LA DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE. W

sur recours hiérarchique n'a pas servi de fondement à une opération elle peut être reprise et refaite, c'est-à-dire qu'elle ne participe pas de* l'autorité de la chose jugée ni de sa fixité.

§ 3. — La décentralisation administrative* — L'autonomie de la fonction. — La tutelle administrative.

I. La décentralisation administrative. — A. Les procédés de la décentralisation. — Ils sont, en principe, le contre-pied des procédés de la centralisation, par conséquent, ils tendent : l"" à répartir entre diverses individualités administratives secondaires et entre leurs organes les pouvoirs de décision sur certaines affaires administratives; 2* à confier le choix des organes des individualités administratives secondaires au corps électoral organisé dans la circonscription de ces administrations. Quant aux pouvoirs de contrainte, nous savons qu'ils ne se décentralisent pas et qu'au contraire ils se centralisent. Le mouvement de décentralisation porte donc surtout sur la répartition et sur l'autonomie des pouvoirs de décision, et sur la nomination à Télection des organes administratifs (1).

C'est ce que nous allons constater, soit à propos de la décentralisation des administrations locales, soit à propos de celle des administrations spéciales.

B. La décentralisation des administrations locales. — Ces administrations sont, dans la France métropolitaine, les départements et les communes. Complètement centralisées dans lorganisation admînistrati v»î de Tan VIII, parce que les conseils généraux et les conseils municipaux n^étaient pas électifs, et n'avaient pas ou presque pas de pouvoirs de décision, ces administrations locales ont bénéficié d'une décentralisation croissante à partir de 1830. Les conseils municipaux et les conseils généraux ont été rendus électifs en 1831 ei 1833; il s'agissait à ce momentlà d'un suffrage restreint, mais en 1848^ le suffrage universel y était appliqué. En 1837 et 1838, les attributions de ces conseils étaient développées et ils recevaient des pouvoirs de décision qui furent progressivement augmentés, par des lois successives, jusqu'à devenir le drbit commun dans les lois du 40 août 1871 et du 5 avril 1884. Sauf un contrôle de tutelle énergique et qui se localise surtout, ainsi que nous le verrons plus loin, dans Tes procédures d'exécution des opérations administratives, les conseils généraux et les conseils municipaux règlent

(1) Si ToD demande à quel point précis commence la décentralisation, je serais assez disposé à m'attacher à ce critérium de l'origine élective des autorités locales; il est plas significatif qne Paatonomie du pouvoir de décision, laquelle peut être reconnue à des agents qui ne cessent pas de faire partie du pouvoir central, témoin le pouvoir de déctsioo conféré aux préfets par les décrets de 1852 et 1861 (V. mon article du Répertoire Béqnel-T-.aferrière, t« Décentralisation). ^^ ,

144 l'organisation administrative.

aujourd'hui avec autoDomie les alTaires départementales et communales (4).

Qualités et défauts de la décentralisation des administrations locales, La décentralisation possède les qualités et les défauts inverses de ceux de la ceutralisation : l'administration y est davantage au goût des populations locales, puisque celles-ci la gèrent elles-mêmes et, surtout, la vie publique se réveille et, par suite, le pays légal acquiert toute sa plénitude; mais il se révèle des inconvénients; la décentralisation affaiblit certainement l'organisme politique et gouvernemental en introduisant partout les discussions et les dissensions; l'administration perd en moralité, en esprit de justice et devient infiniment plus coûteuse.

