LA TUTELLE ADMINISTRATIVE

tive, que le Conseil d'État a déclaré qu'elle existait de. plein droit, sans texte de loi, au moins pour assurer le paiement des dettes exigibles Cons. d'Ét., 20 nov. 1908, Ckambre de commerce de Rennes, S. 1910. 3. 17 et la note). Et le fait est que les administrations publiques, ayant toutes le privilège de ne pouvoir être poursuivies pour leurs dettes par les voies d'exécution du droit commun, il faut bien, en revanche, que toutes puissent être contraintes de payer par le procédé administratif de l'inscription d'office (\),

— Un autre procédé de la tutelle administrative, qui s'est beaucoup développé dans ces dernières années, consiste à obliger les départements et les communes, si ces administrations font certaines opérations, à les faire d'une certaine manière, ou, si elles organisent certains services, à les organiser sur certains types et, par là, c'est le pouvoir de décision dont Tautonomie se trouve restreinte. C'est ainsi que les chemins de fer d'intérêt local prévus par la loi du 11 juin 1880 ne peuvent être exécutés que par le système de la concession et que les départements ou les communes sont obligés d'adopter le cahier des charges type dressé pai* règlement d'administration publique du 6 août 1881 ; même chose pour les réseaux de tramways ; même chose pour les réseaux de distribution d'énergie électrique, en vertu de la loi du 15 juin 1906 et du cahier des charges type annexé. Si les communes veulent organiser un service public contre t'incendie, elles sont obligées d'adopter le type du service des sapeurs-pompiers qui, d'ailleurs, surtout depuis le décret du 10 novembre 1903, est complètement centralisé (Cons. d'Ét., î^ févr. 1907, Commune de Saint-Oalmier^ 32 mars 1907, Ville de Brest) (2). — Ce procédé a même été étendu aux règlements de police municipaux pris en matière sanitaire, en exécution de la loi du 15 février 1902 sur la santé publique; ils doivent être calqués sur des règlements types élaborés par le conseil supérieur d'hygiène.

Si ce procédé du type uniforme se développe davantage, la décentralisation ne présentera bientôt plus aucun intérêt, car elle ne sera accompagnée d'aucune variété, elle aura la même uniformité que la centralisation.

— A noter enfin la pratique des subventions largement organisée dans le budg^l de l'État et qui attache les départements et les communes par le lien des bienfaits, surtout lorsque la subvention est régulière et permanente, ainsi qu'il en a été organisé pour les constructions scolaires,

(1) Le préfet jouit en principe d*un certaio pouvoir d'apprécialioa pour le maoiement de ce pouvoir dmscripUon d'office (Cons. d*Ét., S6 juin 1908, Daraux, S. iOOU. 3. 129 et la note); cependant cela n'est pas toujours vrui (Cons. d*Ét., 24 juin 1910, Pille).

fS) Les communes peuvent cependant échapper à l'organisation du corps de sapeurspompiers en achetant un matériel dUncendje et en subventionnant une société privée de naYeleurs, parce qu^alors elles n'organisent pas un service public (Cons. d'Ët. , 24 déc. 19011, Commune de la Bassée, S. 1910. 3. 49^ et la note).

152 l'organisation administrative.

pour les chemins vicinaux, pour l'assistance médicale à domicile, pour l'assistance aux vieillards, pour le service de la santé publique, pour les adductions d*eau potable, sous le nom de subventions proportionnelles ou inversement proportionnelles au centime. Ici. nous sommes en présence non seulement d'un procédé de tutelle, mais d'un procédé de centralisation : il s'agit de rétablir une certaine bourse commune, un certain fonds commun, malgré la décentralisation (cf. Virenque, Les subventions proportionnelles au centime, thèse Toulouse, 1912).

B. Dm contrôle de tutelle sur les décisions exécutoires. — Bien que ce contrôle ait beaucoup perdu de son importance pratique, ainsi que nous l'avons observé, il conserve une importance juridique qui nous oblige à lui consacrer quelques développements.

Notons, d'abord, que lorsque l'administration centrale est amenée à donner son approbation ou son autorisation à une décision prise par une autorité locale, cette approbation ou autorisation ne devient pas partie intégrante de la décision; elle n'est qu'une formalité extérieure, elle vient lever un obstacle qui s'opposait à la vertu exécutoire de la décision, mais elle ne lui confère pas cette force exécutoire; elle n'est, suivant une locution administrative énergique, qu*un simple je n'empêche.

