IS
Conservation et communication des listes électorales. — « Les miautes des listes électorales seront réunies en un registre et conservées dans les archives de la commune. Tout électeur pourra en prendre communication et copie » (L. 7 juill. 1874, art. 4, § 3). Copie est déposée au secrétariat général de la préfecture.
B. Impossibilité de fait. — Les militaires et assimilés de tous gradeset de toutes armes des armées de terre et de mer ne prennent part à aucun vote quand ils sont présents à leur corps, à leur poste ou dans l'exercice de leurs fonctions (L. 21 mars 1905, art. 9) (i).
Ceux qui, au moment de l'électioD, se trouvent en résidence libre (2), en non-activité on en congé (3)» les officiers et assimilés qui sont en dispontbilité ou dans le cadre de réserve peuvent voter dans la commune sur la liste de laquelle ils sont régulièrement inscrits. Le fait d'être soldat présent au corps n*empéche pas eu effet d'être inscrit sur la liste; il empêche de voter, quoique inscrit.
Les individus actuellement détenus, même pour des condamnations n'entraînant pas perte du droit électoral, ne peuvent point voter; il en est de même des individus internés dans un asile d'aliénés, mais non interdits, et des accusés contumaces (D. R. 1852, art. 18).
Article 2. — Le droit d'éligibilité.
1* De la jouissance du droit d'éligibilité.
D'ordinaire, on étudie le droit d'éligibilité à propos de chaque espèce d'élection; sans renoncer à cette méthode, nous ajoutons ici une étude d'ensemble; il y a lieu de se préoccuper, pour le droit d'éligibilité, des trois mêmes questions que pour le droit de vote : de la jouissance du droit, de l'incapacité ou inéligibilité qui résulte de la perte de la jouissance ou de l'exercice du droit, et des conditions d'exercice du droit.
La jouissance du droit d'éligibilité appartient en principe à tous ceux qui ont le droit de vote, l'un emporte l'autre; quand on est électeur on esiéligible^ cependant, il faut signaler le cas de l'étranger naturalisé qui
•oui purement réglemeotaires. S'ils ne sont pas observés, ils entraînent des retards. Mais, dans tons les eas, la date de la clôture est immuable, sauf rectification pour les solutions retardées.
(1) Les assimilés sont les non- combattants qui font cependant partie de l'armée : pour l'année de terre, fonctionnaires de l'intendance, officiers d'administration, médecins, pharoaciens et vétérinaires militaires, cheb de musique, adjoints du génie et gardes
•d'artillerie, archivistes d'état-major, interprètes militaires, etc.; pour l'armée de mer, corps do génie maritime, ingénieurs hydrographes, corps du commissariat de la marine, ete.
(2) Cette sitnation est spéciale an corps de la marine.
(3) le congé est une permission d'absence de plus de trente jours (D. du 1*^ mars 1890, art 27), eo quoi il se distingue de la simple permission. Un soldat en simple permission, f*t-ee an réserviste, ne peut roter, alors même que la permission aurait été donnée coltecUvement (Cons. d'Ét., 8 juill. 1893, du Bourg; 6 mars 1907, ÉUedon de Vitry).
170 l'organisation administrative.
acquiert immédiatement le droit de vote, et n'acquiert le droit d'éligibilité aux Chambres que dix ans après le décret de naturalisation (L. Î6 juin 1889, art. 3). A part cette restriction, le droit d'éligibilité appartient à tout individu mâle. Français d'origine, ou par le bénéfice de la loi ou par la naturalisation; ni les étrangers ni les femmes françaises ne sont éligibies. Quant aux indigènes d'Algérie et des colonies, ils sont éligibles dans fa mesure où ils sont électeurs (V. plus haut, p. 457) (1).
2° De l'incapacité ou inéligibilité.
L'inéligibilité provient soit de la perte de la jouissance, soit de la perte de Texercice du droit. Dans les deux cas elle produit le même résultat : Si la cause d'inéligibilité existe au moment de l'élection, celle-ci doit être annulée; si elle survient après l'élection, l'élu doit être exclu de l'assemblée dont il a été nommé membre (D. 2 févr. 1852, art. 28; L. 10 août 1871, art. 18; L. 5 avr. 1884, art. 36). On comprendrait mal, en effet, que celui-là continuât à siéger, qui, si l'élection était faite au moment même, serait inéligible. Lorsque l'exclusion est motivée par une condamnation entraînant perte de la jouissance du droit, on dit qu'il y a indignité,
A. Inéligibilité par suite de privation de la jouissance du droit, — Ceci se rencontre dans le cas de condamnation criminelle ou correctionnelle, déclaration de faillite ou liquidation judiciaire, destitution d'emploi. Il faut se reporter à ce qui a été dit du droit de vote (p. 160). En principe, tout jugement qui fait perdre le droit de vote fait perdre, et dans la môme proportion, le droit d'éligibilité. Il faut ajouter seulement l'indication de certains cas où le droit d'éligibilité est perdu, alors que le droit de vote ne Test pas (2) et il convient d^observer que, d'après la loi du 23 mars 1908, la réhabilitation des faillis simples leur restitue l'éligibilité.
(1) L*éligibilité n'est pas, comme l'éleclorat, sous la protection de l'autorité judiciaire; -c*est le juge de Télection, le juge administratif, par conséquent, qui est compétent pour les questions d'éligibilité ; mais cela n'empêche point l'éligibilité d'être un droit au même titre que Télectorat.
(2) io Depuis la loi du 4 mars 1889, art. 21, les liquidés judiciaires sont déclarés inéligibles, alors quMIs peuvent voter; 2° Les membres des familles ayant régné en France ont été frappés d'inéligibilité, mais peuvent voter (V. L. 22 juin 1886}; 3<» Enfin, sont inéligibles an conseil général pendant trois ans les conseillers généraux condamnés pour avoir pris parla une réunion illégale du conseil ou à une conférence interdépartementale dissonte (L. iO août 1871, art. 84, § 2 et 91, § 2); au conseil municipal, les conseillers municipaux condamnés pour avoir pris part à une conférence intercommunale dissoute (L. 5 avr. 1884, art. 148). —De même, est inéligible au conseil général pendant un an, le conseiller général déclaré démissionnaire pour avoir refusé, sans excuse valable, de remplir une fonction qui lai avait été dévolue par la loi ; inéligibilité de même ordre poar le conseiller d'arrondissement et pour le conseiller municipal dans les mêmes conditions (L. 7 juin 1873).
B. InéligibilUé par suite de privation de V exercice du droit, — Les causes d'ioéligibilité sont ici ]es suivantes : minorité, interdiction, demiioterdiction, secoars reçus de l'assistance publique, fait d'être domestique attaché à la personne, fait d'être investi d'une fonction publique. Ces causes n'opèrent pas toutes pour toutes les élections, les exceptions seront indiquées : a) Minorité. — Pour tous les mandats électoraux, la majorité est en principe fixée à vingt-cinq ans (Chambre des députés, conseil général, conseil d'arrondissement, conseil municipal). Exceptionnellement, pour le Sénat elle est fixée à quarante ans. La majorité doit être acquise le jour de l'élection; b) Interdiction. — L'interdiction civile est certainement une cause d'inéligibilité pour toutes les élections (Àrg. D . 2 févr. 1852. art. i^)\c) Demi-interdiction. — Cette cause d'inéligibilité n'existe que pour le conseil général (L. 10 août 1871, art. 7) et pour le roQseil municipal (L. 5 avr. 1884, art. 32); elle n'existe ni pour la Cbanobre des députés et le Sénat, ni pour le conseil d'arrondissement, et c'est fâcheux; d) Asmtance publique. — Cette cause d'inéligibilité n'existe que pour le conseil municipal (L. 5 avr. 1884, art. 32), elle ne saurait être invoquée pour une élection au conseil général (Cens. d'Ét., 6 nov. 1907, élection de Toulon). Il y a deux catégories : 1® ceux qui sont dispensés de subvenir aux charges communales; il faut qu'il soit intervenu une décision du conseil municipal établissant la dispense (L. 21 avr. 1832, art. 18); en outre, il faut qu'il s'agisse de charges exclusivement communales, comme les prestations en nature; 2^ ceux qui sont secourus par les bureaux de bienfaisance, il suffit que le secours existé au moment de l'élection (1); e) Fait d'être domestique exclusivement attaché à la personne. — Toutes nos lois municipales, depuis celle du ^^ décembre 1789, ont contenu une disposition analogue, mais celle du 5 avril 1884, art. 32, l'a mieux précisée, elle a ajouté le mot exclusivement. On n'a jamais considéré comme inéligibles les régisseurs, intendants, contremaîtres, précepteurs, secrétaires, etc. Cette cause d'inéligibilité n'existe que pour les élections municipales.
0 Fonctions publiques. — L'inéligibilité résultant de la fonction est, comme l'incompatibilité que nous rencontrerons plus loin, la marque d'une séparation que le régime d'État démocratique s'efforce de réaliser entre le personnel des fonctionnaires publics et celui des hommes politiques : il est désirable, en effet, pour le bien de TËtat, que le personnel des fonctionnaires civils demeure éloigné de la politique qui est nécessairement mêlée à toutes les fonctions électives, comme le personnel militaire en est déjà éloigné. Cela importe à la sincérité des élections et a l'accomplissement impartial des fonctions; qui dit élection dit parti politique et le fonctionnaire civil devrait être affranchi de l'esprit de parti pour se consacrer tout entier à sa fonction.
^1) Mais ii ne raffit pas d*ètfe ^orté sur la liste d^asststance médicale gratuite, ni d'tToir re4;ii des secours médicam (Cons. d'Ët., 5 août 1910, PrtUs). ^ i
17â l'organisation administrative.
L'inéiigibilité peut être de deux sortes : elle peut être absolue, c'està-dire rendre le fonctionoaire ioéligible daos toutes les circonscriptions; elle peut être simplement relative, c'est-à-dire rendre le fonctionnaire inéligible seulement dans la circonscription oCi il exerce sa fonction :
1^ Inéligibilité absolue résultant de la fonction frappant les fonctionnaires militaires. — Il n'y a qu'un cas d'inéligibilité absolue de cette espèce, c'est celle qui résulte de la qualité de militaire en activité de service. Elle a pour but d'écarter la politique de l'armée, elle est corrélative à l'impossibilité de voter que nous avons vue plus haut (p. 165) (1); elle ne frappe que les militaires en activité de service (2) ;
2* InéligibilUé relative résultant de la fonction frappant les fonctionnaires civils. — Cette matière de Tinéligibilité relative se trouve disséminée dans des textes nombreux (3). Il n'est cependant pas impossible d'indiquer quelques lignes générales. Il faut partir de cette idée très simple qu'un fonctionnaire ne doit pas pouvoir être élu dans une circonscription, lorsque sa fonction lui donne une autorité sur les électeurs de cette circonscription. Seulement, on ne tient compte que des influences vraiment sérieuses. Il y a aussi une différence à noter entre l'effet de la fonction quand il s'agit d'élections à la Chambre des députés ou au Sénat, et son effet dans les élections départementales ou communales ; dans le premier cas, l'inéligibilité se prolonge pendant six mois au delà de la cessation de la fonction (L. 2 août 1875, art. 21 ; L. 30 nov. 1875, art. 12); dans le second cas, elle cesse avec la fonction (4).
(1) Celle cause dMnéligibilité existe actuellemeDl pour toutes les électioos : pour 1» Chambre des députés (L. 30 oov. 1875, art. 7); pour le Séuat (L. 9 déc. 4884, art 5), mêmes dispositions, sauf que sout exceptés les maréchaux de France et les amiraux; pour le coDseil municipal (L. r>ayr. 1884, art. 31); ponr le conseil géuéral et celui d*arrondi8semeDt(L. 23 joill. 1891).
{%) Par conséquent, elle oe frappe ni ceux qui sont dans la réserve, ni ceux qui sont dans la territoriale. Elle oe frappe pas non plus les officiers placés daos la seconde section du cadre de Tétat-major général, ni ceux qui ont cessé d*6tre employés actÎTement tout en étant maintenus dans la première section pour avoir commandé en chef devant Tennemi; ni les officiers renvoyés dans leurs foyers en attendant la liquidation à laquelle ils ont droit. Elle frappe les militaires en disponibilité ou en non-activité.
(3) Pour le Sénat, loi du 2 août 1875, art. 21 ; pour la Chambre des députés, loi do 30 novembre 1875, art. 12, modifiée par la loi du 30 mars 1902, art. 2; pour les conseils, généraux, loi du 10 août 1871, art. 8; pour les conseils d'arrondissement, loi du 22 juin 1833, art. 5, et décret du 9 juillet 1848 combinés; pour les conseils municipaux, loi du 5 avril 1884, art. 33. Du rapprochement de ces textes qui, jusqu'à présent, semble n*avoir pas été fait, il résulte des incohérences féUiheuses ; la loi du 23 juillet 1891 et celle du 30 mars 1902 en ont fait disparaître quelques-unes, mais pas toutes ; la matière aurait évidemment besoin d'une refonte législative. En attendant, Vinterprète est lié par les textes, car les incapacités sont de droit étroit
(4) Voici une sorte de tableau des principaux cas d'inéligibilité relative résultant de la fonction publique :
1** Fonctionnaires régionaux. — Les fonctionnaires régionaux sont ceux qui ont autorité sur plusieurs départements. Rigoureusement, ces fonctionoairea devraient être iBéligibles à toutes les élections, quelles qu'elles fussent, faites dans^a région, on verra
Appendice, — L'incompatibilité.
La théorie de rmcompatibilité est assez difficile àcoostruire. L'incompaiibi]ité constitue un empêchement juridique à Télection ou, plutôt, à la conservation du mandat après r élection ^ si une certaine situation de fait
^o'il j a quelques exceptions. — Premiers présideots des cours d'appel, présidents de «hambre, membres des parquets des cours d'appel : inëligtbilité universelle depuis la loi da 23 juillet 1891. — Recteurs d'académie : inélîgibilité universelle, sauf pour conseils d'arrondissement et conseils municipaux, car, dans ce dernier cas, on ne peut pas les «omprendre sous l'expression instituteurs publics de Tart. 33, no6 de la loi du 5 avril 1884. — Conserrateurs et inspecteurs des forêts : inéligibilitô universelle. — Ingénieurs des mines : inéligibilité au conseil général seulement.
2* Fonctionnaires départementaux ou coloniaima. Préfets, sous-préfeba, secrétaires généraux, conseillers de préfecture; gouverneurs, directeurs de l'intérieur et secrétaires généraux des colonies ; inéligibilité universelle. Notez que les sous-préfets et les conseillers de préfecture sont inéligibles dans tout le département, où ils exercent leurs fonctions, ils sont identifiés avec le préfet. Les membres du conseil privé dans les eotooies sont inéligibles aux fonctions municipales. — Inspecteurs d'académie : inéligibilité universelle, sauf conseil d'arrondissement et conseil municipal. — Ingénieurs départementaux : inéligibilité universelle. — Agents voyers en chef : inéligibles au Sénat, à la Chambre des députés et au conseil municipal. — Directeurs des contributions directes et indirectes, de l'enregistrement et des domaines, des postes, trésoriers-payeurs généraux : inélîgibilité oniverseUe, sauf élections municipales. — Directeurs des manufactures de tabacs : inéligibles au conseil général. — Employés de préfecture et souspréfecture : inéligibles aux élections communales et au conseil d'arrondissement. — Directeurs des services agricoles et professeurs d'agriculture inéligibles aux élections départementales et législatives ou sénatoriales dans le département où ils exercent : cette îoéligibîlité cesse un an après la fonction (L. 21 août 1912, art. 10).
3* Fonctionnaires d'arrondissement. ~ Les présidents, vic^présidents, juges titulaires, juges d'instruction et membres du parquet des tribunaux de première instance : ioélifdbilité anivenelle, sauf pour le conseil d'arrondissement. — Les inspecteurs de i'eos^oement primaire : inéligibilité universelle, sauf pour conseil d'arrondissement et conseil municipal. — Les ingénieurs d'arrondissement : inéligibilité universelle. — Les a^ta vovers : inélîgibilité universelle, sauf au conseil général et au conseil d'arroodislenent — Receveurs particuliers des finances, agents de tous ordres employés à l'assiette, à U perception et au recouvrement des contributions directes ou indirectes et sa paiement des dépenses publiques de toute nature : inéligibilité universelle, sauf pour eooseil municipal. — Vérificateurs des poids et mesures : inéligibilité au conseil général lealement.
4* Fonctionnaires cantonaux, — En principe, il n'y a pour eux inéligibilité ni à la Chambre ni au Sénat. — Juges de paix (l'incapacité ne frappe pas les suppléants) : inéligibles seulement à la Chambre des députés (L. 30 mars 1902), au conseil général el aux élections communales. ^ Commissaires de police et agents de police : ne sont iséligibles qa'an conseil général et au conseil municipal. — Les agents voyers : inéligibles aa conseil municipal seulement. — Les agents des eaux et forêts : inéligibles au conseil fénéral sealemenL — Les agents d'assiette, de perception ou de recouvrement des impôts directs ou indirects, percepteurs, contrôleurs, employés des droits réunis : inéligibles aa conseil général et au conseil d'arrondissement seulement, avec cette observation que le percepteur est inéligible au conseil municipal dans les communes où il fait fonction de receveur municipal.
