LA CE3WRAL1SATI0N ET LA DÉCENTRALLSATION

Section 11. — La centralisation et la déceistralisation.

§ l»r Observations préliminaires.

ûaûs rorganisalioQ administralive d'uQ grand pays comme la France, il D*y a pasqu*une seule individualité administrative, il y en a plusieurs^ c'est-à-dire qu*il n'y a pas que l'individualité administrative de l'État, il y a aussi celles des administrations locales, telles que les départements et les communes et celles des administrations spéciales, telles que les établissements publics.

Ht ce qui complique le problème, c'est que ces diverses individualités administratives ne sont pas complètement séparées les unes des autres. Elles sont séparées assez pour que leur activité soit distincte, assez pour que chacune ait sa personnalité juridique propre, assez pour que la gestion des services publics soit en réalité le résultat de leur coadministration. Elles ne le sont pas assez pour qu'aucune'' d'elles soit complètement indépendante vis-à-vis des autres.

Leur interdépendance est agencée de telle sorte que l'individualité administrative de TÉtat soit le support commun et central de l'individualité de toutes les autres administrations. Toutes les administrations départementales dépendent directement de l'administratioD centrale de l'Étal, toutes les administrations communales aussi et tous les établissements publics aussi. L'administration centrale de TÉtatest le tronc dans lequel viennent s'insérer directement toutes les branches de l'arbre administratif. Il arrive que certains établissements publics dits communaux, tels que les établissements charitables dépendent, à certains égards, des administrations communales, ou bien que les administrations communales dépendent, à certains égards, des administrations départementales, mais ces dépendances latérales n'empêchent jamais la dépendance directe et principale vis-à vis de l'administration centrale de l'État.

La multiplicité des individualités administratives dans l'État n'a pas la même portée que la multiplicité des États secondaires dans TBtat fédéral; autrement dit, une province décentralisée au point de vue administratif n'a point qualité d'État et la décentralisation administrative ne doit point se confondre avec le fédéralisme. La différence est que les provinces décentralisées n'ont point le pouvoir législatif, mais seulement le pouvoir administratif, tandis que les États fédérés conservent un certain pouvoir législatif. Ainsi la décentralisation est essentiellement relative à Tadministration, tandis que le fédéralisme est essentiellement relatif à la législation et au statut (1).

\i) Cf. Polier et de Marans, Essai d*une théorie sur les États composes, Toulouse,

128 l'organisation administrative.

Mais, d'un autre côté, la multiplicité des iodividualilés administratives n'existe réellement que lorsque les individualités diverses sont arrivées à Tautonomie, ou du moins à uoe certaine autonomie. Ainsi la décentralisation administrative, qui ne va pas jusqu'à donner aux administrations locales un pouvoir législatif, ne commence à exister que lorsqu'elles ont de Tautonomie dans Texercice du pouvoir administratif. Tant qu*elles n'ont pas d'autonomie, elles restent confondues avec l'administration centrale.

Pratiquement, le morcellement de l'administration publiqueen plusieurs individualités administratives s'opère sous l'influence de deux forces ou deux tendances qui, agissant en sens inverse avec des énergies et des fortunes diverses, réalisent suivant les époques des états d'équilibre variés. Il y a la force centralisatrice qui tend constamment à renforcer la dépendance des administrations secondaires vis-à-vis de l'administration centrale de TÉtatet dont l'idéal serait que les administrations secondaires perdissent toute autonomie et devinsseot, ou redevinssent, de simples rouages de cette administration centrale. Il y a, au contraire, la force décentralisatrice qui non seulement tend à augmenter l'autonomie des administratioDS secondaires existant déjà, mais qui en outre a l'ambition de démembrer toujours davantage l'administration centrale pour augmenter constamment le nombre des corps autonomes.

Notre édifice administratif a été organisé au lendemain de la Révolution en l'an VIII, par le premier consul, avec une centralisation telleraenl énergique qu'après un siècle de durée et plusieurs poussées successives de décentralisation, il reste encore très fortement centralisé.

§ 2. — La centralisation administrative» la délégation de puissance publique et la hiérarcliie.

II y a, en réalité, deux espèces de centralisation administrative qui s'accompagnent et qui se réalisent par les mêmes procédés, la centralisation des administrations locales et celle des administrations spéciales ou des services techniques.

