LES SERVICES PUBLICS

ensemble, qui est ici l*eQsembIe national. Il faut que le service public réponde à un intérêl d'ordre national pour mériter d*ôtre organisé, intérêt supérieur de défense, intérêt de police, intérêt de facilité pour les communications, etc., ou bien à un ordre des choses local qui ait aussi une importance d'ensemble. Cela écarte les services trop particuliers.

Le besoin public et Tordre public éveillent encore une autre idée qui est celle d'un équilibre des forces, et d'une paix à maintenir. Il s'ensuit que les services administratifs sont une forme de la police. La police ne s'obtient pas seulement d'une façon directe par le règlement et par le gendarme, elle s'obtient d'une façon indirecte en satisfaisant les populations par de bons services bien organisés, en leur construisant de bonnes routes, qui leur permettent de faire commodément leurs affaires, en les instruisant, etc. Sans compter que la plupart des services publics, tout en procurant aux particuliers des satisfactions, facilitent aussi la surveillance du gouvernement ou l'emploi qu'il pourrait faire de la force publique. Les routes et les chemins de fer permettent de promptes mobilisations, l'éclairage des rues des villes facilite la surveillance, etc.

Ce but des services publics implique une limite de la fonction administrative, sur laquelle nous aurons à revenir : s'ils sont pour créer de l'ordre, parce que l'ordre est un besoin public, ils ne sont pas pour créer de la richesse économique, parce que la richesse n'est pas un besoin public, mais au contraire un besoin privé (1).

5» Le service public est assuré par une organisation publique non lucrative. — Bien des caractères secondaires sont sous la dépendance de ce caractère principal (V. d'ailleurs suprà^ p. 8).

fl) Si l'organisation qui assure le service est publique, elle est rattachée au gouvernement de l'État qui est le centre du régime public; par suite, tous les services publics, même ceux des administrations décentralisées, sont rattachés au gouvernement par un lien plus ou moins étroit et au moins par le contrôle du gouvernement; même les services des établissements d'utilité publique, qui ne sont pas complètement publics, sont l'objet d'une certaine surveillance gouvernementale;

b) Si l'organisation qui assure le service est publique, elle est par là-même entretenue par la communauté et alimentée par un fonds commun, car le régime public est d'un communisme limité qui se concilie très bien avec la propriété privée, mais d'un communisme qui dans sa sphère est réel (2). C'est-à-dire que des ressources sont mises en commun pour que des services soient- rendus également et gratuitement à tous. De la vient le caractère non lucratif des services publics, qui est leur trait saillant dans le régime d'État; alors que, dans le régime féodal, les quelques services qui étaient organisés étaient

(1) V. mes Principes de droit public ^ cliap. vni.

(2) Jbid., chap. vir. ^ j

16 LE RÉGIME ADMENISTRATIF.

Toccasionde perceptions fiscales, au contraire, en principe, les services de rÉtat ne sont l'occasion d'aucune perception fiscale directe. Les services qui font exception, tels que ceux des postes, des chemins de fer, de l'éclairage, etc., constituent une catégorie à part sous le nom de services industriels et cette catégorie est exceptionnelle : les grands services de la protection militaire, de la police, dé l'état civil, de l'instruction primaire, sont gratuits.

La communauté tire ses ressources de l'impôt qui est bien, si Ton veut, une contre-partie des services, mais une contre-partie dissociée et établie d'après des bases indépendantes de celles du service.

Par un second corollaire^ le service public contient, au profit des habitants pauvres, une forte dose d'assistance, car, du moment que les bases du service sont dissociées de celles de l'impôt et que le service est rendu également à tous, tandis que l'impôt est proportionnel aux facultés des contribuables, les gros contribuables entretiennent les servicesa^i profit des petits.

Les services rendus par les départements ou les communes ou les établissements publics relèvent d'organisations communautaires plus •petites, mais qui sont du même ordre que la grande communauté nationale. Les services rendus au public par des établissements d'utilité publique ne semblent pas, au premier abord, relever de l'organisation communautaire, mais en réalité ils s'y rattachent eux aussi. En fait, ils sont tous œuvres de fondations ou d'associations, ou de syndicats, ou de sociétés de secours mutuels. Or, le patrimoine des fondations, celui des associations, des syndicats des sociétés de secours mutuels^ s'il reste distinct de celui de l'État est séparé aussi de celui des particuliers : il est, comme celui de l'État, dominé par le but de l'œuvre sociale à laquelle il est affecté, c'est-à-dire, qu'autour du communisme officiel et rigidement réglementé de l'État, il y a un autre communisme non officiel, ■plus libre et plus souple, provenant de l'initiaXive individuelle, mais très voisin de l'autre. •

Il est clair, qu'à l'inverse, les services des sociétés commerciales ou industrielles, qui sont pour celles-ci et pour leurs actionnaires une occasion de lucre, sont étrangers à la notion de Tadministration publique. Tout le contact qu'il peut y avoir, c'est que pour l'exploitation de certains services publics donnant lieu à la perception de redevances, tels que les services de transports ou d'éclairage, par le système de la concession, l'administration s'associe des compagnies cherchant dans cette exploitalion une source de bénéfices; encore ce procédé de la concession, qui a succédé à celui de la ferme, est-il vraisemblablement appelé à disparaître devant celui de la régie directe ou, tout au moins, de la régie intéressée (ex. municipalisation du gaz et des tramways; rachat des chemins de fer), etc.

