LE RÉGIME ADMINISTRATIF ET LA CENTRALISATION

rhisloire de l'État, n'est donc pas seulement le résultat fatal du mouvement de centralisation qui ne cesse de progresser, il est en môme temps la condition du salut social, parce que seul il permet de régler la question de Taccession de la classe travailleuse à la vie civile (i).

(1) Nous reproduisons ici, en note, les principaux passages de la préface de oolre sixième» édition, qui était consacrée à développer cette idée que le régime administratif engendre des biens :

Le régime administratif a commencé par organiser des services publics nombreux et par gérer régulièrement des intérêts collectifs; ce n'est pourtant pas cette gestion, quelque importante qu'elle soit, qui constituera une somme suffisante d'avantages, car elle De profite pas à tous également, mais seulement aux citoyens qui possèdent d'avance des biens.

Le régime administratif a fait mieux : par le domaine collectif considérable qu'il a créé, par le budget formidable qu'il prélève tous les ans sur les fortunes privées, par la masse des fonctions qu'il a centralisées, par la sécurité que sa législation et ses services publies méthodiquement organisés ont établie partout, il a constitué à l'État une substance réelle et nourrissante qui va se distribuant automatiquement aux citoyens sous forme de bietu^ de telle sorte que chacun en ait un peu. Dans la période de conquête des libertés politiques, l'État avait multiplié et augmenté les citoyen ; maintenant il multiplie et augmente les biens. Sans doute, des biens peuvent exister sous les régimes politiques les plus rudimentaires ; la possession de la terre et celle de quelques objets mobiliers peuvent être garanties dans des états sociaux inférieurs, mais l'État administratif seul, dans son atmosphère saturée de sécurité et de stabilité, peut favoriser le développement de biens d'une nature moins grossièrement corporelle, les valeurs mobilières, la propriété industrielle et littéraire, les fonctions publiques et les professions commerciales, les brevets de pension pour la vieillesse, les livrets d'épargne et de prévoyance, les secours de l'assistance publique. L'État contemporain crée des biens fiduciaires comme il crée de la monnaie de papier; ils viennent augmenter le stock des biens naturels comme les billets de banque augmentent celui du numéraire, et, ainsi, ils assurent une circulation des biens suffisante pour que chacun puisse en prendre sa part.

Quand on dit de nos contemporains qu'ils voudraient être « tous fonctionnaires », on exprime au fond cette idée que tous voudraient retirer de leur profession les mêmes avantages certains que le fonctionnaire public retire de sa fonction et qui font de celle-ci un bien. En un certain sens, en effet, toutes les professions sociales, même celles des travailleurs manuels, sont des fonctions. Or, par des combinaisons d'assurances et d'iostitutions de prévoyance, par un bon aménagement du travail, TÉtat peut augmenter la valeur et la certitude de toutes les professions de façon à faire apparaître en elles des biens; il peut, en garantissant ces biens contre les exactions de la concurrence économique et contre le chômage, qui actuellement les empêchent de se constituer, les faire surgir.

Au XI* siècle de notre ère, lorsque les habitants des villes s'armaient et s'insurgeaient au cri de « communion, communion! » ce qu'ils demandaient au régime communal c'était, en les libérant des exactions des seigneurs et en assurant la liberté de leur négoce, de leur permettre l'acquisition des biens de bourgeoisie. De fait, le régime municipal entraîna la création de nouvelles espèces de biens, boutiques de marchands, maîtrises, charges lucratives, etc. Quand les ouvriers du xx* siècle, ou même les employés et sous-agents de l'Administration, font grève en criant « syndicat, syndicat! », ce qu'ils demandent au régime syndical, une fois incorporé à l'État, c'est de leur assurer de nouveaux biens; c'est, en les libérant de la concurrence ou du chômage ou de la tyrannie de l'agent électoral, de leur garantir à l'usine, à l'arsenal ou au bureau, la tranquille possession d'une place dont ils seront titulaires.

Ainsi, à chaque crise du développement de l'État correspond la création de nouveaux

§ 2. — La définition de l'administration dans un régime administratif.

N® 1. — L'administration publique.

