CARACTÈRES SPÉCIFIQUES DU DROIT ADMINISTRATIF FRANÇAIS

posaot un acte nouveau que lorsque Teffei de l*acte précédent était prodQit, que les délais s'étaient écoulés sans réclamations ou que les réclamalioDS étaient jugées. Tout s'est concentré sur Tacte et sur l'opération, même les prérogatives de l'ÂdmiDistration qui, à bien considérer les choses, se ramènent au privilège de l'exécution préalable, par lequel se maDifeste la vertu exécutoire de l'acte et de l'opération, et au privilège de juridiction pour le contentieux créé.

Les avantages de celte construction juridique sont évidents : a) sur ie terrain neutre de l'acte et de l'opération, toutes les défiances, toutes les susceptibilités, tous les amours-propres ont été désarmés; les fonctioDuaires et les gouvernants, tranquillisés sur les conséquences fâcheuses de leurs décisions, puisque c'est l'acte lui-même ou le patrimoine admi- Qistnàtif engagé dans l'opémUon qui les supporte, ont laissé se développer les recours contentieux contre tous leurs actes, même les plus discrétionnaires; ils se sont dérobés derrière leurs actions. On aurait pu croire que cette irresponsabilité pratique des fonctionnaires aurait indéfiaiment encouragé les excès de pouvoir; en réalité, elle a très promptemeul tourné au profit du droit, justement parce que les excès de pouvoir ont été plus facilement réprimés sur les actes que sur les fonctionnaires (1 ) ;

b) le contentieux de l'excès de pouvoir a astreint les décisions exécutoires à des conditions étroites de légalité et de moralité, il a organisé en des constructions savantes l'observation des compétences, celle de la loi, la déontologie de la fonction; de plus il a frayé la voie au contentieux

(1) La grande divergence entre te droit anglais et le droit administratif français r^aite de ce qa'eo droit anglais, le fonctionnaire a toujours été responsable des vfo- UtioQsdtt droit individuel qu'il pouvait commettre, tandis qu'endroit administratif français, au début il ne Ta pas été. Sans doute, depuis Tabolition de l'art. 75 de la ConstitatioD de Tan VIll, le fooetionnaire est chez nous responsable dans une certaine mesure, oais cette réforme s*est produite trop tard, le pli était pris, tout le besoin de repré- «illes avait tmuvé sa satisfaction dans le recours contre Tacte el dans les actions en iadennité contre TAdministration. Historiquement, fart. 75 de la Constitution de l'an VIII et la garantie des fonctionnaires sont cause, au moins autant que le principe de la sqaration des pouvoirs, de la canalisation de notre droit administratif dans la théorie de Pacte. Je ne crob point que cela ait été si fâcheux. Pour son développement théorique, notre droit j a certainement gagné ; au point de vue pratique, je ne sais pas si ■ou y avons perda. Je considère la responsabilité des foncUonnaires, telle qu'elle est orpoiflée en Angleterre, comme une bonne garantie constitutionnelle, mais comme un ■toviis recours administratif, parce qu'elle est une trop lourde machine à remuer; elle peot servir à éviter les gros abus de pouvoir, mais elle ne vaut rien contre les bévues joQmalières de l'Administration; c'est-à-dire qu'elle laisse sans sanction l'excès de pou- ^ proprement dit et la faute de service. C'est donc une garantie constitutionnelle qui t été oaiiible au développement des garanties administratives. — Notre droit, au eootraire, a su engendrer des garanties administratives pour la bonne gestion des 'Ifiires; il est vrai qu'il nous laisse exposés à quelques abus de pouvoir, mais nous ▼errons plus loin que Ton pourrait facilement remédier à ce défaut, et il faut bien savoir >assi que, dans une administration très développée, les bévues journalières sont un ■•1 qui, si on le laissait devenir chronique, serait très pénible.