Au point de vue juridique, il importe de noter une différence impoi^ tante. Avec la centralisation le système administratif est simple, mais très peu juridique, tout repose sur L'administration centrale de l'État, qui n'étant limitée par aucune autre, n'ayant à se concerter avec aucune autre, apparaît surtout comme une force brute. Avec la décentralisation, le système administratif se complique, mais devient plus juridique; l'administration centrale de TÉtat n'est plus seule, le monde administratif s'est peuplé d'une quantité d'êtres, secondaires, il est vrai, mais avec lesquels cependant il faut compter; l'État entre en relations et par là même apparaît comme une personnalité juridique, en même temps que les administrations locales ou spéciales revêtent aussi la personnalité; des rapports juridiques s'établissent entre ces diverses personnes administratives et l'administration quotidienne devient en fait une coadministration juridique. Les principales conséquences de cette coadministration sont : l"" l'obligation d'administrer qui se réalise à la charge des administrations locales, que l'État est chargé d'assurer et qui est sanctionnée surtout par le mécanisme de l'inscription d'office des dépenses obligatoires au budget; 2"* les contributions et les subventions de l'État aux services confiés aux administrations locales, qui sont en réalité des services communs (assistances variées, mesures d'hygiène publique, construction d'écoles, etc.); 3* le contrôle de tutelle de l'État sur toute la gestion locale.

Tant à cause de ses avantages politiques, qui sont primordiaux (car il est essentiel que dans un pays il y ait de la vie publique), qu'à raison de ses avantages juridiques, la tendance décentralisatrice doit avoir le pas sur la tendance centralisatrice, mais il n'est pas douteux que les

(1) Sur Tétai actuel de la question de la décentralisation départementale et communale, consulter le rapport de M. Morlot présenté au nom de la commission de décentralisatioD le 6 décembre 1902; le rapport de M. Lallemand sur la réorganisation admiaistrati?e présenté au nom de la commission intermiaistérielle, Berger-Levrault, 1910; le rapport de M. J. Barthélémy au congrès international des sciences administratives de Bruxelles, 1910, sur Les tendances actuelles de la législation et de Vopinion française en ce qui concerne V organisation administrative^ Goemaere, éditeur, Bruxelles,

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deux forces ne doivent, dans une certaine mesure, s*équilibrer, de faroQ à neutraliser leurs inconvénients et à cumuler leurs avantages. Aussi, après des oscillations historiques, une combinaison pratique estelle probable. Nous verrons, à propos de Tadministration départementale et communale, rhistoire de ce qui a été fait pour ces administrations locales. Il semble qu*on ne puisse plus guère augmenter l*autooomie de ces rouages locaux, d'autant qu*ils risqueraient de fonctionner à vide, beaucoup de leurs objets d'administration étant maintenant réglés chemins vicinaux, maisons d'écoles, travaux d*outillage des villes, voirie départementale, services d'assistance départementale), et TÉtat ne pouvant guère se décharger à leur profit de services plus impor^ taots, à raison de leurs faibles ressources. Une décentralisation plus graude ne pourrait être cherchée que par la création de régions territoriales groupant plusieurs départements et reconstituant des provinces (1).

C. La décentralisation des administrations spéciales. — Au premier abord, cette rubrique ne semble viser que L'organisation plus ou moins décentralisée des établissements publics chargés de services spéciaux et, eo effet, c'est un premier aspect intéressant du sujet. Il n'est pas indifférent, par exemple, que les commissions administratives des hôpitaux et hospices, établissements publics communaux, soient composées en majorité de délégués du préfet, selon la loi actuelle du 5 août 1879, ou qu'au contraire elles soient composées en majorité de délégués du conseil municipal.

Mais il y a un autre aspect du sujet encore plus intéressant; il s'agit de savoir si des services, actuellement confondus parmi les services (inexécution de Tadministration de l'État, ne devraient pas être érigés en établissements publics et, par conséquent, si la création des établisse- [Beats publics, indépendamment de la question de leur organisation plus ou moins élective, ne constitue pas, par elle-même, une décentralisation. El il paraît bien qu'elle en constitue une, si Ton réfléchit qu'elle s'accompagne nécessairement d'une répartition du pouvoir de décision. Dans l'établissement public, le pouvoir de décision vient s'unir à la compétence technique des membres de l'établissement et, par ce fait, en général, il est enlevé au pouvoir central. Quand les facultés et universités de l'enseignement supérieur ont été constituées en établissements

