I. Éléments formels de la loi. — Ce sont les suivants

i* La loi est une règle écrite;

V C'est une règle générale qui statue pour Vavenir et en principe à toujours;

3* Sa confection résulte d'une opération à procédure impliquant le concours actuel de plusieurs pouvoirs publics, notamment du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, et faisant présumer l'adhésion de la volonté générale de la nation (1);

Le pouvoir législatif délibère la loi et la vote; le pouvoir exécutif intervient dans la délibération et promulgue la loi, c'est-à-dire la rend exécutoire. Cette procédure fait présumer l'adhésion et l'obligation de la volonté générale de la nation; d'abord, parce que (e corps législatif, issu de l'élection, représente de très près la volonté générale, ^isuite parce que la publicité des débats et leur répétition dans deux assemblées est de nature à avertir suffisamment l'opinion publique et, par suite, la volonté générale du pays. Néanmoins, dans cet ordre d'idées, d'autres garanties pourraient être cherchées, notamment du côté du referevtdumy et il convient d'observer que les lois, quoique votées en principe à toujours, sent aussi toujours révisables et réformables et que leur revision est fatale dans un délai plus ou moins long, lorsqu'elles ne sont pas réellement conformes à la volonté générale, étant donné que la procédure parlementaire de votationdes lois fonctionne continuellement(î);

4<» Enfin la sanction de la loi suppose normalement l'intervention du juge. C'est un point sur lequel nous reviendrons, mais auquel il doit être fait allusipn ici, car on doit être frappé du lien étroit qu'établit le droit anglais entre la loi et le juge public, la loi étant, d'après nos voisins, « ce qui est appliqué par le juge public » (3).

Sans aller aussi loin que le droit anglais qui met sur le même rang la loi écrite (Statute law) et la loi non écrite (Common law) et qui, par conséquent, admet la loi non écrite pourvu qu'elle soit appliquée par le juge, tout en maintenant la condition de la loi écrite, nous pourrions, en France, faire jouer au juge le rôle qui lui revient, en nous orientant résolument vers l'application de la loi par le juge public et rien que par le juge, c'est-à-dire que nous pourrions et devrions renoncer à la tradition de l'exécution des lois par la voie administrative, toutes les fois du

(1) Sur les opéreUions à procédure^ V. mes Principes de droit public, p. 145 «t s.; sor la valeur de radhésion de la volonté générale, V. mon article : La souveraineté nationale, dans le Recueil de législation de Toulouse, 1912, p. 1 et s.

(2) Il est bieo clair qae si la procédure parlemeotaire ne fonctionnait pas régulièrement, s*iln*y avait que de rares assises législatives très espacées, les chances de révision des lois seraient beaucoup plus faibles.

(3) Cf. Dicey, op. cî«.,inlroducl., p. 1 et s.

46 LE RÉGIME ADUmiSTRATIF.

moins qu'elles impoaeaides obligations à d'autres qu'à radministration (V. iw/irà, article II) (I).

On peut dire, en effet, que la loi est sous condition d'application par le juge public, de môme qu'à l'inverse )e juge public est sous condition de règles légales à appliquer. Historiquement» il y a synchronisme entre l'institution du juge public et l'apparition des lois; les premières procédures judiciaires de Rome portent le nom d'actianesex lege; ces prétendues lois n'étaient sans doute que des coutumes, mais elles jouaient le rôle de la Common law anglaise, c'étaient des lois non écrites (2).

II. Éléments matériels de la loi. — Nous savons déjà que la matière propre de la loi réside dans ce qu'on appelle Vesprit de la loi et que cet esprit consiste à orienter vers la liberté les règles qui découlent de la nature des choses.

Ainsi, d'une part, le contenu des règles légales est pris dans la nature dos choses, c'est du droit tiré de l'expérience, observé a posterioriy envisagé du point de vue des opérations sociales. Sans doute, la loi ne se modèle pas sur les faits d'aussi près que la coutume, cependant les enquêtes, les discussions, les délibérations qui précédent le vote des lois ont pour résultat de renseigner le législateur sur la façon dont les choses sepassent et le plus souvent, en effet, les lois sont faites pour régler des relations sociales déjà établies. Ainsi, toute la législation ouvrière qui se fait en ce moment-ci tend à résoudre des questions qui sont posées par l'industrie moderne déjà depuis plus d'un demi-siècle et qui ont déjà reçu des solutions pratiques.

D'autre part, le contenu des règles légales, quoique pris dans la nature des choses, n'est pas transcrit dans la loi tel que le fournit la réalité brute : il est retouché et orienté dans un sens voulu qui est celui de la liberté, dont l'idéal a été imposé au régime public de l'État par le commerce juridique.

Domaine de la loi. — La nature de la loi entraîne logiquement un certain domaine delà loi, parce que laloi devient la garantie suprême des libertés. Si l'on tient compte de l'ensemble des considérations précédentes, on aboutit à cette formule pratique : est et doit être matière de loi toute condition nouvelle imposée à Vexercice d'une liberté et toute organisation importante pour la garantie d'une liberté (3).

(1) Cf. à propos des scellés apposés par voie administrai ive, Conflits, 2 oov. 1902, Société immobil, de Saint- Jtut, Sirey, 1904. 3. 17, Dote et conclusions de M. Romieu ; Chavegrin, note dans S. 1904. 1. 57; Berthéiemy, Rev, droit pub lie ^ 1904, p. 3i8; Duguit, Manuel, 1, p. 682.

(2) Cf. P.-F. Girard, Histoire de Vorganisaiion judiciaire chet les Romains. — En tout cas, le juge est bien ane institution du commerce juridique et par conséquent procède de la même poussée que la loi ; cela se marque dans cette règle primordiale d'après laquelle, en l'absence d'un texte, le juge ne peut condamner à, une prestation qu'en vertu des principes obligatoires du commerce juridique.

(3) V. une formule équivalente de M. Romieu dans ses conclusions sous C. £.,4 mai 1906, Rabin, Leb., p. 362.

Od considère géDéralemenl comme étaat du domaioe de la loi, à raison de leur importance pour la liberté : les règles coDstitutioonelles; les règles organiques des grands pouvoirs publics ; les règles de décentralisation administrative; les règles orgaoiques des libertés individuelles, y compris celles qui organisent les transactions privées (droit civil, droit commercial); les règles pénales; les actes qui organisent des juridictions nouvelles (Cf. Pierre, Traité de droit politique, 1893, p. 56 et s.); il convient d*y ajouter les actes qui organisent des autorités administratives nouvelles pouvant prendre des décisions exécutoires, opposables aux individus (Cons. d'Ët., 19 févr. 190i, Chambre syndicale des fabricants de matériel des chemins de fer, aiïaire des conseils du travail); ceux qui prononcent des incapacités électorales, le règlement pouvant tout au plus créer une incompatibilité qui ne porte pasatteinte au droit (Cous. d'Ét., 25 févr. 1905, élect, d'Onnaing); les actes réglementant des installations à l'intérieur des domiciles (abrogation par la loi du 25 juin 1895 du décret du 15 mai 1888 contre lequel des protestations s'étaient élevées. Lebon, 1905, p. 220).

Influence de la forme de loi sur la force exécutoire de Vacte. — Tout acte en forme de loi s'exécute comme une loi, alors même qu'il ne coqtiendrait pas matière de loi, c'est-à-dire alors même ^u'il contiendrait matière réglementaire ou matière de délibération administrative. En conséquence : 1*^ Un acte en forme de loi ne saurait être abrogé que par on autre acte eu forme de loi, il ne saurait Tétre ni par un règlement, ni par une délibération administrative (Cons. d'Ét., 22 juin 1906, Joussot); 2^ un acte en forme de loi ne saurait être l'objet d'un recours contentieux en annulation; 3* un acte en forme de loi est toujours obligatoire pour le pouvoir exécutif et pour l'administration.

N« 3. — Le règlement (1).

Le règlement peut être déflni : une règle qui tend à l'organisation et au maintien de V ordre dans FÈtat du point de vue autoritaire propre au pouvoir politique (2).

{i) Bibliographie : Isambert, Basai sur les limites gui séparent le pouvoir législatif du pouvoir réglementaire^ 1825; Camille Bazilie, Du pouvoir réglementaire. Revue générale dadministrMion, 1881, t. t, p. 271 et s.; Jean-Dejamme, Du pothvoir réglementa ire y eod,, 1892, t. Ill, p. 257 et s.; H. Berthélemy, Le pouvoir réglementaire du Président de la République^ Revue politique et parlementairey 1898; Tcbernoff, Le pouvoir réglementaire des maires; M"* Balakowski-Petit, Du pouvoir réglementaire dans les pays où la séparation des pouvoirs n'existe pas, 1901; Moreaa, Le règlement administratif, 1902; Jèze, Le règlement administratif. Revue d'admin., 1902, t. II, p. 5; A. Mestre, Compte rendu de Moreau, Révise de droit public, 1904, p. 623; G. Cahen, La loi et le règlement, 1903; Eimieio, 5* éd., p. 610 et s.

