LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ET LA PERSONNALITÉ JURIDIQUE

par exemple, on pourrait séparer la mairie du maire ou la préfeclure du préfet et l'ériger en entité juridique, mais cette espèce d^ndividualisatioQ-Ià D*est pas dans les traditions de notre droit administratif français et, pour ne pas compliquer la question, il est préférable de l'écarter. Il sera donc entendu que nous ne traitons que de Tindividualisation des rouages collectifs.

Il y a individualité administrative quand il y a organisation d'un corps autonome doué de décision exécutoire et que cette organisation produit certains effets juridiques. Donc, trois conditions : l'organisatiou d'un corps autonome, la décision exécutoire, et la production de certains effets juridiques.

A. De Porganisation d'un corps autonome(\). — Dans un corps collectif autonome, il y a d*abord nécessairement des intérêts communs et des aspirations communes qui demandent à se transformer en une volonté générale. Ainsi une circonscription communale a des intérêts communs, ceux de la voirie, ceux de l'état civil, ceux de la police. II y a aussi, dans la même circonscription, touchant les intérêts communs, des volontés communes qui s*ébauchent et qui tendent à se réaliser en une volonté générale. Dans un conseil municipal, les mêmes éléments se retrouvent, les prérogatives de l'assemblée municipale, ses attributions envisagées comme armes qu'elle possède dans ses démêlés avec le pouvoir central, coDstituent ses intérêts communs; sa faculté de délibérer révèle la volonté commune qui peut se dégager en elle. Nous sommes donc en possession de deux éléments, \e centre dHntëréts communs et la volonté génifraie qui peuvent se ramener à un seul, la volonté générale^ si l'on veut bien observer que celle-ci a forcément pour objet les intérêts communs.

Reste le phénomène proprement dit de V organisation. Ce phénomène n'est pas autre chose que la représentation de la volonté générale du groupe^ par des volontés particulières qui soient constituées pour agir à cet effet au nom du groupe.

Un organe d*un groupement social quelconque est une volonté partii'ulière qui s*efforce de réaliser des représentations de la volonté générale auxquelles cette volonté générale puisse ensuite adhérer. Et cette volonté particulière de l'organe est qualifiée pour agir au nom du groupe, parce que l'organe, par un procédé de structure, est constitué représentant du groupe.

Cette notion du phénomène de l'organisation exige des explications : 8ur la nécessité de la représentation de la volonté générale par des volontés particulières; sur la constitution des volontés particulières qui seront les organes ou les représentants du groupe; sur Pautonomie des organes; sur la distinction des organes et des simples agents :

.i) Sur toute celle matière, qui est complètement renouvelée, V. ma brochure : La iOHveraineté nationale ^ Paris, Larote, 1912.

116 l'organisation administrative.

a) Nécessité de la représentation de la volonté générale par des volontés particulières. — La volonté générale des membres d'un groupe est, par définitioa, une volonté unanime touchant les intérêts communs du groupe. L'expérience prouve que, dans les groupements tant soit peu nombreux, cette volonté unanime ne peut pas être obtenue au moment de l'action. L'imminence de l'action, a par elle-même, le don de diviser les volontés. Tel qui acceptera volontiers le fait accompli, ainsi qu'il aura été décidé par un autre, n'aurait pas été d'accord au moment de la décision. La volonté générale unanime ne peut donc être obtenue qu'après l'action, a posteriori^ par le procédé de l'adhésion, c'est essentiellement une volonté d'assentiment et non de décision.

Les volontés qui prennent les décisions auxquelles vient par la suite adhérer la volonté générale ne sont donc en soi que des volontés particulières; mais il est bien clair que la volonté générale ne viendra y adhérer que si ces décisions, prises par des volontés particulières, se rapprochent de ce que la très grande majorité des membres du groupe a d'avance implicite.nent dans l'esprit.

Ces décisions de volontés particulières doivent donc être des représentations mentales aussi approchantes que possible de la volonté générale implicite, telle qu'elle peut être pressentie ou devinée. Et il s'ensuit que les organes sont en même temps des représentants au sens étymologique du mot, c'est-à-dire des gens dont la fonction est de produire des représentations mentales de la volonté générale.

b) Constitution des volontés particulières gui doivent être les organes ou les représentants du groupe. — Accidentellement, des personnages non régulièrement constitués peuvent se faire les interprètes fidèles de la volonté générale du groupe, par exemple, un orateur populaire, un tribun, une sorte de prophète, mais une organisation régulière ne doit pas être établie sur l'accidentel. Il n'y a d'organisation régulière que si certains hommes sont constitués normalement, dont les voloùtés particulières soient présumées être l'interprétation exacte de la volonté générale.

En ce sens, il n'y a pas organisation régulière d'un groupe sans une constitution, c'est-à-dire sans des règles ou des statuts qui désignent les organes normaux du groupe. La constitution peut être coulumière au lieu d'être écrite, mais il en faut une.

Il n'est pas dit non plus que l'organe ou le représentant doive nécessairement être constitué par le groupe, il suffit qu'il soit régulièrement constitué au nom du groupe. Ainsi le Préfet est un organe du déparlement qui n'est pas constitué par le groupe, c'est-à-dire par la population du département. An contraire, le conseil général est constitué par le groupe, étant élu par la population du département. 11 est plus oaturel cependant que l'organe représentatif soit constitué par le groupe luimême, et c'est pourquoi, dans l'organisation administrative, la déceotrali-