LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ET LA PERSONNALITÉ JURIDIQUE

juridîqae de TadmiDistratioD des chemios de fer de l'État, avant qu'elle De fût consacrée par la loi du SI mars 1 905 ; de même les départements, doDtla persoQDalilé juridique fut contestée pendant longtemps, furent UDanimement considérés comme en étant doués après Ja loi du 10 mai !838, sur les attributions des conseils généraux, dont l'article 4 portait qae le conseil délibère : sur les acquisitions, aliénations et échanges des propriétés départementales, etc., et déjà, auparavant, pour la même raison qu'ils possédaient des biens, le Conseil d*État Tavait afTlrmée (CoDS. d'Ét., 27 juin 1834, Préfet du Bm-Rhin).

Étendue de la personnalité juridique administrative. — - La définition qae nous avons donnée de la personnalité juridique des administrations publiques semble nous conduire à la limiter au seul domaine de la persoQDalité civile ou personnalité privée, c'est-à-dire à la sphère juridique daas laquelle se meuvent les patrimoines privés et la gestion de ces patrimoines. Ainsi entendue, la personnalité juridique ne servirait aux administrations qu'à avoir un domaine privé. C'est la thèsede M. Ducrocq, soutenue par lui avec vigueur (Cours de droit administratif, ?• édit., t. IV) et admise après lui par un certain nombre d'autres auteurs, notamment par M. Berthélemy (Traité élémentaire de droit adm., 5« édit., p. 42). D'après cette thèse, les droits et pouvoirs de la puissance publique, grâce auxquels marchent les services, n'intéresseraient en rien la personnalité juridique, il faudrait opposer l'État- personne juridique à rÉtat-paissance publique (Berthélemy, op. cit., p. 44). Cependant notre collègue, sous la pression de la jurisprudence, a été obligé de reconnaître que la gestion des services publics intéressait la personnalité jaridique, tout au moins pour la responsabilité (op. cit., V édit., p. 39 et s.)-

C'est qu'en effet la doctrine de M. Ducrocq s'arrête à une vue superficielle des choses. Sans doute, la personnalité juridique ne naît qu'à loccasioa des biens et du patrimoine, et je suis d'accord que le point d'attache de la personnalité juridique des administrations publiques est dans leur domaine; mais une fois constituée, cette personnalité ne demande qu'à s'étendre. Indirectement, par les responsabilités pécuniaires qu'elle peut entraîner, toute la gestion des services publics l'intéresse. Or, la gestion des services publics, qu'on y fasse attenti(Mi, ce n'est pas la même chose que la gestion du domaine; la gestion des services publics, c'est l'exercice même des droits de puissance publique; par exemple, la gestion du service de police, c'est l'exercice même des droits de police. Nous verrons, plus tard, que la jurisprudence administrative est arrivée à condamner l'État à des indemnités pécuniaires pour fautes commises dans le service de la police des ports, ou dans le service des crues, ou dans le service de la police tout court (V. infrày Fautes de service)', donc, d'une certaine façon, la personnalité juridique de l'État est engagée dans l'exercice des pouvoirs de

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la puissaoce publique qui, par là même, deviennent des droits de poissaoce publique.

Les partisans de ropposition entre TÉ tat«peraonne juridique et l'Étalpuissance publique n'ont pas fait attention à c6 mouvement tournant de la responsabilité pécuniaire, mais, aujourd'hui que le mouvement est tout à fait prononcé, leur position est devenue intenable, et ils devront convenir que, d'une certaine façon, la personnalité juridique des administrations publiques envahit tout le domaine de la puissance publique; qu'elle comporte la jouissance de droits exorbitants, tels que les droits de police, justice et finances, le droit de disposer de la force armée, de battre monnaie, de conférer des grades, de lever l'impôt, des privilèges exorbitants dans l'exercice des droits (privilège de l'exécution préalable ou de l'action directe), mais aussi une responsabilité pécuniaire lorsque, ces droits étant exercés pour l'exécution des services publics, des dommages sont causés et des fautes sont commises (1).