I! ne faut pas céder à la leolation de croire que radministratîou publique, telle que nous la connaissons aujourd'hui, ait toujours existé, ou encore il ne faut pas croire que des services ne puissent être rendus aux individus que par le moyen d'une administration publique. En réalité, sous tous les régimes politiques et dans tous les états sociaux, sauf dans ceux qui furent tout à fait rudimentaires, il y a eu des services rendus aux individus, mais ils ne Tétaient pas à la manière actuelle. Il y a eu, par exemple, la manière féodale; elle se caractérisait par ce fait que le service n'était pas rendu au nom d'une communauté, mais au nom d'un seigneur, et par cet autre fait que le service, étant l'occasion de la perception de certaines redevances, se présentait sous une forme impérati ve et fiscale. — Il y a eu aussi, à la fin de l'ancien régime, la manière administrative des communautés d'habitants dans les paroisses rurales; ici, aucun droit de contrainte, mais un organisme commun qui se constitue pour gérer des intérêts communs ; quelque chose de purement éco-

bieDs; le phénomène n*est pas nouveau, il se manifeste seulement aujourd'hui avec plus d'intensité.

Ce point de vue réaliste n'est pas le moins du monde collecliviste. D'une part, tous les biens engendrés dans Tatmosphère du régime administratif sont destinés à la propriété individuelle. D'autre part, le régime administratif engendre des biens et non pas des richesses. Il ne faut pas confondre : les richesses sont des valeurs économiques non attribuées et non garanties; les biens sont des valeurs juridiques attribuées, en ce sens que leurs modes d'acquisition sont déterminés, et des valeurs garanties. Tout bien est une richesse, mais toute richesse n'est pas un bien, tant que l'État n a pas organisé la garantie systématique de sa pos.session.

Or, les richesses seront toujours produites par l'initiative et le risque individuel, le régime administratif ne vise qu'à tirer des richesses produites un plus grand nombre de biens.

Les inventions industrielles et les œuvres littéraires ont été des richesses sans constituer des biens au profit des inventeurs et des auteurs, tant que la protection minutieuse des brevets d'invention et des droits d'auteurs n'a pas été organisée par l'État. Maintenant qu'elle est organisée d'une façon administrative, ce sont des biens de grande valeur. La production littéraire et l'invention industrielle n'en restent pas moins œuvres d'initiative et de risque individuel. La part contributive que les travailleurs manuels retirent dans la répartition des richesses, tant qu'elle ne leur était servie que sous la forme d'un salaire journalier instable, ne représentait pas un bien à leur profit, mais quand l'État leur aura garanti la possession de leur emploi, sauf destitution, quand il aura prélevé sur la richesse produite des sommes suffisantes pour alimenter, de concert avec le patron, des caisses d'assurance et des caisses de retraite, les traitements, les livrets et les brevets individuels qui résulteront de ces institutions, constitueront des biens. La production industrielle n'en restera pas moins œuvre d'initiative et de risque individuel entre les mains du patron, seulement le risque ne sera que pour celui à qui va le profiL

l'administration publique. 7

Qomique et d*assez semblable à ce que serait aujourd'hui une associatioo syndicale volontaire de propriétaires^ créée pour accomplir des travaux d'intérêt collectif; cet organisme fonctionne comme une association privée et relève du droit privé. Il est resté pendant bien longtemps des traces de cet état de choses dans notre administration municipale, même depuis la Révolution; pendant toute la première moitié du xix^ siècle, elle n'a été que la gestion d'une sorte de syndicat d'intérêts privés et ce n'est que depuis l'introduction du suffrage universel que, la politique y ayant pénétré peu à peu, y a introduit avec elle les méthodes publiques de l'administration centrale (1).

Ainsi, à ne considérer que Thistoire de la France, nous voyons que Tadministration a pu y être féodale, qu'elle a pu y être purement privée, au moins en ce qui concerne les services locaux. Si l'on pouvait parcourir rhistoire des autres pays, on constaterait que l'administration a revêtu les formes les plus diverses, ce qui n'a rien de surprenant étant donné que a le service », qui fait le fond de l'administration, est en soi ce qu'il y a au monde de plus souple.

