LE FAIT PERSONNEL DES FONCTIONNAIRES

Texpression consacrée par le Tribunal des conflits; au contraire, le « fait de service » peut bien contenir des circonstances d'erreur ou de négligence, mais par cela naéme que Terreur ou la négligence ne dépassent pas ce qui est Textréme limite du fonctionnement médiocre des services, la circonstance n'est pas détachable de l'acte, elle reste incorporée à l'acte, elle peut constituer ou un vice de Tacte entraînant son annulation, ou une faute de service entraînant la responsabilité de l'administration, comme aussi elle peut n'entraîner aucune sanction.

La différence qu'il y a entre le « fait personnel » et le « fait de service » sera, je crois, mise en évidence par les deux espèces suivantes où il s'agit d'un même acte administratif: avant toute élection, le maire a le devoir d'afficher un tableau rectificatif de la liste électorale où il doit faire figurer la radiation des électeurs privés de leurs droits civils et politiques, depuis la clôture de la liste, par jugement ayant force de chose jugée (D. R. 2 févr. 1852, art. 8); des instructions de l'administration ceotrale prescrivent au maire, à tort ou à raison, d'inscrire la mention du jugement cause de l'incapacité en regard du nom; or, cette mention constitue à certains égards une diffamation. Dans une première espèce fConfl., 26 juin 1897, Préfet de la Hayte-Garonne), le maire s'-était borné strictement à mentionner le jugement de condamnation sur le tableau, il ne pouvait tout au plus y avoir qu'un fait de service non détachable de Pacte administratif, puisque cette mention était dans les traditions de l'administration et même puisqu'elle était prescrite par des instructions ministérielles, l'Administration seule aurait pu être responsable. Dans une deuxième espèce (Confl., i déc. 1897, Préfet de la Gironde), le m lire, jugeant insuffisante la mention sur le tableau rectificatif, avait trouvé bon de faire placarder un avis spécial aux électeurs de la commune pour leur annoncer la déclaration de faillite d'un électeur qui, évidemment, n'était pas de ses amis; voilà bien la circonstance détachable de l'acte administratif, en dehors de toutes les traditions administratives, où apparaît l'homme avec ses passions personnelles et qui constitue le M fait personnel » (Cf. Confl., 11 déc. 1909, Préfet de la Manche) (1).

(1) La circoQstaDce détachable de l'acte adminiBlrnlif ne se montre pas toujours avec nue évidence aussi matérielle, elle peut consister en une erreur ou une inadvertance grossière qui ne s'extériorisent pas; le fait « personnel » est donc parfois difficile k définir, mais, ainsi que l'observe fort justement M. Laferrière. 1. 1, p. 637, la loi et la jarispmdence font depuis longtemps la distinction du fait personnel et de la faute de service en matière de prise à partie des magistrats de l'ordre judiciaire (C. proc. civ., art. 505), et on peut ajouter qu*en matière administrative toutes les législations tendent à la faire; p. 649 et s., voici un certain nombre de décisions dans lesquelles le Tribunal des conflits a vu un fait personnel : (Confl., 11 déc. 1880, de Rebelles), un préfet, pv une lettre rendue publique, accuse des personnes ayant pris des permis de chasse horv de leur commune, d'avoir voulu frustrer cette commune d'une ressource dont elle avait besoin pour venir en aide aux malheureux ; (Confl., 7 juin 1873, G^odari), un facteur, par inadvertance, donne une fausse direction à une lettre ; mais V. Confl., 24 février 1906,

96 LE RéuiME ADMINISTRATIF.

De ce que le fait personnel est détachable de Tacte administratif, il s'ensuit qu'il ne se confond pas nécessairement avec l'excès de pouvoir qui entraîne nullité de l'acte, car l'excès de pouvoir est un vice deTacte et par conséquent n'est pas détachable de celui-ci; en principe donc» la responsabilité personnelle du fonctionnaire n'est pas encourue par cela seul qu'il a fait un acte illégal ou entaché d'excès de pouvoir, il faut qu'il ait ajouté à l'illégalité la circonstance qui devient le fait personnel j et qui en général est un fait d'exécution (1) (Cf. note dans Sirey, 1910. 3. 129).