La personnalité administrative n'absorbe pas nécessairement toute r individualité des administrations. --- Nous venons de dire que la personnalité juridique envahit tout le domaine de la puissance publique d'une certaine façon; cela implique des restrictions. En effet, nous pensons qu'il faut distinguer les points de vue. Par exemple» du point de vue de la jouissance des droits et du point de vue de la responsabilité pécuniaire pour les droits exercés, la personnalité juridique est engagée; du point de vue de la simple décision exécutoire, c'est-à-dire de la simple décision d'exercer le droit sans que l'exécution soit encore accomplie, la personnalité juridique n'est pas engagée et c'est Tindividnalité administrative seule, autrement dit la puissance publique, qui apparaît, parce qu'il s'agit là uniquement d'une question de pouvoir ou de prérogative qui n'intéresse que lacouche superficielle du droit (V. infrà. Théorie d^ la

(1) Sur ce poiot, la doctrine du droit administratif s*est laissé distancer par celle du droit international public, pour laquelle les États ont une personnalité publique des* tinée aux relations extérieures, en laquelle réside leur souveraineté et leur respoosabiliié et, en outre, une capacité privée (cf. Sirey, 1904, IV, p. 16, la note et les autorités citées). Ce n'est, d*ailleurs, point dans un stérile esprit de symétrie que Ton institue une capacité publique des administrations; il y a les avantages suivants : l** il est essentiel que les prérogatives de la puissance publique soient analysées en des droits, afin d abord d'en éliminer Tarbitraire, afin aussi d'éveiller, si possible, une responsabilité h roccasion de leur exercice ; ces droits et cette responsabilité ne sauraient exister sans une personne juridique qui en soit le sujet (V. m/Vd, toute la théorie des indemnités); 2« il importe de retenir dans la catégorie de la puissance publique certains droits de nature pécuniaire qui, si Ton n'admet pas la personnalité publique, devront être rattachés à la persoonalilé privée et la transformeront en une dangereuse personnalité fiscale.

M. Michoud s'est prononcé en faveur de la double capacité, privée et publique, telle que nous la présentons ici {La théorie de la pentonnalit.é morale, t. I, p. 27J. M. Esmein également {Droit oonstittuionnel, p. 1 et s.); de même M. Brémond {Revue eritiqt$e de législation, 1901, p. 813) et M. H. Ripert {Des rapporu entre les pouvoirs de police et les pouvoirs de gestion ^ Paris, 1905).

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déeigion f.técutoire). D'uq autre côté, les iodividualités administratives oDt des iatéréts qu'elles ne sont pas admises à réaliser comme des droits; leur personnalité rencontre donc, encore de ce côté, des limites (1).

Dévelojrpements mr lajonmance des droits et la capacité chez les personnes administratives. — a) La jouissance des droits (2). — Nous savons déjà que les personnes administratives ont la jouissance de deux catégories de droits forts différents : l* les droits de puissance publique, qui se justifient par des considérations particulièrement pressantes d'utilité pubiiqne, et qni ont pour caractéristique d'imposer aux citoyens des obligations, à la propriété privée des servitudes exceptionnelles. Ces droits ne sont point semblables aux droits des particuliers, bien qu'ils ne soient pas sans commune mesure avec eux. Ce sont, par exemple, les droits de police, les droits relatifs au domaine public, les modes d'acquérir tels que l'expropriation, les impôts, etc.; 2* les droits de personne privée, droits semblables à ceux des particuliers que Ton trouve dans le Code civil ou même dans le Code de commerce ; ces droits s'exercent dans des matières où l'utilité publique n'est pas an même

(1) Les droits soot les iatéréts sur lesquels il peut être pris des décisions exécutoires. Eq ce seos, tons les intérêts administratifs de TÉtat constituent ip<o facto des droits, à la oooditioD de rentrer dans sa compétence administrative, et d'être exercés conformément aux procédures légales, parce que la personne juridique de l*Êlat est la plus compréheosive qni se puisse imaginer et parce que les organes de cette personnalité, le Parlement notamment, sont souverains, c^est-à-dire ont le droit de décision exécutoire 5or tont ce qui intéresse I*État. Il n'en va pas de même des déparlements et des eommones; ces administrations ont des inlérëls administratifs qui ne constituent pas de.i droits, parce que les organes de lear personnalité juridique, conseils généraux et conseils municipaux, n*étant pas souverains, n*ont le droit de décision que pour certaines catégories d'affaires déterminées par ta loi; là où il n*y a pasdroil de décision du conseil géoéral ou du conseil municipal, il y a simple intérêt du déparlement ou de la comaone et à ce simple intérêt correspond la faculté de présenter des vœux « sur des objets d'intérêt départemental ou d*intérêt communal » (V. les textes infrà, à propos des délibérations du conseil général, etc.). — La preuve que tous les intérêts administratifs de rÉIat sont ipêo fetcto des droits (aux conditions indiquées ci-dessus), c'est qu'il n'est point question de vœux émis par le Parlement, mais seulement de décisions prises.