5* Fonctionnaires communaux. — Ils sont inéligibles seulement aux élections ssannnales. » Instituteurs publics. ^ Comptables des deniers communaux. — Agents
174 l'ohganisation administrative.
est maintenue et si l'intéressé ne tranche pas la difficulté par une option entre deux situations incompatibles. Peut-être, pourrait-on la comparer aux empêchements à mariage, du moins à ceux qui ne recouvrent pas une incapacité. Il y a grande parenté avec i'inéligibilité. C*est le même résultat pratique obtenu par un autre moyen juridique. Cette parenté est tellement grande que le même fait est envisagé par la loi tantôt comme inéligibilité, tantôt comme incompatibilité; ainsi le fait d'être employé salarié de la commune- est considéré comme une cause d*inéligibilité par la loi municipale, tandis que le fait d'être employé salarié du département n'est envisagé par la loi départementale que comme une cause d'incompatibilité. D'autre part, la sanction de l'incompatibilité, lorsque Toption qu'elle impose n'a pas été effectuée dans le délais est la nullité de l'élection, elle est donc la même que la sanction de Tinéligibilîté, avec cette différence que l'obstacle s'apprécie, non pas au moment de l'élection comme au cas de Tinéligibilité, mais au moment où expire le délai de l'option (Cons. d'Ét., 25 févr. 1905, Élection de Luc-en-Diois; eod.. Élection de la Baroche; 3 mars 1905, Élection de Saint-Loubouer ; 27 janv. 1905, Élection de Gidy).
En revanche, l'incompatibilité diffère de l'inéligibilité : 1* en ce qu'elle n'opère qu'après l'élection et n'empêche pas d'être élu; 2" en ce que, au moment où elle opère, elle ne fait pas perdre de plein droit le mandat électoral, elle fait cesser une situation de fait fâcheuse, mais pas nécessairement par la perte du mandat; ainsi, dans le cas spécial où l'incompatibilité résulte d'une foocûon publique, son effet est de mettre le fonctionnaire élu dans l'obligation d'opter, dans un certain délai, entre son mandat et sa fonction; 3^ en ce que, ne touchant pas au fond du droit et à la capacité, l'incompatibilité peut être créée par un simple règlement tandis qu'une inéligibilité ne pourrait être créée que par une loi (Cons. d'Ét., 25 févr. 1905, Élection d'Onnaing). V. suprà, p. 47.
Les causes d'incompatibilité sont les suivantes : cumul du mandat électif avec une fonction publique; cumul de plusieurs mandats électifs; relations de parenté ou d'alliance entre plusieurs coélus.
A. Cumul du mandat électif avec une fonction publique. — On a vu plus haut que la fonction publique est parfois une cause d'inéligibilité. Dans le cas où le fonctionnaire n'est pas inéligible, il peut se faire qu'une fois élu il ne puisse conserver à la fois sa fonction et son mandat, qu'il y ait incompatibilité. L'incompatibilité entre la fonction publique et le mandat électif paraît fondée sur le manque d'indépendance du fonctionnaire. Il est à remarquer, en effet : i* que l'incompatibilité n'existe qu^
salariés de la commune, parmi lesquels ne sont pas compris ceux qui, étant foncUonnaires publics ou exerçant une profession indépendante, ne reçoivent une indemnité de la commune qu'à raison des services qu'ils lui rendent dans Texercice de cette profession : médecins, arouës, aTocats, architectes de la commune : il y avait discussion avant la loi de 1884 (art. 33, in fine).
daoslecas de tonciïon salariée, non point dans celui de fonction gratuite» le salaire augmente la dépendance (L. 30 nov. 1875, art. 8; L. 10 août 1871, art. 10); 2<» que l'incompatibilité n*existe, en principe, qu'entre la fonction d*État et le mandat aux assemblées électives d'État, entre la fooctioD départementale et le mandat aux assemblées électives départementales (conseil général et d'arrondissement); parce qu'en effet la dépendance du fonctionnaire d'État n'existe poiat hors de TÉtat, ni celle du fonctionnaire départemental hors du département. Cependant, les préfets, sous-préfets, secrétaires généraux, conseillers de préfecture, commissaires de police, agents de police, étant des fonctionnaires de l'État particulièrement dépendants, leur fonction est incompatible même avec des mandats électifs départementaux et communaux; 3° que, par exceptioo, certaines fonctions sont compatibles avec le mandat électif parce qu'elles présentent des garanties spéciales d'indépendance (V. infrà^ art. 8 et 9, L. 30 nov. 1875) :
a) Élections (TÊtat. — Chambre des députés. — La matière est réglée par la loi du 30 novembre 1875, art. 8-11. Le principe est l'incompatibilité entre le mandat de député et Vexercice de toute fonction publique rétribuée sur les fonds de l'État, mais il faut tenir compte des deux observations suivantes : i^ Par exception, il y a des fonctions compatibles^ ce sont celles de ministre, — sous-secrétaire d'État, — ambassadeur, — ministre plénipotentiaire, — préfet de la Seine, — préfet de police, — premier président de la Cour de cassation, — premier président de la Cour des comptes, — président de la Cour d'appel de Paris, — professeur titulaire de chaire donnée au concours ou sur la présentation des corps où la vacance s'est produite (L. 30 nov. 1875, art. 8 et 9); 2* Il ne faut pas confondre avec la fonction publique la mission temporaire, même rétribuée; cette mission est compatible avec le mandat de député, à la condition de ne pas dépasser six mois (art. 9), elle est renouvelable.
L'incompatibilité opère de deux façons différentes, suivant qu'il s'agit d'un fonctionnaire qui devient député, ou bien, au contraire, d'un député qui devient fonctionnaire : 1*» s'il s'agit d'un fonctionnaire qui devient député, ce qui suppose qu'il était éligible, l'élu doit faire connaître son option dans les huit jours qui suivent la vérification des pouvoirs, sinon il est présumé accepter le mandat électoral et il est remplacé dans sa fonction (1); 2* s'il s'agit, au contraire, d'un député nommé ou promu à une fonction publique salariée, ce représentant cesse d'appartenir à la Chambre du jour de son acceptation et cela est vrai alors même que la fonction serait compatible. Seulement, dans ce dernier cas, le député nommé fonctionnaire peut se représenter devant les électeurs et être valablement réélu (art. 11). Les députés nommés ministres ou
(1) La question de savoir comment il pourra être remis en activité à l'expiration da lOD mandat et comment seront conservés ses droits à la peûsion de retraite, est réglée à Tart 10, modifié par L. 29 mars 1897, art. 39.
i76 l'organisation administrative.
sous-secrétaires d'État ne sont pas soumis à la réélection (art. il).
Tout député qui, au cours de son mandat, accepterait les fouctions d'administrateur d'une compagnie de chemin de fer, serait, par ce seul fait, considéré comme démissionnaire et soumis à la réélection (L. 20 nov. 1883). V. aussi L. 25 juin 1883; L. 17 nov. 1897 et L. 8 juill. 1898, établissant des incompatibilités entre le mandat de député et la qualité d'administrateur de certains établissements ou de certaines compagnies concessionnaires.
Sénat, •— La situation au Sénat est depuis longtemps provisoire, on attend une loi générale sur les incompatibilités parlementaires. En attendant, après être parti de l'idée que les incompatibilités devaient être restreintes, on s'est rapproché du système de la Chambre par des lois transitoires dont la dernière est en date du 27 décembre 1887. Cette loi déclare applicables les art. 8 et 9 de la loi du 30 novembre 1875. Par conséquent, la règle est l'incompatibilité de toute fonction salariée sur les fonds de l'État, et les exceptions sont celles indiquées plus haut. Seulement, comme l'art. 11 n'a pas été déclaré applicable, il en faut conclure que lorsqu'un sénateur est nommé à une fonction compatible, il n'est pas. comme le député, tenu de se représenter devant ses électeurs. — Les sénateurs sont dans la même situation que les députés au sujet des incompatibilités créées par les lois de 1883, 1897, 1898.
b) Élections aux assemblées locales. — Il y a des incompatibilités absolues^ c'est-à-dire s'appliquant à toutes les circonscriptions de France; elles sont en principe les mêmes pour le conseil général, le conseil d'arrondissement et le conseil municipal; elles concernent les fonctions 4e préfet, sous-préfet, secrétaire général, conseiller de préfecture, commissaire de police et agent de police. Il faut ajouter, au moins pour le conseil municipal, les fonctions de gouverneur, et membre du conseil privé des colonies (L. 10 août 1871, art. 9; L. 22 juin 1833, art. 5, et D. 3 juill. 1848, art. 14; L. 5 avr. 1884, art. 34).
Il y a aussi des incompatibilités relatives, c'est-à-dire restreintes à une seule circonscription, mais seulement en matière d'élection au conseil général dans le cas d'agents salariés ou subventionnés sur les fonds départementaux et dans le cas d'entrepreneurs de services départementaux (L. 10 août 1871, art. 10, modiQé par L. 8 juill. 1901) et aussi en matière d'élection au conseil d'arrondissement dans le cas d'ingénieurs des ponts et chaussées, d'architectes du département, d'agents forestiers (L. 22 juin 1833, art. 5). Pour le conseil municipal, il n'y a point •d'incompatibilité relative résultant de fonctions communales ou d'entreprises, pour la bonne raison que ces faits constituent des cas d'ioéligibilité(V. p. 173).
Quant à l'effet de l'incompatibilité dans les assemblées locales, il faut distinguer : 1* S'il s'agit d'un fonctionnaire qui est élu, la loi municipale seule prévoit la solution : dans un délai de dix jours à partir de la
prodamatioD du résultat de i'électioû, l*élu doit faire son option. S'il garde le silence, par une présomption inverse de celle qui existe pçur. la Chambre des députés, il est censé opter pour la conservation de son emploi, il est alors déclaré démissionnaire de son mandat par lé préfet (L 5avr. 1884, art. 34 et 36) (1); 2* S'il s'agit d'un conseiller général oa d*un conseiller municipal nommé après coup à une fonction publique incompatible, après son acceptation, il doit être déclaré, démissionnairo de son mandat, le conseiller général par le conseil général lui-môme (L. 10 août 1871, art. 18), le conseiller municipal par le préfet, sauf recours (L. 5 avr. 1884, art. 36).
B. Cumul des mandats électifs. — Le c umul des mandats électifs simplaires est impossible. Ainsi : nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux (L. 1871, art. 11); nul ne peut être membre de plusieurs conseils d'arrondissement (L. 22 juin 1833, art. 14); nul ne peut être membre de plusieurs conseils municipaux (L. 1884, art, 35). 11 y a un délai pour l'option. La raison est que les sessions de tous ces conseils de même ordre sont simultanées et que le conseiller n'aurait pas le don d'ubiquité. Nul ne peut être à la fois sénateur et député. La raison ici est dans le principe constitutionnel de la dualité des Chambres', il n'y aurait pas en réalité deux Chambres si le personnel des membres était le même dans les deux.
Mais le cumul des mandats électifs non similaires est possible, sauf pour le conseil général et le conseil d'arrondissement (L. 22 juin 1833, arL 14); ainsi on peut être a la fois conseiller municipal, conseiller géDéra] et député. On a demandé fréquemment que des incompatibilités fussent créées, mais le personnel politique est assez nombreux.
C. Parenté ou alliance entre plusieurs coélus. — Cette cause d'incompatibilité est spéciale aux conseils municipaux, et encore ne s*appliquet-elle que dans les communes de plus de cinq cents habitants. Dans ces communes, les ascendants et les descendants, les frères et alliés au même degré, ne peuvent être simultanément membres du même conseil municipal. On procède à l'élimination d'après l'ordre du tableau (L. 5 ayr, 1S84, art. 35, in fine). Et si cettej élimination n'est pas opérée spontanément, le préfet défère l'élection au conseil de préfecture pour en faire prononcer la nullité (Cons. d'Ét., 5 févr. 1900, élection de Soteymîeux),
(1) La loi da 10 août 1871 sor les conseils généraux de département ne prévoit pas de délai d'option, ni d*autorité qui puisse déclarer l*élu démissionnaire ; en fait, il semble résotter de plosiears décisions du Conseil d'Ëtat que celui-ci est disposé, lorsqu'il est uist du contentieux d'une élection départementale, à considérer les caa d'incompatibilité comme des cas dlnéligibilité viciant l'élection (Cons. d'Ét., 3 déc. 1886; !•' avr. 1887)*
C^oogle
i78 l'organisation administrative.
3* Conditions d'exercice du droit d'éligibilité.
Les conditions d'exercice du droit d'éligibilité s'apprécient, bien entendu, uniquement au moment de l'élection, leur absence entraîne nullité de celle-ci.
— Une condition commune à toutes les fonctions publiques, même électives, est d'avoir satisfait aux obligations de la loi du recrutement (L. 21 mars 1905, art. 7).
— Pour le mandat de sénateur, il n'y a pas de condition particulière d'éligibilité. Par cela seul qu'on a la jouissance du droit de suffrage et qu'on n'est frappé d'aucune des incapacités que nous venons d'étudier, on est éligible. Pas n'est besoin, par exemple, d'être inscrit sur une liste électorale quelconque, ni d'avoir des attaches de domicile ou autres avec la circonscription. Le suffrage pour ces grandes élections va chercher son candidat où il lui plaît. Il en est de même, en principe, pour le mandat de député; cependant, ici, la loi du 17 juillet 1889 a introduit la déclaration de candidature (V. infrà, p. 183).
— Pour les élections locales, la législation est plus sévère, il y a quelques conditions d'éligibilité :
Pour le conseil général (L. 10 août 1871, art. 6), et pour le conseil d'arrondissement (D. 9 juill. 1848, art. 14), il y a deux conditions cumulées : 1" Être inscrit sur une liste d'électeurs n'importe où, ou justifier qu'on devait y être inscrit avant le jour de l'élection ; 2** avoir une attache légale, avec le département pour le conseil général, avec l'arrondissement pour le conseil d'arrondissement. Cette attache est établie : soit par \^. domicile, soit par l'inscription au rôle d'une des contributions directes au l^'^janvier de Tannée dans laquelle se fait l'élection, ou justification qu'on devrait y être inscrit; soit par l'héritage depuis le 1" janvier d'une propriété foncière dans le département (cette cause n'existe pas pour le conseil d'arrondissement). Toutefois, le nombre des conseillers généraux non domiciliés ne pourra pas dépasser le quart du nombre total dont le conseil doit être composé, sinon élimination par voie de tirage au sort. Cette dernière règle n'existe pas pour le conseil d'arrondissement (1).
Pour le conseil municipal, il eût été simple d'admettre les mêmes règles, cependant on n'exige plus que le fait de l'attache à la comnaune;
(1) Bibliographie : E. Pierre, Droit politique; Dalioz, Code administratifs V» Élections.
Observation. — Cette théorie générale des élections est faite avec les règles communes aux élection» à la Chambre des députés, aux conseils généraux, aux conseils d'arroodissement et aux conseils municipaux, les élections au Sénat sont trop particulières pour y. entper (L. 2i juin 1833; D. 0. 2 févr. 1852; D. R. 2 févr. 1852; L. 5 mai 1855; L. 10 août 1871; L. 17 juill. 1874; lois constitutionnelles de 1875; L. 2 aoftt 1875; L. 30 nov. 1875; L. 5 avr. 1884; L. 4 août 1884; L. 9 déc. 1884; L. 16 juin 1885; U 13 févr. 1889; L. 17 juill. 1889; L. 2 avr. 1903, etc.). Il y a bien d^autres élections encore ainsi que nous l'avons signalé à propos de la liste électorale, p. 158.
pas n'est besoin d'être inscrit sur une liste électorale quelconque (L. 1884, art. 31, arg. mot citoyen, au lieu d'électeur). L'attacbe résulte : soit da fait de l'inscription sur la liste électorale, soit de l'inscription au rôle d'aoe des quatre contributions directes, ou de la justification que cette inscription devait être faite au i«' janvier de l'année de l'élection. Rien poar l'héritage. Les conseillers non domiciliés ne doivent pas dépasser le quart; l'élimination se fait suivant l'ordre du tableau (art. 31, § 2, et art. 5f).
§ 2. — Théorie générale des élections (1).
Définition, — L'élection est une opération administrative, par laquelle une majorité de votants, parmi les électeurs inscrits dans un collège électoral, nomme un ou plusieurs '^ejyrésentants par la voie du scrutin.
