LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ET LA PERSONNALITÉ JURIDIQIE

satioD, c'est-à-dire l'origine élective des représeatants, se propage avec oDe force irrésistible.

c) Autonomie des organes représentatifs . — Bien que constitués par le groupe ou au nom du groupe, les organes représentatifs produisent d'une ra<:oD autonome leurs représentations de la volonté générale. Sans doute, paisque leur volontéest en soi particulière, on pourrait considérer qu'elle leur est déléguée par ceux qui les constituent. Une volonté particulière peut parfaitement être déléguée, à la diiïérence de la volonté générale una- Diine, laquelle ne saurait l'être. En effet, dans les débuts de l'organisation électorale, l'élu a été considéré comme le délégué de ses électeurs et cela adonné lieu à l:i théorie du mandat électif. Cependant, il est préférable d'admettre que l'élu est un gérant d'affaires plutôt qu'un mandataire et que, par conséquent, il ne reçoit pas de délégation. La raison en est dans !e développement de l'idée de la fonction ; Torgane représentatif, quoique éiu, remplit une fonction très déterminée et qui l'est de plus en plus par les statuts du groupe. Il doit, avant tout, s'inspirer de cette fonction. L'élection n'est en soi qu'un procédé de désignation ou de nomination et 000 pas un procédé de délégation de pouvoir. L'organe élu est constitué gérant d*afraires, plutôt que mandataire (i).

d} Distinction des organes représentatifs et des organes simples agents. —Tous les personnages qui agissent au nom d'un groupe ne sont pas des organes représentatifs. Ne méritent cette qualification que ceux qui agissent en vue de représenter d'une façon directe la volonté générale et qui sont constitués à cet effet. Tous ceux qui ne sont pas constitués en vue de représenter directement la volonté générale, qui sont constitués au contraire en vue de représenter directement la volonté d'un organe, sont de siaiples agents. Ainsi les organes représentatifs représentent la volonté générale, les simples agents représentent la volonté particulière d'un organe. Ils peuvent d'ailleurs, eux aussi, représenter cette volonté particulière avec autonomie. Ainsi les Préfets ne sont pas des organes représentatifs de l'État, parce qu'ils ne sont point constitués pour représenter dans son ensemble la volonté générale du pays : ils sont de simples agents parce qu'ils sont constitués pour représenter la volonté particulière de Torgane exécutif, chacun dans sa région ; dans cette fonction ils jouissent depuis le décret du 25 mars 1852 d'une certaine autonomie.

D'ailleurs, les simples agents, pas plus que les organes représentatifs ae sont des mandataires ou des préposés de la personne morale, c'est un point de vue qa*il faut écarter. Ainsi que nous le verrons, soit à propos de la responsabilité des administrations publiques, soit à propos de l'organisation des fonctions publiques, tous sont des organes, c'est-à-dire qu'il y a des organes représentatifs et des organes simples agents.

(1) Eo droit constitutionnel, on est arrivé déjà depuis plusieurs années à admettre pratiqaement et m6me théoriquement l^antonomie du représentant. Cf. Esmein, Droit c(mstittui4mnêlt 5* édit., p. 340.

118 l'organisation administrative.

B.Dela décision exécutoire par où se manifeste l'autonomie (fun corps administratif. — Un corps, même organisé, n'est autx>nome que si, par rintermédiaire de quelqu'un de ses organes, ses intérêts peuvent être défendus d'une façon qui soit juridiquement efGcace; le signe de celle possibilité est que des organes puissent prendre, au oom du corps, des décisions exécutoires, c'est-à-dire des décisions produisant par ellesmêmes des effets de droit.

D'ordinaire, on considère le pouvoir de certains organes de prendre des décisions exécutoires, sur des objets d'intérêt commun, comme un signe de la personnalité juridique du corps, et c'est une opinion que j'avais moi-même enseignée dans mes précédentes éditions (1) ; une analyse plus attenlive me porte aujourd'hui à penser que la puissance de volonté révélée par la décision exécutoire des organes appartient en soi à Vindividualité administrative autonome et que la personnalité juridique ne s'y manifeste pas nécessairement. De fait, nous relevons des cas de décision exécutoire dans des organismes qui n'ont point la personnalité juridique.