A. Procédés par lesquels se réalise la centralisation. — Ils sont au nombre de quatre : la concentration, au profit de l'administration centrale de l'État, de la contrainte; la concentration du pouvoir de décision; la concentration de la compétence technique; la concentration du choix des agents :

1* La concentration de la contrainte et, par conséquent, de la force publique au profit de l'administration centrale de l'État est un des phénomènes les plus saisissants de l'État; il est fondamental en ce sens quMI est la condition de la suppression des guerres privées et de l'établissement de la paix intérieure; le premier objectif des rois de France dans leur lutte contre la féodalité a été la suppression des bandes

armées des seigneurs et, môme encore, toutes dos lois militaires cooserveotla trace de la préoccupation de ne laisser subsister dans TÉtat aucQD corps de troupes en armes qui ne soit rattaché à Tarmée nationale par le lien de la discipline (art. 8, L. 21 mars 1905). La concentralioD des forces civiles de police a été plus longue à opérer et il subsiste encore des forces de police communales qui se distinguent des forces de police de TÉtat, mais cependant on observe un mouvement de concentration. Ajoutons que, non seulement la force publique proprement dite est centralisée, mais que les autorités pouvant la mettre en mouvement soQt soigneusement hiérarchisées dans l*ordre administratif et le sont aussi dans l'ordre judiciaire.

La centralisation de la contrainte entre les mains des autorités publiques, rimpossibilité absolue dans laquelle sont mises les organisations privées d'en user, sont, ainsi que nous l'avons remarqué plus haut, Tuoedes caractéristiques du régime public.

V La concentration du pouvoir de décision est un autre phénomène très curieux de l'organisation de l'État; elle suppose, au préalable, une différenciation et une séparation opérées entre la décision, d'une part, et, daatre part, la préparation ou l'exécution de la décision. Si le même organe est chargé de préparer les décisions, de les prendre et de les exécuter, le temps matériel lui manquera pour en prendre beaucoup; mais si un organe est déchargé des soins multiples que demandent la préparation des atTaires et leur exécution^ il aura matériellement le temps de prendre beaucoup de décisions. Ainsi, à la condition de fournir à un administrateur tel qu'un préfet des bureaux pour la préparation des alfaireset des agents d'exécution en nombre suffisant, on pourra concentrer, entre les mains de ce préfet, les pouvoirs de décision pour une quantité d'affaires et, comme les affaires ne peuvent pas marcher sans que la décision soit prise, par ce détour on concentrera aux mains du préfet toutes les affaires.

3« La concentration de la contrainte et celle du pouvoir de décision se ^comprennent facilement; ou con^^oit moins celle de la compétence tech. nique, car, par sa nature, cette compétence paraît être individuelle et par rooséquent répartie entre les agents d'exécution. Le régime d'État a cependant réalisé, dans une certaine mesure, la centralisation de la compétence technique, grâce à l'organisation des conseils techniques placés dans les ministères qui élaborent des procédures techniques et les font imposer aux agents d'exécution et grâce aux instructions hiérarchiques, sur lesquelles nous aurons l'occasion de revenir.

4* Enfin, toutes ces concentrations se complètent parcelle du choix des agents. Au lieu de laisser ce choix à des organisations locales ou a des corps spéciaux ou à l'élection des populations, auquel cas il serait forcément dispersé et réparti, il est possible de le concentrer a»ix mains du gouverut^ment central dont procéderaient directement ou indirecte-

H. - Pr.

Qoogle

130 l/ORGANISATION ADMINISTRATIVE.

ment toutes les Dominations; c'est à quoi ne manque point la tendance centralisatrice et, ainsi, dans un régime complètement centralisé, la contrainte est centralisée, le pouvoir de décision est centralisé et toutes les affaires se décident au cheMieu, la compétence technique elle-même est centralisée et les agents ne marchent que d'après des instructions, enfln, les agents sont tous des créatures du pouvoir central.

Ces divers procédés de centralisation peuvent s'appliquer, à desdegrés divers, soit aux administrations locales, soit- aux administrations spéciales.