1» L'élection est une opération administrative bien que le vote exprime la seule volonté des électeurs; elle est administrative, non pas dans son fond, mais dans sa forme et dans sa procédure, parce que Tadministration prêle son concours pour l'organisation de l'élection, parce qu'elle convoque les électeurs, parce qu'elle fournit le bureau électoral qui présidera, etc. Ce caractère ^'opération, qui fait apparaître un service reodu par l'administration plutôt qu'une décision exécutoire prise par elle, entraîne d'ailleurs un contentieux de pleine juridiction et non pas an contentieux de l'annulation (V. îw/rà, V administration et les recours contentieux j distinction des contentieux).
î* La circonscription formant collège électoral est un certain territoire dont tous les électeurs sont appelés à faire le choix simultané d'un représentant. Le collège électoral est l'assemblée des électeurs ; ils soni toQs attachés à un territoire par îe mécanisme de la liste électorale. La circoDScriptioQ est toujours une division administrative : pour le Sénat, le département; pour la Chambre des députés, l'arrondissement ou une se(:tioo d'arrondissement ou le département ; pour le conseil général et pour le conseil d'arrondissement, le canton; pour le conseil municipal, la commune ou la section électorale de commune (2). .
3» La majorité qui nomme le représentant est une collectivité conte- Daot une certaine quote-part des électeurs de la circonscription, détermioée par les règles qu'on verra plus loin, ce n'est pas l'unanimité. La
1 L'éla qui, postén'euremeDt à réiection, perd son attache légale, ne doit pas pour cela être déclaré démissionoaire (Cods. d'Ét., 29 juia 1906, Bahi-Saya).
(2} La circonscription électorale ne se confond pas avec la circonscription de la per- >aaDe administrative dont il s'agit de représenter les intérêts, cette confusion n*ezisle lofait que pour la commune et encore pas toujours. Ainsi, pour le Sénat et la Chambre des dépotés, la circonscription dont il s'agit de représenter les intérêts, c'est la France «Qtière; les représentants sont choisis par le départen^ent ou par l'arrondissement. On i émis maintes fois le vœu que les deux circonscriptions fussent confondues, que, par exemple pour les élections législatives, la France formât un collège unique; c'est OQ souhait platonique de*publiciste.
180 l'organisation administrative.-
chose était impossible ; dès qu'une association devient un peu considérable> Tunanimité dans l'action est irréalisable, et comme il faat bieo vivre, il faut se contenter de la majorité. C'est le régime statutaire dé l'adhésion; la majorité pose sa volonté comme un fait, la minorité est învitéeà y adhérer. C'est une imperfection au point de vue de la représentation de la volonté générale, mais théoriquement, quand même la volonté du corps électoral se formerait à l'unanimité, elle ne serait encore qu'une représentation de la volonté générale, car le corps électoral n'est pas la nation ; en pratique c'est une question de sincérité plus ou moins grande de la représentation et cela a son importance (i).
4« Le scrutin ou vote est une opération écrite qui consiste essentiellement dans te dépôt entre les mains de l'autorité, par les électeurs, de bulletins écrits contenant le nom ou les noms des représentants choisis. On distingue le scrutin de liste et le scrutin uninominal. Il y a scrutin de liste, lorsqu'un même collège électoral ayant à choisir simultanémeot plusieurs représentants, le bulletin de chaque électeur contient une liste de noms. Il y a scrutin uninominal, lorsque le collège électoral n'ayant à choisir qu'un seul représentant, le bulletin de chaque électeur ne porte qu'un seul nom (2);
5** Il y a des élections générales et des élections partielles ou complémentaires : û) 11 y a élection générale lorsque tous les membres qui composent une assemblée sont soumis en même temps à l'élection, soit
(1) C^est à ce point de vue de la sincérité plus ou moins grande dans la représentation nationale qu'il convient de se placer pour juger cette réforme qui s'appelle la représentation proportionnelle ou la représerUation des minorités; elle n*a pas la portée fondu mentale que quelques-uns lui attribuent, notamment M. Saripolos dans son remarquable ouvrage La déynooratie et l'élection proportionnelle^ Paris, 1899 — la représentation proportionnelle n'est qu'un perfectionnement formel du régime représeatatif, noais elle a une grande importance pratique (Cf. Duguit, compte rendu, Reruf de droit public, déc. 1889). Des systèmes ingénieux ont été imaginés pour réaliser la représentation proportionnelle, notamment le système de M. d'Hondt, en Belgique, dit da quotiiint électoral (Cf. Saripolos, op. ctf., et Dupriez, La représentation proportionnelle en Belgique, Rev. du droit public, 1900, II, p. 385). Sur la campagne actuellement faite en France pour introduire la représentation proportionnelle. V. le rapport à la Chambre de M. Charles Benoist déposé le 7 août 1905; le nouveau rapport de M. Flandin, déposé dans la séance du 22 mars 1907; Esmein, Droit constitut,, b* édit., p. 796 et s.; Barthélémy, L'organisation du suffrage et Vexpérienoe Belge, Paris, 1912, 1 vol. in-8* ; le texte du projet de loi voté par la Chambre des députés le 10 juillet 1912 et la discussion qui la précédé.
(2) Les élections communales se font actuellement au scrutin de liste. Les élections au conseil général se font au scrutin uninominal. Les élections à la Chambre des députés ont eu sur ce point des vicissitudes sans nombre; elles ont été faites tantôt au scmtin He liste avec le département pour circonscription, tantôt uu scrutin uninominal avec l'arroodissement pour circonscription. La question de savoir lequel est préférable de ces deux modes de scrutin relève du droit constitutionnel. Actuellement la Chambre est élue an scrutin uninominal (L. 13 févr. 1889). Cf. Esmein, loc. cit. Mais une réforme comportnnt te rétablissement du scrutin de liste avec représentation des minorités est actoelhment en discussion. V. note ci dessus.
qoe rassemblée soit arrivée à la fin de sod mandat, soit qu'il y ait eu dissolution. Si l'assemblée ne se renouvelle pas intégralement, mais par séries, comme le conseil général, par exemple, qui est renouvelable par moitié de trois ans en trois ans, Télection d*une série mérite encore le Dom d'élection générale; *) H y a élection jt?ar^i6/{^ ou compiémentairi\ lorsqu'il s'agit uniquement de remplacer un ou plusieurs membres de rassemblée considérés individuellement ;
e^» En France, les élections diverses sont séparées et espacées suivant uoe certaine périodicité, afin de tenir constamment le corps électoral en baleine (1).
Article 1. ~ Opérations antérieure8 au scrutin.
Il y a lieu de se préoccuper : !• de la détermination de la circonscription électorale; 2<» de la convocation des électeurs; 3"^ de la période électorale et des événements qui peuvent s*y produire.
A. Détermination de la circonscription électorale, — Les circonscriptions électorales sont en général déterminées par la loi d'une manière permanente (2). Cependant, en matière d'élection législative, Taugmenlation ou la diminution de la population d'un arrondissement peuvent amener des modifications qui sont faites par une loi spéciale (3), el, en matière d'élection communale, la circonscription normale, qui estla commune, peut être modifiée assez subitement au moyen de ce qu'on appelle le sectionnement électoral (4) (Renvoi à l'organisation rommunale).
B. Convocation des électeurs. — Le scrutin doit avoir lieu à un jour fixô, et les électeurs doivent en être avertis. A cet effet, ils sont convoqués par un acte de l'autorité. Cet acte est un décret pour les élections au Sénat et à la Chambre des députés, au conseil général et au conseil d'arrondissement (5) un arrêté du préfet pour les élections municipales (6) et même, en cas de second tour de scrutin, un arrêté de publication du maire suffit pour les élections municipales, car l'assemblée des électeurs se trouve convoquée de droit (L. 5 avr. 1884, art. 30).
(1) Ainsi, avril-mai 1910, Chambre des députés; juillet-août 1910, conseils généraux; janvier 1912, Sénat; mai 1912, conseils municipaux; juillet-août 1913, conseils générui ; avril-mai 1914, Chambre des députés; janvier 1915, Sénat; mai 1916, conseils maoicipaux; juillet-août 1916, conseils généraux, etc. En Amérique, on préfère accu- DQler toutes les élecUons d*un même cycle le môme jour, de façon à ne pas mettre en mouvement fréquemment le corps électoral.
{t Pour les élections au Sénat. V. L. 9 décembre 1884, art. 1 ; à la Chambre, V. L. ISièvrier 1889, art. 2; L. 22 juillet 1893; au conseil général, V. L. 10 août 1871, art. 4 ; an conseil municipal^ V. L. 5 avril 1884, art. il.
(3) L. 13 février 1889, art. 2; L. 22 juillet 1893; L. 30 mars 1902; L. 26 mars 1910.
(4) L. 5 avril 1884, art 11 et 12.
(5) L. 2 août 1875, art. 1; D. org. 2 février 1852, art. 4 ; L. 10 août 1871, art. 12.
(6) L. 5 avril 1884, art. 15.
182 l'organisation administrative.
Mais il est clair que rautorilé qui fait la coQvocation est elle-même astreinte par la loi à la faire pour uoe date fixe, ou tout au moins pour uae date comprise dans un certain intervalle de temps. Il n'y a qu'un seul cas où la loi désigne une date fixe, c*esl celui des élections municipales. Celles-ci devront avoir lieu à perpétuité le premier dimanche de mai, de quatre ans en quatre ans, à partir de l'année 1884, par conséquent toutes les années bissextiles, en 1912, 1916, 1920, etc. Et, alors même que des conseils municipaux seraient dissous, cela ne porterait pas atteinte à la périodicité; les conseils élus après dissolution achèveraient simplement la période de quatre ans commencée (1). Pour toutes les autres élections, la loi se borne à dire que la convocation devra être faite un certain laps de temps avant l'expiration des pouvoirs de l'assemblée (2), ou bien s'il y a eu dissolution, qu'elle devra être faite dans un certain délai après la dissolutioa (3). Dans le cas où l'assemblée achève son mandat^ il faut donc calculer la durée de ses pouvoirs pour savoir quand la convocation devra être faite. On verra, à propos de chaque assemblée, les règles qui lui sont propres. Dans les limites où le pouvoir exécutif peut se mouvoir, il est entièrement libre, le décret de convocation est un acte discrétionnaire.
Pour les élections partielles, il y a aussi des règles particulières à chaque assemblée (4).
C. De la période électorale et des événements qui peuvent s'y produire. — La période électorale est le temps qui s'écoule entre le jour de la date de l'acte qui: convoque les électeurs et le jour du scrutin; la date de l'acte de convocation est constatée par l'insertion au Journal officiel^ s'il s'agit d'un décret, et de toute autre manière s'il s'agit d'un arrêté du préfet; il n'y a pas à tenir compte du jour de la publication dans la commune (Gons. d'Ét., 12 févr. 1904, Oletta; 8 mars 1905, Èlect. de Lori). La durée mioima est fixée par la loi ainsi qu'il suit : Sénat, six semaines (L. 2 août 1875, arU 1); — Chambre des députés, vingt jours (D. 0. 1858, arL 4); — Conseil général, quinze jours (L. 10 août 1871, art. 12); — Conseil d'arrondissement, quinze jours (L. 10 août 1871, art. 12); — Conseil municipal, quinze jours (L. 5 avr. 1884, art. 15). Les événements qui peuvent se produire au cours de la période électorale sont des candidatures, des faits de presse, des réunions électorales :
1* Des candidatures (5). — Le candidat est un individu désigné aux
(1) L. 5 avril 1884, art. 41 .
(2) L. 16 juin 1885, art. 6.
(3) L. 25 février 1875, art. 5, modifié par la loi du 14 août 1884; L. 2 août 1815, art. 35 et 36; L. 5 avril 188 S, art. 45.
(4) Sénat, L. 2 août 1875, art. 23 modifié par la loi du 9 décembre 1884 ; Chambre des députés. L. 30 novembre 1875, art. 16; L. 16 juin 1885, art. 17; — Conseil général, L. 10 août 1871, art. 22; — Conseil municipal, L. 5 avril 1884, art. 42.
{5} Cette expression nous vient des mœurs romaines. Toutes les toges de cérémooie
salTrages des électeurs avant le jour du scrutin, la candidature est le
faitd'être candidat. Juridiquement, la candidature est le Tait auquel va adhérer le consentement des électeurs qui, ainsi, prendra la valeur d*an pacte. Politiquement, la candidature est nécessaire, les électeurs Domment un représentant en vue de faire prévaloir telle ou telle volonté, ilsoDt besoin de savoir quels représentants sont en communion d*idées avec eux, la candidature est le seul moyen pratique de provoquer OD échange de vues entre leur futur représentant et eux, de là ces programmes et ces professions de foi par lesquels les candidats afOrment leur candidature. Chose curieuse, la candidature, fait si nécessaire dans une élection, n*est pas réglementée en principe par le droit, excepté pour les élections à la Chambre des députés ^L. 17 Juill. 1889 dont il va être parlé et projet de loi du 10 juill. 1912, art. 4 à 9). De sorte qufe, pour toutes les autres élections : 1° Il peut n'y avoir pas de candidature déclarée, les électeurs voteront spontanément pour tel ou tel nom, le pemier tour de scrutin dans ces conditions ne donnera probablement pas de résultat, le second tour en donnera forcément; 2* La candidature, si elle se produit, n'est soumise à aucune formalité, c'est un pur fait (1). Elle peut être lancée par le candidat lui-même ou par un tiers (2).
Déclaration de candidature pour les élections législatives, loi du n juillet i889. — Exceptionaellement, pour les élections à la Chambre des députés, une déclaration de candidature est nécessaire :
a) C'est un acte écrit, signé ou visé par le candidat et dûment légalisé, déposé à la préfecture du département intéressé (3). (Cependant, on a admis le télégramme en cas de force majeure (Affaire Le Myre de Villers). Le dépôt doit être fait le cinquième jour au plus tard avant le jour du scrutin, il peut l'être dès le premier jour de la période électorale ; il est délivré immédiatement un reçu provisoire et, dans les vingt-quatre heures, un récépissé définitif. Dans Tintervalle entre les deux récépissés il peut être fait acte de candidat (Montpellier, 8 mars 1890. De Benoit, S. 90. 2. 88; Cass., 29 mars 1890); b) Nul ne peut être candidat dans plus d'une circonscription (L. 17 juill, 1889, art. 1). Toute déclaration de candidature faite en violation de cette règle est nulle et non avenue.
des citoyens étaient blanches, mais celle des candidats était rendue plus brillante par de la craie, candidata, cretata (Tite-Live, 4/25, 13; Isidore, Orig,, 19, 24, 6; Mommsen, Ùroit public, traduct. H, p. 125). On commençait à faire campagne pour une magistrature {petere) à peu près un an avant Télection. Il y avait la prensatio, distribution de poignées de mains, et toute ta brigue {amhitio)^ Mommsen, thid., p. 124 et s.
(1) Cf. L.9 décembre 1884, art. 4; L. 10 août 1871, art. 6; L. 5 avril 1884 , art. 31, avec les termes de l'art. 2 de la loi du 17 juillet 1889.
(2) Seulement, le tiers doit s'assurer du consentement du candidat, il n'a pas le droit de disposer sans cela de son nom; le faire serait s*exposer à l'application de l'art. 1382, C, ctv. (Niocy, 8 mars 1893, Bony; Cass., 24 mars 1896; Tours, 6 juill. 1898).
(3) L, 17 juillet 1889, art. 2. V. Le Poittevin, Comment, pratique de la loi du 17 juaiet 1889; Rsmein Droit constttut., 5» édit., p. 784 et s.
4^ . l'organisation administrative.
Si plusieurs déclaratioDS ont été faites, la première en date est seule valable. Si elles portent la même date^ toutes sont nulles (art. 3); c) Nul oe peut se porter candidat s'il n'est cî^o^en, c'est-à-dire s'il n'a la jouissance du droit de suffrage (1); d) Le résultat de l'absence de déclaration de candidature, soit que la déclaration n'ait pas été faite, soit qu'elle n'ait pas été reçue, ou qu'elle soit nulle par suite de la multiplicité, est la non-existence de Télection, les bulletins n'entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement (art. 5). De plus, les afOches, placards, professions de foi, bulletins de vote, doivent être. enlevés et saisis (2); e) Enûn, sera puni d'une amende de 10.000 francs, le candidat qui contreviendra aux dispositions de la présente loi, et d'une amende de i.OOO àSr.OOO francs toute personne qui aura signé ou apposé des affiches, envoyé ou distribué des bulletins, circulaires ou professions de foi dans rintérêldu candidat (art. 6) (3).