Il suit de là que, si une délibération soumise à approbation doit être attaquée par une voie de nullité, il faut qu'elle le soit en elle-même et non pas dans l'acte d'approbation et que, si l'acte d'approbation est attaqué, ce ne peut être qu'en lui-même pour des vices qui lui seraient propres et non pas pour ceux de la délibération (Cons. d'Ét., 29 déc. i^^^y Petit; 6 avr. 1906, Camut^ 1" espèce et Ralliman, V espèce; 7 août X^WyCosseCy V. infrà^ recours pour excès de pouvoir; Cf. l'excellent ouvrage de G. de Bezin, Autorisations et •approbations de tutelle, Toulouse, 1906).

Lorsque l'acte de l'autorité autonome est exécutoire par lui-même, mais peut être annulé par le pouvoir central, il faut distinguer trois hypothèses :

1* L'acte peut être annulé d'office sans cause déterminée, — Par conséquent il peut être annulé, non seulement pour excès de pouvoir ou illégalité, mais simplement parce qu'il est jugé inopportun. Sont dans ce cas, par exemple : les arrêtés de police des maires (art. 95, L. 5 avr. 1884), qui peuvent être en tout temps suspendus ou annulés par arrêté du préfet; les délibérations du conseil général sur les objets énoncés à l'art. 48 de la loi du 10 août 1871, qui peuvent être suspendues par décret motivé du chef de l'État, mais à la condition que le décret intervienne dans les trois mois à partir de la clôture de la session (art. 49);

2® L'acte peut être annulé d'office pour cause déterminée. — Sont dans ce cas, par exemple : les délibérations prises par les conseils généraux dans une réunion illégale, elles peuvent être à toute époque annulées par

LA TUTELLE ADIUNISTRATIVE. 45^

]e préfet lui-même (art. 34); les délibérations réglementaires des conseils municipaux qui constituent le droit commun, elles peuvent être annulées à toute époque par le préfet, en conseil de préfecture, dans le cas de réunion illégale, d'incompétence, de violation de la loi ou d'un règlement (art. 63, 65); les mêmes délibérations peuvent être annulées de la même manière, mais seulement dans un certain délai, dans le cas des art. 64 et 66, loi municipale. On remarquera que ce sont des cas d'illégalité;

3* Vacte peut être annulé sur recours et pour cause déterminée. — Ces recours sont quasi contentieux ou même contentieux. C'est un point où le contrôle administratif cède la place à un contrôle juridictionnel. D'ailleurs, logiquement, la décentralisation doit aboutir a ce résultat que» dans certains cas, le contrôle administratif de l'État sur les actes des personnes administratives inférieures disparaisse, pour ne plus laisser qu'une surveillance du juge ; l'autonomie de ces personnes administratives le demande. Ce sont :

a) Le recours du préfet contre les délibérations des conseils généraux; les délibérations des conseils généraux sur les objets énoncés dans les art. 49, 43 et 46, de la loi da 10 août 1871, peuvent être annulées pour excès de pouvoir ou pour violation d'une disposition de la loi ou d'un règlement d'administration publique, par décret en Conseil d'État, sur recours du préfet intenté dans les vingt jours à partir de la clôture de la session (art. 47). Bien que ce recours soit appelé administratifs et qu'il soit jugé par l'assemblée générale du Conseil d'État, non pas par la section du contentieux (D. S août 1879, art. 7, n*^ 8), il est bien difficile de ne pas avouer qu'il est au fond quasi contentieux; la meilleure preuve, c*est que le conseil général ne peut pas ensuite former un recours pour excès de pouvoir contre le décret d'annulation, la nature quasi contentieusede cette décision s'y oppose (Coqs. d'Ét., 2 avr. 1897, Côtes-du- Nori. Cf. mon article sur les Éléments du contentieux [Recueil de législation de Toulouse, 1905, p. 19 et s.);

b) La voie de nullité organisée par les art. 65 et s. de la loi du 5 avril 1884 contre les délibérations des conseils municipaux, qui commence par une réclamation administrative devant le préfet, mais qui se continue par un recours en la forme du recours pour excès de pouvoir contre la décision du préfet (art. 67). Ce recours est en la forme du recours pour excès de pouvoir, en ce qu'il est jugé au contentieux par le Conseil d'État, qu'il tend à l'annulation et qu'il est dispensé du ministère de Tavocat; l'existence de cette voie de nullité s'oppose, d'ailleurs, à ce que l'on puisse intenter le véritable recours pour excès de pouvoir (Coos. d'Ét-, !•' avr. 1898, Pillon de Saint-Philbert) ; la différence avec le véritable recours pour excès de pouvoir est dans les ouvertures, qui sont celles des arL 63 et 64 de la loi du 5 avril 1884; à noter qu'ici toute violation de la loi ou d'un règlement d'administration publique est une

i54 l'organisation ADMLNISTRATIVë.