(2; La conséqueDce de ce point de vue autoritaire est qu*en priocipe le règiemeot, en prescrirant le bat à atteindre, ne laisse pas le choix des moyens. — Dans la matière de

Il y a lieu de dislioguer, comme pour la loi, le point de vue formel et le point de vue matériel.

ï. Les éléments formels du règlement. — Au point de vue formel, un règlement est une disposition écrite par une autorité administrative ayant le pouvoir réglementaire et en vue d^exercer ce pouvoir. Il n'est pas, comme la loi, le résultat d'une opération à procédure mettant en jeu plusieurs autorités ( 1 ).

De Vorigine du pouvoir réglementaire. — Les autorités administratives tiennent leur pouvoir réglementaire formellement de la Constitution et de Torgànisation administrative et, par delà, de la nature même des choses, le gouvernement et Tadmiaistratioa étant impossibles sans Vimperium et Vimperium comprenant à la fois le pouvoir de donner des ordres et celui de les faire exécuter. C'est-à-dire qu'il y a dans le pouvoir politique ou dans le gouvernement un principe d'atUorité, par cela seul que le gouvernement a la mission de maintenir l'ordre. Les mesures édictées par le pouvoir réglementaire n'ont peut-être qu'une valeur provisoire, mais obéissance préalable leur est due tant qu'elles n'ont pas été rapportées; même quand elles sont entachées d'excès de pouvoir ou d'illégalité, elles ont une valeur juridique et s'imposent à l'obéissance tant qu'elles n'ont pas été annulées (2).

On peut dire qu'en principe chacun des grands pouvoirs publics a le pouvoir de régler ; là où ce pouvoir ne fonctionne pas, c'est qu'il a été supprimé, mais là où il fonctionne, ce n'est pas en vertu d'une délégation de la loi, c'est par sa propre vertu (3).

Ih police, la lutte entre la tendance autoritaire du règlement qui exclut le choix des moyens et la tendance libérale de la loi qui laisse le choix des moyens est très intéres- «tinte. V. infràj les droits de la police, livre IV, titre 1, chap. i, § !•'.

(1) (Sauf le cas du règlement d'administration publique, infrày art. ii). Sans doute les règlements doivent être pris quelquefois après avis d*un corps consultatif ou sauf approbation de Tautorité supérieure, mais il est de principe que les corp4 consultatifs ne participent pas à la décision et que rautorité qui donne son approbation n*y participe pas davantage.

(2) V. des développements sur ce point dans mon article : Les idées de M. Duguif, Recueil de législation de Touloitse, 1911, p. 1 et s.

(3) Le pouvoir réglementaire qu'exerçaient les parlements sous Vancieo régime était naturel, si les tribunaux modernes ne Texercent plus, c'est que les arrêts de règlement leur ont été formellement interdits (art. 5, G. civ.). Le pouvoir réglementaire qu'exerçaient les lieutenants de police était naturel (édit de mars 1667, SaintrGermain-en- Laye). La Constitution de 1875, arL 3, consacre le pouvoir réglementaire du Président de la République en ces termes : « 11 surveille et assure Texécution des lois », le sens de ces expressions est d'ailleurs éclairé par la charte de 1830, art. 13, par la Constitution de 1848, art. 49, et par la loi du 31 août 1871, art. 2; l'indépendance constitutionnelle du pouvoir réglementaire du chef de TÉtat est donc certaine en principe (Cens. d'Ét., 19 févr. 1904, Affaire des oomeils du travail^ précitée; 4 mai 1906, Badtn, conclusions de M. Romieu), mais les considérations précédentes serviront à établir cette indépendance dans tous les cas, et à l'établir également au su^et des règlements faits par les autres autorités administratives, M. Moreau eat partisan déterminé du

LA LOI ET LE RETGLEMeNTl 49

Il faut considérer comme fausse la théorie d*après laquelle le pouvoir réglementaire serait uoe délégation du pouvoir législatif; elle est fausse parce que le pouvoir disciplinaire, dont procède le pouvoir réglemen* taire, est spontané et encore parce que, dans un pays à CA>nstitution écrite et à séparation des pouvoirs, le pouvoir législatif ne se délègoe pas(t).

Des autorités qui ont le pouvoir réfflementaire. — H y a en cette matière à éviter une confusion. S'il s'agit d'actes qui ne sont réglementaires qu'à un point de vue d'organisation administrative, la plupart des autorités ont le pouvoir d'accomplir de ces actes ; s*il s'agit des règlements de police territoriale qui sont sources du droit pour tous^ et qui s adressent au public, le nombre des autorités ayant le pouvoir d'en faire est beaucoup plus restreint. En ce dernier sens, le pouvoir réglementaire appartient à des autorités de l'État, telles que le chef de TÉtatet le préfet, et de la commune, telle que le maire et il s'exerce au nom de 'Ces administrations (2).

Spécialement, le maire de la commune quand il prend des arrêtés réglementaires ne représente pas l'État, mais agit à titre autonome an 4iom de la commune; cela avait été reconnu nettement par les lois révolutionnaires (3) et encore par la loi du 18 juillet 1837 (4) ; loi^ de la discussion de la loi du 5 avr. 1884, cela fut contesté par suite des craintes

«anetère spontané da pouvoir réglementaire, op. oit,, p. 164 et s., et, d'ailleurs, il m« prèle bien gratattement, p. 165, Topinion que le règlement doit se borner à assurer l'application des lois.

(1) V. Ksmein, De la délégation du pouvoir législatifs Revue polit, et parlement., aoât 1894 et Droit const., 5* édit., p. 474 et 610. Tout ce que Ton peut dire, c^est qae la loi fournit aux règlements leur sanction lorsqu'ils sont obligatoires et non pas simplement exéeutoires (V. m/Và, p. 53).

(2) D*aprèB M. Moreau, le département a le ponvotr réglementaire de police 'comme la coaunane et il l'exerce par son conseil général : il faut avouer que nombre de lois de police nouvelles peuvent être invoquées en ce sens (LL. 15juill. 1893; 15 févr. 1902, etc.). — \. op. cit., p. 455 et s .

(3)L. 14 décembre 1789, art. 49 : « Les corps municipaux auront deux espèces de fonctions à remplir, les unes propres au pouvoir municipal, les autres propres à Tadmi* nistration générale de TÊtat et déléguées par elle aux municipalités ». Art. 50 : « Les foQCtions propres au pouvoir municipal, sous la surveillance et l'inspection des assem-^ blées administratives, sont... de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics ». L. 16-t4 août 1790, lit. 11, art. 1 : « Les corps fflunieipaox veilleront et tiendront la main dans retendue de chaque municipalité, à Texécation des lois et des règlements de police ••. Art. 8. « Les objets de police confiés à la vigilance et à Vautorité des corps municipaux sont... ». V. encore L. 19-22 juillet 1791 ; art. 471, n<» 15, C. pén.

(4) Art. 10, L. 18 juill. 1837 : « Le maire est chargé, sous la surveillance de l'administration supérieure, de la police municipale, de la police rurale, etc. » ; et cela s'oppose à Tart. 9 : « Le maire est chargé sous Vautorité de l'administration supérieure », etc.

H. — Pr. r" * 1

50 LE RécniE ADMINISTRATIF.

que faisait naître la DomioatioD des maires désormais abaDdoonée air conseil municipal; Tart. 91 relatif aux pouvoirs de police du maire fui placé à part, entre ceux qui traitent du maire comme délégué de Tadministration centrale et ceux qui traitent du maire comme représentant autonome de la commune; il faut conclure de là qu'il y a eu intention» de centraliser la police et le pouvoir réglementaire, mais que cette intention n'a pas complètement abouti, que le pouvoir réglementaire du maire est devenu une matière mixte ; il y a autorité de TadministratioQ centrale en ce sens que les arrêtés du maire peuvent être annulés (art. 95), mais il y a encore autonomie en ce sens que l'arrêté est exécutoire par lui-même au bout d'un certain délai (art. 95). D'ailleurs, Tart. 91 a conservé les expressions traditionnelles « sous la surveillance de l'administration supérieure » (1).

Des différents règlements faits au nom de F État. — 11 faut distinguer les règlements faits par le chef de TÉtat^ ceux faits par les ministres et ceux faits par les préfets :

a) Règlements faits par le chef de VÈtai. — Ce sont des décrets réglementaires, car tous les actes du chef de TËtat portent le nom générique de décrets. Ils sont, ou bien pour assurer Tapplication des lois, ou bien pour créer des organisations administratives nouvelles, ou bien pour régler des matières de police spéciale (car la police administrative générale n'appartient pas au chef de l'État, mais seulement aux préfets), ils se divisent en trois catégories : les règlemeots d'administration publique, ceux qui sont «en forme de règlement d'administration publique » elles règlements ordinaires.