La responsabilité civile des fonctionnaires pour fait personnel existe d'ailleurs, soit à l'égard des particuliers, soit à l'égard des personnes morales administratives dont ils sont les agents (2).

II. La garantie des fonctionnaires contre les poursuites, — Si la responsabilité des fonctionnaires pour leurs « faits personnels» est légitime, d'autant plus qu'elle est fort atténuée, il reste une question grave à régler qui est celle de la procédure des poursuites. D'une part, il est naturel que la victime du préjudice puisse poursuivre librement le fonctionnaire coupable, d'autre part, il y a lieu de craindre des poursuites téméraires,, une certaine persécution des fonctionnaires; en un mot, un certain abus du droit de poursuite qui risquerait de désorganiser l'Administration. Il y a des précautions à prendre. Dans les pays où l'autorité judiciaire est très forte et pénétrée de sa responsabilité, il semble qu'elle ait su, d'elle-même, décourager les poursuites téméraires et l'Administration n'a pas senti le besoin de protéger ses fonctionnaires (3).

Sureau; {Coofl., 19 nov. 1881, Bouhier)^ un ingénieur des ponts et chaussées, par imprévoyance, a construit un pont qui s'écroule et cause la mort de plusieurs ouvriers; (Confl., 15 déc. 1S83, Dététrée), un maire, au lieu de faire déclarer démissionnaire dans les formes de droit un conseiller municipal qui avait manqué à plusieurs convocations. Ta expulsé lui-même de la salle des séances, etc.; (ConflL, 26 juill. 1911, Coulareau)^ un sous-préfet dépose inconsidérément une plainte en vol contre un employé de la sous-préfecture.

(1) Confl., 15 décembre 1877, de Roussen et About : « LMllégalité ou Texcès de pouvoir n'aurait pas pour elTet néoesaaire de faire dégénérer la faute ou l'erreur qu} aurait été commise en une faute personnelle de laquelle seule peut résulter la responsabilité civile ». Cf. Laferrière, op. oit., L I, p. 652. D'ailleurs, la théorie du fait personnel eai subjective, puisqu'il s'agit d*une responsabilité pour faute; la théorie de riilégalité et de rexcès de pouvoir est objective, car il s*agit de la validité de l'acte d'administration considéré en soi ; or, il ne faut pas sur une même question passer d'un point de vue k l'autre.

(2) Sur la responsabilité civile des fonctionnaires à l'égard des personnes morales administratives, V. Hép., Béquel-Laferrière, v» Fonctionnaires, n» 279. Elle est en principe purement disciplinaire et très exceptionnellement pécuniaire. V. Cens. d'Ét., 19 avril 1907, Gleize, conclusions Romieu, p. 333 et s.; 16 novembre 1906, Gaugain.

(3) C'est ce qui s'est produit jusqu'ici dans les pays anglo-saxons. Cf. Laferrière, op. cit., t. I, p. 113 etl29;Dicey, Introduct. au Droit constitutionnel, p. 303, traduct. franc. Cependant, par un act de 1893, sur la Public authorities protection, il a été donné au fonctionnaire poursuivi par un citoyen le bénéfice d'un délai de six mois et

LA GARATfriE DES FONCTIONNAIRES. 97

Mais, daDs les pays centralisés comme la France, où, il faut bien le dire, TAdmiaistralion est plus forteqiie lajustice, celle-ci a toujours revendiqué pour ses Tonctionnaires une garantie qu'elle pût appliquer elle-même et qui lai permît d'enlever à Tautorité judiciaire la compétence pour l'appréciation de leurs fautes (i).