(1) Si tons \e6 grands cadres uu ressorts réj^ioDaux coocordaienl eotre eux, si le m^me groupe de départements faisait partie à la fois d'un môme corps d*armée, d*uoe menu: cour d'appel, d'uoe même académie, tous les grands chefs de service étant réuuis au même chef-lieu, on arriverait bien vite à la recoostitutioo des provinces, ce tadre commun pour les grands services publics créerait une vie commune. En fait, les prends ressorts régionaux ne concordent pas, c*est en partie dû au hasard. Ils ne peuvent pas concorder, ils sont eu nombre inégal. Il y a, dans la métropole, vingt corps d'drmée, vingt-cinq cours d'appel, seize académies. Un département dépend, en général, d'une grande ville pour le corps dVaiée. d'une autre pour la cour d'appel, d'une autre pour Pacadémie.

H. — Pr. ^0 1

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publics, cela a signifié qu'uoe bonne partie du pouvoir de décisioD, qui était au nninistre, allait passer aux conseils de Tuniversité et aux assemblées de faculté et allait là rejoindre la compétence technique. Ainsi, la dissociation du pouvoir de décision et de la compétence technique, que nous avons vu {snprà^ p. 129) être un des procédés favoris de la centralisation, fait place, dans l'établissement public, à la recomposition et au remembrement du pouvoir de décision et de la compétence technique, et c'est en quoi il y a décentralisation.

Le mouvement de transformation des services techniques de l'administration de rÉtat en établissements publics est à peine lancé; tous les ans, dans la loi du budget, on en voit apparaître quelques nouveaux échantillons, mais il ne s'agit encore que de services d'enseignement ou de musées; à noter, toutefois, l'érection en établissement public de l'importante administration des chemins de fer de l'État. Mais le mouvement doit fatalement s'accentuer. La preuve en est dans la tendance syndicaliste qui emporte les fonctionnaires eux-mêmes. J'ai montré ailleurs que le syndicalisme des fonctionnaires ou la syndicalisation des fonctions publique^^ dans ce qu'ils ont de sérieux, se ramènent à l'aspiration qu'ont les agents d'exécution à conquérir des pouvoirs de décision, c'est-à-dire à réunir en leurs groupements, à la fois le pouvoir de décision et la compétence technique, et j'ai montré, en même temps, que, par la force des choses, si des syndicats de fonctionnaires étaient orga. nisés légalement et régulièrement, ils ne seraient que des espèces d'établissements publics (1).

11. Autonomie de la fonction publique, investiture et contrôle, — Dans la donnée de la centralisation, nous savons qu'on explique l'unité de l'administration publique par la théorie de la délégation de la puissance publique, qui implique transmission par le gouvernement central aux agents subalternes de tous les pouvoirs et de toutes les compétences, y compris le pouvoir de décision et la compétence technique. Nous avons fait la critique de cette ihéor'ie {suprà, p. 134) et démontré qu'elle ne repose sur un fond sérieux qu'en ce qui concerne les pouvoirs de contrainte qui sont réellement centralisés et ensuite délégués, mais qu'elle n'est vraie ni pour les pouvoirs de décision, ni pour la compétence technique. Dans la donnée de la décentralisation, il s'agit aussi d'expliquer l'unité persistante de l'administration publique malgré

(1) V. mes Principes de droit public^ p. 486 et s. Cf. sur le syndicalisme des foDCtionnaires, Maxime Leroy, Les transformations de ta puissance publifft&e: Le^ syndicats de fonctionnaires^ Paris, 1907; Syndicats et sermces publics^ i9Q9 ; P. BoDCOur, Les syndicats de fonctionnaires^ 1906; Demartial. Le statut des fonctionnaires, 1907; Bougie, Les syndicats de fonctionnaires et les transformations de ta puissance publique f Revue de métaphysique et de morale^ 1906; articles dt^ Demartial, Bertod et F. Faure, dans la Revue politique et parlementaire (mars 1^105, mars VM\, juin 1907), etc.

ACJTOMOMIE: des fonctionnaires PtBLIOS. i47

raulOQomie des divers roua.s;es; oo y arrive ea partant du priocipe de t aulODomie des fooctionnaites publics combiné avec Tidée de Tinvestilure.

