font accompagner les requêtes et les pièces déposées au greffe de copies sur papier

(1) Il y a eu, sur cette question des dépens, des revirements de jurisprudeoce doo on trouvera î'histoire dans Dufour, 8* édit., II, p. 394.

libre, certifiées conformes par elles-mêmes, et qui sont notifiées adminislrativement (L. 22 juill. 1889, art. 3; D. 16 juill. 1900, art. 10; D. 31 mai 1910, art. 16): les décisions sont notifiées par la voie administrative, c'est-à-dire, par les soins des préfets et des maires, ce qui constitue une grande économie.

§ 2. — Les diverses proeédupes.

A. La procédure devant leConseil d'État (D. 22 juill. 1806, D. ISjauv. 1826; 0. 2 févr.-12 mars 1831; L. 9 mai 1862; D. 2 nov. 1864; D. 2 août 1879; L. 22 juill. 1889; D. 16 juill. 1900; D. 31 mai 1910). — Conformément aux caractères généraux de la procédure administrative que nous avons indiqués p. 982, la procédure devant le Conseil d'État est inqtUsitoriale, c'est-à-dire dirigée par le juge; écrite, c'est-àdire que les affaires sont jugées sur rapport; secrète^ en partie, c*est-àdire que l'arrêt est toujours rédigé hors de l'audience publique et qu'il n'y a même pas de débat oral pour les affaires jugées par les sections sans ministère d'avocat.

Les avocats an Conseil d'État et à la Cour de cassation. — Bien que la procédure soit dirigée par le juge, cependant il y a, auprès du Conseil d'État, des officiers ministériels qui portent le nom d'avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, et qui sont à la fois avocats et avoués. Ces officiers ministériels, créés par le décret du il juin 1806, ont un monopole; en principe, leur ministère est obligatoire, c'est-à-dire qu'ils ont seuls le droit de signer les requêtes et mémoires présentés par les parties et de produire des observations orales; dans les affaires dispensées du ministère de l'avocat, les parties n'ont pas le droit de présenter des observations orales (Cons. d'Ét., 24 avr. 1902, Èlect. de Bazoilles) (1). Toutefois, dans le but de faciliter certains retours au Conseil d'État, des dispenses du ministère de l'avocat ont été établies; les principales affaires dispensées sont : les recours pour excès de pouvoir, les recours en cassation, les recours en matière électorale, les recours en matière de pensions et les recours en matière de contributions directes ou de taxes assimilées.

Les phases de la procédure sont :

1* Vintroduction et Vinstruction de Vaffaire où il faut remarquer que toutes les pièces de la procédure, les demandes et les défenses, sont adressées au juge, au lieu d'être adressées directement à la partie adverse, et prennent le nom de requêtes en demande (2) ou de requêtes en défense; il faut même observer que, dans les affaires du contentieux ordinaire, la requête en demande n'est communiquée au défendeur que sur une déci-

(1) Sur le caractère de ces officiers ministériels, V. note dans Sir., 98. 3. 97.

(2) Nous donnons en note la formule d*une requête en eicès de pouvoir et quelques indications pratiques sur la manière de l'introduire :

Vob LE CONTENTIEUX ADMimSTRATIF.

sion prise par le président de la section, après examen sommaire de TafTaire, qui porte le nom d'ordonnance de mit communiqué et que le demandeur doit mettre à exécution dans le délai de deux mois (1 j.

FORMULE DE REQUÊTE. — ConseU d'État. — Section du Contentieux. (Excès de pouvoir).

Le soussigné (noMi^ prénoms y adresse^ profession ou qualité) défère au Conseil

d'État statuant au contentieux un... (désignation de Vanité administratif attaqué : décret, arrêté, décision, etc.), du... {indication de l'autorité dont Vacte émane. Président de la République, m^inistre, préfet, maire^ etc.), en date du..., aux termes duquel (ou de laquelle)... {indication des dispositions de l'acte attaqué qui lèsent le requérant).