Il n'est pas dit que l'Administration n'abandonnera pas le fonctionnaire aux poursuites judiciaires, lorsqu'il sera démontré qu'il a commis un « fait personnel )», mais s'il y a doute sur la question de savoir si c'est an « fait personnel » ou un « fait de service », elle tient à prononcer elle-même sur cette question dont dépend le succès de la pour- 8Qite(2). La garantie des fonctionnaires cnosiste donc en ceci que, s'iis sont poursuivis et s'il y a doute sur le « fait personnel », l'appréciation dn fait appartiendra à une juridiction administrative. Il y a eu sur ce point deux systèmes successifs» celuide l'autorisation préalable aux poursuites judiciaires qui datait de l'art. 75 de la Constitution de l'aa YIII, et celui de ]*arrêté de conflit postérieur aux poursuites, qui date du décret du 49 septembre 1870; dans le premier système, Tappréciation dépendait du Conseil d'État, dans le second, elle dépend du Tribunal des conflits.

Système de Part. 75 de la Constitution de l'an VIIL — Cet article était ainsi conçu : « Les agents du Gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions qu*en vertu d'une décision du Conseil d'État, en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires » (3). Le Conseil d'État, saisi préalablement, était donc juge de la question de savoir s'il y avait fait personnc^l da fonctîoDoaire ou seulement faute de service et il n'accordait l'autorisation de poursuivre que dans le cas de fait personnel; on appelait ces procédures d'autorisation de poursuites ]es mises en jugement (4). Mais la nécessité de demander l'autorisation préalable était, pour les parties intéressées, une gène considérable (5) ; en outre, dans le cas de crime ou

le citoyen débouté de sa demanda est condamné aux dépens fixés par le sollicitor et le citent.

(1) La situation est analogue en Allemagne, en Espagne, en Italie. — CF. Laferrière, op. cit., t. I, p. 36, 41, 83.

(2} Cependant, en Belgique, où les tribunaux ordinaires ont été chargés d'appliquer cette distinction depuis Tabrogation de l'art. 75, elle a été tout aussi bien maintenue. Cf. Laferrière, op. ciL, t. I, p. 94.

(3) Et l'art. 129 du Code pénal punissant d'amende le juge qui, avant TautorisatioD ^es poorsoites, décernait le mandat, et le ministère public qui le requérait en cas de criflie 00 délit commis dans Texercice des fonctions.

(4) V. Planté, Le* mises en jugement des fonctionnaires^ recherche historique, Thè«e, Toulouse, 1910.

(5) Il est cependant remarquable que les particuliers n'avaient à demander Tautdrisation préalable do Conseil d'Étal que si le tribunal judiciaire se refusait spontanément à connaître delà plainte tant que cette formalité n'était pas remplie. Mais le tribunal pou-

délit évident, l'impossibilité d'agiroù se trou vait Je ministère public, avant que l'autorisatioD ne fût donnée, avait quelque chose de scandaleux. L'abrogation de l'art. 75 avait été bien souvent demandée.

Système du décret du i 9 septembre i 8 70. — L'un des premiers actes du Gouvernement de la Défense nationale fut. en effet, d'abroger l'arL 75, par le décret du iP septembre i870 (i).

On crut, d'abordy que les tribunaux ordinaires allaient être chargés d'apprécier la natui*e de la faute, et qu'il allait dépendre d'eux de retenir le fonctionnaire ou de le renvoyer des fms de la plainte, mais il surgit bientôt une question. L'autorisation préalable était supprimée, cela était certain, les tribunaux ordinaires pouvaient être saisis deplano, et cela faisait toujours bien cesser le scandale de ces poursuites qui, en cas de crim^ ou de délit, ne pouvaient pas être commencées, mais l'examen de la cause n*allait-il pas amener le tribunal judiciaire saisi à apprécier un acte administratif? Si le fait personnel constitué par une faute lourde ou par un délit caractérisé est détachable de l'acte administratif, au contraire, le fait de service reste incorporé à l'acte administratif luimême ; et dès lors, l'examen du tribunal, en tant que portant sur l'appréciation du fait, va devenir une appréciation de l'acte administratif, si le fait n'est qu'une faute de service non détachable de l'acte.