Ainsi, il est admis que les corps constitués, tels que les conseils municipaux et les conseils généraux, peuvent former des recours pour excès de pouvoir pour la défense de leurs prérogatives rces corps constitués n'ont pas de personnalité juridique reconnue, cependant, pour dérider d'intenter le recours pour excès de pouvoir, ils ont pu prendre une décision exécutoire valable.

Ainsi encore, quand le conseil d'arrondissement répartit entre les communes le contingent de l'arrondissement dans les impôts directs de répartition, il prend une décision exécutoire sur un objet qui est sans doute d'intérêt national, mais qui est aussi d'intérêt arrondissemental, et, cependant, ni Tarrondissement, ni le conseil d'arrondissement, n'ont de personnalité juridique.

Quand un ministre prend une décision disciplinaire au sujet d'un employé de l'administration centrale de son ministère, il exerce la discipline du corps de cette administration centrale; il prend pour cela une décision exécutoire et, cependant, l'administration centrale d'un miDÎstère n'a pas de personnalité juridique, elle n'a tout au plus qu'une individualité administrative.

Bien mieux, il faut reconnaître que, même dans les rouages administratifs qui sont personnifiés, la décision exécutoire considérée en soi^ comme manifestation des prérogatives de la puissance publique, ne semble pas — les trois quarts du temps — avoir été prise au nono de la personnalité juridique, mais seulement au nom de l'individualité administrative; en effet, elle donne lieu à un contentieux tout objectif, qui est le contentieux en annulation, où la responsabilité subjective

(1) V. Préais, 6« édiL, p. 3D4.

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et pécaniaire de radminisiratioD D'est point engagée; poar que cette responsabilité soit engagée, dans ce qoe î^on appelle un contentieux de h pleine jaridiction, il faut qu'à la décision exécutoire se soit mêlé an élément de rapport de droit tiré du commerce juridique et, le plus souvent, cet élément proviendra de l'exécution de la décision plutôt que de la décision elle-même (V. infrày AdminUtration et rec&un contentieux, distinction de la décision exécutoire et de Topération).

ËD somme, il parsdt y avoir une couche superGcielle du droit, celle où it n'est question que de prérogatives, d'attributions, de pouvoirs, de procédures, où la personnalité juridique n'est pas nécessaire, où Tindivi^ dualité administrative est suffisante et où elle peut prendre des décisions exécutoires. Il y a» au contraire, dans le droit une couche de fond, qui est faite des relations du commerce juridique et de la propriété, cette couche marque la limite d'action de la simple individualité administra* tive; dans ce domaine-là, des décisions exécutoires ne peuvent*plus être valablement prises, au nom du groupe ou du rouage, que si ce groupe OQ ee rouage ont la personnalité juridique (1).

C. Des effets juridiques attachés, à t'individualUé administrative. — D'après ce que nous venons de dire, on peut présumer ce que seront ces eiïets juridiques, tous ceux qui peuvent être produits dans cette couche saperficielle du droit où il n'y a que des pouvoirs, des honneurs, des préséances, des attributions, des prérogatives, des possessions même, qui ne mettent pas en jeu le patrimoine.

Ainsi, les attributions d'un conseil municipal ou d*UQ conseil général, leurs pouvoirs de délibération ou de décision, dans telle ou telle catégorie d*a£faires, constituent des prérogatives juridiques attachées à leur individualité administrative.

L'autonomie financière, c'est-à-dire la possession d'un budget séparé, s'éqailibrant en recettes et en dépenses, d'un ordonnateur, d'un payeur et de comptes, constitue, au profit d'un service administratif, une individualité financière qui est un des aspects de l'individualité administrative. Ainsi, chaque ministère a une individualité financière. Cela n'entraîne pas nécessairement la personnalité juridique, ni ne se confond avec elle, parce que le budget est affaire de comptabilité pure qui se passe en dehors du patrimoine, dans la couche superficielle du droit; l'argent des recettes est considéré comme employé immédiatement aux dépenses, avant d'être entré dans le patrimoine (2).