Les règlements dH administration publique présentent les trois caractères suivants : 1^ ils sont pour compléter une loi; 2® la rédaction en a été prescrite par la loi elle-même qui a voulu être ainsi complétée; 3^ i1& sont obligatoirement délibérés en assemblée générale du Conseil d'Etat.

Les règlements en forme de règlement d* administration publique sont délibérés par l'assemblée générale du Conseil d'État, mais ne sont pas le complément d'une loi prévu par cette loi elle-même; leur rédaction peut avoir été prescrite par un texte de loi, mais ils ne sont pas le complément de cette loi. Le meilleur exemple qui puisse en être donné estcelur des règlements organisant l'administralion centrale des ministères; il a été prescrit par l'art, iô de la loi de Gnances du 29 décembre 1882 qu'ils seraient rédigés en forme de règlements d'administration publique, mais ils ne sonlpoiot soudés à cet article de loi pour le compléter. 11 semble, d'ailleurs, que le gouvernement puisse spontanément donner cette forme à des règlements, car les ministres ont le droit de « renvoyer les affaires

(1) V. en cesens, Morgan, Loi municipale^ sous rarL91, et Cons. d'Ét., 6 avril 1900, Commune de Jargeau; — La loi du 21 juin 1898 sur ta police rurale et celle dn 15 février 1902 sur la santé publique onl restreint sur nombre de points les pouvoirs de police du maire.

importantes à Texamen de l'assemblée générale du conseil » (D. 3 avr. 1886, art. 7, n»27)(1).

Les règlements ordinaires ne sont pas soumis à rassemblée générale do Conseil d'État, mais peuvent avoir été délibérés par telle ou telle section du conseil, ou par des conseils techniques comme le conseil des poDts et chaussées» le conseil supérieur de Tinstruction publique, etc.

b) Règlements faits par les ministres. — Il est de doctrine courante qae le pouvoir réglementaire des ministres est exceptionnel ; cette opinion est peut-être un peu absolue et une distinction me parait nécessaire entre tes règlements de police^ qui s'adressent au public, et les règlements organiques.

Le ministre est le chef de la hiérarchie administrative; il Test non seulement au regard du personnel des fonctionnaires, mais au regard des recours des particuliers, puisque les recours hiérarchiques s'arrêtent à lai, et encore au regard de la procédure des affaires administratives pour laquelle toute impulsion part des bureaux du ministère. Cette situation me paraît engendrer un pouvoir disciplinaire qui se traduira par des règlements organiques, tant pour Torganisation hiérarchique des fonctionnaires (toutes les fois que des décrets du chef de TËtat ne se seront pas emparés de la matière), que pour la détermination des règles de procédure à suivre dans telle ou telle affaire administrative (2).

Quant à la compétence de police du ministre, elle est exceptionnelle. Quoi qu'il en soit, lorsque le ministre fait des règlements de police, ils sont conteous dans des arrêtés réglementaires (3).

c) Règlements faits par les préfets. — Ils peuvent être faits : 1* pour

(t) M. Moreau, p. 145, critique ceUe dëfiDilioD des règlements ea fonne de R. d'A. P., mais sans en donner une pins satisfaisante; il paraît croire qu'il n'est fait en forme de B. d'A. P. que des actes individuels et non des règlements ; mais les exemples abondent; outre celui donné an texte, indiquons encore les règlements d'eau qui sont en forme de règlements d'administration publique (L. 8 avr. ISdS/art. 9).

,2] Spécialement, le ministre de riotërieur me paraît avoir été compétent pour déterminer, par Tarrèté du 1*' juillet 1901, les justifications essentielles à Tinstruction des demandes d'autorisation formées par les congrégations religieuses.

(3) Les exemples les plus remarquables de ces arrêtés ministériels réglementaires territoriaox sont : 1* les règlements faits pour la police des gares et de la voie, ainsi qoe pour la composition et la marche des convois de chemins de fer. par le ministre des Travaux publics, en vertu de Tordonnance du 15 novembre 1846. modifiée par le décret du l*» mars 1901, art. 1-44; £• les homologations des tarifs de transports faites par le même ministre en vertu de l'art. 44, même ordonnance. Les tarifs, une fois homologués, deviennent de véritables règlements, ce ne sont point des conventions passées entre la p'tnpagnie et le public pour la rémunération d'un louage de services; « ils sont comme des lois ». La jurisprudence a successivement déduit toutes les conséquences de cette idée; il en résulte notamment qu'une fois les conditions de publicité remplies, nul n'est censé ignorer l'existence d'un tarif; que l'interprétation du tarif par le juge doit être Htléralc; qu'on ne saurait par des conventions particulières déroger à un tarif, etc. (Cass., 25ianv. 1898, Bonne, S; 98. 1. 361).

des objets spéciaux, par délégation du chefde TÉtat (par exemple, pour le détail de certains règlements d*eau) ; â"* pour des objets spéciaux, en vertu d'un pouvoir propre (police de la chasse, de la pêche, de l'écoulement des eaux) ; 3» pour la police administrative générale, et alors, soit pour tout le territoire d'un département, soit pour le territoire de plusieurs communes. Quant au cas où le préfet fait un règlement applicable à une seule commune en se conformant aux formalités de l'art. 99 de la loi municipale du 5 avril 1884, c'est un cas où il fait un règlement au nom de la commune, non point au nom de l'État, car il se substitue au maire (V. infrà, organisation administrative, pouvoirs du maire).

Confection des règlements. — Pour les règlements il n'y a pas à distinguer la confection et la promulgation, les deux opérations se confondent, étant Tœuvre de la même autorité administrative. Rien d'essentie^ dans la forme des décrets et arrêtés réglementaires, si ce n'est la signature et aussi la date, afm que l'on puisse vérifier la qualité de l'autorité qui a signé, mais il y a une forme habituelle : 1» visa des textes, motifs sous forme de considérants ; 2** dispositif par articles ; 3<> date et signature ; de plus, les actes délibérés en Conseil d'État portent la mention de cette délibération.

Après la signature ,1 es décrets réglementaires et les arrêtés des préfets sont exécutoires par eux-mêmes; il en est autrement des arrêtés réglementaires des maires, du moins de ceux qui portent règlement permanent; ils ne deviennent exécutoires qu'un mois après la remise de Tarapliation au préfet ou au sous-préfet, constatée par certificat; néanmoins, en cas d'urgence, le préfet peut autoriser l'exécution immédiate (art. 95. L. 5 avr. 1884).

Pour la publication, il faut distinguer entre les décrets réglementaires, d'une part, et, d'autre part, les arrêtés préfectoraux et municipaux (1).

(1) Les décrets réglementaires importauts sont insérés au Journal officiel (D. 5 oov. 1870, arL 2), par suite ils sont censés connus à Paris un jour franc après celui de TinsertioQ au Journal officiel, c'est-à-dire le surlendemain; partout ailleurs, dans retendue de chaque arrondissement, un jour franc après que le Journal officiel qui contient Tinsertion sera arrivé au cbef-lieu d*arrondissement, c'est-à-dire encore le surlendemain. Les décrets de moindre importance sont insérés seulement au Bulletin des lois et restent sous Tempire de Tordonnance du 27 novembre 1816 et du 18 janvier 1817.

Pour les arrêtés réglementaires préfectoraux et municipaux, la Cour de cassation admet que Tarrêté est censé connu du jour même de la publication. Quant au fait même de la publication, pour les arrêtés préfectoraux pas de règles ; pour les arrêtés municipaux (art. 96, L. 5 avr. 1884), publication et affichage, ces deux faits réalisés conformément aux usages; seulement il faut que la date de la publication soit constatée; aussi la loi du 5 avril 1884 a-t-elle exigé que la publication fût certifiée par une déclaration écrite du maire, et pour plus de sûreté, même, l'arrêté doit être transcrit en entier sur le registre de la mairie (art. 96, in fine), et tout habitant est autorisé à en prendre copie (art. 58). Il peut d'ailleurs être suppléé à ces moyens de preuve légaux par tous autres moyens (Cass., 5 août 1899, Léautaud et autres; Hurtault et autres, S. 1901. 1. 430).