Or, il est de principe, en vertu de la séparation des pouvoirs, que les tribunaux de l'ordre judiciaire ne peuvent pas connaître des actes administratifs. Le décret de 1870 avait-il été jusqu'à déroger au principe de la séparation des pouvoirs? La question étant ainsi posée, il y eut d'abord hésitation. La Cour de cassation se prononça pour la compétence des tribunaux judiciaires sur l'appréciation de la faute, qu'elle fût ou non détachable de l'acte administratif (Cass., 3 juin 1872, yietfère); le Conseil d*État, faisant fonction de Tribunal des conflits, sembla aussi se ralliera ce système (Arr. 7 mai t87i, de Cumont et Stof/let); mais lorsqu'un Tribunal des conflits indépendant fut réorganisé à la suite de la loi du 24 mai 1872, il se prononça immédiatement en sens opposé; il déclara que le principe de la séparation des pouvoirs n'avait point reçu d'atteinte du décret de 1870, que, par conséquent, le tribunal judiciaire

Tait se déclarer valablement saisi et le Oouvernpment n^avait aucun moyen de procédure pour l'obliger à surseoir jusqu'à Tautorisation du Conseil d'État. Cela prouve que l'art. 75 delà Constitution de l'an Vlil avait été conçu en vue des poursuites du ministère public et non en vue des poursuites privées, et qu'en somme il constituait une garantie moins complète et moins souple que celle trouvée plus tard dans la procédure des conflits.

(1) Art. 1*'. — L'art. 75 de la Constitution de l'an VIII» est abrogé. Sont également abrogées, toutes autres dispositions des lois générales ou spéciales, ayant pour objet d*entraver les poursuites dirigées contre des Tonctionnaires publics, de tout ordre.

Art. 2. — Il sera ultérieurement statué sur les peines civiles qu'il peut y avoir lieu d'édicter, dan» l'intérêt public, contre les particuliers qui auraient dirigé des poursuites téméraires contre des fonctionnaires.

LA GARANTIE DES FQNGTIONNAniES. 99

devait être dessaisi lorsqu'il y avait dans TaiTaire uoe appréciation à faire de la faute, parce que c*était en réalité une appréciation de l*acte administratif (Confl., 26 juin. 1873, Pelletier).

Et, dès lors, il sufGt que le préfet prétende que Tacte accompli par Tageot ne renferme pas un fait personnel, mais reste un acte administratif ordinaire, contenant tout au plus un fait de service, pour qu'un arrêté de conflit puisse être pris. L'affaire est alors portée devant le Tribunal des conflits qui décide souverainement. Si le conflit est validé, le tribunal judiciaire est dessaisi et il ne reste d'autre ressource que de poursuivre TÉtat en responsabilité pour fait de service. Si l'arrêté de conflit est annulé, le tribunal ordinaire peut reprendre l'examen de lafTaire, car il est décidé, par là même, qu'il n'y a pas de véritable acte administratif en cause et que le fonctionnaire avait commis un fait personnel détachable (1 ).

Des fonctionnaires au profit desquels existe la garantie du conflit. — Sous Tempire de Tart. 75 de la Constitution de l'an VI II, il était entendu que la garantie ne s'appliquait qu'aux agents du Gouvernement, c'est-à-dire aux fonctionnaires du pouvoir exécutif, dépositaires d'une parcelle de la puissance publique, si petite fût-elle; et encore il fallait mettre à part les ministres formellement exceptés par le texte (V. infrà^ Organisation de VÈtat^ ministres). La garantie n'existait, ni au profit des agents de l'ordre judiciaire, magistrats des cours et tribunaux, officiers de police judiciaire, pour lesquels ont été organisés une protection spéciale résultant des formalités de la prise à partie (arl. 505, C. proc.