Enfin, la capacité d'ester en justice, quand ce n'est que pour défendre les prérogatives attachées à l'individualité administrative, ne dépasse

(1) Cf. sar ces deaz coaches juridiques, mes Principes de droit public ^ chap. tiii«

(2) Cf. Maniuès di firaga et Lyon, Traité de la oomptabilité, t. II, n»* 171 et s.; Taner, Donê et leg$^ n* ^; Michoud, Personnalité morale^ t. I, p. 858. V. le déeret ^u 25 mars 1901, art. 3, coaceroant les caisses autonomes créées par les sociétés de lecoars mutuels qui, dit-il, n'oot pas une personnalité eiyile distincte de celle de la

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pas, par elle-même, k Dotion de cette individualité et ne fait pas nécessairement apparaître ]a personnalité juridique. Ainsi, il est de jurisprudence constante que les conseils municipaux et les conseils généraux sont recevables à intenter le recours pour excès de pouvoir contre les actes des préfets ou contre ceux du chef de l'État qui portent atteinte à leurs prérogatives et» cependant, il serait excessif, pour ce seul fait, de reconnaître à ces assemblées une personnalité juridique, c'est-à-dire l'aptitude à posséder un patrimoine (1).

Il faut voir un effet analogue de l'individualité juridique dans celte disposition de la loi sur la presse du 29 juillet 1881, art. 47 : « La poursuite des crimes et délits commis par la voie/ie la presse ou par tout autre moyen de publication aura lieu d'oflice et à la requête du ministère public, sous les modifications suivantes : 1*^ dans les cas d'injure ou de diffamation envers les cours, tribunaux et autres corps indiqués en Tart. 20, la poursuite n'aura lieu que sur une délibération prise par eux en assemblée générale... ». Ainsi, ce sont des corps qui mettent en mouvement l'action en injure ou en diffamation et ces corps constitués ne sont pas, pour cela, investis de la personnalité juridique (2).

IL De la personnalité juridique, en tant qu'elle vient s* ajouter à Vindividualité adminiMrative. — La personnalité juridique est une qualité qui se révèle dans une individualité administrative préexistante. Cette qualité consiste essentiellement dans la capacité d'acquérir des biens propres^ dans les relations du commerce juridique. On peut aussi la considérer comme l'aptitude à participer à la vie civile ou, encore, comme l'aptitude à participer à la couche du fond du droit qui est la catégorie des relations du commerce juridique et de la propriété.

Eq fait, un rouage de l'administration, quand il n'a pas reçu la personnalité civile de la loi d'une façon directe, peut être considéré comme rayant acquise indirectement, s'il détient des biens qui puissent être envisagés comme lui étant propres. C'est ainsi que le Conseil d'État, par son arrêt du 20 janvier 1905, Patemoster^ avait reconnu la personnalité

société, mais coostituent une personnalité financière indépendante; il aurait mieux valu dire indivîdtuUUé financière.

V. aussi Tart. 123 de la loi du budget du 8 avril 1910 déclarant que l'Oriice nation*! du tourisme est investi de la personnalité civile et d^ Vautonomie financière.

(1) V. Cons. d*Ét.. 8 août 1872, Laget; 23 juillet 1897, de PUii Perrandi, conseils généraux de déparlements; 8 août 1896, Conseil général de la Guadeloupe; 16 juillet 1897, Poncet et autres^ conseils municipaux.

(2) Si l'action avait un objet pécuniaire, il serait difficile d'admettre qu*une simple individualité administrative pûtTiotenter; cependant l'action civile en dommagea-intérëls est tellement liée à la plainte pénale, qu'il semble qu'on doive décider qu'une individualité administrative peut se porter partie civile pour obtenir l'allocation dédommagesintéréU. V. Crim. cass., 31 juillet 1908, Z^vy, S. 1909. I. 409, et la note de M. Roux (commiasion d'ordinaire d'un régiment dans une affaire de fraude).