LIMITES DE LA FONCTION ADMINISTRATIVE

tinguer entre les services obligatoires et les services facultatifs (V. pour le département, L. 10 août 1871, art. 61, et pour la commune, L. 5 avr. 1884, art. 136 et 149).

7* Concours des diverses administrations à un même service. — Il y a des services d'État, de département, de commune, de colonie et d'établissement public. On peut en faire le triage. Cependant, ce triage n'est pas aisé, sauf en ce qui concerne les établissements publics, chargés chacun d*un seul service ou de quelques services. Cela tient à ce que raremetit un service déterminé est à la charge d'une seule administration publique. Le plus souvent, il y a concours d'administrations différentes à un même service : ou bien par l'apport d'un bâtiment destiné à loger le service (casernes, hôtels des postes, palais po.ur certains fonctionnaires fournis par les communes), ou bien par une contribution en argent. Le concours est obligatoire ou facultatif. Lorsqu'il est obligatoire, on emploie l'expression de contribution ou de contingent; c'est ainsi que les communes paient leur contingent aux dépenses du service vicinal, lequel est départemental. Lorsqu'il est facultatif, on emploie le mot de subvention. Il y a peu de services vraiment utiles qi^i ne reçoivent des contingents ou des subventions. Ce concours presque constant des trois administrations publiques à un même service correspond à une grande réalité, c'est que, malgré la décentralisation, départements et communes sont membres d'un même corps qui est l'institution de l'État, c'est que les besoins locaux sont généraux, en même temps que les besoins généraux sont locaux. Malgré le concours des administrations publiques à un même service, il peut cependant y avoir intérêt à désigner l'administration vraiment maîtresse^!). A notre avis, c'est celle qui vote le budget général du service et qui, en même temps, le dirige. Ainsi, le service vicinal chargé de la construction et de l'entretien des chemins vicinaux de grande communication et d'intérêt commua est certainement départemental, parce que c'est le conseil général qui règle le budget de ce service et qui le dirige; et cependant la majeure partie des fonds est fournie par les communes, et cependant les chemins sont des dépendances du domaine public communal (2).

C. Les limites de la fonction administrative. — Il ne sufBt pas de définir la fonction administrative, il est nécessaire d'en indiquer les, limites. A prendre en soi la notion économique de service et à ne considérer qu'elle, on serait embarrassé. La catégorie des services écoQomiques est illimitée; elle comprend tous tes modes d'activité du commerce

(f ) Har exemple^ au point de vue de la respoosabililé en cas d'accident. V. Trib. du Harre, 7 mai 1896. Hotdbiègi^, Rev. d'adm., 1897, t. Il, p. 444.

{2) Cependant ce sont les cofflmun^s qui sont déclarées responsables des accidents parce qu'eUes sont propriétaires des chemins et que le département est censé ne se charger du service qu'en leur nom (C. E. 7 août 1909, préfet de la Creuse^ S. 1911. 2. 31 et la note).

juridique, l'exercice noo seulemeot de toutes les fonctions/ mais de toutes les professions, qui toutes sont, en un certain sens, selon Texpression d'Ihering, des « postes de service de la société ». A priori on ne voit pas pourquoi la collectivité ou la communauté ne pourrait pas rendre directement aux individus tous les services qu'ils se rendent les uns aux autres dans le commerce des échanges, étant donné, d'ailleurs, que déjà elle leur en rend beaucoup, étant donné qu'historiquement on observe que des services primitivement laissés à Tinitiative privée sont devenus plus tard des services publics, par exemple, le service des postes, quantité de services de transports, etc.

11 convient de ne pas raisonner d'après la notion économique, mais d'après la notioa politique du service public que nous avons développée, ce qui n'est pas la même chose. De ce point de vue apparaissent trois grandes causes de limitation de la fonction administrative :

à) Les services publics sont au fond des moyens de police et des façons d'assurer Tordre public, leur organisation n'est donc légitime que dans la mesure où ils contribuent à l'ordre; elle serait illégitime s'ils n'étaient créés que pour la production collective de la richesse (V. suprà, p. !4) et ce qui sera dit plus loin des associations ^syndicales) ;

/ b) Les services gérés par une communauté ne peuvent l'être que par '^^des procédures automatiques dans lesquelles la responsabilité de tous les individus qui participent à la gestion disparaît. Il est à remarquer, en efTet, que l'administration des services publics est une sorte de procédure enchevêtrée et compliquée. Cette procédure assure une certaine régularité par le contrôle réciproque des participants, mais en même temps elle alourdit considérablement l'opération, parce que le contrôle ne peut être assuré que par la lenteur de la procédure et la multiplication des formalités. Il manque, dans la procédure des services publics, des responsabilités et par conséquent des initiatives personnelles. Personne n'est responsable sur son propre patrimoine, ni l'autorité qui prend la décision, ni l'agent qui l'exécute plus ou moins bien; nous verrons que, pour que la responsabilité personnelle d'une autorité administrative ou d'un fonctionnaire puisse être engagée à propos d'un acte de leur fonction, il faut que le personnage ait commis un délit de droit commun ou du moins un fait personnel; la plupart des erreurs ou des négligences, quoique pouvant faire un tort considérable â la gestion des services, sont innocentées sous le nom de fautes de sennce. Cette irresponsabilité des agents est une fatalité des entreprises collectiveTlinonymes et on en constate les effets fâcheux, aussi bien dans la gestion des sociétés anonymes du commerce et de Tiodustrie, que dans celle de la société anonyme de l'État.

Et l'irresponsabilité personnelle entraîne le défaut d'initiative, car la responsabilité est remplacée par des formalités et des surveillances qui