Fores impérative des règlements. — Le règlement est par nature coercUif et non pas obligatoire. Il est coercitif, c'est-à-dire sanctionné par les moyens d'action directe dont dispose l'administration. Il n'est pas obligatoire parce que, dans le mécanisme de sa confection, rien n'intervient qui indique que la nation veuille s'obliger. Mais les règlements peuvent être rendus obligatoires par la loi. Et cela peut se faire de deux façons : 1* par disposition spéciale de la loi : ainsi le règlement d'administration publique peut être considéré comme obligatoire parce que la loi en a spécialement prévu la rédaction; 2^ par disposition générale de la loi : ainsi l'art. 471, n* 15 du Code pénal, attache à tous les règlements de police une obligation, sous la sanction d'une amende de simple police de un à cinq francs (1).

Les événements qui peuvent enlever aux règlements leur force sont les suivants \

a) L'abrogation. — Un règlement ne peut être abrogé que par un autre règlement émané de la même autorité ou d'une autorité plus haute, si elle est compétente, rendu dans la même forme ou dans une forme plus relevée (2). Un règlement peut encore être abrogé par une loi, puisque le règlement est essentiellement subordonné à la loi (3);

b) La rétractation. — Les règlements peuvent être rapportés ou rétractés par l'autorité qui les a faits et par un acte dressé en la même

(1) Cette dispositioD sanctionne Jes règlements faits au nom du chef de TÉtat aussi bien que ceux faits au nom des maires (Cass., 9 mare 1901, Bersaut, infraction au D. 15 oct. 1810 sar les établissements insalubres).

liais elle ne sanctionne que les règlements territoriaux qui contiennent disposition de police ; de ce chef il y a des règlements administratifs sans sanction pénale, ce sont : a) les règlements organiques; b) les règlements qui se bornent à publier les lois existantes poor tes remettre en vigueur; si ces lois sont par elles-mêmes sans sanction, le règlement qui les publie ou qui renouvelle leur disposition ne leur ajoute aucune sanction (Cass., 22 mai 1901, commiasaire de Saint-Étienne ; 6 mai 1899, curé de Versailles) ; 9) les règlements que les maires feraient, moins pour la police proprement dite que pour la conservation du domaine public communal (Cass., i" mars 1902, maire de SairU- Castien). Sar ces limitations de Tart. 471, n^ 15, consulter conclusions Romieu dans S. 190i. 3. 17.

En revanche, il convient d'observer que bien des actes contiennent règlement de police, qui, au premier abord, n*en ont pas l'air; ainsi les actes de classement d'un chemin soQt règlements de police en ce sens qu'ils sont la base de la protection du chemin par la police de la voirie (Cens. d'Ët., 11 janv. 1907, Gouinaud).

Exceptionnellement, certaines dispositions réglementaires sont sanctionnées par des peines correctionnelles, par exemple l'arrêté d'expulsion pris cont re des étrangers.

(2) Ainsi un décret réglementaire simple peut être abrogé par un règlement d'administration publique, mais Tinverse n*est pas possible (Cons. d*Ét., 30 janv. 1903, SautHi^e];un décret ne peut être modifié par un arrêté de préfet (Cons. d'Ét., 25 mai 1906, Laçrange).

(3) Mais l'abrogation d*une loi ancienne sur laquelle sont appuyés d'anciens règlements, ne fait pas tomber ces règlements, alors surtout que, en vertu de la loi nouvelle, PHutorité administrative conserve les mêmes pouvoirs (Cons. d*Ét.,ll févr. 1907, Ministre de V Agriculture).

forme. La rétraclalion diffère de Tabrogation en ce sens que la disposition nouvelle se borne à détruire les dispositions anciennes, sans rien y substituer;

c) V annulation. — Les règlements peuvent, suivant les cas, être annulés, soit par décision administrative d'une autorité supérieure, soit par décision juridictionnelle (1);

d) LUUgalité (V. infrà, p. 60).

IL Matière des règlements ou caractère des règles réglementaires. — iNous savons que la matière propre du règlement réside dans son esprit et qu'il y a un esprit du règlement comme il y a un esprit de la loi. Cet esprit consiste à poser des règles qui sont pour l'organisation et le maintien de l'ordre et à les poser selon les vues autoritaires du pouvoir politique.

Ainsi, d'une part, le contenu des règles réglementaires n'est pas nécessairement tiré de la nature des choses, il est surtout déterminé a priori par la nécessité de procéder à l'organisation h&tive de certains rapports sociaux ou par celle de mettre rapidement fin, par n'importe quel moyen, à certains troubles qui menacent Tordre social.

D'autre part, ces règles. improvisées ne sont point pénétrées de l'esprit de liberté qui est propre à la loi; elles sont au contraire pénétrées de l'esprit d'autorité qui est propre au pouvoir politique et, en principe, elles ne laissent pas aux intéressés le choix des moyens d'exécution (!2).

Domaine des règlements. — Dans ces conditions, le domaine des règlements est tout indiqué : ce sont les matières où il y a beaucoup d'organisations publiques à créer et où, d'ailleurs, ces organisations ont chance

(1) 1« Les règlements de police des maires peuvent être annulés adminislrativemeot par Je préfet, soit spontanément, soit sur recours gracieux des parties lésées dans leors intérêts. Cette annulation peut intervenir à an moment quelconque, alors même que l'arrêté est devenu exécutoire, c'est-à-dire même après l'expiration du délai d*un mois depuis le dépôt de Tampliation ; Tadministration n'est pas liée par son silence» elle ne le serait même pas par une approbation antérieure qui aurait été donnée furmellemenl. L'annulation doit être prononcée par arrêté; elle peut être motivée par la simple inopportunité de l'acte. Les actes accomplis en exécution de l'arrêté municipal jusqu'au moment de l'annulation restent valables (art. 95, L. 5 avr. 1884).

Les mêmes arrêtés peuvent être annulés juridictionnellement par le Conseil d*Êtdt a la suite d'un recours pour excès de pouvoir fondé sur l'incompétence, la violation des formes, le détournement de pouvoir, la violation de la loi et des droits acquis, recours ouverts aux parties intéressées ;

2* Les arrêtés réglementaires des préfets peuvent être annulés ou réformés administrativement par le ministre compétent, soit spontanément, soit sur le recours gracieux des parties intéressées, pour simple inopportunité (D. 25 mars 1852, art. 6). Ils peuvent être également annulés juridictiooneUement par le Conseil d'État, à la suite d'un recours pour excès de pouvoir;

3« Les décrets réglementaires de toute espèce, même les règlements d'administration publique, peuvent être annulés juridictionnellement pour excès de pouvoir (Cons. d'Ét., 6 déc. 1907, Chemin de fer de VEat, S. 1908. 3. 1 et la note).

(2) Sur le principe d'autorité, V. la note de la p. 48, suprà. ^^ i

<l'étre provisoires, telle est l'orgaaisatioD des services publics duos la métropole et telle est rorgaaisàtioa de tout le régime pubiicdes colonies. Ce sont encore les matières de police où il s'agit de parer rapidement aux -dangers qui menacent l'ordre public.

N" 4. — La légalité ou la centralisation de toutes les sources du droit sous la domination de la loi.

Dans notre régime d'État, les sources du droit sont soumises à un agencement qui porte le nom de légalité. Il consiste essentiellement dans la supériorité de la loi sur toutes les autres sources et, en même temps» dans la soumission de tous les individus et de toutes les institutions sociales à l'ensemble des règles contenues dans le bloc légal (1)

(1) La légalité, an sens de la soumission des institutions et des pouvoirs sociaux à f ensemble des règles contenues dans le bloc légal, est susceptible de trois degrés :

!• Dans an pays donné, les institutions autonomes peuvent ne pas être soumises à la légalité* c*est-à-dire qu'il n'y a pas unité du droit. Ce fut l'état de Taneienne Fratfce avant que la législation royale ne se fût superposée aux ordonnances des grands feudataires, ao droit canonique et aux coutumes locales ; le premier progrès consistera à établir Tunité du droit sous la domination de la loi ;

2» Les institutions autonomes sont soumises à la loi, mais le gouvernement et Tadmioistration de TÉtat ne se considèrent pas, quant à eux, tenus à la même soumiseion; «n seoond progrès du droit, sera de les convaincre de la nécessité de cette soumission, et spécialement, de subordonner, d*abord, les actes particu liera de Tadministration è une réglementation administrative (V. Conflits, 22 avr. 1910, Préfet de la Cdte-drOr^ S. 1910l 3. 1S9 et la note); ensuite, la réglementation administrative à la loi. C'est à 4|uoi Je droit public s'est employé au xix* siècle dans tous les pays civilisés et à quoi ont servi en France le recours pour excès de pouvoir, aussi bien que Tart 471, n* 15, €. j'pén. (Cf. Ihering, Zweeh im reeht^ trad. franc, sous le titre : dévolution du droite p. 228 et s.; Otto Mayer, Le droit administratif allemand^ édit. franc., t. I, p. 64 et suiv.):