!2° Des faits de presse, — Les candidatures sont lancées d'ordinaire et discutées par des moyens qui constituent des faits de presse, il y a quelques règles destinées à faciliter les candidatures, elles sont relatives: 1° aux formalités de l'impression, de raffichage et du colportage des écrits électoraux (voir la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, art. 16 et 17); 2* à l'affranchissement du timbre des affiches et cir-
(1) Cette solution est coolestée, mais elle paraît résulter du teite de Part. 2, qui dit tout citoyen, etc. Elle résulte aussi, il faut bien le dire, des principes du droit. Du moment que la candidature devient un acte juridique, elle est soumise aux conditioDs de validité des actes juridiques. Or, il est conforme au droit que celui-là qui ne pourrait pas être élu oe puisse pas valablement Taire acte de candidat. A Rome, où, pour toutes les magistratures électives, la candidature était un fait juridique, les condilioos d'éligibilité étaient examinées par le magistrat présidant les comice^^ au momeni de la jpro/isssto du candidat, c*est-R-dire au moment de sa déclaration de candidature (Mommseo, Droit publie, t. II, p. 129). Toutefois, on ne peut pas admettre que le préfet devienne juge de la qualité de citoyen dans les cas douteux. Nous admettrions donc que le préfet peut et doit refuser la déclaration de candidature d*uno femme ou d*un iodividu qui a perdu par suite de condamnation la jouissance du droit de suffrage, mais quHl ne peut pas refuser celle d'un, candidat qu'il prétend être étranger, parce que là il y a cas douteux et, qui plus est, question d'état (V. en ce sens sur le droit du préfet de refuser la déclaration de candidature d'une femme, Cons. d*Ét., 26 jaov. 1912, Marguerite Duremà, S. 1912. 3. 89 et la note).
(2) Les affiches, placards électoraux» placés avant la période électorale, tombent aussi sous le coup de la loi, de sorte qu'il faut considérer que ces affiches, placards, sont soustraits par la loi nouvelle au droit commun de la loi sur la presse (C. Chambér)', 12 déc. 1889, Tiahaut, S. 90. 2. 33).
(3) Cette loi est un peu de circonstance et renferme des parties caduques, ootammeot la partie pénale, mais il faut s'attendre à en voir demeurer le fond; dans la séance du 28' mars 1898, une proposition d'abrogation a été rejetée à une forte majorité ; il est naturel que la candidature posée, qui est la base de fait des adhésions, devienne uo fait juridique. En Angleterre cela, existe et même, quand il n'y a qu'une seule candidature, l'élection devient inutile. La candidature est également devenue juridique dans la nouvelle loi électorale belge. Elle le devient aussi dans le projet de loi volé par ia Chambre des députés française le 10 juillet 1912.
THÉORiE GÉNÉRALE DES ÉLECTIONS. 485
calaires (1); 3* à rinterdictioD de TiDgérance administrative (2). 3« Des réunions électorales. — Depuis la loi du 28 mars 1 907 qui a sapprimé, pour toutes les réunions publiques, la formalité de la déclaratioD préalable, les réunions électorales ne se distinguent plus en fait des réunions publiques ordinaires (Cf. Ësmein, op. cit.^ p. 4057).
Article 2. — Opération du scrutin.
Premier et second tour du scrutin, majorité requise. — Dans toute élection il peut y avoir deux tours .de scrutin, et cela est lié aux règles sur la détermination de la majorité (Cela est vrai du moins dans le système électoral majoritaire et ne disparaîtrait que dans un système admettant la représentation proportionnelle). Au premier tour, on cherche à obtenir une forte majorité; au second, on se contente d\\nQ faible majorité. Il n'y a élection au premier tour de scrutin qu'aux deux conditions suivantes : l"" le candidat a obteou la majorité absolue des suffrages exprimés, c'est-à-dire plus de la moitié (3) ; 2*» le nombre des suffrages qu'il a obtenus est égal ou supérieur au quart des électeurs inscrits.
S'il n'y a pas eu élection au premier tour de scrutin, et que cependant le scrutin ait fontionné(4), il y a lieu à un second tour. 11 y a toujours élection au second tour pourvu qu'il y ait eu au moins deux suffrages exprimés. Il suffît, en effet, qu'un candidat ait obtenu la majorité relative, ce qui suppose non seulement plus de voix que ses concurrents, mais pluralité de voix (5). En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé est élu (L. 30 nov. 1875, art. 18; L. 5 avr. 1884. art. 30; L. 2 août 1875, art. 15; L. 19 août 1871, art. 14).
La raison d'être des deux scrutins est, en outre, de permettre aux élec-
(1) ff Sont affranchies du timbre les affiches électorales d'un candidat contenant sa profession de foi, une circulaire signée de lui, ou seulement son nom » (L. il mai 1S68, art â, § 3). Il n'en serait pas de môme des affiches émanées d*nn tiers qui Tondrait soutenir Ja candidature. Les affiches tricolores sont interdites (L. 30 mars 1902, arU 44).
(2) « Il est intP-rdit à tout agent de Tautorité publique ou municipale de distribuer des bulletins de vote, professions de foi et circulaires de candidats » (L. 30 nov. 1875, «L 8, S 3).
(3) V. L. 2 août 1875, art. 15 ; L. 30 novembre 1875, art. 18, 10 août 1871, art. 14 ; L. 5 avril 1884, art. 30; L. 16 juin 1885, art. 5. — Dans les cas où le nombre des suffrages exprimés est impair, le chiffre de la majorité absolue est déterminé en prenant la moitié da chiffre pair immédiatemeot inférieur et en y ajoutant une unité (Cons. d'Ét., 16 dée. 1881, Élections de Méracq; 28 janv. 1887, Élections d'Haussonvillers ; 16 mars 1894; Élection de Fort-de-VEau).
(4) S'il n'y a pas eu„ en réalité, scrutin au premier tour, c'est-à-dire si les électeurs oe se sont pas présentés et que le bureau n'ait pas été constitué, il n'y a pas premier toar et tont est à recommencer (Cons. d'Ét., 23 mars 1907, Élection de la Tov^rfTAignes).
(5) Il n'y a pas élection à une voix (Cons. d'Ét., 13 juin 1891, Montlitçonf conseil de pruâ^hommes), le procédé mnOoritaire suppose pluralité.
186 l'organisation administrative.
leurs de même opinion de se compter. Aussi sont-ils séparés par uû iatervalle fixé par ]a loi. Le second tour a lieu : pour ]a Chambre des députés, le second dimanche qui suit la proclamation du résultat du premier tour (L. 30 nov. 1875, art. i)\ pour le conseil général et le conseil d'arrondissement, le dimanche qui suit celui du premier scrutin (L. 10 août 1871, art. 12, § 2); pour le conseil municipal^ même chose (L. 5 avr. 1884, art. 10); par exception, pour le Sénat, il peut y avoir trois tours de scrutin le même jour, dans le collège réuni au lieu désigné, le premier de huit heures du matin à midi, le second de deux heures à cinq heures, le troisième de sept heures à dix heures du soir (L. 2 août 1875 modifiée par la loi du 9 déc. 1884, art. 14) (1).
Jour et heure du scrutin, — Chaque scrutin ne dure qu'un jour (2), ce jour doit être un dimanche. Pour la Chambre des députés ce n'est pas dit, sauf pour le second tour (c second dimanche qui suit... » (L. 30 nov. 1875, art. 4), mais on suit la disposition du décret réglementaire de 1852 qui conseille de choisir le dimanche (3). Pour le conseil général, le conseil d'arrondissement, le conseil municipal, c'est une obligation légale de choisir le dimanche (4).
Pour la Chambre desdéputés, le conseil général, le conseil d'arrondissement, le scrutin est clos à six heures du soir (5). Il ouvre tantôt à huit heures, tantôt à sept heures du matin. Pour le conseil municipal, pas de fixation dans la loi, c'est Tarrêté du préfet qui fixe, mais le scrutin doit avoir été ouvert pendant six heures au moins (6).
Lieu du scrutin. — Le vote a lieu au chef-lieu de la commune (7). Néanmoins, chaque commune peut être divisée, par un arrêté du préfet,
(1) Le second tour de scrulio est une opération distincte du premier tour. Il peut s'y produire des candidatures nouvelles. On rappelle quelquefois scrutin de ballottage, par souvenir d'un temps où, au contraire, il ne pouvait y avoir de candidature nouvelle, et où il s'agissait de choisir entre les candidats du premier tour. Il y a cependant un certain rapport entre les deux scrutins : en cas d'élection législative, les candidats du premier lour ne sont point astreints à faire une seconde déclaration de candidature aa Hecond tour; de plus (L. 2 avril 1903), dans les élections législatives, départementales et municipales, seuls pourront prendre part au deuxième tour de scrutin, les électeurs inscrits sur la liste électorale qui aura servi au premier tour ».
(2) L. 30 novembre ISIS, art. 4 ; L. 10 août 1871, art. 12; L. 5 avril 1884, art 20.
(3) D. R. 2 février 1852, art. 9.
(4) L. 10 août 1871, art. 12, § 2; L, 5 avril 1884, art. 12, § 2. (5)D. R. 2 févr. 1852, art. 25; L. 10 août 1871, art. 12.
(6) L. 5 avril 1884. art. 15, art. 26. — Le décret du 1" mai 1869 relatif àréleclion des députés et rendu applicable à celle des conseillers généraux et conseillers d'arrondissement par la loi du 4 février 1909, permet aux préfets d'avancer l'heure du scrutin dans certaines communes, après avis des maires, par un arrêté qui devra être publié et ufficbé cinq jours au moins avant l'élection. En aucun cas le scrutin ne pourra être ouvert avant cinq heures du matin et Theure de clôture ne pourra être modifiée (Sur la loi du 4 février 1909, V. les observations de M. Ebren, dans la Revue du droit public, 1909).
(7) L. 10 août 1871, art, 5; L. 30 novembre 1875, art. 4.
en plusieurs centres de vote que Ton appelle sections de vote, eu vue d'éditer rencombrement daos le lieu du scrutia (L. 30 nov. 1875, art. 4 ; L.Savr. 1884, art. 18 (1).
C'est au maire qu'appartient la désignation des locaux, sauf pour les électioQs municipales où l'arrêté de convocation du préfet fixe le local ou le scrutin sera ouvert (L. 5 avr. 1884, art. 15).
Du bureau électoral. — L'autorité à qui sont remis les bulletins de vote porte le nom de bureau électoral. C'est une véritable autorité administrative temporaire. Les décisions qu'il prend sur les difficultés qui s'élèvent touchant les opérations du scrutin, sur la question de savoir qui doit voter, comment doivent être comptés les bulletins, etc., sont provisoirement exécutoires, elles doivent d'ailleurs être motivées (D. R. i févr. 1852, art. 16; L. 5 avr. 1884, art. 21) (2).
— Le bureau de chaque section dévote est composé d'un président, de quatre assesseurs et d'un secrétaire (D. R. 1852, art. 12). Les assesseurs doivent être électeurs (Cons. d'Ét., 19 févr. 1905, Élect. de Layrac).
— « Les bureaux de vote sont présidés par le maire, les adjoints, les conseillers municipaux dans l'ordre du tableau et, en cas d'empêchement, par des électeurs désignés par le maire » (L. 1884, art. 17; V. D. R. 1852, art. 13). — Pour les élections municipales, les deux plus âgés et les deux plus jeunes des électeurs présents à l'ouverture de la séance, sachant lire et écrire, remplissent les fonctions d'assesseurs » (L. 1884, art. 19). Pour les autres élections, les assesseurs sont pris suivant l'ordre du tableau parmi les conseillers municipaux sachant lire et écrire; à leur défaut, les deux plus âgés et les deux plus jeunes électeurs sachant lire et écrire (D. R. 1852, art. 12 et s.).
«c Le secrétaire est désigné par le président et par les assesseurs ; dans les délibérations du bureau, il n'a que voix consultative ». « Trois membres du bureau, au moins, doivent être présents pendant
(1) Il oe Taut pas coofondre la section de vote avec !a section électorale ; la sectioa de vote est uae mesure d*ordre qui n'aflecte que le scrutin, elle ne constitue pas une circoQscriptioQ électorale. La section électorale, au contraire, qui d'ailleurs ne présente d'iotérét qu'au point de vue des élections municipales, affecle l'opération électorale tout entière, elle fait qu'il y a dans la commune plusieurs circonscriptions électorales dont chacune élit sa liste de conseillers municipaux.
^i) Mais, d'autre part, le bureau électoral, comme les commissions de recensement dont il sera parlé plus loin, fonctionne uniquement pour assurer l'opération matérielle du scrotia. il n'est pas en principe juge de réiigibiliié des candidats (Cons. d'Ét., 27 lévr. \^iSZ, Élect. d'Aguessaa; 23 avr. 1882, Élect. de Quaix; 10 févr. 1904, ÉlecU de Pdleries), Cependant la loi du 17 juillet 1889, art, 5, déclarantque les bulletins au nom d'an citoyen dont la candidature est posée en violation de la loi n'entrent pas en compte, îl s'ensail qae le bureau doit refuser de compter les bulletins d'un candidat qui a fait ane déclaration irrecevable parce qu'il est inéligible, et qu'il devient ainsi juge de Tinélisibiltté, mais seulement pour les élections à la Chambre des députés (Affaire Boulunger- J<»flrrin.
188 l'organisation administrative.
tout le cours des opérations » (L. 1884, art. 16; V. D. R. 185Î, art. 14 et 15).
Le président du bureau a la police de l'assemblée dt il Ta seul. Nulle force armée ne peut, sans son autorisation, être placée dans la salle des^ séances ni aux abords, les autorités militaires sont tenues de déférera ses réquisitions (D. R. 1852, art. 11; L. 5avr. 1884, art. 18).
Du vote, — a) Qui peut voter : « Pendant toute la durée des opéralions, une copie de la liste des électeurs, certifiée par le maire, conteQaol les nom, domicile, qualification de chacun des inscrits, reste déposée sur la table autour de laquelle siège le bureau » (L. 1884, art, 22; V. D. R.,art. 17).
— Nul ne peut être admis à voter s*il n'est inscrit sur cette liste. « Toutefois, seront admis à voter, quoique non inscrits, lesélectjBurs porteurs d'une décision du juge de paix ordonnant leur inscriptioD, ou d'un arrêt de la Cour de cassation annulant un jugement qui aaraii prononcé leur radiation » (L. 1884, art. 23 ; V. D. R. 1852, art. 19>. — A l'inverse, tout individu inscrit sur la liste doit être admis au vole à l'exception des personnes suivantes: les détenus, les accusés coutumaces^ les personnes non interdites, mais retenues en vertu de la loi du 30 juin 1838 dans un établissement public d'aliénés (D. R. 1853, art. 18), les militaires et assimilés de tous grades des armées de terre et de mer quand ils sont présents au corps (V. p. 165) (1).
b) Opération du vote. — (D. R. 1852, artv 21-24; L. 1884, art. 2.7). Elle consiste en ce que les électeurs viennent un à un apporter leur bulletin de vote au bureau, l'opération est consommée pour chaque électeur par la remise de son bulletin fermé au président du bureau (Crim. Cass., 12 juin 1893) (2).
, Comme le vote est secret (L. 30 nov. 1875, art. 5, § 2), le bulletin doit avoir été préparé en dehors de l'assemblée, le papier doit être blanc et sans signes extérieurs (3), il doit être plié. Une proposition de loi Uvait été discutée en 1905 pour imposer l'installation, dans les salles de vote, de cabines d'isolement ou isoloirs où l'électeur aurait pu en toute iDdépendance préparer son bulletin de vote; elle n'a pas été votée avaut la fin de la législature, ni même avant la fin de la législature sui-
(1) Si un individu inscrit sur la liste a subi, depuis la clôture de celle-ci, une coodamoation entraînant déchéance, et sMI n'a pas été rayé d'office, il peut voter; mais d'une part, en votant il commet un délit (D. 0. 1852. art. 32), d'autre part, le juge dn contentieux de Téleclion pourra annuler son vole.
(2) Par conséquent, malgré certains souvenirs de la période révolutionnaire, le vote n'a pas lieu en assemblée, du moins pour les élections politiques et administratives ordinaires. Par exception, pour les élections des commissions d^associalions syndicalesi il est voté en assemblée à peine de nullité (Cons. d'Ét., 28 janv. 1907, Associettion du has de la plaine).
(3) D. R. 2 févr. 1852, arl. 21 ; L. 5 avr. 1884, art. 25. al. 2.
vante qui s'est terminée en 19t0; Cr. Eamein, 5* édit, p. 807 (1).
Le bulletin est remis au président : « le président le dépose dans la boîte du scrutin, laquelle doit avoir été fermée à deux serrures dont lesclefs restent, une clef entre les mains du président, l'autre entre celles du scrutateur le plus âgé » (D. R. 2 févr. 1 85i, art. 22, § 2 ; L. municip., art. 25, al. 4).
Au iDoment de son vote, le nom de chaque électeur est émargé sur me liste éTëmargemehU (2). Ces listes seront ensuite déposées pendant huitaine à la mairie et communiquées à tout électeur requérant (3).