La mesure indiquée ci-dessus a été prise dans les circonstances suivantes :

1*> Epcposé des faits... (faire ici un exposé aussi 'court et aussi précis que possible des circonstances qui ont précédé ou accompagné l'acte attaqué).

2» Discussion. — L'acte attaqué cootienl un excès de pouvoir pour tels motifs (indiquer le motif, l'incompétence ou le vice de forme ou le détournement de pouvoirs) ou bien il est contraire aux articles... [de la loi ou du décret ou de Varrêté du...), faire ici une énumération des moyens de droit allégués à l'appui du pourvoi; diviser la discttssion en plusieurs parties distinctes, si l'acte attaqué parait irrégulier pour plusieurs motifs et contrevient à diverses dispositions réglementaires).

d9 Conclusions. — Par ces motifs, le requérant conclut quMl plaise au Conseil d*Étal annuler, comme entaché d'excès de pouvoir le... {décret ou arrêté, etc.) ci-dessus visé, en date du..., en tant quMI a... (rappeler la disposition qui fait Vobjet du pourvoi).

4» Pièces produites :

1" Décision attaquée.

etc.

Signature.

(Il est utile, bien que celte formalité ne soit pas indispensable, de faire léga' liser ou certifier la signature par V autorité compétente).

La requête doit être transcrite sur papier timbré (en (;énéral, on se sert du format à 1 fr. 80 la feuille). Il faut y joindre obligatoirement la décision attaquée. La décision attaquée ainsi que les autres pièces produites doivent être timbrées ou accompagnées de leur copie sur timbre.

L'introduction du recours comporte deux formalités distinctes :

1« L'enregistrement de la requête qui a lieu, soit au bureau du domicile du demandeur, soit dans un bureau spécial, commun au Conseil d'État et à la Cour de cassation, et situé à Paris, au Palais de Justice, près la Cour de cassation, galerie Saint-Louis;

2o Le dépôt de la requête préalablement enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'État (Palais Royal). Le recours reçoit un numéro d'ordre. C'est du jour du dépôt qu'il prend sa date.

Ces deux formalités peuvent 8'elTeciuer par correspondance; elles sont sans frws. Toutefois, après jugement, en cas de rejet total ou partiel de la requête, les droits d'enregistrement (qui s'élèvent à 79 fr. 95), sont recouvrés sur le requérant (L. 17 arr. 1906, art. 4).

(1) En vue de faciliter la communication aux parties, l'art. 10 du décret du 16 juillet 1900, a introduit la disposition suivante, reproduite dans le décret du 31 mai 1910, art. 16. « Les requêtes, ainsi que les pièces qui y sont jointes, peuvent être accompi-

Quand le recours est formé contre une décision exécutoire que le ministre soit appelé à défendre, communication est faite au ministre dont on attend les observations. Le décret du 16 juillet 1900, art. 6 et 10, § â, avait donné à la section du contentieux le droit de fixer un délai après lequel il serait passé outre; le décret du 31 mai 1910, art. 15 et 16 § 2, confirme l'innovation en ces termes : « les sections et les sous-sections délibèrent sur les communications à faire aux ministres et aux parties et fixent les délais dans lesquels les réponses doivent être produites; —à l'expiration du délai assigné aux ministres et aux parties pour la production des défenses et des observations, le Conseil d'État peut statuer ».

2« La rédaction du rapport et la communication au ministère public. — Le rapport, qui est dressé en réalité par un maître des requêtes ou par un auditeur, est discuté et arrêté dans ses termes par la section ou la sous-section du contentieux, qui le fait sien et joue ainsi tout entière le rôle de juridiction d'instruction. Tous ces rapports sont écrits. Le rapport est communiqué au commissaire du Gouvernement et, si celui-ci n'en adopte pas les conclusions, il est d'usage que la section délibère à nouveau; grâce à cette trituration, l'afl'aire arrive à l'audience publique très connue du juge.