Observations complémentaires sur les services publics. — l» Certains

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•âervices peuveot être gérés, non pas par une administration publique» mais par un concessionnaire de celle-ci, par exemple le service des cheoiiDsde fer, celui des eaux, celui de l'éclairage public et privé, etc.; ils n'en sont pas moins des services publics et cela est incontestable lorsqu'ils ont été créés par l'administration publique avant d'être concédés pour l'exploitation à une compagnie concessionnaire. Mais quelquefois le cas paraît douteux parce qu'il s'agit d'une entreprise nouvelle dont ie concessionnaire fait tous les frais; dans ce cas, l'objet de la concession constitue un service public lorsque la concession est temporaire et qu'à l'expiration l'exploitation doit faire retour à l'administration.

2* Toute espèce de service ou d'exploitation peut être en principe érigée en service public, même une exploitation commerciale ou industrielle. On peut, au point de vue du rôle administratif de l'État, discuter l'opportunité qu'il y a pour lui à s'engager dans des exploitations ' commerciales ou industrielles; on peut instituer la même discussion à propos des municipalités. La question se dédouble : l'' est-il bon que l'administratioD enlève à l'industrie privée des entreprises pour les ériger en service public; 2* une fois l'entreprise érigée en service public, est-il bon que celui-ci soit exploité en régie par l'administration et ne convient-il pas, tout au moins, d'en laisser l'exploitation à l'industrie privée par le procédé de la concession? — Quoi qu'il en soit de ce problème sar lequel nous reviendrons à propos de l'organisation municipale, ce qai est sûr c'est qu'à un point de vue formel, toute exploitation, même commerciale ou industrielle, peut devenir service public; c'est ainsi qae l'exploitation commerciale des postes est devenue service public, de même que l'exploitation industrielle des poudres, des tabacs, des allamettes chimiques. Il est non moins sûr que toutes les fois que le ^rvice public est exploité en régie par l'Administration, il perd son caractère commercial ou industriel. A ce point de vue, c'est tout à fait par exception et en vertu d'une loi, que l'exploitation des chemins de fer du réseau de l'État est restée commerciale vis-à-vis du public; elle doit être traitée comme administration publique sur tous les points où les lois et décrets qui la régissent n'imposent pas une autre solution (Chavegrin, note sous Gass.» 48 nov. 1895, Pierre, S. 98. 4. 396). Notons toutefois une tendance à imposer à la patente les services municipaux productifs de revenus (Cons. d'Ét., 3 févr. 1911, Commune de Mesle-sur- Sarthe).

3* Bien qu'en général un service public constitue un monopole, cette CiDodition n'est pas essentielle (1).

4* Un service public est une institution qui se compose en général de quatre éléments permanents : une circonscription territoriale qui déter-

(1) Ainsi le service des colis postaux n'est pas érigé en monopole, pas plus que celui de la Caisse d'épargne postale, etc. Le service de reoseigneaient n'est pas un monopole, etc.

mine une population d'habitants à laquelle est destiné le service (1); uupersonnel de.îis2fiçtionnaires ou employés; 4§s moyens matériels, bâtiments, mobilier, approvisionnements, etc. ; des moyens financiers pour subvenir aux dépenses du personnel et du maténeîT En sa qualité d'institution organisée» tout service public tend naturellement à conquérir une individualité autonome et devient candidat à la personnalité morale (V. infrà^ livre II, cbap. i).

^ 5^ Services généraux, services locaux, services spéciaux. — Il est des services qui intéressent à un même degré tous les habitants du pays et qui doivent être confiés nécessairement à TÉtat, si du moins Ton veut maintenir l'unité politique; ils prennent le nom de services généraux; tels sont la défense militaire, les relations extérieures, la législation, la justice, et, à notre époque où il s'agit de maintenir une certaine unité morale, l'instruction publique, etc. Il est d'autres services qui n'intéressent à un degré égal que les habitants de telle ou telle région; on les confie, sous le nom de services locaux, aux départements, communes, colonies, si du moins cette décentralisation n'est pas de nature à mettre en péril l'unité politique, par exemple certains services de voirie. Enfin, il est une troisième espèce de services, très différent des précédents, qui ne s'adressent pas également à tous les habitants d'une circonscription, mais seulement à une partie d'entre eux, qui par conséquent ne sont pas communs au même degré, tel est le service de l'assistance publique, puisque toute la population n'est pas assistée; ces services sont appelés spéciaux et confiés aux établissements publics (2).

6^ Services obligatoires, services r^tcultatifs. — Cette distinction n'existe pas pour les services d'État, mais seulement pour les services départementaux, communaux ou coloniaux. L'État ne peut pas être contraint juridiquement à organiser un service, même si une loi en prescrit l'organisation, c'est pour lui un cas de morale juridique purement disciplinaire. Il n'en est pas de même des départements, des communes ou des colonies. L'organisation d'un service peut être obligatoire pour eux vis-à-vis de l'État et fexécution de l'obligation être juridiquement assurée; par exemple, si le service se traduit par une dépense, celle-ci peut être inscrite d'office au budget du département, de la commune ou de la colonie, par les représentants de l'État; dès lors, il y a lieu de dis-

(1) V. une curieuse application de la territorialité du service public dans Cens. d*Él., 11 janvier 1895, ViUé de Limoges^ S. 96. 3. 129 et la note. Il n^est pas dit, d'ailleurs, qu*un service public s'adresse à toute la population d'une circonscription, il peut très bien ne s'adresser qu*à une partie de cette population .

(2) On dit souvent que les services des établissements publics sont spéciaux, en ce sens qu'un établissement public ne rend qu un seul service, ce n'est ni suffisani ni exact; d'une part, il est des établissements publics qui rendent plusieurs services (syndicats de commune, bureaux d'assistance); d'autre part, il ne s'agit pas de définir le service spécial par rétablissement public, mais au contraire l'établissement public parle service spécial; il faut donc en venir à la définition qui e^t au texte.