(1) Oa D'à point cesse, dans la doctrine, d*attaquer celte jurisprudence du Tribunal desconllits; M. Jacquelin dans ses Principes dominants du contentieux adminiHralif la traite fort durement. JI cherche à établir que le décret du 19 septembre 1870 avnit earinteotion certaine de supprimer le privilège de juridiction des fonctionnaires, fallût-il pour cela déroger an principe de la séparation des pouvoirs, que, par conséquent, il y a fausse interprétation de ce décret. La démonstration de M. Jacquelin serait peutêtre probante si le principe d'interprétation qui consiste à compléter le texte des lois parrintention du législateur et par les travaux préparatoires était lui-même universellement reçQ, mais il n'en est rien et je crois au contraire que le principe admis pratiquement esl celui de l'interprétation purement objective, c'est-à-dire le rupprochement du texte de la loi et de la situation qu'il est appelé à régler. Or, il n'est pas douteux que le texte dudécretne puisse très liUéralement s'interpréter sans aller jusqu adiré qu'il aabrogé lesloissur lesquelles est fondé le principe de la séparation des pouvoirs, d'autant mieux que ces lois ne contiennent justement pas de disposition destinée à entraver les poursuites contre les fonctionnaires; comme on l'a fait très justement observer, l'abrogation ne peut s'appliquer qu'à de certaines dispositions, or, des dispositions sur la garantie des fonctionnaires^ il n'y en avait que dans l'art. 15 de la Constitution de l'an VIll et dans des textes relatifs à des fonctionnaires spéciaux; ces dispositions seules sont abrogées ; s'il avait visé les textes relatifs à la séparation des pouvoirs, le décret de 1870 les eût donc abrogés complètement! ou bien il aurait dû dire simplement qu'il y dérogeait I Si maintenant nous examinons la situation, il paraît bien, ainsi que cela est expliqué au texte, que la poursuite intentée devant l'autorité judiciaire comporte une atteinte possible à la séparation des pouvoirs.

*iOO LE REGIME ADMINISTRATIF.

ciVi)et un privilège de juridiclioo en cas de crime ou délit (art. 483, C. instr. crim.); Di au profit des membres des assemblées délibérantes administratives, conseillers généraux, conseillers municipaux, lesquels ne sont point agents du pouvoir exécutif. Finalement, la garantie de Tari. 75 protégeait les préfets, sous-préfets, conseillers de préfecture, commissaires de police^ les maires en tant qu'agents du Gouvernement, les agents d'ordre exécutif de toute espèce, jusqu'aux employés des régies financières, les ministres plénipotentiaires, agents diplomatiques et consuls et les conseillers d'État.

Depuis l'abolition de l'art. 75, la situation s'est modifiée, les mêmes agents se trouvent protégés, mais il convient d*en ajouter d'autres, le maire agissant comme représentant de la commune, les conseillers généraux ou les conseillers municipaux dans l'exercice de leurs fonctions. II n'y a plus, en effet, à tenir compte de l'expression limitative « agents du Gouvernement » qui se trouvait dans l'art. 75, puisque cet article est abrogé; la garantie n'est plus fondée aujourd'hui sur un texte, mais sur le principe de la séparation des pouvoirs qui s'applique également aux actes administratifs de tous les agents; or, les agents des administrations locales, par exemple les conseillers municipaux quand ils délibèrent, participent à un acte du pouvoir administratif (1).

Nous verrons aussi que les ministres paraissent eux-mêmes pouvoir être poursuivis directement sous la simple garantie du conflit.

