VIU PRÉFACE
ressemblance que les administrations publiques jouissent de la prérogative juridique essentielle qui est celle de Faction directe. En exerçant elles-mêmes leurs droits, par leurs propres décisions et par leurs propres opérations, elles créent des situations juridiques opposables, tout comme le faisaient les anciens patriciens romains. C'est, d'ailleurs, par cetteactivité juridique propre, complétée par la jurisprudence du juge administratif, qui est leur juge, que les administrations publiques ont fondé le droit administratif. Ainsi, ce droit n'a pas une origine bilatérale, il ne procède point essentiellement des nécessités révélées par les rapports entre les administrés et les administrations ; il procède au contraire, d'une façon unilatérale, des décisions et des pratiques des seules administrations, réserve faite bien entendu de l'intervention des lois, mais les lois, en cette matière, ne font guère que consacrer les pratiques suivies par les administrations où les jurisprudences élaborées par le juge administratif.
2® Étant le droit de personnages puissants, et étant, d'ailleurs, tout pénétré du privilège d'action directe de ces personnages, le droit administratif possède un ch'àpitre inconnu du droit civil et d'autant plus intéressant, qui est le chapitre de Cexercice des droits, autrement dit, de f administration et des recours contentieux. Dans les matières civiles, le point de vue de l'exercice des droits a été relégué dans la procédure civile parce que, en principe, les droits civils ne s'exercent d'une façon opposable que par le moyen d'une demande en justice ; le droit civil proprement dit ne^onnait donc que le point de vue de la jouissance des droits. Au contraire, dans le droit administratif, on voit les administrations publiques exercer leurs droits d'une façon opposable par leurs propres décisions et par leurs propres opérations, sans avoir besoin de l'intermédiaire d'une demande en justice préalable. Si le juge intervient, ce n'est qu'a posteriori sur recours de la partie lésée. 11 faut donc, en droit administratif, à raison de cette particularité, faire passer le point de vue de l'exercice des droits avant celui de la jouissance des droits. Ce n'est pas assez de dire le droit administratif hérissé de questions de compétence et de conflits de juridiction, il est encore bien plus hérissé des manifestations de l'actioa directe des
PRÉt^ACE. IX
administrations publiques, qui entraînent à leur suite Tintervention des juridictions.
L'étude de la procédure d'action directe est captivante, non seulement parce que, d'une certaine façon, elle constitue Tadministration vivante, mais parce qu'elle donne leur véritable signification aux décisions exécutoires prises par les autorités administratives, aux situations juridiques qu'elles créent, et aux opérations juridiques des services publics :
a) Le droit civil connaît des décisions exécutoires unilatérales quand ce ne serait que les testaments, mais leur importance est faible à côté de celle des contrats. Au contraire, dans le droit administratif, les décisions exécutoires des autorités administratives régnent en maîtresses ; elles précèdent tous les contrats et ser- Tent de base à tous les rapports juridiques que provoquera Texécution des services publics. La véritable nature de la décision exécutoire s'affirme là; il apparaît qu'elle est une « déclaration de volonté pour l'exercice des droits par la procédure de l'action directe » et, comme elle crée par elle-même une situation juridique opposable, elle est Tobjet d'un contentieux de l'annulation dont rien dans le droit civil ne fournit l'analogue, si ce n'est, d'une façon lointaine, le contentieux possessoire;
b) Ces situations juridiques opposables à tous, créées ou ouvertes par la seule décision exécutoire unilatérale, sans doute le droit civil les connaît, telles la succession testamentaire, la reconnaissance d'enfant naturel, la légitimation, mais combien restreint est leur nombre si on le compare au nombre formidable des situations contractuelles qui constituent la trame de la vie civile. Au contraire, ce qui constitue la trame de la vie administrative, ce sont les situations juridiques créées ou tout au moins conférées par* décision exécutoire unilatérale. Il me suffira de rappeler que toute la carrière des fonctionnaires repose sur les situations conférées par la nomination, les promotions, les déplacements, la mise à la retraite, tous actes qui sont des décisions unilatérales; que la carrière des citoyens soumis au service militaire repose sur des situations d'incorporation, de passage dans la réserve ou dans la territoriale, qui résultent de décisions unilatérales; que la carrière des citoyens contribuables
X PRÉFACK.
repose sur des situations d'inscription au rôle des contributions qui résultent de décisions unilatérales; que la carrière des indigents assistés repose sur des situations d'inscription sur des listes d'assistance qui résultent de décisions unilatérales, etc. Les contrats administratifs les plus importants sont eux-niêmes pour régler certaines conséquences pécuniaires d'une situation juridique préétablie par décision exécutoire, tels les contrats de concession qui sont pour régler, entre l'administration et le concessionnaire, les conséquences pécuniaires de la situation qui résulte de la création d'un service public concédé ;
c) Si le droit civil pratique moins que le droit administratif les décisions exécutoires et les situations juridiques qui en résultent, en revanche, il pratique davantage les opérations juridiques et les rapports juridiques qu'elles engendrent. On peut même dire des civilistes qu'ils sont tellement plongés dans les opérations juridiques qu'ils ne conçoivent guère autre chose et que, cependant, ils les pratiquent sans se rendre un compte exact de ce qu'elles sont, faute de les opposer aux décisions exécutoires.
J'entends, par opération juridique, un exercice des droits qui, tout en suivant une procédure juridique, va jusqu'au fait, vise un résultat de fait, tandis que l'acte juridique ou la décision exécutoire ne vise qu'un résultat de droit. Dans la réalité des choses, l'acte juridique et l'opération juridique s'accompagnent, car toute décision est pour être réalisée jusqu'au fait; l'opération juridique suit l'acte juridique « comme son ombre ». Le droit administratif, qui déjà est obligé de distinguer la jouissance des droits et leur exercice, sépare donc encore, dans l'exercice des droits, l'acte exécutoire et l'opération d'exécution ; en cela il se montre très analytique, il distingue, pourrait-on dire, le point de droit et le point de fait; le droit civil, moins analytique, amalgame tous ces éléments. Déjà nous savons qu'il se place au point de vue de la jouissance des droits sans se préoccuper de leur exercice, mais ces droits il les envisage cependant dans leur opération future, présumant que tous les droits sont pour être exécutés jusqu'au fait, et qu'il y a intérêt à les envisager dans l'opération de leur exécution.
Il serait trop long de développer ici toutes les ccujséquences