A. Aulonomie des fonctionnaires publics. — Cette autonomie est naturelle. Elle est naturelle, non seulement.s'il s'agit des organes des administrations décentralisées, telles que les départements et les communes, mais môme s'il s'agit des agents de TÉtat. Tout agent est naturellement autonome et il est naturel qu'en sa personne, le pouvoir de décision s*unisse à la compétence technique. Cela se rattache au grand principe que la liberté est la règle et la subordination l'exception et aussi à ce fait que TÉtal étant une vaste organisation équilibrée de fonctions publiques, chaque agent appartient avant tout à sa fonction.

Si le fonctionnaire est sous une dépendance pour l'exécution de sa fooctioD, ce n'est pas sous celle de la Puissance publique déléguée, c'est sous celle des devoirs que lui impose sa fonction elle-même.

Les services publics que les administrateurs et fonctionnaires se proposent de gérer, au nom de la Puissance publique, ne sont au fond que dey fonctions sociales à remplir et, avant d'appartenir à la Puissance publique. ces fonctions sont au milieu social dont elles expriment les besoins, si la Puissance publique fournit l'organe, c'est le milieu social qui crée la fonction, or, la fonction à son tour réagit sur l'organe. L'administrateur envoyé dans un district par le Gouvernement avec certaines instructions, soit pour assurer la police, soit pour percevoir les impôts, soit pour surveiller l'enseignement, va bientôt se trouver aux prises avec les exigences de sa fonction et, bien souvent, percevoir un désaccord entre les suggestions logiques de celle-ci et les instructions qu'il a reçues de ses chefs hiérarchiques. En même temps, à mesure qu'il exercera sa fonction, il s'apercevra qu'elle lui donne une autorité et un pouvoir propres qui ne provieanent pas de la délégation de la Puissance publique, qui sont une production sociale spontanée et comme la récompense du service à randre ou rendu dans la fonction.

Tout organe administratif, tout fonctionnaire, se trouve donc dans une situation complexe, sollicité tantôt par les instructions de ses chefs et tantôt par les inspirations de sa fonction, fort de la délégation de la Puissafice publique, mais fort aussi du p9>uvoir propre que lui communique l'autonomie de sa fonction. Sauf aux époques de conquête ou de lutte jM)lit>que violente, où le ressort de la Puissance publique se tend, les régies de l'organisation administrative donnent satisfaction à la réalité des choses en laissant un certain jeu à l'autonomie de la fonction. 11 s'établit un compromis dont le principe est le suivant : la Puissance publique a le choix de l'administrateur ou du foncfionnaire, c'est elle qui le nomme (par la voie hiérarchique), il lui appartient ainsi par la nomination et parles liens puissants qu'elle crée; mais, une fois nommé, radministrateur ou fonctionnaire doit appartenir à sa fonction ; dans

148 L\)BGANISAnilN ADMINISTRATITE.

uDe certaine mesure, sa foDctioo aussi doit lui appartenir de Façon à lui créer une indépendance, et il Taut considérer comme un progrès du droit toutes les garanties données aux fooctionnaires contre la révocation, tendant à leur constituer un état et à ne laisser subsister qu*une destitution pour manquements aux devoirs de la fonction (1).

On s'explique aussi, en prenant pour point de départ Tautonomie de la fonction, que des fonctionnaires soumis à un chef hiérarchique puissent, malgré tout, recevoir de la loi des pouvoirs propres de décision, ce qui s'est réalisé pour les préfets depuis les décrets du i5 mars 4859 et du 13 avril 4861.

B. Théoine de F investiture et du contrôle. — Les agents autonomes doivent cependant être rattachés les uns aux autres et aussi être rattachés au pouvoir central, même en ce qui concerne les pouvoirs de décision. Ce rattachement est impossible par la théorie de la délégation, ainsi que nous l'avons vu plus haut, parce que l'idée même de la délégation du pouvoir de décision est incompatible avec celle de l'autonomie de l'agent. Mais, à la théorie de la délégation, on peut substituer celle de l'investiture et du contrôle.