> A un troisième point de vue, dont l'intérêt nous est révélé par la comparaison avec les pays anglo-saxons, où n'est pas établi le même régime administratif que chez nous, il est bon de savoir si l'État soumet son activité propre à la loi commune, ou bien s'il ne la soumet pas plutôt à des lois spéciales, dites administratives. Dans les pays anglosaxons, Angleterre et États-Unis d'Amérique, il n'y a point de lois administratives, les rapports de l'État ou des fonctionnaires avec les particuliers sont régis par la loi ordinaire; il n'y a pas non plus de juridiction administrative, les fonctionnaires et leurs actes sont justiciables des tribunaux ordinaires. Au contraire, dans les pays de l'Europe continentale et tout spécialement en France, les rapports de l'État et des particuliers sont régis par des lois administratives et les actes de l'administration ne peuvent être «ttaqués que devant une juridiction administrative (Cf. Dicey, Introduction à Vétude du Droit eonttitutionnelt traduct. Jèze, 1902, p. 163 et s., le règne de la loi, p. 2S5, le règne de la loi en Angleterre comparé avec le droit administratif eo France). — On ne saurait trop admirer la pénétration avec laquelle M. Dicey a établi cette comparaison qui, pour nous Français, éclaire d'un jour si nouveau nos propres institutions. Théoriquement, je le reconnais, l'avantage semble être du côté du système de la légalité anglaise, mais an point de vue pratique il est permis de conserver des doutes. Pour juger la valeur do système français, il convient de ne pas oublier deux choses : l» les recours contentieux dirigés contre les actes de l'administration, et particulièrement le

56 m WtGlUE ADMINISTRATIF.

Caractère territorial de la légalité. — La légalité préseote un caractère important qui est d*étre territoriale; ce caractère est lié lui-même à •c^ fait que TËtat est uoe puissance publique assise sur un territoire et à ce que cet élément de puissance territoriale a fini par prédominer sur Télément purement institutionnel de l'État. Le caractère territorial de 1» légalité consiste en ce que les seules sources du droit qui soient considérées comme applicables à tous et par conséquent comme absolues, sont celles qui ont une assiette territoriale, qui ne font une condition individuelle aux hommes que parce que ceux-ci sont habitants d*un territoire. Toutes les lois remplissent cette condition, tous les règlements généraux faits par le chef de l'État et tous les règlements de police également,, même ceux qui ne sont applicables qu'au territoire d'une seule commune.

Ne remplissent pas cette condition, ne font pas partie de la légalité ter> ritoriale, bien que lui étant soumis, et par conséquent ne constituent que des sources du droit relatives^ applicables seulement inter partes, les circulaires de la hiérarchie administrative, les règlements intérieurs des assemblées délibérantes, etc. (1).

recours pour eicès de pouvoir, permeUeDt d'atteindre les violations de la loi ordioaire aussi bien que celles de la loi administrative; 2<* le maoiemeot de ces recours est facile, rapide, peu coûteux, tandis que le maniement de la procédure anglaise a la réputation d*étre difficile et coûteux. Il est vrai que le système d'une législation administrative spéciale et d'une juridiction administrative est lié chez nous à Texisteoce de préroga> tives de radminist ration, tandis que le système du droit commun est lié en Aogleterrr à Tabsence de ces mêmes prérogatives. Mais si la liberté individuelle anglaise est par là sauvegardée, ne serait-ce point au détriment du bon aménagement administratif du pays? Et si, chez nous, le bon aménagement administratif est accompagné d'un peu de privilège (dont il ne faut pas s'exagérer Timportance et qui se ramène en fait au privilège de l'action directe, V. suprA), M. Dicey ne signale-t-il pas loi-môme, en un autre chapitre tout aussi suggestif, révolution probable de ce pouvoir privilégié en un droit d'équité supérieur à la loi commune (p. 462, comparaison entre le développement du droit administratif et le développement du droit anglais, spécialement, p. 469)?

(1) La distinction entre les sources du droit territoriales et celles qui ne le sont pas est indispensable dès qu'on adopte le point de vue des institutions, et qu*on reconnaît 4pie toute institution engendre un droit qui n'est pas naturellement territorial.

Il n*est pas superflu de faire remarquer que la législation de l'État, qui est avant tout territoriale, peut elle-même, en de certaines occasions, valoir uniquement comme droit institutionnel, et que la territorialité des lois, principe nouveau, n'a pas complètement fait disparaître le vieux système de la personnalité des lois. Cela se présente de nos jours en droit international privé, lorsqu'on admet que, malgré le principe fondamental de la territorialité des lois, certaines d'entre elles, et particulièrement celles qui règlent rétat et U capacité des personnes, régissent les nationaux même en pays étranger (C. civ., art. 3, § 3) ; on passe ainsi de la conception de l'État puissance publique à celle de TÉtat institution. Toute la théorie du statut personnel repose sur cette idée que les nationaux ne sont pas seulement les habitants d'un territoire, qu*ils sont aussi les membres d'une institution nationale dont la condition générale doit les suivre partout. Il est bien remarquable que le pays où le caractère institutionnel de l'État s'est le mieuji conservé et a été le moins sacrifié à la puissance publique, soit aussi celui dont les nationaux conservent le plus énergiquement les caractères et les privilèges de leur joatiooalilé quand ils sont an pays étranger, je veux dire l'Angleterre.

La eentraUsatian des sources du droit sous la domination de la loi. — La loi estessentiellement centralisatrice et cela se marque dans trois phé- DooièBes : la codification, L*emprise de la loi sur l'avenir, la subordioatioD à la loi des autres sources du droit.

Nous donnons en note quelques détails sur les deux premiers phéoomèDes et n'étudions au texte que le troisième (i).

(1} M. Geny a vu la ceotraiisatioD du droit qui est opérée par Ja loi : « De là, dit-il, Doe iafoniiatioo et comme uoe iDtégratioo parfaite de Tidée juridique, qui flottait imprécise et incoDststante daus le vaste chaos de la nature des choses. Cette idée devient on précepte clair, en même temps qu'indiscutablement obligatoire par la vertu de la formule qui l'exprime et par la puissance de Tautorité qoi Ta marquée de son sceau », et plas loin il rappelle le mot de Bluntscbli disant que la loi est « le verbe parfait du droit a.

Ploa loin encore « corrélativement à la centralisation politique et à l'unification économique du pays, on a amplifié le champ d'application de la loi jusqu'à tenter, par le jeu des codifications modernes, d^embrasser en un vaste et complet réseau législatif tout rensemble des relations juridiques » {Méthode cT interprétation en droit privé, p. 209). Seotemeat, M. Geny ne rapporte cette vertu de la loi qu'à sa forme, en quoi il se trompe : la loi a bien une matière propre qui réside dans son esprit de liberté.

Développement sur la codification et eur V emprise de V avenir par la loi : i* Codification, — Si Ton envisage, non pas une Joi isolée mais les lois, on constate qu'il est dans leur nature de constituer un ensemble ordonné qui tend à Tunité. Le besoin d'ordre et d'unité qu'il y a dans la loi se marque très clairement, à l'époque Doderoe, par le phénomène de la codification des lois ; mais on peut se demander si chaque loi elle-même n'est pas une codification ordonnée, d'autant qu'elle se compose essentielleaient de dispositions successives en articles qui se relient les unes aux autres. On^ D'héâte pas à qualifier de Code les lois d'flammou-Rabi ou celles de Manou, les XIITables se présentent aussi comme une codification d'un droit coutumier antérieur. Dans une large mesure, légiférer, c'est codifier, c'est-à-dire que c'est ordonner et ramener à l'unité des dispositions antérieures, coutumières ou non, qui en fait sont éparses, mal agencées et présentent des lacunes. La vérité de cette observation est facile à constater dans le travail législatif eontemporain. On ne fait pas toujours des Godes, mais on a la préoccupation de coQGentrer dans la loi nouvelle des dispositions anciennes, de façon à unifier et k simplifier la matière. Les exemples abondent en droit administratif français. Ce droit n'est pas codifié, mais il se concentre progressivement, la poussière de textes que nous avait laissée la réglementation révolutionnaire s'absorbe peu à peu en de grandes lois complètes. H y a maintenant une loi départementale, une Joi communale, une loi sur lespropriatioo, une sur l'occupation temporaire en matière de travaux publics, uoe sur les cours d'eau, une sur le Conseil d'État et le Tribunal des conflits, etc. Il en manque encore beaucoup, mais elles se feront