Mais quand l'État se centralise et que le régime administratif se dessine, l'administration devient publique et le service rendu au public devient un service public. Cela se marque, d'abord, dans Tad m inistration centrale, puis le caractère public gagne les administrations locales, telles que les départements et les communes; puis ce même caractère gagne les établissements publics, c'est-à-dire les rouages spéciaux chargés de services spéciaux. Une décision du tribunal des conflits du 9 décembre 1899, Canal de Gignac(S. 1900. 3. 19, et la note) a décidé, à propos des associations syndicales, que les établissements publics ne pouvaient pas être contraints de payer leurs dettes par les voies d'exécution du droit commun, pas plus que les grandes administrations publiques, ce qui est une immunité ou une prérogative caractéristique de la nature publique. Une série de décisions du tribunal des conflits de l'année 1908 ont décidé que la matière delà responsabilité des départements, des communes, des établissements publics, pour faute de service de leurs agents, devait être traitée administrativement comme celle de la responsabilité de rÉtat (2j. Sans doute, il reste, sous le nom d'établissements d^utilité publique, de fondations ou d'associations, des organisations privées rendant des services au public, et Ton peut affirmer qu'il y a, pour l'initiative privée, liberté du bien public; mais on peut affirmer aussi que, dans un pays centralisé où le régime administratif est développé, la masse des organisations de services publics l'emporte de beaucoup sur celle des organisations de services privés; de plus, elle constitue un centre d'attraction, et les organisations privées sont obligées, plus ou moins,

(1) Sur cet ancien état d'esprit, V. Henrion de Pansey, De Vautorité municipale.

(2) G. d'Ét., 29 février i908, Feutry (S. 1908. 3. 97 et la note); 11 avril j908, ds Fonê'Colombe, 23 mai 1908, JoullU [S. 1909. 3. 49 et la note).

d'accepter la tutelle et la protection de Tadministration publique^

Le caractère public de l'administration se reconnaît aux signes suivants qui sont la marque de tout ce qui est public W :

!• Dans le régime public, il y a de la contrainte et de la police associées à Torganisation économique du service, c'est-à-dire que l'administration publique est une organisation politico-économique;

2® Aucun pouvoir de contrainte ou de réquisition ne peut être exercé sur les individus ou sur leurs biens, si ce n'est au nom du gouvernement de l'État, conformément à la loi, et pour des raisons d'utilité commune; par conséquent, toute organisation qui exerce un pouvoir de contrainte ou de ré(juisition, fait partie de l'administration publique ou est contrôlée par l'administration publique;

D'ailleurs, les pouvoirs de contrainte ou de réquisition sont exercés au nom d'une communauté et les services publics sont alimentés par une caisse commune; car le régime public, pour éviter la patrimonialisation individuelle des pouvoirs et le caractère lucratif des opérations administratives, est à base communautaire;

3® Les organisations communautaires publiques sont à base territoriale et les individus qu'intéressent ces organisations sont pris en qualité d'habitants de circonscriptions territoriales, ce qui est une qualité commune, égale pour tous, et dépouillée autant que possible de toute particularité spéciale; les intérêts généraux ou intérêts publics sont ceux auxquels il peut être pourvu par des organisations territoriales de services (voirie, éclairage, service des postes, police, etc.). Dans le territoire habité, il peut, d'ailleurs, être créé des lieux plus particulièrement publics qui soient affectés à la circulation, au passage des hommes ou bien au logement des services publics; dans ces loca publica tous les passants constituent encore un public et la vie y est publique.

En combinant ces critériums, on constate qu'il y a des degrés dans le caractère public des organisations administratives :

Au premier rang, se placent l'État et les diverses administrations territoriales contenues dans l'État, départements et communes, avec leurs services publics, parce que, d'une part, le communisme impliqué par ces organisations est rigoureusement territorial, parce que, d'autre part, elles font de la réquisition et de la contrainte, qu'elles sont étroitement rattachées au gouvernement et qu'enfin leur but n'est pas lucratif;

Au second rang, se placent les établissements publics qui sont rattachés à l'administration de l'État, dont les services ne sont point lucratifs mais ne présentent plus le caractère d'être communs à tous les habitants d'une même circonscription territoriale, et qui ne font plus que très exceptionnellement de la réquisition et de la contrainte;

(1} Cf. sur <;e point, mes Principes de droit publie, p. 317 et s.