ouverture au recours, sans qu'on exige la condition du droit acquis. — - Cette voie de nullité est destinée à se rapprocher du recours pour excès de pouvoir et, en attendant, elle influe sur lui; c'est à son occasion qu'a -été rendue la décision Cofonova, 29 mars 1901, admettant le recours du simple contribuable (V. pour plus de détails, deux notes dans Sirey, 1901. 3. 41 et 1904. 3. 137).

c) Enfin le préfet, à défaut d'autre moyen d'action, est parfaitement recevable à intenter contre la décision de l'autorité locale, le recours pour excès de pouvoir (Cons. d'Ét., Î4 nov. 1911, commune de Saint-Blancard, S. 1912. 3. 1 et la note).

§ 4. — Distinction de l'organe exécutif et de l'opgane délibépant.

Parmi les organes administratifs qui ont la décision exécutoire, une distinction s'est faite entre des organes délibérants et des organes exécutifs : Torgane délibérant prend des délibérations qu'il n'exécute pas luimême; l'organe exécutif exécute les délibérations de l'organe délibérant et prend et exécute lui-même des décisions qui ne sont pas l'objet d'une délibération formelle. Les affaires sont partagées entre ces deux sortes d'organes, suivant leur degré d'urgence ou d'importance et, aussi, suivant qu'elles peuvent être tranchées par voie de mesure générale ou par voie de décision individuelle (1),

Les organes délibérants sont forcément des assemblées, des agences <:oUectives; quant aux organes exécutifs, ce sont des administrateurs uniques, des hommes agissant seuls, le chef de l'État, le préfet, le maire, etc.

H y a une autre différence remarquable entre les organes exécutifs et les organes délibérants, qui est la suivante : les organes délibérants ne siègent pas en permanence, mais seulement pendant certaines périodes de

(1) Cependant, en matière de police, Torgaoe exécutif prend des décisions réglementaires qui sont des mesures générales; mais, au moins en ce qui concerne la réglementation des services, Torgane délibérant tend à lui enlever ceUe réglementation qui devient ainsi statutaire.

On peut dire qu'il est de la nature de Torgane délibérant de prendre des décisions générales, et de la nature de Torgane exécutif de prendre des décisions individuelles. Ce principe tend à s'arfirmer d'une Taçon positive en administration départementale. Là, en effet, le conseil général et le préfet n^ayant pas la même origine, il était à prévoir que des conflits se produiraient qui feraient préciser leurs pouvoirs. Il résulte, par exemple, de nombreux décrets d'annulation de décisions des conseils généraux, que ceux-ci, 8*ils peuvent voter des fonds pour subvention, doivent réserver au préfet la répartition individuelle (D. 9 nov. 1903, Conseil général de VAveyron, Hev. adm.^ 1903. 3. 433/; qu'en matière de pension, ils ne peuvent pas prendre de décision spéciale à un employé déterminé, etc. (V. D. Cons. d'Ét., 15 mars 1873, 15 avr. 1873, 8 nov 1873, 18 mars 1874, etc.; Av. Cons. d'Ét., 17 nov. 1891). Le même principe pourrait ^tre Invoqué en cas de conflit entre le conseil municipal et le maire.

l'organe exécutd' et l'organe délibérant. i5R

temps déterminées par la loi et qui s'appellent sessions (i); au contraire, les organes exécutifs sont en fonction d'une façon permanente.. Non seulement il n'y a pas de sessions qui limitent leur compétence, mais il n'y a pas de jours fériés, il n'y a même pas à distinguer la nuit du jour.

Cette permanence des fonctions de l'organe exécutif se traduit par certaines règles positives, par exemple, par l'obligation de la résidence,: par l'obligation au remplacement en cas d'absence (remplacement du préfet par le secrétaire général de la préfecture ou par un conseiller de préfecture, du maire par l'adjoint et, par conséquent, justification de l'institotion des secrétaires généraux et des adjoints); elle se traduit encore par le fait de la transmission des pouvoirs : un préfet appelé, ît d'autres fonctions transmet les affaires à son successeur, des^miolstres démissionnaires assurent l'expédition des affaires courantes jusqu'à la nomination de leurs successeurs et leur transmettent les affaires, le maire non réélu conserve cependant l'expédition des affaires courantes jusqu'à l'installation du nouveau conseil municipal (art. 8t, L. 5 avr. 1884), etc.