A quoi attribuer cette nature codifiante de la loi? Son caractère écrit y est pour qicique chose, matériellement l'écriture se prête à la mise en ordre ; la difficulté même qu'il y aurait à retrouver un texte dans une masse de lois écrites qui ne serait aucunenent ordonnée a dû jouer dans l'affaire un certain rôle. Mais la véritable explication est que la loi apparUent à une époque et fait partie d'un ensemble d'idées où tout l'invite k faire de la méthode, de l'ordre, de la simplicité, de la clarté, et pour cela de la centralisation. Elle est l'expression du régime de l'État et de son caractère rationnel. La légalité engendre donc naturellement les Codes, le Code civil, le Code de commerce, le Code de procédure civile, le Code pénal, le Code d'instruction criminelle, le Code forestier comme elle avait «ngendré l'Ordonnance sur la marine ou celle des eaux et forêts^ et comme elle engendrera dans l'avenir le Code administratif ou le Code du travail. Elle^

La loi centralise les autres sources du droit auxquelles bistoriquement elle s*est superposée et qui sont, d'une part, ia coutume, et, d'autre part, le règlement ou Tordonnance; elle les centralise en ce sens qu'elle se les subordonne, les éliminant en partie, les utilisant sous son contrôle pour ce qu'elle en laisse subsister, constituant ainsi ce qu*on peut appeler le bloc légal, bloc en partie hétérogène, mais où domine incontestablement la loi.

a) En ce qui concerne la coutume^ la loi, dans notre droit français, se l'est subordonnée en la frappant d'inefficacité devant le juge. D'une part, une coutume ne peut ni abroger la loi ni y déroger, autrement dit, les lois ne tombent pas en désuétude; d'autre part, la coutume ne peut fonder, en dehors de la loi, aucune règle qui soit in vocable devant le juge (sauf cependant en matière commerciale) (1). Il y a des dispositions de loi qui se réfèrent à des usages, alors ces usages peuvent être appliques par le juge, mais en vertu de la loi. Si Ton ne pose pas la question de

divise ces Code en livres, titres, chapitreR, sections, articles, le vaste champ juridique est tracé au cordeau comme un jardin à la Trençaise ; non seulement le jurisconsulte ou rbomme de loi, mais les simples justiciables peuvent s*y promener, sinon sans surprises, du moins sans risques d'accidents graves. La codification inhérente à la loi a réalisé, à travers les rapports sociaux, une voirie aussi nette, aussi bien agencée et aussi centralisée que peut Tétre le réseau de nos chemins et de nos routes; chaque loi est une chaussée publique solide, bien pavée, sur laquelle on peut marcher avec aasurtoce; il y a les grandes artères et les petits embranchements et même an centre où tout conduit, qui est le Code civil, et nous savons qu'en effet le régime civil est le centre et la raison d'être de Tordre des choses propre à TÉtat (V. mes Prineipeê de droit publie, chap. vin). Sur la codification, V. M. Geny, Méthode ^interprétation en droit privé, p. 2S9 et s.; Iheriog, [Esprit du droit romain, traduct. franc., t. II, p. 28; Dnerocq, •Cours de droit admin., 7* édit., t. ï, préface; Baudry-Lacantinerie et Houques-Four- . oade. Traité de droit civil, t. I, n*» 80.

2« Emprise de la loi sur l'avenir, — L'aspect le plus intéressant de la centralisation juridique opérée par la loi est incontestablement celui qu*on exprime par cette idée <}ue la loi statue pour l'avenir ou même qu'elle statue à toujours.

Ce caractère de la loi a une première sigoification, à savoir que la loi est une règle préétablie. Nous avons signalé ce caractère {suprà, p. 39), nous n y reviendrons pas.

Mais la loi o'est pas seulement une règle préétablie, elle est une règle qui statue • pour l'avenir », et cela est d'une grande importance pour le droit public. Il s^ensnit en effet, que, par ses lois, le régime d'État s'efforce de déterminer l'avenir en le cooi^ donnant et en l'annexant au présent et, finalement, qu'il cherche à s'appuyer sur la durée dans l'aveuir. La gravité du fait apparaît si Ton confronte la loi avec la coutume qui, elle, s'appuie sur le passé. Ainsi les institutions primitives, dont le droit est coulamier, prennent conscience de leur durée uniquement dans le passé, tandis que le régime d'État en prend aussi conscience dans Tavenir et, par là, peut mêler à la préoccupation de la durée qui est fondamentale dans tous les organismes, celle d'une destinée, d'un idéal, d*un progrès.

(1) Il ne faut pas confondre avec la question de savoir si la coutume peut fonder une règle de droit, celle de savoir si elle peut fonder un titre particulier; notre droit a'dmioistratif admet le titre fondé sur l'usage immémorial (Cons. d'Ét., 22 févr. 1907, Fahre, association syndicale fonctionnant depuis 1456 et ayant, de ce fait, une situation^ tégale).

l'application par le juge, la coutume conserve une valeur. Elle joue un rôle considérable dans la vie des iostitutious, des associations, corporations, corps administratifs; elle occupe une place dans la vie constitutionnelle; nos lois constilutionoelles ont reçu d'elle un complément fort utile ; dans la constitution anglaise^ Dicey a pu faire le départ entre ce qui est légal et ce qui est dû à ce qu'il appelle les « conventions de la constitution », c'est-à-dire les usages non sanctionnés par le juge» et ia part de ces pratiques est considérable. Mais c'est pour la coutume une infirmité que de ne pouvoir être invoquée devant le juge, elle ne constitue plus qu'une morale juridique institutionnelle et non pas un droit de nature publique. On saisit là sur le fait l'étroite alliance qu'il y a entre le juge public et la loi (V. suprà, p, 45) (i).

L'inefficacité de la coutume enlève de l'intérêt au parallèle que Ton pourrait établir entre elle et la loi. Bien entendu, la coutume n'est pas écrite comme la loi, c'est-à-dire rédigée officiellement; elle n'est pas non plus générale comme la loi, elle est volontiers locale et il est à remarquer que, dans les rares occasions où la loi y renvoie, il s'agit toujours d'usages locaux (C. civ., art. 590, 593, 663, 671, 674, 1135, 1159, 1160, 1648; L. Tjuin Î845, art. 4; L. 8 avr. 1898, art. 19 et s., etc.); elle est également volontiers spéciale à de certaines institutions, auquel cas elle n'est pas territoriale, ainsi en est-il des principes constitutionnels ou des pratiques des assemblées délibérantes; enfin elle s'inspire du passé tandis que la loi statue pour l'avenir.

b) La question de la subordination du règlement est plus intéressante dans notre droit que celle de la coutume, en ce sens que les règlements administratifs peuvent être appliqués par le juge et, par suite^ sont doués d'efficacité publique, en ce sens aussi que la France de l'ancien régime a vécu sous le régime des ordonnances royales qui étaient plutôt des règlements que des lois, avant que les garanties du régime d'État moderne fussent développées. Même dans la France actuelle, on sait que si la métropole est sous la garantie des lois, les colonies sont sous l'empire du règlement. Enfin, dans la métropole, il y a toute une catégorie de citoyens qui sont sous l'empire du règlement, ce sont les fonctionnaires. Pour tout ce qui concerne leur situation personnelle et leur dépendance vis-à-vis de l'administration, ils constituent comme une « colonie à l'intérieur, soumise au régime du décret » et c'est pourquoi ils demandent un statut légal, que d'ailleurs on se prépare à leurdonner. Ainsi le règle- Ci) Cf. Geny, op. cU., p. 276 et s. — A noter que l'Allemagne, soit dans la rédaction de son nouveau Code ciTil, soil dans celle de son nouveau Code du commerce, a Yonlu laisser un certain jeu à la coutume. Geny, op, ct'e., p. 384 et s.; Baudry etHouques-Pourcade, Traité de droit civil, t. I, n. 20. •— Quant à l'Angleterre, elle met la eoatume snr le môme pied que la loi, à la condition que la coutume soit admise par le juge; la coutume porte même le nom de loi, elle est la Common law, tandis que la loi écnte est la Statute laio.

ment est une source du droit vivante qu'il importe de situer et de caractériser»

Sa situation par rapport à la loi se traduit en une subordination, mais avec des réserves et des nuances.

Rappelons, d'abord, que si le règlement est subordonné à la loi, il n'en est pas moins une source du droit autonome. C'est-à dire que les autorités gouvernementales ou administratives qui édictent des règlements n'agissent point par délégation du législateur, mais en vertu d'un pouvoir autonome (i). Cela dit, l'eflet du règlement est bridé par la loi.