Les électeurs justifient de leur identité par une carte électorale délivréa par la mairie (i) ou par tout autre moyen. Nul électeur ne peut, entrer dans le lieu du scrutin s'il est porteur d'armes quelconques (D. R. 1852, art. 20; L. 5 avr. 1884, art. 24 ; L. 22 juin 1833, art. 38). ^Dépouillement du scrutin. — (D. R. 2 févr. 1852, art. 27; L. municip., art. 2T). En principe, le dépouillement du scrutin doit avoir lieu immédiatement (5); cependant, s'il y a impossibilité, on doit suivre les formalités de l'art. 41 de la loi du 5 mai 1855. Dans les sections où il s'est présenté moins de trois cents votants, les membres du bureau procèdent eux-mêmes au dépouillement (6). Dans celles où il s'en est présenté davantage, le bureau désigne, parmi les électeurs présents, un certain nombre de scrutateurs sachant lire et écrire, qui se divisent par tables de quatre au moins (7) disposées de telle sorte que les électeurs puissent circuler alentour (8). Les membres du bureau surveillent.
La boîte du scrutin est ouverte et le nombre des bulletins vérifié. Si ce nombre est plus grand ou moindre que celui des votants, il en est fait mention au procès-verbal. Le président répartit entre les diverses tables les bulletins à vérifier; à chaque table, l'un des scrutateurs lit chaque bulletin à haute voix, un autre recueille les bulletins, les deux autres inscrivent les noms portés sur les bulletins sur des listes préparéesà cet effet (9). Les scrutateur n'ont pas le droit de statuer sur les bulletins
(1) Dans son dernier état, le projet s'analyse en les deux propositions suivantes : 1» le bulletin devra être placé dans une enveloppe fournie par l'administration : 29 l'opération delà mi:ie sous enveloppe sera faite par Télecteur dans un isoloir disposé dans la salle de vote.
{t) D. R. 2 févr. 1852, art 23; L. municip., art. 25 in fine,
(3) D. R. 1852, art. 26; L. 30 nov. 1875, art. 5, al. 2.
(4) L'établissement des cartes électorales est obligatoire dans toutes les communes, art. 13, § 2, L. 5 avr. 1884 et Tomission de cette formalité a fait annuler uûe élection dans une commune de 19 électeurs (Cons. d'Ét., 19 janv. 1906, Élect. d'Echenans). Mais les municipalités ne sont pas tenues de faire distribuer les CHrtes à domicile (Cons. d'Ét, 9 déc. 1910, Mayei de Montagne),
(b) D. R. 1852, art. 27; L. municip , art. 27.
(6) D, R. 1852, art. 28. al. 2; L. 5 avr. 1884, art. 27 in fine,
(7) D. R. 1852, art; 27, al. 4 ; L. municip., art. 27. (8')D. rt. 1852, art. 29; L. 22 iuin 1833, art. 43. i9)D.R.l852, art.27, al. 3 et 5.
190 l'organisation administrative.
douteux, ce droit appartient au bureau et les scrutateurs a*ont que voix consultative; ils doivent donc provisoirement réserver ces bulletins, il sera statué après le dépouillement (1).
Bnlletins irréguliers, deux catégories : !• Ceux qui (l'entrent pa^ en compte pour le calcul des suffrages exprimés et par conséquent de la majorité. Sont dans cette catégorie : les bulletins blancs ou illisibles, ceux ne contenant pas une désignation suffisante ou dans lesquels lés votants se font connaître; pour les élections législatives, les bulletins portant le nom de candidats qui ne se sont pas conformés à la loi sur les candidatures multiples ou dont la déclaration était irrecevable (D. R. 1852, art. 30; L. 5 avr. 1884, art. 28; L. 17 juill. 1889, art. 5); ?• Ceux qui entrent en compte mais ne sont pas attribtufs au candidat^ sont dans cette catégorie : les bulletins sur papier de couleur ou portant des signes extérieurs (D. R. 'i févr. 1853, art. 30).
Tous ces bulletins doivent être annexés au procès- verbal. Si un bulletin comprend plus de noms qu'il ne faut, les premiers seuls doivent être comptés (L. municip., art. 28).
Proclamation, — Immédiatement après le dépouillement, le résultat du scrutin est rendu public et les bulletins, autres que ceux qui doivent être annexés au procès- verbal, sont brûlés en présence des électeurs (D. R. 1852, art. 31 ; L. 1884, art. 29) (2). Pour les élections municipales, cette proclamation du résultat est une décision qai produit immédiatement son effet. Cet effet ne peut être anéanti que si l'opération est annulée par la juridiction chargée du contentieux de l'élection. Pour toutes les autres élections, le résultat de chaque commune n'est qu'un élément de décision pour la commission de recensement qui proclamera le résultat de toute la circonscription.
Procès-verbaux des opérations électorales. — Les procès- verbaux des opérations électorales de chaque commune sont rédigés en double. L'un de ces doubles reste déposé au secrétariat de la mairie, l'autre double est transmis au sous-préfet de l'arrondissement qui le fait parvenir au préfet du département (3). L'administration se charge de faire prendre rapidement ces procès- verbaux pour les élections législatives et communales; par suite d'une anomalie, pour le conseil général et le conseil d'arrondissement le procès-verbal devrait être porté au chef-lieu du canton par deux membres du bureau (L. 10 août 1871, art. 13); en fait, Tadminis-
(1) Arg. de l'art. 16, D. R. 1852; L. municip., art. 21.
(2) Pour les collèges divisés en plusieurs sections de vote, le dépouiliemeol du scniliu se fait dans chaque section. Le résultat est immédiatement arrêté et signé par le bureau; il est ensuite porté par le président au bureau de la première section qui, en présence des présidents des autres sections, opère le recensement général des votes et en proclame le résultat (D. R. art, 32; L. 22 juin 1833, art. 46).
(3) D. R. art. 33; L. municip., art. 20, al. 2.
THÉORIE GÉNÉRALE DES ÉLECTIONS. i9i
tralion les fait également prendre par la gendarnaerie. Les procès-verbaax font foi jusqu'à preuve contraire.
Receitsement général des votes. — Le recensement général des votes est une opération qui s'impose dans toutes les élections autres que les éiectioDs municipales. En effet, le scrutin étant une opération commiiaale, toutes les fois que la circonscription électorale comprend plusieurs communes, il faut bien centraliser les résultats de toutes les commoDes.
Pour les élections législatives, le recensement général des votes pour chaque circonscription électorale se fait au chef-lieu du département en séance publique; il est opéré par une commission composée de trois membres du conseil général (i). Le président de la commission proclame les députés élus(D. R. 1852, art. 35). Pour le conseil général et le conseild*arrondissement, le recensement se fait immédiatement au chef-lieu de canton par le bureau de ce chef-lieu; le résultat est proclamé par lo président de ce bureau (2).
La commission de recensement qui fonctionne pour les élections législatives, le bureau électoral du chef-lieu de canton qui fait fonction de commission de recensement pour les élections au conseil général et au conseil d'arrondissement, sont des autorités administratives temporaires. La proclamation du résultat faite par eux est une décision qui s'exécute provisoirement, jusqu'à ce que la juridiction compétente se soit pro- DOQcée sur les réclamations formées contre l'élection. Si d'après cette proclamation le premier tour de scrutin n'a pas donné de résultat, il y a lien de procéder à un second tour, et on y procédera alors même que, 60 fait, la commission se fût trompée dans ses calculs. A l'inverse, si la commission de recensement proclame élu un candidat, provisoirement ce candidat bénéficiera de la situation alors même que, en fait, la commission se fût trompée dans ses calculs.
Les pouvoirs de la commission de recensement, en matière d'élection législative, ne se bornent pas à uh calcul numérique des voix, ils vont jusqu'à lui permettre de reviser l'attribution des bulletins irréguliers qui ont dû lui être transmis annexés aux procès-verbaux de chaque commune (Avis Cons. d'Ét , 8 avr. 1886) (3).
(1) k Paris, ie recensement est fait par une commission composée de trois membres da conseil général désignés par le préfet de la Seine. • (2) L. 10 août 1871, art. 13.
(3) Mais ils ne vont pas jusqu'à la rendre juge de l'éligibilité du candidat, car il <*agit uniquement d'accomplir l'opération du calcul des voix. Sauf dans le cas d'incapndté résultant de la violation de la loi sur les candidatures multiples ou la commission 'ie recensement a autant de pouvoirs que le bureau de vote (V. p. 183). Le bureau du f*hef>lieQ de canton, faisant fonction de commission de recensement pour les élections aa conseil général et au conseil d'arrondissement, doit logiquement avoir les mém«'s ÎWttvoirs, bien qu*une circulaire ministérielle ne lui reconnaisse que le droit de vérification numérique (Cire. Int., 10 juill. 1886).
192 l'organisation administrative.
Article 3. — Le contentieux élect<v*al (1).
, Contentieux élecioral et vérification des pouvoirs, — L'électioo est une opération admiaistrative dont la validilê peut être contestée. Seulement, selon les cas, cette validité sera appréciée par deux voies différentes, parla voie contentieuse ou par celle de la vérification des pouvoirs.
La voie contentieuse est le mode ordinaire de contestation des opérations administratives. Elle suppose des réclamations ou recours devant un jttge : d'une part, le juge n'examine que les élections qui ont été l'objet de réclamations; d'autre part, Taffaire se déroule devant lui comme un véritable procès. Les élections d assemblées délibérantes, qui donnent ainsi lieu à un véritable contentieux, sont celles des conseils généraux de département, des conseils d'arrondissement, des conseils municipaux, des conseils généraux des colonies (S).
Lavoiede la vérification des pouvoirs est réservée aux élections à la Chambre des députés et au Sénat. Le droit de vérification des pouvoirs constitue une prérogative constitutionnelle des deux Chambres (3). Il consiste essentiellement en ceci qu'à Tintérieur de chaque Chambre les membres vérifient réciproquement leurs pouvoirs, c'est-à-dire apprécient réciproquement la validité de leurs élections. D'une part, toutes les élections doivent être vérifiées, même celles qui n'ont été l'objet d'aucune protestation ; la vérification est comme une précaution que prennent des mandataires qui vont traiter ensemble et qui examinent la valeur de leurs titres; cela reftionte historiquement aux réunions des États Généraux où les députés arrivaient porteurs de véritables procurations (4). D'autre part, la vérification se fait, non point en la forme d'un procès, mais suivant une procédure parlementaire établie par le règlement intérieur de chaque Chambre (V. Règlement du Sénat du 10 juin 1876, art. 8 à 10 inclus. — Règlement de la Chambre des députés du 16 juin 1876, art. 4 à 7). — En fait, le système de la vérî6catioo des pouvoirs tend à se rapproch'er de celui du contentieux, parce que les élections contestées so^nt seules examinées, pour celles qui n'ont été Tobjet d'aucune contestation, la vérification est devenue une simple formalité; c'est un contentieux porté devant un tribunal politique (5).
(1) Bibliographie : Laferrière, Juridiction administrative^ 2* éd., t. Il, p. 321 etB., E. Pierre, Traité de droit politique, 1893, p. 353 et s.
(2) L.'IO août 1871, art. 16 modifié par la loi du 31 juiUel 1875; L. 5 avril 1884. art. 38.
(3) V. L. C. 16 juillet 1875, art. 10.
(4) Briasaud, Marnai d'hist. du droit, p. 803. Le conseil 4u roi se pronoDçait sur les questions de droit.
(5) Il est possible qu'au point de rue constitutionnel, le système de la vérification des pouvoirs soit actuellement une nécessité. Nous ne possédons pas, d'ailleurs, dans notre organisation juridictionnelle, de cour assez haute pour qu'on lui confie le contentieux de réleclion des Chambres. Mais un moment viendra peut-être où Ton organisera
THÉORIE GÉNÉRALE DES ÉLECTIONS. i93
La Ihéorie générale du contentieux électoral, dont nous allons esquisser les règles, s'appliquera, dès lors, aussi bien aux élections à la Chambre des députés et au Sénat qu'aux autres élections.
Théorie générale du contentieux électoral. — 11 y a lieu de se préoccuper des vices qui peuvent entacher Têlectioo, des limites de la compéleDce du juge, des pouvoirs du juge, de la procédure.
A. Des vices de Vélection. — Il faut distinguer l'opération de Télectionetcelledu calcul des voix. L'opération de l'élection comprend tout ce qui a pu influer sur la manifestation de volonté des électeurs; l'opération du calcul des voix, étant postérieuro à l'élection, ne peut avoir aucune influence sur cette manifestation de volonté.
a) Élection. — L'opération de l'élection est consensuelle, on y retrouve par suite tous les éléments des pactes consensuels, la capacité des parties, le consentement, les formes.
1* L'élément à^ capacité doit s'apprécier dans l'élu et dans les électears. Dans l'élu, Tincapacité résulte soit de Tinéligibilité, soit de Tabseoce des conditions d'exercice du droit, telles que l'attache à la circonscription par le domicile, ou par le paiement d'une contribution. Dans les électeurs, l'incapacité résulte soit de la perte de la jouissance du droit de vote, soit du fait qu'on n'est pas inscrit sur la liste, soit du fait que, lout en étant inscrit, on ne peut pas voter (militaires présents au corps).
Bien entendu, l'incapacité de tel ou tel votant n'a d'intérêt que si Tannulation du vote peut modifier la majorité, car il s'agit de savoir s'il y a une majorité de capables ;
2* L'élément de (îow«en^^men^ doit être apprécié au point de vue de la liberté et de la sincérité du vote, de sorte que le juge doit tenir compte des faits de pression (violence), de manœuvres éleolorales (dol, erreur), de corruption. Il n'est pas nécessaire d'établir que ces faits ont en réalité déterminé des votes, la'preuve serait difficile à administrer, il suffit qu'ils aient été de nature à en déterminer. D'autre part, il faut qu'ils
des joridictioDs ayaot une portée constitutionoelle. Cp jour-là, le système de la vérification des pouvoirs aura vécu, car au point de vue du droit, il est inrérieur à celui du coQtenlieux ; il permet à la majorité d'abuser de sa rorce au détriment de la minorité lUAngleterre, L. 12 juin 1868 et L. 15 août 1879, certains Étals d'Amérique, le Japon, la Hongrie, ont déjà renoncé au système de la vérification des pouvoirs).
En attendant : l*" il faut bien se garder d'étendre le système de la vérification des pouvoirs aux assemblées délibérantes locales; la loi du 10 août 1871, art. 16, avait crioimis cette faute en accordant la vérification des pouvoirs aux conseils généraux des départements, c'était un recul au lieu d'un progrès; on s'en aperçut bien vite, d'autant mieux que sur ce point les délibérations des conseils n'étaient pas susceptibles de recours (Coqs. d'Ét., 25 juill. i8'î5, Éleci. de Montpetat); la loi du 31 juillet 1875 réorganisa oD contentieux qui fut confié au Conseil d'État; 2* les Chambres ont le devoir de se considérer comme un véritable tribunal, d'assimiler autant que possible leur vérification dt^ pouvoirs à un contentieux et, bien qu'elles soient souveraines, de se conformer aux règles da droit.
194 l/ORGANISATION ADMLNISTRATIVE.
aient été assez graves pour modifier la majorité (Cf. Cons. d'Ét., 12 mai 1893, S. 95. 3. 17 et la noie);
3° L'élément de formes comprend une grande quantité d'actes et de faits, r«tcte de convocation des électeurs, la durée de la période électorale, la formation du bureau électoral, Touverture et la fermeture du scrutin, etc. . tous les actes et tous les faits qui. de prés ou de loin, servent à préparer ou à réaliser la manifestation de volonté des électeurs. Ces formes ne sont essentielles qu'en tant qu'elles importent à la liberté et à la sincérité du vote, et, d'un autre côté, il n'y a intérêt à examiner la régularité de Topération que si l'irrégularité a été de nature à influer sur le résultat du scrutin, c'est-à-dire si la majorité est faible (Cons. d'Ét., 3 juill. 1896, Bagnères-de-Bigorre ; 28 janv. \^99, Èlect, du Blanc), Si Ton se montrait trop sévère, peu d'élections échapperaient à l'annulation (Cf. Laferrière, op. cit., t. H, p. 3U).
b) Calcul des voix. — Tous les actes qui sont uniquement relatifs au calcul des voix, proclamation du bureau électoral, proclamation de la commission de recensement, ne font plus à proprement parler partie de l'élection; ils ne peuvent avoir une influence sur le vote puisque le vote est terminé. Ils pourront être annulés ou réformés, mais pour une toute autre raison, parce qu'ils sont matériellement inexacts. Cela a sod importance au point de vue des pouvoirs du juge.