3° Le jugement de Vaffaire a lieu en séance publique ou non, selon qu'il y a ou non constitution d'avocat. Quand il y a séance publique, les questions posées par le rapport sont communiquées aux avocats quatre jours au moins avant la séance, le rôle de chaque séance publique est distribué à lous les conseillers d'État faisant partie de la section intéressée, aux maîtres des requêtes et aux auditeurs qui y sont attachés, ainsi qu'aux avocats dont les affaires doivent être appelées; après le rapport, les avocats des parties présentent leurs observations orales et le commissaire du Gouvernement présente ses conclusions.

4° Enfin, il faut prévoir des voies de recours contre les décisions, mais comme le Conseil d'État est une juridiction souveraine, ce ne peuvent être que des voies de rétractation. On en admet trois : Vopposition en cas de jugement par défaut, la revision qui est une sorte de requête civile et la tierce opposition.

B. La procédure devant les conseils de préfecture. — Cette procédure est régie'par une loi nouvelle, celle du 22 juillet 1889. Cette loi, attendue et promise depuis longtemps, n'a guère fait que consacrer les règles que le Conseil d'État avait élaborées en se fondant sur le décret de 1806, sur la loi du 21 juin 1865 et sur le décret du 12 juillet même année (1).

goées, en vue des communications, de copies sur papier libre, et certifiées conformes par les requérants ». Lue disposition semblable avait déjà été introduite par la loi du 22 juillet 1889, art. 3, dans la procédure devant les conseils de préfecture, mais avec un caractère d'obligation, V. infra.

(1) Avec cependant une légère tendance à revenir aux principes de la procédure civile, oe qui n'est peut-être pas très iieureux.

La procédure ressemble, d'ailleurs, beaucoup à celle devant le Cooseil d'État, avec cette difTérence que l'instruction, au lieu d'être dirigée par une section du conseil, l'est par le conseil tout entier.

I. Introduction de rinstance. — La requête introductive d'iustance doit être déposée au greffe du conseil» le secrétaire-greffier délivre aux parties qui en font la demande un récépissé.

Les parties peuvent aussi faire signifier leur requête au greffe par exploit d'huissier, les frais de la signification n'outrent pas en taxe. Ceci est uoe disposition nouvelle dont le besoin ne se faisait guère sentir, car cela n'eulève pas au conseil le di*oit de fixer les délais pour les défenses, ni même de prescrire la mise eu cause de défendeurs que l'assigoation n'aurait pas visés.

La requête doit contenir les nom, profession et domicile du demandeur, les nom et demeure du défendeur, l'objet de la demande, renonciation des pièces dont le requérant entend se servir et qui y sont jointes.

La requête doit être accompagnée de copies certifiées conformes par le requérant, destinées à être notifiées aux parties en cause. Ces copies ne sont pas assujetties au droit de timbre (art. 3). Cette disposition nouvelle a pour but d'éviter au défendeur les frais d'un déplacement pour venir consulter au greffe la requête en demande.

II. Instruction de Vaffaire, — Immédiatement après l'enregistrement au greffe des requêtes introductives d'instance, le président du conseil de préfecture désigne un rapporteur, auquel le dossier est transmis dans les vingt-quatre heures.

Notification au défendeur. — Dans les huit jours qui suivent cette transmission, le conseil de préfecture réuni en chambre du conseil règle, le rapporteur entendu, la notification aux parties défenderesses des requêtes en demande. Il fixe le délai pour fournir défense. La notification a lieu par la voie administrative.

Ainsi, il n'y a pas, comme au Conseil d'État, une ordonnance de soit communiqué signifiée par huissier, c'est une économie.

Requête en défense et répliques, — La requête en défense et les répliques sont déposées au greffe dans les mêmes conditions que la requête en demande; le conseil en ordonne communication.