B. La centralisation des administrations locales. — Dans un pays d'une certaine étendue qui a réalisé son unité politique, il se crée forcément, et, le plus souvent, il existe d'avance, des centres d'administration locale séparés par des distances variables du siège de l'administration centrale du pays ; cela correspond à une nécessité d'ordre géographique et cela tient à ce que le rayon d'action des rouages administratifs est pratiquement limité à une circonscription peu étendue. Cette situation étant donnée, la centralisation administrative consiste à assujettir étroitement les autorités locales au pouvoir central, à ne leur donner a connaître que d'un petit nombre d'affaires, à ne leur laisser que la préparation ou l'exécution de ces affaires et à réserver la décision au pouvoir central; enfin, à laisser au pouvoir central le choix des hommes qui constituent les corps locaux, plutôt que de les faire élire par les populations intéressées.

La centralisation administrative ainsi comprise se produit naturellement si des obstacles politiques ne lui sont pas opposés, parce qu'elU' est dans la logique du développement de l'État. Elle s'est produite en France avec une grande force à partir du xiV siècle. Elle présente, d'ailleurs, des avantages à côté d'inconvénients évidents.

La centralisation possède un certain nombre de qualités : elle produit un pouvoir fort, par cela même qu'elle concentre dans le gouvernemeni central beaucoup de fonctions; elle est le seul moyen d'assurer certains services très généraux en en répartissant les charges sur l'ensemble du pays, c'est ce que dans la mutualité on appelle la loi des grands nonibres; par la hiérarchie, elle assure une grande régularité et une grande moralité de l'administration, elle réalise de la justice, selon une expression de Dupont-White, la centralisation est impartiale comme la /oî, parce que l'administration centrale voit les choses de haut et de loin el qu'elle ne s'embarrasse pas des querelles de clocher; elle réalise des économies, elle est une pépinière d'administrateurs habiles el probes. — Mais, en revanche, la centralisation a deux graves défauts : la gestion administrative qu'elle assure, bonne en soi peut-être, ne satisfait pas les populations locales parce qu'elle n'est pas adaptée à leur tempérament, elle manque de souplesse ; et, surtout, ê^ tue la vie publique et l'esprit public des populations qui n'ont plus jamais à s'occuper de leurs affaires

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et, par ]à, désorganise l'équilibre du pays légal et du gouveroemeot.

C. La centralisation des administrations spéciales, — Il est une autre Torme de centraiisatioD, moins aperçue que la précédente par les publicistes français, mais qui n*est pas moins grave, c'est la centralisation des services techniques. Celle-là, surtout, s'est opérée par la séparation do pouvoir de décision et des offices de préparation ou d'exécution; le caractère technique et spécial des services a été conservé dans la prépa- , ration et dans Texécution des décisions, là on a confié le travail à des agents ayant la compétence technique nécessaire, hommes de bureaux ou agents d'exécution; quant à la décision, on a considéré qu'elle n'exigeait pas de compétence technique de la part de l'administrateur qui la prenait, d'autant que le côté technique avaitété étudié dans les bureaux au moment delà préparation et le serait encore au moment de Texécution; dès lors, d'une part, des quantités de décisions pouvaient être centralisées aux mains d'un même administrateur dans les affaires les plus diverses, d'autre part, cet administrateur, chargé uniquement de prendre les décisions et agent du pouvoir central, serait naturellement conduit à se préoccuper, à propos de chaque décision, non pas du côté technique de l'affaire, mais de l'intérêt qu'elle peut présenter pour le gouvernement central, intérêt qui est, bien entendu, celui de l'accroissement «continuel du pouvoir de ce gouvernement. Ainsi la centralisation s'accroîtrait d'elle-même mécaniquement, par le seul jeu de la procédure des affaires administratives, et l'administration deviendrait pour le gouvernement central la meilleure source de pouvoir.

C'est ainsi qu'un ministre ou un préfet, administrateurs qui prennent des décisions dans une quantité d'affaires, sont des personnages disposant d'un pouvoir considérable et qui peuvent être d'une compétence technique nulle. Sans doute, la compétence technique d'un ministre des Finances ou d'un ministre de la Guerre ou de la Marine a paru, à l'expérience, chose utile, mais souvent cette considératibn a été sacrifiée même pour ces ministères et, à plus forte raison, pour les autres.

Il est bon de se rendre compte de la façon dont s'est établie cette centralisation et, par conséquent, de ce qui existerait si elle n'avait pas eu lieu.