B. Des limites de la compétence du juge. — Le juge de l'élection est indépendant, voilà le principe, il apprécie librement tous les éléments de l'opération ; il a le devoir de tenir compte de tous les faits, même des plus lointains, de telle sorte que le contentieux des élections est des plus compréhensifs. Ainsi, à propos d'élections municipales contestées, le juge a le devoir de tenir compte de ce fait qu'un sectionnement électoral, opéré au préalable par le conseil général, est dénoncé comme illégal; cela peut entraîner la nullité de l'éleètion (1). De même, le juge a le devoir de tenir compte de la capacité des électeurs inscrits sur la liste électorale; il peut constater qu'un individu régulièrement inscrit sur la liste n'avait cependant pas le droit de voter, par exemple, parce que depuis il avait subi une condamnation. Cependant il doit respecter la compétence de certaines autres juridictions. Il se présente a cet égard des questions intéressantes, en matière d'éligibilité des candidats et de capacité des électeurs :
l'^En matière d'éligibilité, le juge de l'élection peut constater la capa-
ri) Cons. d'Ét., 23 novembre 1889, Élection d'Ardres; 19 juin 1893, Élection de Puech; 18 janvier 1907), Election de Tou^'zel-Ronsiére'^ — en conséquence, le Conseil dÉtat déclarait non recevable le recours pour excès de pouvoir directement formé devant lui contre un sectionnement électoral irrégulier, parce qu'on pouvait obtenir justice en faisant annuler l'élection (Cons. d'Ét., 27 juin 1884, Luchetti, 8 aoiM 1888, Gapail); il a renoncé à celte jurisprudence ;Cons. d'Ét., 2i juill. 1903, Massât; 7 août 190.H, Chabfft, S. 1904. 3. 1 et la note).
cité électorale, alors même que le candidat ne serait pas inscritsur la liste électorale; il n'empiète pas sur le contentieux de la liste électorale, car sa décision ne conférera point le droit de vote{Gons. d'Ét., 15 mars 1878, Election de Moyenneville; 26 nov. \%9^, Élection de Bougemontot) (1);
2» Eq matière de capacité des électeurs, en principe, le juge de TéleclioD est lié par les énonciations de la liste électorale, c'est-à dire qu'il ne peut pas retrancher les votes d'individus inscrits sous le prétexte qu'ils seraient indûment inscrits. Mais à ce principe il y a des exceptions : fljlejuge a le droit de retrancher le vote d'individus qui, aux termes de la loi elle-même, ne doivent pas voter quoique inscrits ; tels sont les militaires en activité de service, les citoyens inscrits sur plusieurs listes électorales, les condamnés qui n'ont pas été rayés, etc. (2) ; b) le juge do l'élection a le droit de déclarer indûment inscrits sur la liste électorale des électeurs qui n'y auraient été inscrits qu'en vertu d'une manœuvre électorale (iiirispriidence parlementaire; Cons. d'Ét., 9 déc. 1893, Élection de Paris^ faubourg Montmartre ; 4 mai 1906, Élection de Saint-Jeandes-Mauvrets),
C. Des pouvoirs du juge, — Il faut distinguer suivant que les vices entachent l'opération de l'élection considérée comme manifestation de la volonté des électeurs, ou seulement l'opération matérielle du calcul des voix : 1* Dans le premier cas, le juge n'a qu'un pouvoir d'annulation. Ainsi, s'il y a incapacité de l'élu ou bien faits de pression, le juge ne pealque casser l'élection, il ne pourrait point proclamer élu un autre aadidat ; 2' en ce qui concerne l'opération du calcul des voix, le juge a UD pouvoir de réformation, en ce sens qu'il peut réformer les décisions des autorités administratives qui ont proclamé les résultats du scrutin, si ces décisions sont erronées (3).
(i\ Rd tant que réiigibilité dépend de questions d'état, de doinicile, de nationalité, dt*. (>arenté ou d'alliance, dMnlerdiclion, de faillite, de dation d'un conseil judiciaire, de ci-ndamnaUon pénale douteuse, le juge de l'élection doit renvoyer l'examen de la diffi- (^illé au tribunal judiciaire, à titre de question préjudicielle (Cf. Larerrière, op. cit.^ t. II, p. 338 ; Coos. d'Ét., 5 févr. 1906, Élection de Soleijmieujc).
(2j II n*en serait pasde même, d'après M. Laferrière {op. cit. y t. II, p. 332), des mineurs, dps étrangers, des personnes non domiciliées dans la commune, indûment inscrits « parce qu'aucune disposition de loi ne leur défend de voter et ne contredit à leur égard la présomption de capacité qui résulte de leur inscription sur la liste ».
(3j II faut cependant distinguer les hypothèses : — a) La commission de recensement ivait proclamé X..., alors que, vérification faite, c'est Y... qui a la majorité; le juge r-^formcra la décision et proclamera élu Y... ; — b) La commission de recensement avait «Jfclaré qu'il n'y avait pa's élection au premier tour et fait procéder à un second tour, » ors qu'en réalité il y avait élection au premier tour; le juge annulera le second tour '^e icrutla et proclamera élu le candidat qui avait obtenu la majorité au premier tour; — ^ La commission de recensement avait déclaré à tort qu'il y avait élection au premier !our; le juge annulera complètement réiectioo, il ne se bornera pas à prescrire un second t'^iur : en effet, le second lourde scrutin n'a de sens que s'il suit à une courte distance *'■ premier tour, or, ici, à raison des lenteurs de la procédure, il ^'est forcément écouK". «n loDg intervalle (Cons. d'Ét., 25 oct. 1878 ; 9 nov. 1883).
196 l/ORGANISATION ADMINISTRATIVE.
' Cette différence de pouvoirs, tantôt d'annulation, tantôt de réformation, s'explique facilement. Dans l'hypothèse où l'opération du calcul des voix seule est viciée, la volonté des électeurs reste certaine, ce sont de pures opérations administratives qui avaient été mal faites, il est naturel qu'elles soient refaites. Au contraire, toutes les fois que le vice touche à l'élection même, le juge ne peut substituer sa décision à < elle du corps électoral, il ne peut que provoquer une nouvelle consultation. On sait bien que la volonté des électeurs a été viciée, mais on ne sait pas ce qu'elle eût été si elle n'eût pas été viciée.
D. De la procédure. — Des réclamations doivent être formées, elles sont portées devant certaines juridictions et jugées suivant certaines formes.
/ a) Des réclamaiwns électorales. — Le droit de former une réclamation appartient : l'a tous les électeurs de la circonscription (i); 2* aux candidats, même s'ils ne sont pas électeurs (Cons. d'Ét., 23 févr. 4906, Élection de Travinch); 3* aux membres de l'assemblée élue, sauf pour les élections au conseil d'arrondissement (2); 4® au Gouvernement, représenté soit par le préfet, soit par le ministre ou même par un délégué spécial pour les élections législatives. La réclamation gouvernementale ne peut s'appuyer que sur l'inobservation des formes et conditions légales (3). Les réclamations ou protestations peuvent être formées au moment même du vote, et alors elles sont inscrites au procès-verbal du scrutin (i) ; elles peuvent aussi être formées après coup. Pour les élections législatives il n'y a point de délai, elles peuvent être formées tant qu'il n'a pas été statué. Pour les élections au conseil général, délai de dix jours» le préfet a un délai de vingt jours depuis le moment où il a re(^u les procès-verbaux (5). Pour les élections au conseil d'arrondissement, délai de cinq jours (6), le préfet a quinze jours depuis la réception des procès-vei^baux (7). Pour les élections au conseil municipal, mêmes délais (8). — Les réclamations sont affranchies du timbre et de l'enregistrement; il n'y a aucune forme imposée; elles doivent être seulement signées; il n'est pas nécessaire que la signature soit légalisée (Cons. d'Êt.,27 févr. 1905, Élection de Saint-Donnat).
h) Des juridictions compétentes, — Pour les élections au conseil général du département, la juridiction compétente est le Conseil d'État en
(1) L. 10 août 1871, art. 15, modifié par la loi du 31 juillet 1875, al. 1 ; L. muoicip., art. 37, al.l.
(2) L. 2? juin 1833, art. 51 ; L. 10 aoftt 1871, art. 15.
(3) L. 10 août 1871, art. 15 in fine, modifié par In loi du 31 juillet 1875; L. municip. . art. 37. al. 3; D. R. 2 février 1852, art- 16; L. 22 juin 1833, art. 51.
(4) L. municip., nrl. 31 et 37.
(5) L. 10 août 1871, art. 15 modifié par la loi du 31 juillet 1875. (6)L. 22 juin 183:J, art. 51.
(7) L. 22 juin 1833, art. 50.
(8) L.5 avril 1884, art. 37.
premier et en dernier ressort (L. 31 jaill. 1875). Pour les élections au conseil d*arroûciissemeot, c'est le conseil de préfecture avec appel au Conseil d'État dans le délai de deux mois (L. 22 juin 1833, art. 50-54; L. 22 juin. 1889, art. 57). Pour les élections au conseil municipal, c'est également le conseil de préfecture avec appel au Conseil d'Étal dans le délai d*uQ mois (L. 5 avr. 1884, art. 37 et s.). Pour les élections aux conseils généraux des colonies et aux conseils municipaux des communes cûloûiales, c'est le conseil du contentieux de la colonie avec appel au Conseil d'État (1).
Formes de procédure. — Pour les conseils généraux, voir la loi du 31 juillet 1875. — Pour les conseils d'arrondissement, voir la loi du îi'}u\n 1833, art. 50-54. — Pour les élections municipales, voir la loi du 0 avril 1884, art. 37 et suiv. — Le caractère général de ces procédures eât que l'affaire se juge d'urgence et sans frais (2).
Observation. — C'est un principe universellement admis que Vexerdce provisoire demeure à ceux dont V élection est attaquée (L. 15-27 mars 1792, art. 9). En conséquence, les membres des assemblées dont Téleclioa est contestée doivent être convoqués aux sessions, prendre part aux délibérations^ toucher l'indemnité s'il y en a une. Mais dès que l'anaulation de l'élection est définitive, ayant été prononcée par le Conseil d'État, ils ne doivent plus participer à aucune délibération, alors même que l'annulation ne leur aurait pas encore été notifiée iCons. d'Ét., 9 févr. 1912, Gonod),
Appendice. — Les crimes et délits électoraux (D. 0. 2 févr. 1852; L. 30 mars 1902 (3).
(1) Pour les élections aux conseils de prud'hommes, le conseil de préfecture, L. l«r juin 18^ ; pour les élections des délégués à la sécurité des ouvriera mineurs, le coDseilde préfecture, L. 8 juill. 1890; pour les élections des délégués à la caisse de secours des mineurs, le juge de paix, L. 29 juin 1894, etc.
\t} L. 10 août 187L, art. 16, modifié par la loi du 31 juillet 1875, L. 22 juin 1333, art. 53; L. 5 avr. 1884, art. 40, al. 6. On trouvera- une théorie générale du contentieux éiectonil au point de vue de la procédure, dans Laferrière, Juridict. adm.^ Il, p. 349 et s.
(3) Ces crimes et délits sont relatifs : l** aux inscriptions frauduleuses sur la liste électorale (D. 0. 1852, art. 31; L. 7 juill. 1874, art. 6); 2» à l'exercice illégal du droit de vote (D. 0. 1852, art. 23, 33, 34) ; 3» à la violation des collèges ou des urnes (D. 0. 1^, art. 37, 41, 45, 46, 47); A^ aux soustractions, additions, altérations de bulletins •0. 0. 1852, art. 35 36) ; 5» à la corruption ou à la contrainte électorale (D. 0. 1852, art 38, 39; L. 2 août 1875. art. 19; L. 30 nov. 1875, art. 3) ; 6» aux fausses nouvelles, inanœuvrcs et diffamations (D. 0. 1852, art. 40; L. 29 juill. 1881, art. 27); 7o aux falÀfications du scrutin (L. 30 mars 1902).
Us crimes et délits électoraux donnent lieu à une action publique et k une action civile qui peut être mise en mouvement par tous les électeurs de lu circonscription iL. 15 mars 1849, art, 123); action publique et action civile sont prescrites par trois mois à partir du jour de la proclamation du résultat de Télection, même en cas de crime
'D. 0. 1852, art. 50).
L«s condamnations prononcées en matière électorale ne portent pas atteinte à Tindé-
198 l'organisation administrative.
§ 3. — Exercice de la fonction élective. — Théorie générale des assemblées délibérantes administratives.
Les représentants investis par l'électioD sont des membres d'assemblées délibérantes. L'exercice de leur fonction les conduit à conslituor ces assemblées et à prendre part à leurs travaux, c'est donc la théorie générale des assemblées délibérantes administratives qui doit être faite ici. Elle sera construite avec les règles communes au Sénat, à la Chambre des députés, aux conseils généraux de département, aux conseils d'arrondissement, aux conseils municipaux, aux conseils de colonies, et ces règles seront puisées dans les lois organiques diverses, car il n'y a pas de loi générale sur la matière (i).
Définition. — Caractères. — Les assemblées délibérantes sont des autorités administratives composées de plusieurs membres élus formant corps, dont la fonction est de prendre des délibérations à la majorité des voix.
Les assemblées délibérantes sont des institutions corporatives douées d'une individualité administrative très forte. Les Chambres législatives ont même une dotation en propriété (Cf. note dans Sirey, 1899. 3. liS sous Cons. d*ÉL, Jolly); les conseils généraux et les conseils municipaux sont admis à ester en justice devant le Conseil d'État (Coqs. d'Ét., 8 août 1872, Laget; L. 5 avr. 1884, art. 67). Cette individualité corporative assure aux assemblées délibérantes une existence continue; elles ne siègent point d'une façon permanente, mais, même quand elles ne sont pas en session, l'administration quotidienne est faite sous leur influence (Instr. de l'Ass. nat., 8 janv. 1790).
A. L'organisation des assemblées délibérantes. — Le nombre des membres dont une assemblée délibérante doit être composée est fixé par la loi. En général, il est en rapport avec la population de la circonscription représentée (2). Selon que les communes sont plus ou moins peuplées, elles ont plus ou moins de conseillers municipaux (3). Il n'en est pas de môme pour les conseillers généraux, leur nombre n'est pas directement en rapport avec le chiffre de la population du département, il dépend du nombre des cantons; chaque canton n'élit qu'un conseiller, quelle que soit sa population (4).
Les membres des assemblées délibérantes sont nommés pour un certain intervalle de temps, en général assez court, après lequel ils doivent être
pendance du juge du coDleolieux de l'élection et ne le forcent point à annuler Téleclion (V. sur ces points, E. Pierre, Le droit politique^ p. 261).
(1) Bien entendu, chaque assemblée délibérante sera étudiée de nouveau à sa place.
(2) L. 9 déc. 1884, art. 1", pour le Sénat; L. 13 févr. 1889, art. 2 et 3, pour la Chambre des députés.
(3) L. 5 avr. 1884, art. 10.
(4) L. 10 août 1871, art. 4.
renouvelés. Pour les unes, le recouvellemeot est intégral comme pour la Chambre des députés et Tes conseils municipaux (1); pour les autres, il est par séries, comme pour le Sénat où il y a trois séries renouvelables de trois en trois ans; comme pour les conseils généraux et les coQseils d'arrondissement où il y a deux séries renouvelables également de trois en trois ans (2) (3).
Les membres d'une assemblée peuvent être indéfiniment réélus à cette même assemblée (L. tO août 1871, art. 21).
Eq principe, une assemblée délibérante doit toujours être au complet. Si donc, il se produit quelque vide par suite du décès ou de la démission de quelque membre ou de quelque autre cause, il doit être procédé, dans la circonscription dont le représentant a disparu, à une élection complémentaire, à moins que Ton ne soit à la veille d'un renouvellement intégral ou du renouvellement d'une série (V. Règles particulières à chaque assemblée) (4).
Toutes les assemblées délibérantes autres que le Sénat peuvent être dissoutes par le pouvoir exécutif : la Chambre par un décret appuyé d'un vote du Sénat (5)^ les conseils généraux, les conseils d'arrondissement, les conseils municipaux par des décrets individuels rendus avec des formalités diverses (6). La loi prescrit des délais pour les élections , nouvelles ^7).
B. Le fonctionnement des assemblées délibérantes, — I. Des sessions. — Les assemblées délibérantes ont des sessions^ pendant lesquelles elles tiennent des séances consacrées à des délibérations.
La session e^t un certain intervalle de temps pendant lequel une assemblée peut légalement tenir des séances. Il ne faut pas confondre session avec séance, malgré l'ambiguïté du mot réunion par lequel la loi
(1) L. 30 novembre 1875. art. 15; L, 5 avril 1884. art. 41.
(2) L. 9 décembre 1884, art. 7 ; L. 10 août 1871, art. 21.
(3) Le renoavellemeDt par série as.'iure davantage la permaaeDce de l'assemblée : on peat dire que le Sénat est toujours le même ou du moins se modifie très lentement, tandis qa*one Chambre nouvellement élue peut ne pas ressembler à sa devancière. Le renouvellement intégral assure mieux la représentation de ropiuion. Au Tond, il est bon que les deux systèmes soient employés concurremment dans les deux Chambres.