LA FONCTION ADMWISTRATIVE. 9

Au troisième rang, se placent les établissements d'utilité publique et ceaxqui ont été reconnus d'intérêt public, comme les sociétés de secours mutuels, les caisses d'épargne ordinaires, etc.; le lien qui les unit à l'État est plus lâche, ce n'est qu'une collaboration lointaine; d'autre part, la circonscription n'ayant plus qu'une importance faible, le cornmaaisme n'est presque plus territorial et n'y a plus du tout de pouvoir de contrainte, mais le but reste non lucratif.

Au quatrième et dernier rang, se placent des institutions qui n'ont plas de connexion véritable avec l'administration de l'État, qui n'ont plus de pouvoir de contrainte, doot le communisme au lieu d'être territorial est corporatif, mais dont le but n'est pas lucratif. Tels sont les syndicats professionnels et les associations désintéressées.

N* 2. — L'administration publique et la fonction administrative.

L'administration publique est un organisme public accomplissant, avec UQ pouvoir de nature publique, la fonction administrative. Cette définition met en évidence trois éléments que nous étudierons dans l'ordre suivant: la fonction administrative, le pouvoir administratif qui s'appelle aassi la puissance publique, l'organisme administratif.

La présente division sera consacrée à la fonction administrative.

La fonction administrative a pour objet de pourvoir par des actes et par des opérations, à la fois juridiques et techniques, à la satisfaction des besoins publics et à la gestion des services publics. '

Cette définition, éminemment pratique, se distingue de beaucoup d'autres qui ont été données et dont il ne sera pas inutile de passer en revue les principales :

a) On a commencé par dire que la fonction administrative était « l'œuvre du pouvoir exécutif » et qu'elle consistait « dans l'exécution des lois »> U). Mais cette définition n'est ni claire ni même exacte. D'une part, l'administration n'est pas chargée de l'exécution de toutes les lois; elle n'est point chargée de l'exécution des lois du droit privé. D^autre part, en ce qui concerne les lois du droit public ou tout au moins de la police et des services publics, il est vrai qu'elle est chargée de les exécuter en faisant fonctionner les services, mais, alors, son véritable objet n'est-il pas de gérer des services créés par des lois, plutôt que d'exécuter des lois dont résulterait le fonctionnement des services? Il est bien clair que le fonctionnement des services ne peut résulter que d'une activité pratique : cette activité pratique est celle de l'administration et non pas celle de la loi qui n'est que pour régler l'activité administrative; c'est l'exécution des services qui, en première ligne, sollicite l'activité de l'administration, et l'exécution delà loi n'en est qu'une conséquence.

(1) Ducrocq,7» édil., U 2, p. 3 et 28; Berthélémy, 4" édil., p. 1.

iO LE RÉGIME ADMINISTRATIF.

Ainsi» il coûvieat de laisser de côté le poiot de vue de l'exécutioD de ia loi, qui n'est qu'une condition de la bonne administration, et que nous retrouverons à propos des illégalités qui peuvent être commises, pour s'attacher au point de vue de l'activité en vue de satisfaire aux besoins publics. C'est en ce sens que la fonction administrative est « executive » parce qu'elle tend à la réalisation d'actions pratiques, pour la gestion des services.

^) A la vérité, elle tend à la réalisation de ces actions pratiques par une émission « d'actes juridiques ». M. Diiguit a été particulièrement frappé de cet aspect de la question et il a cherché à enfermer complète • ment la fonction administrative dans l'accomplissement d'actes juridiques dont le but technique n'apparaîtrait point.

Dans son Manuel de droit constitutionnel (t. 1, p. 181 et s.), il a essayé d'acclimater la définition suivante: « La fonction administrative est cette fonction de l'État qui consiste à faire des actes juridiques et l'acte juridique est une manifestation de volonté faite uniquement dans le but de créer une situation de droit subjectif».

Cette définition est la conséquence d'un certain nombre de postulats qui sont particuliers à M. Duguit : le premier et le plus important est que dans les déûnitions juridiques on ne doit pas faire apparaître le but pratique des choses, mais seulement leur but juridique; c'est pourquoi la fonction administrative ne sera pas caractérisée par son but pratique qui est de pourvoir aux besoins publics par la gestion des services publics, mais seulement par son but juridique qui serait de faire des actes juridiques ; le second postulat est de ne considérer comme des actes juridiques que les décisions exécutoires individuelles et non pas les décisions réglementaires (parce que les règlements auraient matériellement la même nature que la loi) ; enfin le troisième postulat est de considérer toutes les décisions exécutoires individuelles comme créant des situations juridiques subjectives.