Théorie de Villégalité des règlements. — Le règlement est bridé par la loi en ce sens que toute disposition réglementaire en contradiction, soit avec les termes d'une loi, soit avec V esprit de la loi, soit avec une liberté définie (S) consacrée par une loi, est frappée d'illégalité si, d'ailleurs, elle n'a pas été prise en vertu d'une autre disposition de loi. Pour faire valoir cette illégalité il y a deux moyens :

!<" L'annulation du règlement par le Conseil d'État sur recours pour excès de pouvoir; ce moyen s'applique absolument à tous les règlements, mais il a un inconvénient, c'est que le recours pour excès de pouvoir est enfermé dans un délai très court, deux mois à compter du jour où le règlement a été porté à la connaissance de l'intéressé (V. infrà. Recours pour excès de pouvoir) ;

^ La déclaration d'illégalité prononcée par le juge saisi d'une poursuite en contravention à l'occasion de la violation du règlement, juge qui est, soit le juge de simple police, soit même le juge de police correctionnelle, et qui a le droit d'apprécier la légalité du règlement qu'on lui demande de sanctionner; mais ce moyen ne s'applique qu'aux règlements de police (3).

(i) Ce point a été nettement établi par M. Moreaa, Le règlement administratif, p. 164 et s. D*ailleur8, la théorie de la délégation supposerait que le règlement est un acte législatif, car le pouvoir législatif ne pourrait déléguer que le pouvoir de faire des actes législatifs (Cf. E^mein, Rev. polit, et parlem,^ 1894, Le la délégation du potivoir législatif) ; or, il est de plus en plus certain que les règlements sont des actes administratifs. Cela vient d'être reconnu, même pour les règlements d'administration publique (Cons. d'Ét.,6 déc. 1907, Chemin de fer de VEst, S. 1908. 8. 1; 7jaill. 1911, Ùecugis). Adde, les intéressantes observations de M. J. Barthélémy sur La liberté du gouvernement à l'égard des lois élont il est okargé d'assurer Vapplioation, Revue du droit public, 1907, p. 295 et s.

(2) Il faut entendre par liberté définie une liberté dont on ne s'est pas borné à poser le principe, mais dont on a défini les limites. En ce sens, les libertés proclamées dans la Déclaration des droits de Thomme et qui n'ont pas été organisées par des textes ultérieurs ne sont pas définies. La liberté de conscience n'est définie que depuis la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Églises et de TÉtat: la liberté de la circulatioo sur la voie publique est très peu définie et nous verrons que la réglementation de la police a vis-à-vis d'elle de grands pouvoirs.

{3} Art. 471, n** 15, C. pén. : « Seront punis d'amende... ceux qui auront contrevenu aux règlements légalement faits par l'autorité administrative ». Pour ce qui est du juge de police correctionnelle, V. Cons. d'Ét., 14 mars 1884, Morphy, p. 214. Cette

La théorie de J'illégalilé des règlemeDts appliquée tantôt par la voie du recours pour excès de pouvoir, tantôt par celle de l'exception d'illégalité, est utilisée fréquemment à propos des dispositions réglementaires des arrêtés de police (1). Elle peut être invoquée aussi à propos de taxes qui seraient imposées par un règlement et dont le principe ne se trouverait pas dans une loi (2) ou ne serait pas conforme au principe de la

conpétenoe du juge ordinaire pour déclarer rdlégalité des règlemenlB» lorsqu'il est saisi d'une cottlraveolioo, est uq des correctifs du système admioistratif français quMl oe Taut pas perdre de vue. L'administration relève du juge ordinaire pour les règlements de police qu'elle fait; le droit réglementaire et de police, qui est une bonne partie du droit administratif, conduit devant le juge ordinaire et non pas devant le juge administratif. Cela tient à ce que les règlements de police sont des dispositions pénales et à ce qa'en principe nal ne doit être puni qu'en veKu d*une ioi, la combinaison de ce fait et de ce principe entraîne cette conséquence que, pour jouir de sa vertu pénale, un règlement de police doit être légalement fait et que cela doit être apprécié par le juge ordinaire. Mais, bien entendu, cette garantie n'existe que dans les limites où la sanction de l'art. 471 s*applique elle-même aux règlements, c'est-à-dire dans la limite des règlements de police. V. note 1 de la p. 53.

(1) De ce que les lois relatives à la police confèrent aux autorités compétentes le pouvoir d'assurer par des mesures convenables le maintien- du bon ordre ou la sécurité publique ou la salubrité publique, ces autorités concluent trop souvent qu'elles ont le droit d*édicter des règlements qui, restreignant des libertés consacrées par les lois, interdisent certains actes, soumettent d'autres actes au régime de l'autorisation préa* lable, ou prescrivent des précautions détaillées. C'est une erreur, en présence des libertés consacrées par les lois, les droits de la police se bornent en principe à la faculté d'imposer aux particuliers l'obligation d'assurer par eux-mêmes, par des abstentions ou par des actes dont ils conservent le libre choix et la responsabilité, le maintien de Tordre. La police a le droit de prescrire la fin non les moyens (Jouarre, Des pouroirs de VatUorité municipale en matière de salubrité, Paris, 1899, p. 54). L'effet normal de ces prescriptions est de mettre les particuliers en état de contravention et d'engager leur responsabilité civile, soit s'il se produit un accident, soit si la sécurité ou le boQ ordre ou la salubrité ne sont pas assurés.

Pour donner aux magistrats chargés de la police le droit d'interdire ou de prescrire des actes déterminés, il faut des dispositions de lois spéciales.

C'est ainsi qu'avant la loi du 16 juillet 1856, l'administration ne pouvait pas imposer, par mesure de police, la servitude neo fodiendi aux propriétaires voisins des sources minérales (Cass. crim., 13 avr. 1844, Brusson). En cas d'épizootie, avant la loi du 21 juillet 1881, bien des mesures de précautions ne pouvaient être prises. En matière d'assainissement, avant la loi du 15 février 1902, aucun mode particulier ne pouvait être imposé (Cass., 28 juiU. 1873, Carré ; 26 nov. 1887, Puisards de Gaen).

Ou bien encore, il faut qu'il s'agisse des libertés qui ne sont pas bien nettement déterminées par la loi et il y a à ce point de vue des distinctions à faire (V. infrà, PoUee).

(2) La maxime que les taxes ne peuvent être établies que par la loi est traditionnelle chez nous, l'art. 8 de la loi du 24 février 1875 y fait une allusion en réglant les attributions des deux Chambres dans le vote des lois de finances. Il arrive cependant que, par permission expresse de la loi, le chef de l'État peut déterminer une taxe; ainsi la loi du 21 mars 1878, art. 2, l'autorise à fixer par décret le tarif des taxes télégraphiques ou téléphoniques, encore n'est-ce que provisoirement et sous réserve d'approbation par la prochaine loi de finances. V. des détails intéressants dans Berthélemy, Le pouvoir réglementaire du président de la République, Revue politique, janvier 1898.

loi (t), parce que toute taxe est une restriction à la liberté qui est <c mftiière de loi ».

Elle peut être invoquée encore à propos de pénali)^s qui seraient établies par des règlements et dont le principe ne se trouverait pas dans une loi, parce que toute pénalité est « matière de loi n (3).

Encore, à propos des organisations de juridictions, s'il s'agit de la création d'une juridiction nouvelle qui, certainement, intéresse la liberté et par suite ne saurait être Tœuvre d'un simple règlement (Berthélemy, op. cU,). Mais, d'un autre côté, des extensions de compétence de juridictions existantes peuvent résulter de certaines organisations de service (Cf. Cass., 30 déc. 1897, Mouton-Labastide; Cons. d'Ét., 4 mai 1906, Bd&m).

Encore, à propos de la création d'autorités administratives qui auraient vis-à'Vis du public des pouvoirs de décision exécutoire, c'est-à-dire le pouvoir de créer des situations de droit opposables; cela n'est pas possible sans une loi (Cons. d'Ét., 19 févr. 190-4, Affaire des conseils du Iravail précitée).

Exception à la théorie de Villégalité des règlements. Les décrets-lois, — Dans les périodes anormales au point de vue constitutionnel, soit aux époques de despotisme, soit aux moments de révolution, l'organe exécutif ayant en fait accaparé le pouvoir législatif, il a été rendu des décrets sur des matières qui étaient du domaine de la loi; la légalité de ces décrets aurait pu être contestée, en fait, elle a été acceptée et on les appelle des décrets-lois (3-4-5).

(1) V. Cass., 24 juillet 1900, Rey, illégalité d*un arrêté do préfet de la Seine établissant des taxes de remplacement de Toctroi dans des conditions contraires au principe de la loi, Rev. d'administrat., octobre 1900, p. 178.