Communication aux parties, — Les parties peuvent prendre connaissance des pièces au greffe sans déplacement. Toutefois, le déplacement est autorisé au profit de l'administration et au profit des avocats et des avoués des parties (1). •

Mesures d'instruction. — Le conseil de préfecture a le droit d'ordonner les mesures qu'il juge propres à l'éclairer, telfes que enquêtes, expertises, auditions de témoins, vérifications d'écritures, descentes sur les

(1) Les avocats et les avoués exerçant dans le déparlement, sont oesormais admis à représenter les parties sans procuration (L. 22 juill. 1889, art. 8 et 50).

lieux. Ces difTérents moyens de vérification sont réglementés dans )e titre II de la loi du 22 juillet 1889.

Incidents. — Les incidents sont prévus au titre III {ibid.). Notons le référé, qui est possible en matière de travaux publics (art. 24), qui donne lieu à une ordonnance du vice-président susceptible elle-même d*appel au Conseil d'État (Coos. d'Ét., 29 nov. 1901, Société du Cmàxat-Aty).

lïl. Rédaction du rapport^ communication au ministère public. — Lorsque Taffaire est en état d'être jugée, le rapporteur prépare un rapport. Ce rapport est remis au secrétaire-greffier qui le transmet immédiatement au commissaire du Gouvernement.

IV. Jugement des affaires. — Le rôle de chaque séance publique est arrêté par le président du conseil et affiché à la porte de la salle d'audience. Toute partie doit être avertie, par une notification en Ia*forme administrative, du jour où l'affaire est portée en séance publique. Après le rapport, qui est fait sur chaque affaire par un des conseillers, les parties peuvent présenter des observations orales à Tappui de leurs conclusions écrites, soit en personne, soit par mandataire (1). Le commissaire du Gouvernement donne ses conclusions sur toutes les affaires. La décision est prononcée à l'audience publique, après délibéré hors la présence des parties.

V. Voies de recours. — Elles sont au nombre de trois : l'opposition, i'appel et la tierce opposition.

L'opposition. — L'opposition est dirigée contre les décisions par défaut. Est par défaut une décision rendue alors que le défendeur n'a pas fourni de requête en défense, l'absence au débat oral ne suffit pas pour constituer le défaut. L'opposition doit être formée dans le délai d'un mois à partir de la notiOcation de l'arrêté, elle est introduite en la forme ordinaire : elle suspend l'exécution, à moins qu'il n'en ait été autrement ordonné par la décision qui a statué par défaut.

Vappel au Conseil d'État. — Tout arrêté du conseil de préfecture peut être attaqué devant le Conseil d'État dans le délai de deux mois à dater de la notification. Le délai court contre l'État ou les administrations représentées par le préfet, soit à dater du jour où la notification de l'arrêté a été faite par les parties au préfet, soit à dater du jour où la notification a été faite aux parties par les soins du préfet. Ce délai de deux mois est augmenté conformément à Fart. 73 du Code de procédure civile modifié par la loi du 9 mai 1862, lorsque le requérant est domicilié hors de la France continentale.

(1) Le débat oral avait été introduit par la loi du 21 juin 1865, mais n'avait qu'une importance très secondaire; les parties ne devaient être convoquées que si elles avaient fait connaître leur intention de présenter des observations orales. Aux termes de Tart. 44 de la loi du 22 juillet 1889, toute partie doit être avertie du jour où l'affaire sera portée en séance publique, de façon à pouvoir présenter ses observations, sauf en matière de contributions directes, d'élections et de contraventions où Tancienne règle est consenée.

La tierce opposition. — Cette demande est formée au conseil de préfecture lui-même, contre une décision contradictoire, par un tiers auquel la décision porte préjudice; elle suit les règles ordinaires du recours.

VI. Des procédures spéciales. — Il existe, en matière de contributions directes, une procédure spéciale (L. 21 avr. 1832); il en est de même en matière électorale (L. 5 avr. 188i, art. 37 et s.). Il n'est rien innové en ces matières (V. cependant Tart. 11, L. 22 juill. 1889).

Pour les contraventions de grande voirie, V. Part. 10.

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Préface de la huitième édition