Ce n'est pas ici le lieu de discuter toutes ces assertions : nous aurons l'occasion de retrouver les deux dernières lorsque nous nous occuperons de la loi et des règlements et aussi des décisions exécutoires; mais nous devons régler tout de suite la question de savoir si, oui ou non, dans une définition juridique, on doit faire apparaître le but pratique des choses.

Il nest pas difficile de montrer que, si on ne le fait pas, ou bien on est incomplet, ou bien on ne recule que pour mieux sauter, c'est-à-dire pour être obligé de rétablii* plus loin le but pratique.

Reprenons la définition de M. Duguit: « La fonction administrative est cette fontion de l'État qui consiste à faire des actes juridiques », est-elle suffisamment complète pour ne s'appliquer qu'aux seuls actes d'administration, c'est-à-dire soli definito? M. Duguit a réussi à écarter très artificiellement les lois et les règlenients qui sont, eux aussi, d'une certaine

LA FONCTION ADMINISTIUTIVE. il

façon, des actes juridiques (1); mais a-t-il soogé que sa défiaitioa s'appliquerait aussi bien à la cooclusioD des traités ioteroaticoaux? On ne peut cependant pas annexer le droit international au droit administratif. D'une façon plus générale, elle s'appliquerait aussi à la catégorie des actes dits de gouvernement qui, si elle est diflicile à définir, n'en existe pas moins (V. infrà^ % ô). Alors, comment se limiter à la sphère de Tadministration sans faire apparaître le but pratique de celle-ci, les services publics?

D'ailleurs, d'où vient cette préoccupation d'éliminer du droit tout élément technique? C'est la grande erreur de l'école allemande du droit public, de l'école de Jellinek et de Laband dont M. Duguit a combattu les doctrines relatives à la personnification et dont, par une singulière ioconséqaence, il admet ici le postulat fondamental : « S'enfermer absolument dans un cercle de données juridiques, n'admettre aucune transition des données pratiques aux données juridiques ». Comme si, dans la réalité des choses, le droit n'était pas fait pour la pratique et ne sortait pas de la pratique. Sans doute il informe cette pratique par des principes qui lui sont propres, mais il ne saurait en être sépare sous peine de n'être qu'une forme vide (2).

Nous ne saurions mieux faire ici que d'établir une comparaison entre le droit, administratif et le droit commercial; elle est d'autant plus fondée que si le droit administratif est presque tout entier établi sur Tacle d'administration, le droit commercial l'est aussi presque tout entier sur l'acte de commerce. On définit le commerçant par l'acte de commerce, c'est celui qui fait habituellement des actes de commerce; on pourrait presque définir lesadministriOLtions publiques de la même façon eD disant : ce sont les organismes qui font des actes d'administration.

Or, comment le droit commercial définit-il l'acte de commerce? Est-ce d'une façon purement juridique, comme un acte juridique créant des situations subjectives? Non, il le définit d'une façon qui est à la fois juridique et technique, il l'appelle : un acte d'entremise. Je prétends tout simplement qu'on doit définir de même l'acte d'administration un acte

[\) Uq sait que dans le droit anglais les loia s'appellent des actes du Parlement^ et qtie, dans le droit français, si les lois sont soigneusement 6ëparées des actes administratifs, en revanche, les rëgiementâ sont considérés comme étant de ces actes.

(2) Il faut reconnaître que les constructions subjectives du droit paraissent entièrement séparables des buts pratiques parce que la vie de la personnalité juridique est une fin suffisante a tous les actes et à tous les droits et que de cette un, toujours la même, il o'est pas besoin de parler. Mais c'est l'utilité des constructions de droit objectif que de montrer les fins sociales variées des divers actes juridiques. Le droit objectif peut ain;ii être conçu comme une couche du droit intermédiaire entre Tactivité purement technique et la traduction de cette activité en droit subjectif. On a le processus suivant dans l'élaboration du droit : 1° Tactivité purement technique; 2» la réglementation objective de cette activité; îJ« la traduction subjective de cette réglementation. Or, une branche du droit complète, comme le droit administratif, comporte à la fois des constructions objectives et des subjectives et, par suite, comporte Tindication des buts pratiques des actes juridiques.

de service. Je concéderai, si Ton veut, que la fonction administrative consiste à faire des actes (C administration; mais i! sera entendu que Tacte d'administration n'est pas un acte juridique pur, mais un acte juridique dans lequel apparaît le but technique qui est de pourvoir à la gestion des services publics et, donc, qu'il est un acte de service — c'està-dire un bon ofGce rendu au public, un acte de serviabilité.