(2) V. Berthélemy, op. cit,

(3) 1* Il y a eu à direrses reprises, sous les gouvernements autoritaires, empiétement du pouvoir exécutif sur le législatif, et des règlements sont intervenus, là où il aurait fallu des lois. Ces décisions réglementaires ont été acceptées malgré tout, et tiennent encore la place de lois. Nombre de ces décisions sont Tœovre de Napoléon I*% qui avait été entraîné vers le pouvoir absolu (notamment, Décr. du 16 déc. 1811 sur les routes impériales, créant des servitudes pour les riverains). La légalité de ces décrets n'avait pas été contestée sous son règne, elle le fut sous la Restauration; la Cour de cassation les a maintenus sous prétexte que le Sénat, qui avait un délai pour les casser pour inconstitutionnalité, ne Tavait pas fait; des avis du Conseil d'Etat approuvés par Tempereur et publiés depuis le 16 septembre 1807 jusqu'en 1814, sont dans le même cas;

2« A chaque changement de régime, avant que les autorités nouvelles ne fussent régulièrement constituées, les gouvernements provisoires ont exercé k la fois le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif et ont fait, eux aussi, des décrets-lois, Tl y a eu de ces actes en 1830 et 1848, ils n'ont plus qu'un intérêt historique; mais il y en a eu en 1852 et 1870, qui sont encore en vigueur. Décrets rendus par le prince-président depuis le 2 décembre 1851, époque de la dissolution de l'Assemblée nationale, jusqu'au 29 mars 1852, époque de la réunion des nouvelles Chambres, notamment : Constitution du

(Voir les notes 4 tt 5 page 63).

Article II. — Exéoation 4e> lois et règlements.

Cette matière a été peu étudiée jusqu'ici au poiot de vue où nous allons 11008 placer, c'est-à'dire au point de vue de Texéculion par la voie administrative et de Texécution par la voie juridictionnelle. On nous excusera

U janvier 1852; Décr. du 25 mars 1852 dit de décoDcentratioQ ; Décr. du 26 mare 1852 sur les rues de Paris, etc. (Cf. Siref , 1U08. 2. 97 et la note).

L*arL 58 de la CoDsUtutioo du 14 janvier 1852 dit formellement que tous les décrets rondos pendant cette période auront force de loi ; ce n^est pas exact, cela dépend de leur objet, il en est qui, ne contenant que de la simple organisation, sont de simples décrets modifiables par décret. — Même observation pour les décrets rendus par le Gouvernement de la Défense nationale; Décr. du 5 novembre 1870 sur La publtûation iet Une, etc. Mais on ne saurait distinguer dans un même décret-loi des dispositions législatives et d*aatres simplement réglementaires, car une fois un décret-loi reconnu eomme tel à raison de ses dispositions principales, il forme bioc.

(4) Pour la légalité dans les possessions coloniales, lesquelles sont en principe Boamises au régime do décret avec de nombreuses exceptions, V. Mérignhac, Préois de législation coloniale, 1912, p. 272 et s.

(5) Textes ou reotseils de textes offloiels dans lesquels se trouvent les lois, règlements, décisions, etc. — Une première remarque à faire, c'est qu'il n'y a pas de Code des lois administratives, c'est-à-dire de corps de lois méthodiquement ordonné, comme le Code civil, ete. Il y a simplement des recueils chronologiques dans lesquels on trouve à leur place les différentes lois.

Une seocnde remarque, c*est qu'il n'y a de recueil officiel, et par conséquent de véritable monoment du droit, que pour tes lois et les règlements émanés du chef de TÉtai (te Journal offleiel et le Bulletin des lois sur lesquels nous allons revenir), mais qu'il n'y en a ni pour les règlements préfectoraux ni pour les règlements municipaux, 11 existe bien, dans chaque préfecture, un recueil des actes administratifs, dont la publication a été prescrite par une circulaire du ministre de l'Intérieur du 21 septeoibre 1815, et dont les exemplaires devaient être envoyés gratuitement aux communes, nais ces pnblications laissent beaucoup à désirer et n'ont pas valeur de texte officiel.

De même, dans' les mairies, la loi du 5 avril 1884 prescrit la tenue d'un registre de la mairie, sur lequel les arrêtés doivent être transcrits à leur date (art. 96), mais ce a'est également qu*une mesure d'ordre. Quelques grandes villes ont pris l'initiative de poblier de petits codes deleure règlements municipaux; ces codes ne sont pas officiels, nais au moins sont-ils commodes pour les administrés.

Bulletin des lois, •— Depuis la loi du 14 frimaire an II qui l'a créé, jusqu'au décret da 5 novembre 1870 qui lui a substitué en partie le Journal officiel, le Bulletin des loif a été Tonique recoell offleiel (pour la période de 1789 à l'an II, il a été fait en 1806 une publication officielle sous le nom de Lois et actes du Gouvernement). Ce fut an recueil à périodicité irrégulière, imprimé et géré par l'Imprimerie nationale. H paraissait par fascicules. Les actes insérés sont numérotés, les fascicules le sont aussi. Le BulUtin des lois se divise en séries successives, suivant les gouvernements dont émanent les actes : 1» convention, 2» directoire, 3o consulat, 4^ empire, 5o première restauration, 6« Ceot-Jours, etc. De plus, depuis 1836, le Bulletin est divisé en deux parties. Tune principale, Taotre supplémentaire pour les actes d'intérêt local. La loi de 1837 avait obligé les communes à s*y abonner, un décret du 12 février 1852 a restreint eettê obligation aux chefs-lieux de canton, et créé pour les communes rurales le Bulletin des communes. Tout cela été confirmé par l'art. 136, n« 2, L. 5 avril 1884. Ce Bulletin des lois était une publication mal faite. Il eût fallu s'astreindre à insérer cbaqoe loi à la date de sa promulgation; quelquefois il y avait des années de retard.

64 LE RÉGIMB ADMINISTRATIF.

si DOS développements paraissent un peu insuffisants. Ce n'est qu'un essai. JVous croyons pouvoir formuler les propositions suivantes qui révèlent entre la loi et le règlement une opposition formelle :

— En principe, le règlement s*exécute par la voie administrative, exceptionnellement il s'exécute parla voie juridictionnelle;

— En principe, la loi s'exécute par la voie juridictionnelle, exceptionnellement elle s'exécute par la voie administrative.

I. Exécution des règUmenU. — Il ne faut pas oublier que le règlement est, en la forme, une décision exécutoire administrative et qu'en vertu de la procédure d'action directe que nous savons être le privilège de l'administration, toute décision exécutoire administrative s'exécute administrativement par l'emploi direct de la contrainte dont dispose l'administration et sans avoir, au préalable, à souffrir l'intervention d'un juge.

Le principe est certain, tout règlement autorise l'administration à agir directement par la force pour faire rentrer dans Tordre choses et gens.

Il n'y a même pas d'exception pour les règlements de police ou, du moins, il n'y a pas d'exception absolue. Sans doute, les règlements de police sont sanctionnés par des contraventions et le jugement de ces contraventions est soumis à un juge (art. 471, n* 15, G. pén.). Mais il faut faire attention que la sanction des règlements de police par le procédéde la contravention n'exclut pas la sanction par la contrainte directe. C'est ainsi que les ordres de la police, en ce qui concerne la circulation

alors on ne sait où chercher. Deux décrets du 14 mai 1908 et du 90 décembre 1908 l'ont réorganisé de façon qu'il soit mieux tenu à jour.

Journal offioieL — Le Journal offloiel n'est devenu un monument du droit que depuis le décret du 5 novembre 1870, mais il existait depuis longtemps et déjà publiait les actes législatifs. Il commença de paraître le 5 mai 1789, jour de l'ouverture des États généraux, sous le nom de Moniteur universel ou Gazette nationale, il devint officiel le 7 nivôse an VIII. En 1869, il prit le nom de Journal offleiel, fut in-folio jusqu'en avril 1871, époque où il est devenu ïn-ifi. Depuis le décret du 5 novembre 1870, le Journal offloiel est le recueil officiel de toutes les lois et de tous les règlements d'intérêt général; il a le grand avantage sur le Bulletin des lois d'être quotidien et beaucoup mieux tenu à jour au point de vue chronologique, les lois étant publiées très peu après leur promulgation. Des tables annuelles facilitent les recherches. — Les collections officielles, quelque bien ordonnées qu'elles soient, auront toujours l'inconvénient d'être trop volumineuses et peu maniables. Il a été fait des compilations privées infiniment plus commodes, notamment la GolUotion Duvergier, qui contient, en plus du texte, l'analyse des débats parlementaires sur chaque loi et des conférences; elle ne contient que les actes principaux, mais à la fin de chaque volume il y a une table de tous les actes du bulletin.

— Les arrêts du Conseil d'État et ceux du tribunal des conflits se trouvent, accompagnés d'ailleurs des arrêts de la Cour des comptes, dans un recueil intitulé Recueil des arrêts du Conseil d'État fondé en 1821 par Macarel, continué actuellement par M. Panhard et que nous citons, conformément à l'usage, sous le nom de Reeueil Lebon. Les arrêts antérieurs à 1821 se trouvent en partie dans un recueil de quatre volume» in-é" publiés en 1818 par Sirey.