(4) V. pour le Sénat, L. 2 août 1875, art. 22, modifié par la loi. du 9 décembre 1884; pour la Chambre des députés* L. 30 novembre 1875, art. 16 et L. 16 juin 1885, art. 7 : pour le conseil général, L. 10 août 1871, art. 22. Par exception au principe, on ne procède, à des élections complémentaires pour le conseil municipal, que lorsqu'il manque le quart des conseillers, ou même, si Ton se trouve dans les six mois qui précèdent le renouvellement intégral, lorsqu'il en manque plus de la moitié (L. 5 avr. 1884, art. 42), à moins qu'il n'y ait à élire un maire ou un adjoint, etc.
(5) L. const. 25 février 1875, art. 5.
(6) L. 10 août 1871, art. 35. 36; L. 5 avril 1884, art. 43. Ces décrets doivent être individuels; il ne saurait y avoir, par voie de mesure générale, dissolution de tous les conseils généraux ou de tous les conseils municipaux de France. L. 10 août 1871, art 36, § 3; L. 5 avr. 1884, art. 49 pr. : « un conseil municipal ».
(7) V. les textes cités, notes 1 et 2; L. 5 avr. 1884, art. 45.
iOO l'organisation administrative.
désigne souvent les deux. Ainsi, la règle qui permet de déclarer démissionnaire le conseiller municipal qui a manqué à trois convocations successives, ne s'applique qu'aux convocations à trois sessions successives. Ainsi encore, le droit du préfet d'annuler les délibérations du conseil général prises en réunion illégale (art. :U, L. 1871) ne s'applique pas aux irrégularités des séances, par exemple au défaut de quorum (Cons. d'Ët., 8 août 1872, Laget), mais seulement aux sessions tenues en dehors des conditions régulières. Toutes les assemblées ont des sessions, attendu qu'aucune ne siège en permanence, à l'inverse des organes exécutifs qui eux fonctionnent en permanence.
On distingue des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires. Les sessions ordinaires se reproduisent tous les ans à des époques déterminées par la loi. La session ordinaire des Chambres commence le second mardi de janvier (1). Les conseils généraux ont deux sessions ordinaires, l'une qui s'ouvre le premier lundi qui suit le 15 août, Tautre le second lundi qui suit le jour de Pâques (2) ; les conseils d'arrondissement ont une session unique en août (3). Les conseils municipaux ont quatre sessions ordinaires, en février, mai, août, novembre; dans chacun de ces mois le préfet, par un arrêté, Vixe le point de départ de la ses sion (4). Si l'une de ces sessions est retardée par les événements, elle ne cesse pas pour cela d'avoir le caractère de session ordinaire (Cons. d'ÉL, 5 avr. 1895, Commune de Milianah), La durée de ces sessions ordinaires est en général fixée. Pour celle de la Chambre, il y a un minimum, cinq mois au moins (5) ; pour les autres assemblées délibérantes, ud maximum; pour le conseil général, la session d'août ne doit pas excéder un mois, la session d'avril quinze jours (6). Les sessions des conseils municipaux ne doivent pas non plus, en principe, excéder quinze jours; exceptionnellement, la session où est discuté le budget peut durer six semaines (7) : les conseils généraux doivent discuter le budget et les comptes à la session d'août, les conseils municipaux à La session de mai.
Il peut y avoir autant de sessions extraordamires que les besoins l'exigent. Ces sessions sont provoquées par le Gouvernement, ou bien dues à rinitialive de l'assemblée elle-même. Les Chambres, les conseils généraux et les conseils municipaux peuvent, en effet, se réunir sponta-
(1) L. const. 16-18 juillet 1875, art. 1.
(S) L. 10 aoOt 1871, art. 23. Pour la session d*août, la loi du 9 juillet 1907 a autorisé les conseils généraux à en opérer eux-mêmes le déplacement, sous certaines conditions qui seront examinées, infrà^ Organisation du déparlement, v» Conseils génèrattx.
(3) L. 10 mai 1838, art. 39.
(4) L. 5 avril 1884, art. 46.
(5) L. const. 16, 18 juillet 1875, art. 1. al. 2.
(6) L. 10 août 1871, art. 23, m fine. (7) L. 5 avril 1884, art. 46.
Dément, sous certaioes conditioos fixées par la loi et avec obligation d'avertir le Gouvernement. (1). Par exception, les conseils d'arrondissement ne peuvent pas se réunir spontanément (L. 22 juin 1833, art. 27). Pour les assemblées locales, la différence entre la session ordinaire et la session extraordinaire est que, dans la session ordinaire, les assemblées soQt maîtresses de leur ordre du jour, tandis que dans la session extraordinaire elles ne peuvent délibérer que sur l'objet pour lequel elles ont été convoquées et l'objet doit être mentionné sur la lettre de con vocation, en ce qui concerne les conseils municipaux, à peine de nullité de la délibération (Cons. d'Ét., 16 nov. 1906, Marié; 23 juin 1911, Arnat) (2).
Lorsque l'ouverture de la session ordinaire est fixée à une date déterminée par la loi, il n'y a point d'acte de convocation. Il en est besoin lorsque la date n'est pas fixée, notamment pour les sessions extraordinaires. Les Chambres sont convoquées par décret; les conseils généraux par arrêté du préfet, lorsque la convocation émane de l'initiative de l'assemblée (3) ; les conseils d'arrondissement par arrêté du préfet. Les conseils municipaux sont convoqués par le maire, non pas par arrêté, mais par lettres individuelles adressées à chaque conseiller, trois jours francs au moins avant celui de la réunion (L. munlcip., art. 48).
La clôture de la session des Chambres est prononcée par décret (i).
Pour toutes les autres assemblées, c'est le président de l'assemblée qui la prononce; au reste, les réunions seraient illégales si elles se prolongeaient au delà du délai maximum.
Le chef de l'État peut ajourner les Chambres par décret en cas de conAit; l'ajournement ne peut excéder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la même session (L. const. 16 juill. 1875, art. 2). Cet ajournement interrompt la session (5). Les autres assemblées électives ne sont pas ajournées, car le Gouvernement a un droit plus fort; il peut suspendre ou dissoudre le corps lui-même, ce qui entraîne évidemment ajournement de la session. Les assemblées ont le droit d'ajourner elles-mêmes leurs séances à l'intérieur de la session.
IL Des séances. — Les séances sont les réunions des membres de Cas-
(1) V. L. coosl. 16-18 juillet 1875, art. 2; L. 10 août 1871, art. 24; L. 5 avril 1884, ul 47 ; il faut en principe demande écrite de la majorité des membres en exercice ; pour le coDseil général, demande écrite des deux tiers.
(2) Quant aux Chambres législatives, elles sont toujours maîtresses de leur ordre du jour.
(3) L. 10 août 1871, art. 24.
(4) L. const. 16 juillet 1875, art. 2, al. 1.
(5) Il ne faut pas confondre cet ajournement avec celui que les Chambres peuvent. décider elles-mêmes et qui ne consiste qu*en une interruption des séances. Un ajournement semblable est de tradition à Pftques, pendant la session des conseils généraux. Comme la Chambre reste libre de se réunir, la session n'est pas interrompue.
202 l'organisation administrative.
semblée tenues en vue de délibérer. — Elles doivent être tenues en session régulière en un certain lieu, il y faut la présence d'un certain quorum, un bureau qui dirige, l'observation d'une certaine procédure :
!• Lieu de la séance. — Toutes les assemblées délibérantes ont un siège légal. Depuis la loi du 22 juillet 1879, le siège des deux chambres est à Paris; le Palais- Bourbon est affecté à la Chambre des députés, le Palais du Luxembourg au Sénat; néanmoins, chacune des deux Chambres demeure maîtresse de fixer, dans la ville de Paris, le palais qu'elle veut occuper. — Le siège du conseil général est une des salles de Thôtel de la préfecture. — Celui du conseil d'arrondissement, une des salles de l'hôtel de la sous-préfecture. — Le siège du conseil municipal, une des salles de la maison commune* ou tout au moins une chambre commune bâtie ou louée à cet effet. Cependant, la loi gardant le silence, la réunion peut avoir lieu dans une maison particulière, s'il n'y a point de chambre commune. Mais il est indispensable que ce soit au chef-lien de la commune (Cons. d'Ét., 9 déc. 1898, Saint-Léger des Fourches, Cf. 29avr. 1904, Messe).
2° Du nombre des membres présents nécessaire pour qu'une assemblée puisse valablement délibérer. — La règle est la même pour toutes les assemblées et, en principe, elle est rigoureuse; il doit y avoir en séance, au commencement de chaque délibération, plus de la moitié des membres (1). C'est ce qu'on appelle le quorum. Mais sur quel nombre total calcule-t-on cette majorité ? Dans les deux Chambres, et pour les conseils généraux et d'arrondissement, on prend pour point de départ le nombre légal des sièges, peu importe que dans le moment il y ait des sièges non pourvus (2). Pour les conseils municipaux, la règle est différente, on calcule sur les membres en exercice (L. 5 avr. 1884, art. 50) (3).
H fallait prévoir le cas où, par négligence ou par abstention systématique de certains membres, les assemblées ne se réuniraient pas en
(1) C'est au moment où uae proposition est mise en délibération, ou bien où Ton va procéder à une élection, que le quorum doit être atteint. Une fois la délibération commencée ou le scrutin ouvert, les membres qui quittent la salle des séances sont assimilés à des abstentionnistes. Mais à chaque opération nouvelle de i^assemblée dans une même séance, la question du quorum se pose à nouveau au commencement de Topération (Cons. d'Ét., 18 jaov. 1905, Élection d'Alçay ; 10 mars 1911, Bonvin).
(2) L. 10 août 1871. art. 30; Règlement de la Chambre, art. 95; Règlement da Sénat, art. 60.
(3) Cette modification était nécessaire ; tes conseils municipaux ne sont pas complétés à chaque vacance, il n'y a lieu à l'élection complémentaire que lorsqu'il manque le quart des conseillers ; dans ces condiUons, un conseil réduit n*aurait pu que très difficilement satisfaire à la règle du quorum telle qu'elle est posée pour les autres assemblées. M faut même admettre qu'un conseil municipal peut valablement délibérer lorsqnHl y a en séance plus de la moiUé des membres en exercice, alors môme que le conseil est réduit au-dessous des trois quarts ou de la moitié, suivant les disUnctions de Tart. 42, loi muai- • cipale (Cons. d'Ét., 31 déc. 1878, GuUlouet).
nombre; leur travail devait-il être iadéfiniment empêché? Des dispositions ODt été prises pour la plupart des assemblées, elles se ramèneol àceci» qu'après une cou vocation à une nouvelle séance, le quorum n'est plus nécessaire (1).
3« Du bureau, — Les assemblées délibérantes ont besoin d'un organe de direction. En principe, c'est un bureau composé d'un président, d'un ou plusieurs vice- présidents, d'un ou plusieurs secrétaires, quelquefois de questeurs, comme à la Chambre et au Sénat. Ce bureau est élu par les assemblées, annuellement, à la première séance de Tannée.
A la Chambre des députés et au Sénat, le bureau est élu dès le début de la session ordinaire en janvier (2). Et môme quand, à la suite de l'élection d'une chambre nouvelle, il y a eu élection d'un bureau, celui-ci n'est que provisoire (Régi. Sén., art, 3; Règl. Ch. dép., art. 2). Pour les conseils généraux, c'est à l'ouverture de la session d'août, qui est ronsidérée comme la première session de l'année (L. 10 août 1871 , art. 5). Pour les conseils d'arrondissement^ au début de la session annuelle unique (L. 27 juill. 1870) (3).
(i) Pour la Ch&mbre des députés et pour le Sénat, Tabsence des membres en séance o'a pas souvent d'inconvénient, par suite de l'habitude qui s'est établie et qui est considérée comme un droit, de voter par mandataire. On ne s'aperçoit que le quorum oest pas atteint, que lorsqu'il y a demande de scrutin public à la tribune par appel Dominai. Alors, à la séance suivante, le vote est valable quel que soit le nombre des présents (Rèfçl. Cb. dép., art. 95; Sénat, art 60);
Pour les conseils généraux, une loi a été votée le 31 mars 1886 : 1° Si, au jour fixé par' la loi ou le décret de convocation, le conseil n'est pas en nombre, la session sera renvoyée de plein droit au lundi suivant ; une convocation spéciale sera faite d'urgence par le préfet; la durée légale de la session courra à partir du jour fixé pour la seconde réunion. Les délibérations alors seront valables, quel que soit le nombre des membres présents; 2^ lorsqu'on cours de session, à une séance, il n'y aura pas le quoirum, la délibération sera renvoyée et, après ce renvoi, sera valable, quel que soit le nombre de;' votants. Dans les deux cas, les noms des absents seront inscrits au procès-verbal (V. L. 10 août 1871, art. 30, al. 2, ajouté par la loi de 1886). Un avis du Cons. d'Ét., 18 mars 1897, décide que ces deux disposiUons ne peuvent être appliquées cumulativcmenl dans la même session, mais il est critiqué dans la^Rev. d'adm.^ 97, III, 173.
Pour les conseils municipaux, l'art. 50 de la loi municipale dispose ainsi : quand, après deux convocations successives à trois jours au moins d'intervalle et dûment constatées, le conseil municipal ne s'est pas réuni en nombre suffisant, la délibération prise après la troisième convocation sera valable, quel que soit le nombre des membres présents (V. Cons. d'Ét., 10 déc. 1890, Alliet).
Ces dispositions prises pour assurer le quorum ou remédier à son absence, sont de droit étroit et ne sauraient être étendues aux autres assemblées (Cons. d'Ét., 19 mai 1911, Héchon, commission administrative des bôpttaux).
(2) Règlement du Sénat, art. 1 à 5 ; Règlement de la Chambre, art. 10.
(3) Les conseils municipaux sont encore ici un peu à part, ils ont un bureau composé d'oa président et d'un ou plusieurs secrétaires, mais le président n'est pas élu, si ce n'est dans une hypothèse très exceptionnelle, dans les séances où les comptes d'administration du maire sont discutés (L. 5 avr. 1884, art. 52); à l'ordinaire, le conseil municipal est présidé par le maire ou, à son défaut, par les adjoints dans l'ordre des nominations, et, k défaut d'adjoints, par un conseiller municipal désig né par le conseil, sinon pris
204 l'organisation administrative.
Le président de l'assemblée dirige les débats, veille a la police de la séance, à la sûreté intérieure et extérieure de l'assemblée (i). Les présidents de la Chambre des députés et du Sénat ont le droit de réquisition directe delà force armée (L. 22 juill. 1879, art. 5). Le président du conseil général ne Ta pas; il doit s'adresser au préfet (Av. Cons. d'Él-, 3 déc. 1874). Le maire l'a comme maire, mais non comme président du conseil municipal.
4* Ordre du tableau. — Il n'y a pas d'ordre particulier établi entre les membres d'une assemblée; en principe, ils se classent d'après les partis politiques. Mais, pour le conseil municipal, il y a un ordre spécial, Tordre du tableau qui, tous les quatre ans, est revisé et sert dans diverses circonstances. L'ordre du tableau est déterminé : 1* par la date la plus ancienne des nominations; 2^ entre conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus; 3® à égalité de date et de voix, par la priorité d'âge (L. municip., art. 49).
5** Procédure des séances. Règlements. — La procédure des séanc«^s est en partie réglée par la loi, en partie par le règlement intérieur de chaque assemblée. Toute assemblée délibérante a le droit de se faire un règlement intérieur. La Chambre des députés et le Sénat ont le leur (16 juin 1876) et (10 août 1876). Les conseils généraux doivent en avoir un (L. 10 août 1871, art. 26); il est facultatif pour les conseils d'arrondissement (L. 23 juill. 1870), et aussi pour les conseils municipaux (2).
6® Publicité des séances. — Les séances de certaines assemblées délibérantes sont publiques (3). En certains cas, le huis clos peut être prononcé. Pour les chambres législatives, la publicité remonte à la Révolution. Pour les conseils généraux elle avait été établie une première fois par le décret du 3 juillet 1848, puis supprimée; elle a été rétablie par la loi de 1871, art. 28. Pour les conseils municipaux, elle a été établie seulement par la loi de 1884. Cette publicité des séances doit être considérée comme d'exception; elle n'existe point sans texte; par conséquent, elle n'existe ni pour les conseils d'an*oodissement, ni pour les commissions départementales, ni pour les commissions administi^atives d'établissements charitables, etc.
danB Tordre du tableau (art. 52 et 84). La séance dans laquelle il est procédé à l'éiection du maire est présidée par le plus âgé. Au début de chaque session et pour sa dorée, le conseil municipal nomme un ou plusieurs de ses membres pour remplir les fonctions de secrétaire. Il peut leur adjoindre des auxiliaires pris en dehors de ses membres, qui assisteront aux séances, mais sans participer aux délibérations (art. 53).
(1) L. 10 août 1871, art. 29; L. municip., art. 55; Règlement de la Chambre, art IH; Règlement du Sénat, art. 29. ^
(2) La violation du règlement de rassemblée ne donne pas ouverture à recours poui excès de pouvoir pour violation de la loi et des règlements, parce que ce n'est qu*uo règlement intérieur de l'institution. Il est sanctionné par la discipline intérieure.