Autre considération : Si nous envisageons les attributions des auU>rités administratives ou des corps administratifs, autrement dit leur compétence, nous constatons que cette compétence est à la fois juridique et technique; la compétence technique. n*est pas cantonnée dans les agents d'exécution, ni dans les agents de préparation, bureaux ou conseils, les autorités administratives prétendent en avoir et c'est la raison d'être de Tenvoi par les ministres à leurs agents subalternes des instructions ministérielles ou circulaires qui sont presque toujours techniques, bien qu'ayant aussi une valeur juridique disciplinaire. Or, il est bien évident que les attributions des administrateurs correspondent à leur fonction administrative et qu'un ministre est dans sa fonctioD, aussi bien quand il envoie une circulaire technique dans l'intérêt du service, que lorsqu'il liquide une dette de l'État W.

Revenons maintenant à notre définition. Si la fonction administrative a pour objet de pourvoir par des actes et par des procédures, à la fois juridiques et techniques, à la gestion des services publics destinés à la satisfaction des besoins publics, il y a lieu de se préoccuper de deux sortes d'éléments : d'une part, des actes d'administration et des opérations administratives; d'autre part, des besoins publics et des services publics.

Pour ce qui est des actes d'administration et des opérations administratives, nous leur consacrerons de longs développements au livre III de cet ouvrage; par conséquent, il est inutile de nous y arrêter en ce moment; mais il n'en est pas de même des besoins publics auxquels l'administration doit pourvoir et des services publics par lesquels elle y pourvoit.

A. Les besoins publics. — Lordre public et l'utilité publique. — Tous les besoins publics d'un pays se ramènent à deux grandes notions, celle

(1) La déÛDitioD de la fonctioD administrative de M. Duguit n'est que Texagération de celle de Laband (Droit publia allem., édit. franc., II, p. 505). Laband, lui non pins, ne fait pas intervenir la notion de but et déclare que Tadministration est l'action ou l'agir de TËtat considéré comme une personne capable de pouvoir et d'agir; dans cette conception, la fonction administrative comprend des actes techniques aussi bien que des actes juridiques, mais le but commun de ces ^ptes, la satisfaction des besoins publics, n'est pas mentionné.

En sens contraire, des auteurs nombreux et non des moindres, ont beaucoup appuyé sur le but pratique de la fonction administrative : Cf. Posada, Revue du droit public, i896, I, p. 299; Longo, eod., 1894, II, p. 4^; Otto Mayer, Droit cLdininisiratif allemand, édit. fran«;., I, p. 13.

LES SERVICES PUBUGS. 13

de Vardre public et celle de Vutilité publique. L'ordre public, c'est l'ordre indispensable à la paix sociale; le besoin de Tordre engendre celui d'une police et par conséquent la fonction administrative contiendra une fonctioD de police. L'utilité publique vise des aménagements sociaux qui sont à la fois pour la commodité des individus et pour le maintien de Tordre, en ce sens que la paix sociale est intéressée à ce que ces commodités soient mises également à la disposition de tous les individus. Comme la police et les aménagements sociaux utiles ne peuvent être établis ou ne peuvent se maintenir que grâce à l'action incessante des services, les besoins publics conduisent directement a l'organisation de services publics.

B. développements sur. les services publics. — On peut définir le service public « un service technique rendu au public d'une façon régulière et continue pour la satisfaction d'un besoin public et par une organisation publique non lucrative ».

Cela fait cinq éléments : le service technique, le service régulier, le service rendu au public, le besoin public, l'organisation publique.