(t}U ne s'agit ici qnede la jouissance des droits au proGt des personnes administratives françaises; quant à la question de savoir si les Étals étrangers et les diverses personnes administratives étrangères jouissent en France de certains droits, notamment de celui de recevoir des libéralités, nous estimons qu'elle relève du droit international (V. Merlin, W^l». ▼• Gen» demainmoru, § VU, n«' 1 et 2; Laine, Des personnes morales en droit ifOemûtional privé; L. Renault, Journal de droit international privé, 1875, p. 428; Weiss, Traité de droit irUemational privé, 2«édiL, p. 695; Ducrocq, De la personnalité civile en France du Saint-Siège, Revue de droit public, 1894, p. 47; Th. TisBier. TraiU des dons et legs, n«- 220 et s.).

Un avis du Conseil d'État du 12 janvier 1853 a posé le principe de la capacité des établiasemeots publics étrangers pour recevoir des libéralités, et ce principe a reçu de nombreuses applications. V. Th. Tissier, Zoc. eit.

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degré en cause et D'entraîoeDl que des obligations ordinaires; ce sont, par exemple, les droits relatifs au domaine privé, et les modes d'acquérir qui ne supposent pas ia puissance publique, ventes, échanges, dons ou legs, etc.

Les personnes administratives ont la jouissance de ces deux espèces de droits, mais dans une mesure qui demande à être déterminée :

1» Droits de personne privée» — Pour ce qui est des droits de personne privée, on peut admettre que les personnes administratives en jouissent sans avoir besoin d*une concession spéciale de la part de l'État et toutes de la môme façon, quelle que soit l'étroitesse de leur spécialité administrative. La jouissance de ces droits est impliquée par la notion même de la personnalité juridique. La capacité de recevoir des libéralités, notamment, existe de plein droit au profit de toutes les personnes administratives, même au profit des établissements publics, et en soi, n'est point restreinte aux libéralités qui rentrent dans leur spécialité (V. infrà, ÉtablUs. publics). Quant au droit de faire des libéralités, il n'existe que sous la forme de droit à faire des subventions budgétaires qui n'ont pas le caractère des libéralités du droit civil (V. infrà^ Subventions),

Les personnes administratives, en principe, ne font pas des actes de commerce et n'acquièrent pas la qualité de commerçant; par exception, TÂdministration des chemins de fer de l'État, qui est un établissement public (V. infrà), fait des actes de commerce (Cass., 8 juill. 1889, S. 90. 1. 473) et acquiert jusqu'à un certain point la qualité de commerçant(l).

Un droit privé était, jusqu'ici, refusé à l'État considéré comme administration, c'était le droit de compromettre, de nommer des arbitres ; l'État pouvait bien se soumettre à un arbitrage dans les litiges internationaux, mais non pas dans les litiges nationaux, car là il a des juges à lui et on estimait qu'il ne devait pas leur donner une preuve de défiance (Cons. d'Ét., 17 mars 1893, Comp. de chem. de fer). Ces considérations sentimentales ont fini par céder devant les avantages pratiques de

(i) Il oe faut pas en cette matière confondre denz questions : il y a celle de savoir si les administrations publiques peuvent transformer en des services publics des entreprises qui, si elles restaient privées, auraient le caractère commercial, c'est la question da rôle économique de TËtat, il en a été parlé, p. 9 et s. ; il y a aussi cette autre question : une fois une entreprise industrielle ou commerciale érigée eo service public, rAdministmtion ne devrait-elle pas accepter la qualité de commerçant et être soumise aux lois et usages du commerce? On trouvera celte question très complètement étudiée dans le Traité élémentaire de droit commercial de M. Thaller, 3* édit., p. 112 et s. Il semble que la nature de TÉtat répugne à la qualité de commerçant, outre les raisons de détail que M. Thaller relève, telles que les règles spéciales sur la responsabilité de rÉtat, sur la comptabilité publique, sur la compétence administrative, il me parait y avoir une raison de principe. Le commerce est essentiellement circulation et mouvement, rÉtat est essentiellement institution, c'est-à-dire stabilité. Néanmoins, le Code de commerce italien, art. 7, admet que TÉtat, les provinces et les communes puisseDt se soumettre par leurs actes aux lois commerciales.