La permanence de l'organe exécutif se rattache visiblement à celle des services, c'est la même idée d'une mécanique sociale devenue indispensable à la vie civile et qui ne doit pas s'arrêter. D'ailleurs, en fait, la permanence n'est obtenue que par un système de suppléants largement établi; au commissariat de police, on ne trouve Je plus souvent que le secrétaire du commissaire et, à la mairie, on ne trouve que des employés de bureau; mais, en administration comme dans la vie ordinaire, les trois quarts des affaires sont traitées d'une façon fiduciaire et tous ces suppléants, quoique n'ayant pas qualité pour prendre des décisions, suffisent à donner les satisfactions demandées. Si une décision est nécessaire, on obtient l'assurance qu'elle sera prise par qui de droit en temps voulu.

Le caractère intermittent des manifestations des assemblées délibé- , raDtes, comparé au caractère permanent de l'activité des organes exécutifs, suffirait à lui seul à révéler que ces derniers ont une importance plus grande pour la vie pratique. Les organes délibérants peuvent être d'un degré plus haut dans l'échelle, en ce qui concerne les lumières, mais ils sont certainement d'un degré plus bas en ce qui concerne l'efficacité pratique. D'ailleurs, délibérer sans pouvoir exécuter soi-même est une infirmité, tandis qu'exécuter, même sans avoir délibéré, est une force.

Mais, d'un autre côté, la division du pouvoir de décision entre ces deux organes, le délibérant et l'exécutif, constitue un équilibre dont les mérites doivent être recherchés. On les découvrira si l'on rapproche cett« organisation différenciée, d'une part, de celle des agences collectives de l'époque révolutionnaire qui étaient à la fois délibérantes et executives,

(1) Eaee qui concerne la Chambre des députés et le Sénat, cf. sur ce point Esinein. op. cit. 5* édit., p. 656 et ft.

iS6 l'organisation administrative.

d'aulre part, de celle de l'admiDistraleur unique chargé à la fois de délibérer et d'exécuter, avec la seule garantie d'un consilium.

Au fond, la constitution des organes délibérants répond à cette idée qu'il convient que les agents qui délibèrent sur une mesure aient la responsabilité de la décision et l'autorité que donne cette responsabilité. Quand un administrateur unique est chargé d'une vaste administration avec un consilium^ en fait, c'est ce conseil purement consultatif qui prend les décisions les plus importantes et qui les prend sans aucune responsabilité; il vaut mieux qu'il en ait la responsabilité; en même temps, comme l'administrateur unique restera chargé de l'exécution, la séparation des pouvoirs amènera un équilibre et une modération du pouvoir, sans cependant entraver la marche des affaires.

Quant à supprimer l'organe exécutif et à confler à la fois l'exécution et la délibération à des agences collectives, l'expérience en a été faite sous la Révolution avec les directoires de département et de district; elle n'a pas réussi en ce sens que, pour les moindres mesures d'exécution, il devenait nécessaire de réunir l'agence collective, ce qui est impraticable dans une administration tant soit peu chargée. On en a conclu que, sr délibérer est le fait de plusieurs, exécuter est le fait d*un seul.

Section III. — L'organisation élective (1).

§ 1*'. — Le droit de suffrage (2).

L'organisation élective est celle par laquelle se réalise la participation du corps électoral tiré du sein de la nation au gouvernement et à l'administration, sous la forme de nomination de représentants par le procédé du scrutin. Son étude comporte celle du droit de suffrage, des élections et des assemblées délibérantes élues.

Pratiquement, dans notre organisation actuelle, qui est représentative, le droit de suffrage apparaît sous forme de deux droits corrélatifs Tuq de l'autre, le droit de vote ou droit de nommer un représentant, le droU d* éligibilité o\ï droit d'être nommé représentant, le tout parle moyen de l'opération que l'on appelle élection (3).

Il est indispensable d'étudier séparément le droit de vote et le droit d'éligibilité.

(1) Bibliographie : £. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Paris, 2* édit., 1902; Esmeio, op. cit., p. 252 et s.; Villey, Législation électorale comparée des principatus pays d'Europe, Pans, 1900.

{'^) Lois organiques du droit de suffrage : L. 15 mai 1849; L. 31 mars 1850; D. 25 mars

(3) Le droit de suffrage pourrait s'exercer aussi par le plébiscite ou le référendum. Sur le référendum eo matière administrative, V. Hamalho, Revtse d'administration, 1892, t. m, p. 129-287.

Article- 1. -* Le droit de vote.