Dea cas où la garantie du conflit peut être mise en mouvement. — Ello ne peut Tétre que dans les cas où la procédure du conflit est possible, et de ce chef il y a des restrictions intéressantes à la garantie, ainsi le ronflit ne pourrait pas être élevé en matière criminelle (G. 1" juin 1828, art. 1"'); on n'assistera plus à ce scandale de fonctionnaires accusés de crimes et couverts par l'Administration, à moins que le ministère public ne poursuive pas, car s'il poursuit, d'une part, il n'y a plus besoin d'autorisation préalable et, d'autre part, le conflit ne peut pas arrêter la poursuite. — La procédure du conflit n'est possible que devant les tribunaux civils et correctionnels.

§ 7. — Caractères spécifiques et valeur pratique du droit administratif français.

l. Caractères spécifiques du droit administratif français. — Il ne suffit pas d'établir que notre droit administratif est, par rapport au droit commun, un droit exceptionnel autonome, il convient encore de dégager ses caractères spécifiques, lis sont au nombre de trois : c'est un droit d'équilé fait par le juge; c'est un droit qui se place au point de vue de

(1) Conflits, 13 décembre 1879, 4fiduzef ufTaire intéressant des conseiHers rnuoicipaux.

CARACTÈRES SPÉCIFIQUES DU DROIT 'A»MR!lSTiî.\TlF FrtANÇAIS. 101'

Texercice des droits des administrai-iops' ^ùbliqiues ''ei..^H; par sdite, est fondé sur la théorie de Tacte et sur celle de l'opération, parce que les droits s'exercent par des actes et par des opérations ; c^est un droit créa- • leur de situations juridiques qui se surajoutent à celles de la vie civile :>

1« Que notre droit administratif soit un droit d'équité faii par le juge, c'est une observation dont l'importance nous est révélée par la comparaison avec le sysième du droit anglais, lequel est constitué lui aussi par la juxtaposition d'un droit commun (common law) et d'un droit d'équité. A la vérité, le droit d'équité anglais n'est pas un droit administratif, mais il a eu pour origine la prérogative de la couronne, comme notre droit administratif a eu pour origine la prérogative de la puissance publique et il a été fait par le juge (jîtdge mode), comme notre droit administratif l'a été par la jurisprudence du Conseil d'État. Des deux côtés, un travail analogue s'est accompli au cours du temps, la prérogative, exclusivement arbitraire au début, s'est spontanément assujettie à des règles qu'elle s'est créées elle-même et a donné naissance à an droit d'équité très supérieur, en certains points, au droit commun, qui, dans tous les cas, se surajoute à celui-ci et détermine un élargissement final de l'empire du droit (1);

2«Le droit administratif français se place au point de vue de l'exercice des droits, tandis que le droit civil se place plutôt au point de vue de la jouissance des droits. Cela tient à ce que les administrations publiques exerçant elles-mêmes leurs droits par la procédure de l'action directe, cet exercice des droits apparaît comme plus important que la jouissance

(1) La comparaisoD de notre droit administratif français avec le droit d*équité anglais et de notre Conseil d'État avec une jaridicUon d'équité n'est pas neuve. Nous la trouvons ooaraote sous le second Empire : « On dit souvent, rapporte M. Aucoc, que le Conseil d'État délibérant au contentieux est une juridiction d'équité... » et, plus loin, il fait la comparaison avec les cours d'équité d'Angleterre (Conclusions sous Cons. d'Ét., 14janv. 1865, Ville de Marseille, Rec. Leboo). Elle a été reprise récemment avec une grande autorité par M. Dicey dans son Introduction à Vétttde du droit constitutionnel (traduct. française, 1902, p. 163 et s., 285 et s., 450 et s., 462 et s.). Ce qui appartient en propre à M. Dicey, c'est la remarque que le droit administratif français est fondé sur la « prérogative de l'Administration », Quant au rapprochement des deux idées, droit d'équité et droit fondé sur la prérogative, il n'en a peut-être pas vu luimême toute la force en ce qu'il n*a pas accordé une réalité suffisante au contenu juridique de notre droit.

