LA DÉFINITION JURIDIQUE DU DROIT ADMINISTRATIF

Si ToD applique aux études de droit public les deux points de vue que nous venons de caractériser, on aboutit à deux conceptions très différeotes de TÉtat :

Dans la perspective subjective, on déGoira l'État comme le fait H. Esmein dans ses Éléments de droit comtitutionnel : « la personniBcatioD juridique d'une nation », par conséquent l'État sera, avant tout, une personne juridique;

Dans la perspective objective, on définira l'État : « un certain régime ordonné et équilibré imposé à une nation », par conséquent l'État sera, avant tout, un régime, une manière d'être, un état de choses, un ensemble de situations juridiques.

Combinaison pratique du point de vue objectif et du point de vue subjectif. — Il est des auteurs qni cherchent à se placer exclusivement au point de vue subjectif, d'autres exclusivement au point de vue objectif (1); la plupart partent de définitions subjectives, puis, insensiblement, passent au point de vue objectif, pour revenir plus loin à la donnée de la persoDuatité morale. Ce mouvement de va-et-vient est fatal, car les deux points de vue ne sont que des perspectives différentes ouvertes sur une seule et même réalité, qui est complexe; seulement, se j[)roduisaDt sans que le lecteur en soit averti, ces changements de position sont pleins d'inconvénients : il est plus sage de déterminer à l'avance comment doit être faite la combinaison pratique des deux points de vue.

La base de la combinaison entre le droit objectif et le droit subjectif doit être cherchée dans cette observation que la théorie de Ja personnalité juridique, bien qu'ayant logiquement une valeur illimitée, n'a pratiquement que des emplois limités. Elle a son emploi dans les relations du commerce juridique, c'est-à-dire dans les relations de service qui ont pour objet l'œuvre collective de la satisfaction des besoins humains; mais elle D'est d'aucune utilité pratique dans l'organisation des institutions politiques. Si nous prenons TÉtat comme objet de nos investigations, nous constatons qu'il y a intérêt à le considérer comme une personne juridique lorsqu'il entre en commerce avec d'autres États dans les relations du droit international, ou, même, lorsqu'il entre en commerce avec ses propres nationaux pour les besoins économiques de l'exécution de ses services publics; mais nous constatons aussi qu'il n'y a plus aucun intérêt à invoquer sa personnalité lorsqu'on étudie l'organisation interne de ses institutions dans le droit constitutionnel ou même dans le droit administratif. Et, en effet, dans le droit international public,

(1) Les principaux représeDtaots de recelé subjective, eo droit public, sont : Laband, Le droit puàlio de V empire allemand, et Jellinek, Allgemeine Staatslehre : Cf. Daole Majoraoa, La notion de droit public subjectifs Recueil de législation de Toulouse, 1906, p. 1, 72. Le droit objectif pur est représcDlé en France par M. Dugait daos son livre : L'État, le droit objectif et la loi positive dans son Mantiel de droit constitutionnel, et dans son Traité de droit oonstitutionnelt

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TautoDomie de la personne morale des États a été une source féconde de théories juridiques, tandis que, dans le droit constitutionnel, la souveraineté de la personne morale a été une base illusoire et les seules constructions solides sont celles qui reposent sur la séparation des pouvoirs, sur l'équilibre de la volonté générale et des pouvoirs de domination du gouvernement, c'est-à-dire sur des notions purement objectives (1).

C'est que l'utilité pratique de la personnalité juridique se révèle surtout dans l'action extérieure, elle est faite pour ramasser toutes les facultés d'un individu en une unité indivisible en vue de les opposer comme un tout à des activités étrangères ; cette synthèse indivisible se marque surtout dans la responsabilité. La responsabilité est un procédé pour procurer la garantie d'un ensemble de choses à propos d'un fait particulier; le propre de la responsabilité est d'engager le tout à propos de chacune des parties. La personne juridique étend- d'une certaine façon son indivisibilité sur les biens appartenant à un individu, elle en fait un tout sous le nom de patrimoine et il est entendu que le patrimoine tout entier est responsable de chacun des actes de cet individu. Comme Ig patrimoine- est un tout qui se présente sous forme d'une valeur pécuniaire, la responsabilité subjective est essentiellement pécuniaire.