En France, la première organisation de l'administration royale, qui était véritablement décentralisée, fut une organisation par bureaux. Par exemple, les bureaux des finances eurent, à un moment donné, la direction du domaine royal, de la voirie, des travaux publics, des finances (Dareste, La justice administrative en France, 2" éd., p. 2G). Dans ces bureaux, la décision était réunie à la préparation et à l'exécution» c'està-dire à la compétence technique. Malheureusement» elle était unie aussi à la juridiction et c'est ce qui perdit ces organismes parce que l'action administrative, noyée dans les Termes et les procédures juridictionnelles, tendit à s'en dégager et que, pour cela, il fallut le coup d'Ktat d^s inten-

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dants, c'est-à-dire riostitulion d'administrateurs ayaat surtout des pouvoirs de décision.

D'autres pays que la France ont conservé plus longtemps l'administration par le système des bureaux où la décision est unie à la compétence technique, par exemple. l'Angleterre; cette persistance est due à ce que ces bureaux, n'ayant pas eu de pouvoirs de juridiction, leur administralion ne s'est pas dissoute dans les formes juridictionnelles (i).

On voit, par ce qui précède, que la centralisation des services techniques s'opère par la substitution d'un administrateur unique à une agence collective. En effet, l'union de la compétence technique et du pouvoirde décision ne peut guère se réaliser qu'au sein d'un collège, parce que, dans un collège, les connaissances diverses que suppose la compétence technique d'une catégorie d'affaires peuvent se trouver représentées. Mais, si l'on sépare la décision de la compétence technique, alors la décision peut être prise par un administrateur unique, à la condition que les compétences techniques soient placées à côté et au-dessous de lui, soit dans les bureaux de préparation, soit dans des conseils.

Ici, l'on s'aperçoit que la centralisation du pouvoir de décision nous vient en droite ligne des traditions romaines, le génie des Romains pour le gouvernement leur ayant fait adopter l'administrateur unique pourvu d'un consilium, dès le temps de la République (consuls et gouverneurs de province), et y ayant ajouté, à l'époque de l'empire, des bureaux ou scrinia chargés de la préparation des affaires.

On s'aperçoit aussi que les assemblées délibérantes, telles que les l'onseils municipaux et les conseils généraux, sont, dans une certaine mesure, un retour au système des bureaux de décision, par le seul fait qu'elles enlèvent des pouvoirs de décision à l'administrateur unique, pour les confier à une agence collective qui, à la vérité, n'est pas systématiquement composée d'hommes ayant une compétence technique, mais qui, cependant, {5eut en compter dans son sein; la différence est surtout que les bureaux de décision connaissaient eux-mêmes de l'exécution de leurs décisions, tandis que les assemblées délibérantes n'en connaissent pas et tombent sous la dépendance de l'administrateur unique placé à côté d'elles, maire ou préfet, par cela seul que cet administrateur est chargé de l'exécution de leurs délibérations.

Ce qui ressemble le plus à l'ancien système de l'administration par les bureaux de décision, c'est ce que nous appelons aujourd'hui l'administration par les établissements publics, organismes spéciaux chargés de gérer des services techniques et les gérant, en général, par l'intermédiaire de commissions qui sont à la fois délibérantes et executives et, par

{{) Cf. Jenks. Essai sur le gouvernement local en Angleterre, traduct. française, 1902. Borciiux des gardiens des pauvres, bureuux de salubrité publique, bureaux scolaires, burpiiux pouliers, etc. ^ i

coDséqueat, cumulenl la décision et Texécution. Aussi la décentralisa' tioD en cette matière coasiste-t-elle, ainsi que nous le verrons plus loin, à transformer les services publics centralisés en des services d'établissements publics.

Quoi qo'il en soit^ rendons-nous compte des avantages et des incon • vénients que peut avoir la centralisation du pouvoir de décision :

a) Elle a eu des avantages, sans quoi elle ne se serait pas maintenue aussi longtemps. Et nous ne parlons pas des avantages qu'elle a eus pour le gouvernement, ils sont incontestables en ce que la centralisation du pouvoir de décision a augmenté le pouvoir de domination du gouver- Dément central; nous voulons parler seulement des avantages de ce régime, soit pour l'administration et le droit administratif, soit pour les admioistrés.