1* Le service technique, — Tout service public, au sens administratif du mot, implique une part de métier : ainsi dans le service des postes il y a une part de métier, la manipulation des correspondances; dans le service militaire, dans l'enseignement, dans les services financiers, partout il y a du métier, partout il y a une technique. Sans doute, une activité juridique est associée à l'activité technique, mais elle ne fait point disparaître celle-ci, du moins dans les services administratifs. Là où l'activité juridique n'est pas au service d'une activité technique, là où elle est uniquement pour le service du droit, comme dans la législatioD, ou dans la juridiction, alors on n'est plus en présence d'une activité administrative, mais d'une activité purement politique et gouvernem^tale.

*• Le service continu et régulier. — La continuité et la régularité des services publics dans un pays centralisé, revêtent un caractère impressionnant; le service des postes et celui des transports fonctionnent tous les jours et, même, nuit et jour aux mêmes heures, la police veille et les armées sont toujours prêtes à la mobilisation, les chemins et les routes sont toujours entretenus, les phares sont allumés tous les soirs sur les côtes, etc. Cette continuité et cette régularité ne font que rendre plus seosible un caractère que présente déjà, à elle seule, l'idée du service, à savoir qu'il s'agit de rendre au public ou à la nation un bon office, de lui procurer un avantage ou une commodité ; l'avantage et la commodité seront portés au maximum par la continuité et la régularité, mais ils sont déjà contenus dans la notion du service. L'importance de ces Dotions et leur nouveauté relative apparaîtront si l'on réfléchit que, pendant bien longtemps, les gouvernements se sont attachés à pressurer les populations pour leur faire payer la paix et la sécurité très relatives

qu'ils leur procuraieDt, saas se soucier le moins du moude de leur fournir des services positifs. Le service public, et par conséquent le régime administratif, sont un fruit tardif de la civilisation.

Mais, du moment que des services publics sont établis et fonctionnent régulièrement depuis un certain temps dans un pays, ils deviennent un élément de la vie civile, c'est-à-dire que les habitants prennent Thabitude de compter sur le service et, en revanche, se déshabituent de pourvoir par eux-mêmes à des besoins auxquels, primitivement, ils pourvoyaient. Quand une force armée est organisée, les citoyens cessent de veiller par eux-mêmes à leur propre sécurité, et, même, ils perdent l'habitude du maniement des armes; quand une région est sillonnée de chemins de fer et de tramways, bien des habitants vendent leurs chevaux et leurs voitures qui leur sont devenus inutiles; la régularité du service de la poste a fait disparaître la préoccupation, autrefois très absorbante, de se procurer des commissionnaires pour une quantité de démarches et d'envois. Non seulement les individus sont déchargés de soins qui leur incombaient et, par conséquent, leur activité se trouve libérée d'autant pour de nouvelles entreprises, mais ces entreprises sont facilitées par la commodité que l'ensemble des services fournit pour les relations sociales et par la sécurité dont il les entoure.

Ainsi, le service public continu et régulier et le régime administratif dont il fait le fond apparaissent comme un grand bienfait.

3** Le service. rendu au public. — Le service administratif est rendu au public, c'est-à-dire à tous les habitants du pays considérés individuellement d*une façon égale. Cette égalité du service est, en même temps que sa régularité, la grande raison d'être de l'organisation des services publics. Des entreprises privées pourraient rendre la plupart des services, s'il ne s'agissait pas de les faire pénétrer également partout. Des compagnies privées feraient des routes, elles feraient des chemins de fer, elles assureraient même la police; seulement elles ne le feraient que là où elles auraient chance de trouver une rémunération. Elles ne feraient pas de chemins de fer fonctionnant à perte, ce que réalise l'administration publique, parce qu'elle ne part pas de l'idée du gain, mais au contraire du désir de satisfaire également tout le public.

Les intérêts généraux, dont il est si souvent question en administration, les intérêts des diverses circonscriptions administratives, ceux d'un département, d'un arrondissement, d'un canton, ce sont les intérêts delà généralité des individus habitant ce département, cet arrondissement, ce canton.

4* Le service est pour la satisfaction d'un besoin public. — Il faut faire attention à ceci qui est un correctif du caractère précédent. Bien que le service soit rendu au public, c'est-à-dire à des individus, il est pour un besoin public, c'ept-à-dire pour un besoin collectif d'ordre public.

L'ordre public, comme toute espèce d'ordre, évoque fidée d'un