Or rien de tout cela ne peut servir dans le droit constitutionnel, ni dans les études d'organisation intérieure des institutions quelles qu'elles soient, ni, par conséquent, dans les études d'organisation administrative»

D'une part, s'il s'agit de l'organisation intérieure d'une institution, il faut décomposer celle-ci en ses organes ou en ses éléments : non seulement on n'envisage pas Tinstitution dans son activité extérieure, non seulement on n'a pas besoin du choc de son unité indivisible, mais on serait fort embarrassé par cette unité indivisible, puisqu'on désire décomposer l'institution en ses éléments. D'autre part, on n'a pas besoin non plus de la responsabilité pécuniaire de la personne juridique. Comment la responsabilité pécuniaire de l'État pourrait-elle être engagée dans une querelle entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, qui sont deux organes égaux de la personne juridique envers lesquels il paraît absurde qu'elle puisse être engagée? De fait, le droit constitutionnel ignore les responsabilités pécuniaires, non seulement celles de l'État, mais celles des organes eux-mêmes; on n'imagine point que, pour avoir voulu dissoudre la Chambre des députés, le président de la République puisse être condamné à des dommages-intérêts envers celle-ci. Ou bien il dissoudra et sera le plus fort, en ce sens que la Chambre réélue s'inclinera devant sa volonté; ou bien il dissoudra et sera le plus faible, c'est-

(1) Cf. mes Principes de droit public, chap. x ; et ma brochure : La souveraineté nationale, 1912.

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à-dire que la Chambre réélue se mettra en cooflit avec lui et qu*il sera obligé de démissiouoer. Les responsabilités en jeu dans le droit constitutionoel se ramènent ainsi à la perte du pouvoir, événement purement objectif.

La démarcation entre le droit objectif et le droit subjectif doit donc être ainsi établie : au droit objectif, les règles concernant Torganisation iatérieure et l'aménagement des institutions : au droit subjectif, les règles concernant les relations de service entre les individualités constituées, qae ces individualités soient des hommes ou des institutions collectives-

Il s'ensuit, d'ailleurs, que, à la notion de personne juridique on doit opposer dans une certaine mesure celle d'individualité objective : ainsi une institution telle que TÉtat pourra être envisagée tantôt comme personne juridique, tantôt comme individualité objective : comme personne juridique, si le problème de l'État est posé par rapport à la vie de relations et par rapport au commerce juridique; comme individualité objective, s'il est posé par rapport à l'aménagement intérieur de la nation et par rapport à l'organisation politique, constitutionnelle ou administrative.

Le droit public et VÈtat. — Sous le bénéfice de ces observations, essayons maintenant de définir le droit public et l'État.

Les jurisconsultes romains avaient donné la définition suivante : « Ptibiiaim jus est quod ad statum rei Romanae spectat » (Ulpien de J. et /., I, 2; Institut, pr, de J, et /. 4); ce qu'il convient de traduire ainsi : «< le droit public est celui qui concerne l'état de la chose publique romaine ». Cette définition est évidemment objective, il s'agit d'un certain aménagement de la nation et d'un certam a état de choses », statum rei. D'ailleurs, nous savons que dans ce droit public les Romains ne traitaient que trois objets : l'organisation des magistratures, celle des sacra et celle des sacerdoces, « publicum jus in sacris, in sacerdotibus, in magistratibus consistit ».