104 LE RÉGDIË ADMINISTRATIF.

des indeoioités, car il a leoteraeat étabR cette conviction que TAdmioistration pouvait être en faute. Sans doute, il la montrait en faute vis-à-vis d'elle-même, mais de là à la reconnaître en faute vis-à-vis des tiers, il n'y avait qu'un pas à franchir; la grande affaire était de ruiner le faux dogme de l'infaillibilité administrative, le reste dépendait de la variélé des situations, un jour ou l'autre il devait se trouver des tiers dans des situations particulièrement favorables qui acquerraient des droits à indemnité; le développement des services publics, l'importance prise dans la vie moderne par la régularité de leur exécution, le fait que les administrés sont en droit de compter sur cette régularité, devait finalement amener la création de cette situation favorable aux indemnités dans de nombreuses hypothèses (I);

3* Le droit administratif français est créateur de situations juridiques, c'est-à-dire de situations stables qui deviennent des biens et qui se surajoutent aux biens de la vie civile (état du concessionnaire du domaine public, état du fonctionnaire, état du retraité, état de l'indigent secouru, situation légale de l'usine dont le barrage est autorisé, etc.). Ces statuts se résolvent, ou bien en des droits administratifs ou bien en des intérêts légitimes à ce que la situation ne soit pas modifiée, que nous retrouverons dans la théorie du recours pour excès de pouvoir et qui constituent tout un monde juridique nouveau surajouté au monde juridique du droit commun. Par là, le droit administratif est appelé à jouer un rôle social considérable, car il n'est pas douteux que l'État moderne n'ait pour tâche de créer des situations juridiques avantageuses et de nouvelles formes de biens, au profit des individus qui ne peuvent accéder aux anciennes formes de propriété, et ces situations juridiques seront forcément administratives (2).

II. Valeur pratique dudroit administratif françaU. — Je n'oserais dire que, de tous les droits administratifs fondés sur la « prérogative », le droit administratif français soit le plus avantageux au point de vue pratique; en cette matière, les comparaisons sont difflciles car, soi vaut les mœurs des pays, les institutions ont des rendements très différents; mais ce qu'on peut, je crois, avancer, c'est que du moins il réalise le type technique le plus pur de cette espèce de droits. Il est reconnu à peu près unanimement qu'aucune juridiction administrative spéciale n'est aussi fortement organisée que notre Conseil d'État, qu'aucune insti* tution ne pénètre l'action administrative, pour y porter la lumière de l'examen contentieux, aussi profondément que le fait notre recours pour excès de pouvoir. Je crois bien aussi qu'en aucun pays la responsabilité

(1) C'est aiasi, par exemple, que des iDdemnités pour avaries aux aaWrea, réraltant de fausses manœuvres des orûciers de police de» ports, ont été accordées d'abord d 4m étrangers, par suite, évidemment, de coosidérations de politique commerciale, puis étend ui>8 à nos oatiooauz.

(2) V. 5uprâ, p. 5.

VALEUR PRATIQUE DU DROFT ADMINISTRATIF FRANÇAIS. l05

administrative ne s*est autant développée et D*a permis d'organiser, après an aussi efficace contrôle de la légalité, une assurance aussi large d'indemnités pécuniaires. Il y a deux correctifs de la prérogative de TAdministration réclamés par l'instinct populaire, donton peut formuler le sentiment à Tégard de la puissance publique en ces deux brocards : tt qu'elle fasse, mais qu'elle obéisse à la loi — qu'elle fasse, mais qu'elle paye le préjudice ». On ne saurait satisfaire plus directement ni plus complètement à ce double désir de justice que n*y a réussi notre droit administratif français.

Cette construction juridique, si remarquable au point de vue technique et strictement administratif, que vaut-elle pour la liberté? Vaut-elle le régime anglais où il n'y a pas de droit administratif spécial ni de juridiction administrative, où l'Administration est soumise au droit commun autant du moins qu'elle est soumise au droit? Question grave et â laquelle, au premier abord, la réponse paraît peu satisfaisante. Une puissance publique armée de prérogatives légales qui exécute toutes ses volontés d'une façon préalable, les réclamations des administrés n'intervenant que contre l'acte accompli sans pouvoir en arrêter l'exécution ; ces réclamations portées devant un juge spécial qui appartient â l'Admi- Distration, au moins d'une façon latérale, et qui applique des règles posées en grande partie par des règlements administratifs; tout cela ressemble singulièrement au régime du bon plaisir ou du bon Tyran. Où est là dedans le droit individuel opposable et que devient la liberté? Ce juge administratif qui ne peut même pas contraindre l'Administration à exécuter ses jugements n'est pas un juge, ce droit concédé n'est pas un droit, ce citoyen français qui, dans la vie privée, a des droits opposables, n'en a point dans la vie administrative et, là, n'est pas encore affranchi du servage. Ainsi raisonnent les constitutionnels.