U n'est pas douteux que Je droit administratif ne constitue un élargissement de l'empire do droit et ne résolve des questions que ne résout pas le droit commun. Cela est sensible dans la question des indemnités pour préjudice causé dans l'exécution des ser* vices pvblics. Notre droit administratif a pu assujettir l'État français à payer des indem* aités, parce que l'État a paru se condamner lui-même volontairement. En Angleterre, le droit commun n'a pas pu assujettir l'État à payer des indemnités. Il y a là une lacune oooaidérable qui a apparu dans des affaires de navires coulés par l'abordage de l>fttinents de guerre. C'est ce qui nous fait dire que le régime du droit commun assujettit radmÎBistration jusqu'à an certain point, au delà duqur;l il la laisse hors du droit. La droit admiaistratii spécial va plus loin.

102 ' LE ^KtnOT ADMINISTRATIF.

du droitj ^u coi>lràire, dans !<»* droit civil, les particuliers n'exerçant en principe leurs droits que par le moyen de l'action en justice, cet exercice des droits a pu être séparé de la jouissance des droits et relégué dans le Code de procédure, le droit civil ne retenant que le point de vue de la jouissance des droits. En somme, on peut dire que dans le droit administratif le point de vue des règles de fond et celui des procédures d'exécution ne sont pas encore séparés, tandis qu'ils le sont dans le droit civil.

Cette particularité n'est pas sans présenter des avantages pour le droit administratif. Elle a permis de décomposer l'exercice des droits en deux théories, celle de Pacte administratif et celle de l'opération administrative; si la seconde théorie entraîne des responsabilités subjectives, la première n'en entraîne pas, et cependant, elle a permis- d'organiser un contrôle juridique d'autant plus sérieux.

Le droit administratif français a inséré sa racine juridique dans l'acte d'administration et s'y est solidement implanté. Ç*a été, dès le début, l'acte qui s'est trouvé l'objet des réclamations et des recours. Pour des raisons politiques, ce n'est pas le fonctionnaire qui a été directement responsable, c'est l'acte considéré en soi qui a répondu de sa validité; on a fait le procès à l'acte comme le moyen âge faisait le procès au cadavre. C'a été d'abord une sorte de droit disciplinaire, car Vexcès de pouvoir est un vice et comme une faute de l'acte, c'est l'acte qui est vitupéré et amendé au nom de la moralité administrative, l'annulation ou l'anéantissement de l'acte sont comme des pénalités.

Tout de suite, cependant, à côté de la question du vice de l'acte, s'est posée celle de la responsabilité d'un patrimoine, à propos de l'opération, c'est-à-dire à propos de l'exécution de l'acte, mais il est bien remarquable que la solution n'a pas été cherchée du côté de la responsabilité du fonctionnaire qui a réellement accompli l'opération, ces poursuites de fonctionnaires ayant toujours eu chez nous des allures de représailles politiques et ayant toujours été entravées; c'est la personne morale administrative, pour le compte de laquelle l'opération avait été accomplie qui fut considérée comme débitrice des dommages. Ainsi s'organisèrent parallèlement deux espèces de recours dont l'un, rigoureusement objectif, n'atteint que l'acte, dont l'autre, à travers l'opération, c'est-à-dire à travers l'exécution de l'acte, atteint la personne morale responsable. Le premier» qui est le recours pour excès de pouvoir, a pris pour domaine l'examen de la validité des décisions exécutoires^ affaire à propos de laquelle la puissance publique entend demeurer irresponsable; l'autre, le recours contentieux ordinaire, s'est établi dans la région des opérations ou mesures d^exécuiion des décisions, où la puissance publique accepte une responsabilité.

L'acte, ainsi suivi de l'opération, est devenu le pivot de toute Taction administrative, l'Administration s'est astreinte à marcher à pas comptés dans ses procédures, d'acte en acte et d'opération en opération, ne