Il manque évidemment à ce droit public tout le côté subjectif, c'està-dire toute la matière des rapports juridiques entre l'État et les citoyens résultant des services. Cette matière était peu développée en droit romain, d'autant que c'était une maxime qu'il n'y avait pas dej^idicium pour le peuple, c'est-à-dire qu'il n'y avait pas de juridiction devant laquelle le peuple pût comparaître comme une partie. Dans le droit moderne, cet aspect du droit public s'est considérablement développé, parce que les services se sont amplifiés et que, d'ailleurs, peu à peu, il a été admis que le peuple, c'est-à-dire l'État, pouvait comparaître devant une juridiction. Sans doute, il comparaît encore souvent incidemment et à roccasioD du procès fait à un acte ou à une opération de l'Administration, mais enfin il comparaît comme une partie ayant des rapports juridiques, au moins dans ce que l'on appelle le contentieux ordinaire.

Ainsi, actuellement, on peut définir le droit public ce celui qui règle la

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manière d'élre de TÉtat et ses rapports juridiques. » avec cette observation capitale que, quand le droit public règle la manière d*étre de l'État, ou son organisation, il est objectif parce que TÉtat lui-même est pris comme un certain régime organisé imposé à une nation; tandis que, lorsque le droit public règle les rapports juridiques de l'État, il est subjectif parce que TÉtat est pris alors comme la personnification juridique de la nation.

II. La définition juridique du droit administratif. — Elle est particulièrement embarrassante, parce qu'il n*est pas douteux qu'il n^ &it à la fois dans le droit administratif du droit objectif et du droit subjectif. Il s'agit donc d'opérer entre les deux formes du droit une combinaison pratique et de déterminer la façon dont on l'opère.

Laplupart des auteurs du droit administratif français font prédominer le point de vue objectif, et par suite le droit réglementaire, parce que pour eux l'organisation domine, même dans l'étude des services ; je droit administratif consiste essentiellement, peureux, « dans l'organisation des autorités administratives et dans celle des services publics » ; les rapports juridiques qui naissent du fonctionnement des services ne les ont que très faiblement frappés, parce qu'ils ne se placent pas au point de vue du fonctionnement, mais à celui de l'organisation. Aussi la place qu'ils font à la personnalité juridique et à la responsabilité subjective est très petite, elle ne dépasse pas la gestion du domaine privé des administrations et ne pénètre pas dans la gestion des services publics qui suppose l'emploi de la prérogative (1).

Cependant, il s'est peu à peu créé une école qui tend à faire prédominer dans le droit administratif le point de vue subjectif parce qu'elle fait passer au premier plan le point de vue des services et de leur fooctionnement; elle est composée d'auteurs qui suivent de très près le mouvement de la jurisprudence du Conseil d'État (2). Il exista, dans le

(1) Oo a dit du droit admiDistratif : quMl est l'ensemble deâ règles qui président à Vorganisation et au fonctionnement des services publics (F. LHferrière, Cours de droit public et administratif, 1860. 1. 334); qu'il est Vensemble des principes et des règles qui résultent des lois dHntirét général et de celles qui président au fonctionnement de tous les organes non judiciaires du pouvoir exécutif chargés de leur application (Ducrocq, 7* édit., t. I, p. 3); oa encore celui qui règle taetion et la compétence de Vadministration centrale, des administrations locales et de la juridiction administrative (H. Berthélemy, Traité élém. du droit <tdm,j 2« ëd,, 1902, p. 1) ; ou encore celui qui a pour objet le fonctionnement de la machine gouvernementale {id., 7* édit., 1912, p. 2). Quant à la place occupée par la personna lité juridique, dans la théorie des auteurs qui admettent ces définitions, V. Ducrocq, t. IV, p. 5 et s. : Berthélemy, 3* édiL, p. 29, modifications dans 7* édit., p. 39 et s.

(2) Cf. sur cette conception : Bouchené-Lefer, Quel est le véritable objet du droit administratif? Revue pratique, 1864, t. XVII, p. 104. — Pour M. Aucoc {Confé^ rences sur le droit administratif, 3* éd., 1885, p. 15) : « le droit administratif déter^ mine : 1" la constitution et les rapports des organes de la société chargés du soin des inté-* rets collectifs qui font Tobjet de i'administratioo publique, c'estrà-^ire des différentes