Avant de discuter directement leurs griefs, observons de plus près les faits. En réalité, sauf certains ennuis provenant de la complication des compétences et des embûches des conflits, qu'il serait facile de faire disparaître, les Français, pour le train ordinaire des choses, ne souffrent point de leur régime administratif; ils n'ont point le sentiment que le Conseil d'État ne soit pas un juge, ou que les droits à indemnité qu'on lenr reconnaît soient moins bons parce qu'on les leur concède. Je sais bien qu'il y a des peuples qui sont dans les fers « et qui ne s'en doutent pas », mais il y a aussi des jurisconsultes du droit constitutionnel qui raffinent sur la liberté et se persuadent aisément qu'il n'existe qu'une espèce de garantie, alors qu'il y en a de beaucoup de sortes. Les Français sont très sensibles aux principaux avantages de leur système; il leur plaît de pouvoir attaquer au contentieux tous les actes de l'Administration sans exception, leur satisfaction est grande quand ils peuvent en faire annuler un et, d'ailleurs, il convient de reconnaître que, sans pouvoir y être juridiquement contrainte, l'Administration s'incline toujours

i06 LE RÉGIME ADUINISTIUTIF.

spontaDémeat devant l'autorité de la chose jugée ; les Français ne dédaignent pas non plus les larges indemnités pécuniaires par lesquelles se compensent beaucoup des inconvénients de la puissance publique; enfin il faut bien noter que Ton a admis, à la prérogative de rAdministration, l'exception qu'il fallait pour la faire accepter d*une nation de petits propriétaires» la prérogative cède devant la propriété privée, au moins quand il s'agit de dépossession défioitive, le préalable passe ici du côté de la propriété et la juridiction administrative s'efface devant le juge de droit commun; on est aussi protégé contre l'arbitraire des règlements de police par cette règle que les tribunaux de droit commun, chargés d'en assurer l'application, ont le droit d'en apprécier la légalité ou rillégaltté. Il faut tenir compte de ces côtés pratiques du système, ils ont pour nous plus d'importance que le plus ou moins de liberté avec lequel on peut poursuivre le fonctionnaire (lequel, d'ailleurs, est parfaitement poursuivable) puisque le fonctionnaire n'est rien et que son acte est tout.

Je parle du train ordinaire des choses, mais on accuse la Puissance publique d'être sujette à des accès et notre régime administratif de ne pas comporter de garanties suffisantes pour les droits les plus élémentaires des citoyens dans les occasions exceptionnelles; des exécutions sont faites par voie de haute police qui entraînent des violations de domicile et de propriété et il ne se trouve pas de juge qui puisse être saisi en temps utile de recours, par conséquent la garantie de l'intervention du juge manque. Ce reproche est grave, mais il n'est fondé qu'en ce qui concerne l'exécution des lois par la voie administrative et, surtout, l'exécution des lois qui ont une portée politique, il est certain qu'à l'avenir l'Administration devra être déchargée du soin de faire exécuter les lois qui ne sont pas relatives à ses services. L'exécution des lois devra passer au juge de droit commun. L'évolution est facile. Il suffit que la loi prenne la peine d'ériger en infraction le fait de contrevenir à ses dispositions; l'infraction devient une affaire de police judiciaire et de juridiction répressive. On s'est déjà aperçu de l'inconvénient et l'on a déjà appliqué le remède (1). Cela passera dans les mœurs législatives. Ce jour-là notre régime administratif aura perdu son apparence inquiétante, ses avantages juridiques lui resteront et l'on s'apercevra, en outre, qu'il répond avec une sincérité admirable à la réalité du fait de la multiplication des services et de leur centralisation.

(1) Déjà la Joidu 7 juillet 1904, relative à la suppression de Teaseigneinent congréganiste, a fait précéder la fermeture admloistrative des établissemeata de la oomiDation d*uD liquidateur par autorité de justice et c'est à propos de celte nominatioD que s'engagent les discttssioDs litigieuses (V. ConQits, 4 février 1905, Ursulinei de MaUt^ S. 1905. 3. 49). La loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Églises et de l'État avait prévu soigneusement toutes les infractions à la police des cultes; par un oubli, elle n'avait pas sanctionné par une infraction la mesure de Tinventaire, on sait ce qu'il est résulté de TexécaUon administrative de cette mesure. V. d'ailleurs, st4>prÂ, p. 68.