Il y a investiture quand un agent autonome est tenu d'exercer ses pouvoirs autonomes de décision au nom d'un pouvoir investissant et sous son contrôle. Dans l'investiture, l'idée de direction est remplacée par celle de contrôle et l'idée de transmission des pouvoirs par celle de pouvoir autonome.

Un exemple historique de l'investiture est fourni par les relations du pouvoir civil et du pouvoir ecclésiastique, à propos de la nominatioD aux bénéfices ecclésiastiques; le pouvoir civil, qui désirait conserver de l'action sur les évoques, ne pouvait cependant pas avoir la prétention de leur transmettre des pouvoirs spirituels qu'il n'avaitpas; il se bornait à se réserver une participation à leur nomination, à les investir des bénéfices, c'est-à-dire des avantages pécuniaires attachés à leur situation et à conserver un contrôle sur les établissements temporels du culte; c'était la politique de l'investissement du spirituel par le temporel, à laquelle on a renoncé par la loi de séparation de 1905.

De nos jours, bien des institutions doivent s'analyser en des investitures. Celle de la tutelle administrative où les administrations locales sont sous le contrôle de l'État, celle du régime représentatif où lesrepré-

(i) Cela est d'autant plus nécessaire que, pratiquement, lautorité qui Domme est un certain parti politique actuellement au pouvoir, qui représente des passions et des préjugés. Que ce parti au pouvoir nomme les agents de Tadministration, cela est inévitable, mais au moins qu*une fois nommés les agents puissent se détacher de leur parti, qu'ils puissent peu à peu se dépouiller de leurs passions, se laisser pénétrer par l'intinence pacificatrice de la fonction ; que, nommés par quelqoes-uos, ils puissent administrer pour tous! C'est, d'ailleurs, ce que signifie Tabolition du serment politiqtte de^ fonctionnaires, tant réclamée jadis et prononcée par le décret du 5 septembre 1870, alors que subsiste le serment professionnel.

LA TCTELLE ADMINISTRATIVE. 149

sentaotede la nation sont sous Tinvestiture de celle-ci, mais conservent leur autonomie, etc.

La théorie est extrêmement souple et de nature à s'adapter à toutes les hypothèses de l'organisation administrative où se manifeste l'auto- Domie des organes (1).

ni. La tutelle administrative, — L'investissement des administrations décentralisées, départements, communes, établissements publics et le contrôle exercé sur elles par le pouvoir central, portent le nom de tutelle administrative.

A. Procédés de la tutelle administrative. — Il s'est produit avec le temps, dans les procédés de la tutelle administrative, une évolution marquée. Dans les débuts, le contrôle de l'administration centrale s'exerçait surtout sur les décisions des administrations locales, toutes les délibérations des conseils généraux ou des conseils municipaux étaient soumises à approbation et, bien entendu, l'approbation n'était donnée qu'après un examen sévère et minutieux; puis, peu à peu, les lois départementales et communales accordèrent aux assemblées locales des pouvoirs de décision autonome, dits pouvoirs réglerftentaires : la délibération ne doit plus être approuvée par le pouvoir central, elle devient exécutoire par elle-même, néanmoins elleest toujours envoyée au préfet et celui-ci a des délais variés, soit pour l'annuler lui-même, soit tout au moins pour en provoquer lannulation. Nous en sommes là, mais, visiblement, l'examen du préfet est de moins en moins approfondi, la preuve en est que les intéressés sont obligés de remédier à l'insufîQsance du contrôle qui devrait être exercé sur les délibérations, par des actions en nullité portées devant les juridictions contentieuses. Ainsi, le contrôle de l'administration centrale s'est graduellement désintéressé des délibérations et laisse, de plus en plus, libre jeu à l'autonomie du pouvoir de décision des administrations locales. Ce désintéressement a plusieurs causes, il s'explique notamment par des motifs politiques; mais, s'il a pu se produire sans grands inconvénients, c'est que la tutelle administrative a trouvé des ressources suffisantes dans une seconde ligne de défense sur laquelle elle s*est repliée, dont primitivement, l'importance n'apparaissait pas, et cette seconde ligne de défense ce sont les procédures d'exécution des opérations administratives dont, forcément, doivent être suivies les délibérations prises par les assemblées locales.