Un premier avantage considérable pour le droit administratif a été de poser la question juridique du pouvoir de décision, de la poser en soi, cnmme élément formel de validité juridique, dégagé de toutes les considérations techniques, qui sont plus ou moins des questions de fond. C'est à cette centralisation du pouvoir de décision qu'est due la théorie des décisions exécutoires ou actes administratifs et, par voie de conséquence, la distinction de l'acte juridique administratif et de l'acte de juridiction. Et ce n'a pas été seulement un bénéfice théorique, mais aussi et surtout UQ i>énéQce pratique, du moins dans notre droit français, car cela a amené la création de l'admirable jurisprudence du recours pour excès de pouvoir, qui permet d'envisager la validité de toute décision administrative dans la perspective des conditions formelles du pouvoir de décision, avant de l'envisager, par le recours contentieux ordinaire, dans les conditions de fond impliquées par la nature technique de l'opération (V. infrà^ livre III, La décision exécutoire et le recours pour excès de pouvoir).

Un second avantage a été une grande commodité pour les admioistrés, en ce sens que la décision, pour les services techniques, n'étant pas dispersée entre des quantités d'agences différentes, mais étant au contraire concentrée dans les mairies, dans les préfectures, dans les ministères, lesquelles administrations sont elles-mêmes étroitement reliées les unes aux autres, il n'y avait le plus souvent de démarches à faire que dans un seul et même endroit.

b) Ces avantages sont gâtés par un certain nombre d'inconvénients : D'abord, la bonne expédition des affaires n'est pas sans souffrir de la

séparation opérée entre la compétence technique et le pouvoir de décision. Cette séparation est la principale cause des formalités et des lenteurs administratives, parce que l'autorité chargée de la décision, et qui seule a un peu de responsabilité, a besoin d'être mise à couvert par la compétence des agents de préparation, et que cette compétence, n'étant pas stimulée, par une responsabilité effective, ne peut l'être que

134 l'organisation administrative.

par la multiplicité des coDsuUatioQS, d'où lenteur et eogorgemeat (1).

Ud second incoovéDieQt s'est révélé, avec Taccroissenjent des services centralisés, et a résulté de Taccumulation même des agents de préparation et des agents d'exécution. Ceux-ci, ayant senti leur force et constatant qu'ils étaient les seuls à détenir la compétence technique, ont souffert de leur situation subalterne et, pour la relever, ont revendiqué le pouvoir de décision. Là est la source profonde du mouvement du syndicalisme des fonctionnaires dont nous parlons plus loin.

Enfin, un troisième inconvénient s'est révélé avec les développements de la politique électorale. Comme tous les pouvoirs de décision sont centralisés aux mains des maires, des préfets et des ministres, et que ces personnages sont très engagés dans la politique électorale, il est fatalement arrivé que des décisions sur les affaires administratives, qui n'auraient dû être influencées que par des préoccupations d'ordre technique, Tout été par des préoccupations d'ordre politique, au grand détriment des administrés. Ce dernier inconvénient, à mesure qu'il s'accentue, tend à détruire l'avantage de commodité que les administrés trouvaient dans la centralisation du pouvoir de décision.

II. La délégation de la puissance publique, — Il s*est établi une théorie pour expliquer Torigine des pouvoirs des divers agents ou fonctionnaires qui exercent au nom de l'administration centrale; cette théorie porte le nom de délégation de la puissance publique et elle consiste à imaginer que les pouvoirs de chaque agent lui ont été transmis par le chef de l'État ou par les ministres et ont été puisés par ceux-ci dans une sorte de réservoir commun de pouvoirs qui serait le réservoir de la puissance publique ou puissance de TÉtal.

Cette théorie, en partie vraie et en partie fausse, demande à être soumise à un sévère examen. Il s'agit de savoir : 1" ce que l'on entend par puissance publique; S* ce que peut être la délégation de la puissance publique et les cas dans lesquels elle peut exister.

i" Ce qu'est la puissance publique. — A prendre à la lettre le langage courant, on croirait que les fonctionnaires qui ont délégation de la puissance publique tiennent de cette délégation tous leurs pouvoirs et tonte leur compétence, mais celte première impression ne résiste pas à l'analyse, il convient de distinguer dans l'activité des fonctionnaires trois éléments, la compétence technique, le pouvoir de décision, la contrainte dont se .trouvent appuyées les décisions.

La compétence technique ne procède pas nécessairement de la délégation de puissance publique; on peut même affirmer qu'elle n'en procède jamais entièrement, même chez les fonctionnaires les plus hiérarchisés;

(1) V. sur ce point, H. Chardon, Les travaux publics, Es^ai sur le fonotionnement de nos adminiHrations, Paris, 1904; L« ministère de V Intérieur , Revue poUiique et litl'érairt, 12 et 19 février 1910.