En effet, le tout n'est pas de prendre une décision de principe qui engage une affaire, il s'agit ensuite de passer à l'exécution; le tout D'est pas, par exemple, pour un conseil municipal, de décider la construction d'une mairie, il s'agit de réaliser la construction, par conséquent, d'exproprier le terrain nécessaire, de se procurer les fonds par

(i) Or, d'après la théorie juridtco-orgaoique actuellement domioante, tes organes sont foocièremeot autonomes. V. mes P^'inoipes de droit public^ p. 434.

160 l'organisation administrative.

un emprunt gagé sur des ceotimes addition oels, de faire ouvrir an budget les crédits, de mettre en adjudication les travaux. Si l'admioisratioD centrale est embusquée dans la procédure de toutes ces opérations (l*t8xécution, dans la procédure de l'expropriation, dans celle du budget. ûkûB celle de l'adjudication des travaux, il est clair que Texécution ne marchera que du consentement de cette administration centrale. C'est, en effet, ce qui arrive; le préfet, organe du pouvoir central, intervient dansièules les procédures d'exécution et rien ne peut se faire sans lui. Kn réalité, les décisions exécutoires prises par les assemblées locales ne sont que Aès projets. Désormais, si Ton voulait rendre plus effective la déceûtralisatioD, ce ne sont pas les pouvoirs de décision des autorités locale qu'il faudrait augmenter, ils sont suffisants, il faudrait porter la hac^tô dans les procédures d'exécution, pour y supprimer l'intervention du préfet; il faudrait que certaines expropriations pussent être prononcées sans arrêté de cessibilité du préfet, que certaines adjudications pussent être faites sans l'approbation du préfet, que le percepteur pûl payer des mandats du maire sur des crédits qui n'auraient pas eu besoin d'être approuvés par le. préfet, etc.

— Dans l'ensemble des moyens d'action que le pouvoir central s'est réservés sur l'exécution des opérations administratives, il n'y en a pas de plus importants que ceux qui concernent la comptabilité et le budget. Toutes les délibérations des assemblées locales relatives au budget doivent être approuvées, ce qui signifie qu'aucun crédit ne peut être ouvert sans approbation et comme, ensuite, l'ordonnateur ne peut mandater aucune dépense que sur un crédit régulièrement ouvert, cela signifie, indirectement, qu'aucune dépense ne peut être payée sans l'approbation de l'autorité supérieure. Et, sans doute, nous verrons qu'il y a des règles légales et que l'autorité supérieure ne peut pas toujours refuser son approbation des crédits, mais elle peut toujours demander des justifications, créer des difficultés, retarder les affaires.

Non seulement la procédure budgétaire permet à l'administration centrale d'intervenir dans l'exécution de toutes les affaires décidées par les administrations locales, mais elle lui permet de contraindre celles-ci à exécuter des choses auxquelles elles aimeraient mieux se soustraire, à assurer le fonctionnement de certains services, à exécuter certaines obligations et notamment à acquitter leurs dettes exigibles. Ceci s'obtient par le procédé de Vinscription d'office des dépenses obligatoires au budget. Dans de certaines conditions réglées par la loi et pour certaines dépenses que la loi elle-même a déclarées obligatoires (V. art. 136. L. 5 avr. 1884- et nouvel art. 61, L. 10 aoiH 1871 résultant de la revision de la loi du 30 juin 1907), les crédits peuvent être inscrits d'offîce au budget et même les ressources pour y faire face peuvent être créées par imposition spéciale. — Cette procédure de l'inscription d'office au budget est devenue tellement fondamentale dans la tutelle aduainistra-