(3) Chambre, L. const. 16-18 juill. 1875, art. 5; L. 10 août 1871, art. 28; L. municip., art. 54.
!• Immunités de délibération. — Les membres des assemblées délibérantes, en traitant les questions d'intérêt général, sont appelés à formuler au sein même de l'assemblée, sur des tiers, des opinions qui peuvent être jugées injurieuses ou diffamatoires. La séance d'une assemblée délibérante, au moins quand elle est publique, ou bien quand le compte rendu est publié par les journaux, donne à ces opinions exprimées le caractère de publicité qui les fait tomber sous le coup de la loi sur la presse. Faut-il admettre que, dans Tintérêt delà liberté des discussions et de la gestion des intérêts généraux, il n'y aura pas délit?
Pour les assemblées législatives, le principe est posé, il n'y a point , délit et cela constitue Vimmunité parlementaire : « Aucun membre des deux Chambres ne peut être pôui-suivi et recherché à l'occasion des opinions ou des votes énais par lui dans l'exercice de ses fonctions » L. const. 16 juin. 1875, art. 13). Cette disposition est complétée par Part. 41 de la loi du 29 juillet 1881, qui déclare non susceptibles d'ouvrir une action en justice « les discours tenus dans le sein des deux Chambres, ainsi que les rapports et toutes autres pièces imprimées par l'ordre de l'une des deux Chambres ». Mais ce principe ne s'étend pas aux autres assemblées délibérantes. Les membres des conseils généraux, des conseils d'arrondissement^ des conseils municipaux(l), sont responsables de leurs propos et de leurs votes injurieux ou diffamatoires. Cette responsabilité est poursuivie devant les tribunaux judiciaires suivant le droit commun, mais le conflit pourra être élevé par le préfet s'il y a lieu.
Pour les délibérations des conseils municipaux, il existe en outre un recours devant le préfet, aux termes de l'art. 60 de la loi du 14 décembre 1789. Le préfet, après avoir pris l'avis du sous-préfet fCons. d'ÉL, 5 janv. 1906, Commune de Pont-Audemer), peut censurer la délibération diffamatoire, prescrire une réunion du conseil municipal où la censure sera lue, la faire inscrire en marge de la délibération censurée (Cons. d'Ét., 1" mars 1895, Cardinal Langénieux) ; la décision du préfet est elle-même susceptible d'un recours contentieux (Cons. d'Ét., 14 juin \90i, DoineD.
S^ Ordre du jour. — L'ordre du jour est de tradition dans toutes les assemblées délibérantes. C'est la liste arrêtée à l'avance des questions qui doivent être traitées dans une séance. L'ordre du jour est en général Cixè par l'assemblée elle-même (Règl. Sén,, art. 46; Règl. Ch., art. 111). Rappelons que les assemblées locales ne sont maîtresses de leur ordre du jour que dans les sessions ordinaires (V. p. 201).
9* Le Procès-verbal et sa publicité. — Il doit être dressé procès-verbal de toute séance d'une assemblée délibérante. Ce procès- verbal est dressé
(1) Pour les membres des conseils municipaux, la question avait fait doute, à cause du recours spécial qui existe devant le préfet; elle est tranchée aujourd'iiui (Trib. confl., 13 déc. 1879, Anduze).
206 l'organisation ADMINISTRATIVt.
par les soins du bureau, il est adopté par l'assemblée dans la séance suivante, avec les rectificatioDS s'il y a lieu ; il est signé du président et des secrétaires (1). Par exception, celui du conseil municipal est signé de tous les membres présents à la séance; cependant le défaut de cette formalité n'entraîne pas la nullité de la délibération (Cons. d'Ét , 8 avr. 1911, Lecomte) (2). Le procès- verbal esta la disposition des électeurs et contribuables qui peuvent en prendre connaissance sur place, en prendre copie et la publier (3); les procès- verbaux du conseil général sont publiés en volumes, ceux des conseils municipaux sont transcrits sur un registre de la mairie par ordre de date (4).
III. Des délibérations (5). — La délibération est l'acte par lequel une assemblée délibérante prend une résolution, à la majorité des voix^ sur un objet d* administration, par une procédure de discussion collective. Cette résolution peut être ou une décision exécutoire ou une nomination ou une simple manifestation d'opinion (avis, vœu, réclamation), — il y a lieu de se préoccuper de la procédure des délibérations et de leur caractère juridique.
a) Procédure des délibérations. — La délibération est une procédure de discussion collective qui comporte une préparation préalable des affaires, des débats collectifs en assemblée et un vote à la majorité sur des propositions de résolution :
i^ De la préparation des délibérations. — Les affaires sur lesquelles il doit être pris des délibérations arrivent en général aux assemblées délibérantes préparées et instruites par l'organe exécutif, mais il faut songer : 1° qu'il y a des affaires soumises directement à l'assemblée par l'initiative de ses membres et qui ne passent point par le préliminaire de l'instruction par l'organe exécutif, à moins que l'assemblée ne les
(1) L. 10 août 1871, art. 32, al. j ; Règlemeot de la Chambre, art. 98; Règlement du Sénat, art. 30.
(2) L. f) avril 1884, art. 57. — L'assemblép. est maîtresse de la rédaction du procèsverbal, sous réserve de la mention des motifs pour lesquels tel ou tel conseiller on pas voulif signer le procès-verbal (Cons. d'Ét., 3 mars 1905, Papof ; 7 août 1906, Ferré).
{3)L. 10 août 1871, art. 32, al. 2; L. municip., art. 58.
(4) De plus, des comptes rendus sont publiés. Les comptes rendus in extenso des rféancesdes Chambres sont publiés au Journal officiel. Un compte rendu sommaire et officiel de chaque séance du conseil général est tenu à la disposition des journaux du département dans les quarante-huit heures et est inséré au recueil des actes du département (Cons. d'Ét., 27 janv. 1911, Richemond) (L. 1871, art. 31, § 1). Un compte rendu de chaque séance du conseil municipal est, dans la huitaine, affiché par e.\lrait> à la porte de la mairie (L. 1884, art. 56), mais Tabsence de cette formalité n'entraîne pas la nullité de la délibération (Cons. d*Ét., 8 avril lyll, Lrcomte). Les conseils d*arrondissèment n'ont pas de comple rendu.
(5) D. 2i-27juin 17ÎK), art. !•' : « Nul corps administratif ne pourra employer dans l'intitulé et dans le dispositif de ses délibérations l'expression de décret consacré aux actes du corps législatif, il doit employer le terme de délibr ration y^ w
y renvoie par une décision formelle. Les conseils généraux de départemeot, seuls, sont tenus de renvoyer au préfet pour Tinstrucliou de toutes lesaffaires (L. iO août itS71. art. 3) (i); 2« que, même pour les affaires iostruites par l*organe exécutif, il faut une étude préparatoire au sein de rassemblée, ne fût-ce que pour prendre connaissance du dossier; elle se fait en général par des commissions d*étude qui présentent un rapport el formulent des propositions de résolution (^2).
2« Procédure des débats et vote des délibérations. — Le vote est précédé d'une discussion orale, sauf pour les nominations qui ne sont pas à proprement parler une manifestation du pouvoir délibérant. Le débat oral a lieu sous la direction du président et conformément au règlement intérieur de rassemblée. On passe au vote lorsque la discussion est
(1) Cette obligation a été étendue aux conseils généraux des colonies. D. en Cons. dtl., 25 novembre 1897. Rev, adm., 97, t. III, p. 419; Cons. d'Ét., 24 novembre 1900, situr Jean,
(2) Commissions d'étude, — On s'est aperçu depuis longtemps que i*étude préparatoire d'une affaire ne peut pas être faite avec fruit par une assemblée nombreuse. On ne peat pas commodément mettre les documents à la disposition de tous les membres, la discussion devient confuse, etc. De là, Tidée très ancienne dans le régime parlementaire des commissions. Une commission est une petite assemblée délibérante, constituée au sein de la grande assemblée, de membres élus parcelle-ci ; la commission étudie l'affaire et fait un rapport. Le système des commissions est aujourd'hui commun à toutes les âSNemblées délibérantes, même aux conseils municipaux (L. 5avr. 1884, art. 59).
Oq cont^oit deux espèces de commissions : i^ des commissions temporaires nommées pour une affaire déterminée; 2<>de3 commissions permanentes nommées avec compétence poor toute une catégorie d'uffairess, commissions des travaux publics, des douanes, etc.
Leâ conseils municipaux ne peuvent pas nommer de commissions permanentes, leurs comoiissions ne peuvent en effet être saisies que de questions soumises au conseil [L maoic.. art. 50; av. minisl. Int., 24févr. 1892). En principe, les commissions peuvent ^it^ger dans lintervalle des sessions; il en est ainsi pour les Chambres législatives el pour le< conseils municipaux (art. 59). On s'accorde généralement à reconnaître qu'il n'en est pas de même pour les commissions du conseil général, lequel est déjà représenté dans l'intersession par sa commission déparlementale (D. 2 avr. 1892, Conseil général du Jura, Hev. adm., 1802, 11, p. 53; Avis ministériel, 29 avr. 1899, Hev. adm., 99, t. U, p. 327;Décis. ministérielle, 8 août 1903, Rev. adni., 1904, t. I, p. 80).
Dicision des Chambres en bureaux. — Les commissions sont en général nommées directement pur un vote de tous les membres de l'assemblée délibérante, mais, à la Chambre des députés et au Sénat, il y a une organisation spéciale. Les Chambres sont d'une façon permanente divisées en bureaux, et ce sont ces bureaux qui nomment les commissions à raison d'un, deux, trois, quatre ou cinq membres par bureau (Règlement du Sénat, art. Il et 17; Règlement de la Chambre, art. 3, 12, 20). Là Chambre compte onze boréaux, le Sénat neuf; ces bureaux sont tirés au sort par le président de chacjue Chambre en séance publique, au commencement de la séance d'ouverture, el renouvelés de la même manière chaque mois. Les bureaux une fois constitués, nomment chacun leur président el leur secrétaire. L'existence des bureaux a une conséquence 1res importinte, elle assure la participation de la minorité au travail d'examen préalalable, les l>ureaux étant composés au hasard du tirage, certiiins peuvent contenir en majorité des représentants de la minorité de l'assemblée. En revanche, elle a l'inconvénient d'écarter les spécialistes de la préparation des loi--. V. art. de M. Lebon, Revue politique et parlementaire, 1894,
208 l'organisation ADMINISTRATI\'E.
close par ud vote de rassemblée, il se fait sur des propositions de résolutions qui sont mises aux voix par le président (1).
Il y a lieu d'établir, entre les diverses propositions, un ordre de priorité qui est d'ordinaire le suivant : 1* la proposition due à un membre de l'assemblée; 2® la proposition de la commission; 3® celle de Torgane exécutif (Cf. Pierre, Droit politique, p. 938). Les propositions mises aux voix doivent être éminemment simples, toutes les fois qu'une propoition est divisible, la division est de droit; en ce cas, après le vote sur les parties divisées, il y a lieu à un vote sur l'ensemble (2). — Des modifications à la proposition peuvent être présentées sous forme d'amendements écrits déposés au bureau (3), tous les membres ont actuellement dans toutes, les assemblées ie droit d'amendement. Les amendements sont mis aux voix avant la proposition principale (4).
Le vote a lieu par oui ou non sur la proposition mise aux voix etcela de trois façons : 1* par geste, par assis ou levé ou à main levée; 2* au scrutin public par bulletin de couleur; 3® au scrutin secret, sauf à la Chambre des députés où le scrutin secret a été supprimé par une résolution du 2 février 1885 et n'est plus employé que pour les nominations (.1). — Les décisions sont prises, dans toutes les assemblées, à la majorité absolue des suffrages exprimés, c'est-à-dire lorsqu'il y a dans un sens plus de la moitié des voix. Il ne peut d'ailleurs pas y avoir de majorité relative, car il n'y a jamais que deux opinions en présence, oui ou non, et Tune des deux réunit plus delà moitié des voix, à moins qu'il n'y ait partage. Lorsqu'il y a partage, et toutes les fois que le scrutin d'est pas secret, la voix du président est prépondérante (6). Les absten-
(1) Le refus du maire de meUre aux voix une proposition, si le conseil passe outre, n'entraîne pas la nullité de la délibération (Cons. d'Ét., 14 déc. 1906, Guyot).
(2) Règlement du Sénat, art. 63; Règlement de la Chambre, art. 93.
(3) Règlement du Sénat, art. 68; Règlement de la Chambre, art. 51.
(4) Règlement du Sénat, art. 62; Règlement de la Chambre, art. 92.
(5) Aux Chambres, le scrutin public se fait, en principe, par bulletin pris sur place, par bulletin à la tribune avec appel nominal, lorsqu'un certain nombre de membres le demandent. Au conseil général, les votes sont recueillis au scrutin public, toutes IfS fois que le sixième des membres présents le demande ; néanmoins, les votes sur les nominations ont toujours lieu au scrutin secret (L. 1871, art. 30, §§ 2 et 3). Au conseil municipal, le vote a lieu au scrutin public sur la demande du quart des membres présents: les noms des votants, avec la désignation de leurs votes, sont insérés au procèsverbal. Il est voté au scrutin secret toutes les fois que le tiers des membres présents le réclame, ou qu'il s'agit de procéder à une nomination ou présentation. Dans ces derniers cas, après deux tours de scrutin secret, si aucun des candidats n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin, et Téleclion a lieu à!a majorité relaUve; à égalité de voix, l'élection est acquise au plus ftgé (L. 5 avril 1884, art. 51).
(ô) L. 10 août 1871, art. 30, al. 4; L. raunicip., art. 51. Il n'appartient pas ao président du conseil municipal de donner ou d'ôter à son vole le caractère de prépondérance que la loi y attache en cas de partage ^Av. Cons. d'Ét., 18 janv. 1894).
lions ûe comptent pas comme suffrages exprimés, de sorte qu'un vote peut être décidé par un très petit nombre de suffrages. Rigoureusement il saffit de deux suffrages exprimés dans le même sens, à ia condi- ÙOQ, bien entendu, que l'assemblée soit malgré cela en nombre pour délibérer (1).
Publicité des délibérations. — V. suprà. Publicité des procès-verbaux, p. 302.
b)Dti caractère juridique et de la validité des délibérations, — Toute délibération est un acte juridique, il faut bien comprendre en quel sens. C'est un acte juridique complexe, c'est-à-dire une opération à procédure, uoe cérémonie juridique, et Ja preuve, c'est que cette cérémonie est consignée dans un procès-verbal qui en constitue la narration (2). Dans ces conditions, la forme de la délibération a une valeur juridique indépendante de son contenu, telle fut en droit romain la stipulatio. Peu importe qu'une délibération ne contienne qu'un simple avis ou un simple vœu, elle est un acte juridique aussi bien que lorsqu'elle contient une décision; elle est soumise à des conditions juridiques de fond et de forme, elle devient en soi exécutoire et peut être annulée juridiquement; c'est ainsi que sont annulées les délibérations des conseils généraux contenant des vœux politiques, par application del'art. 51, §3, de Ja loi du 10 août 1871.
Il y aurait toute une théorie à faire sur la force exécutoire, sur la validité des délibérations et sur les voies de nullité qui peuvent être dirigées contre elles. Comment et jusqu'à quel point sont sanctionnées les règles sur les sessions, les séances, le quorum, les modes de scrutin? Jusqu'à quel point est' assuré le respect des lois dans cette procédure (3)?
Force exécutoire. — La délibération est un acte doué d'une force exécutoire particulière qui se fait sentir dans les rapports de l'organe délibérant et de l'organe exécutif; la délibération peut contenir une décision qui s'oppose à des tiers, mais, par elle-même, elle tend à s'imposer à l'organe exécutif; à ce point de vue sa force exécutoire est susceptible de degrés, il faut distinguer trois hypothèses : !<> l'assemblée délibérante est simplement consultée par l'organe exécutif qui n'est pas
(1) n n'est pas nécessaire que le nombre des suffrages obtenus par une opinion soit égal an quart des membres en exercice.
(2) Sor les actes complexes iqterprétés comme des opérations à procédure, V. mes Principes de droit pitblic, chap. m, p. 145 et s.
(3) J'avais ébauché ceUe théorie dans la deuxième édition de mon Précis, p. 206 et s., 365 et s., 341 et s., 387 et s., et dans un article du Répertoire du droit administratif, y Décentralisation^ n»* 59 et s., 98 et s., 111 et s.; elle a été développée par M. G. Jèze, dans des articles sur le contrôle des délibérations des assemblées délibérantes, publiés dans la Revue générale d* administration, 1895, t. II, p. 401; U m, p. 31 et 154. Elle aurait besoin d'être reprise du point de vue de l'acte complexe K de Topéralion à procédure.
H. - Pr. 1i
210 l'organisation administrative.
tenu de suivre son avis; dans ce premier cas, la force exécutoire de la délibération se limite à ceci que Tavis doit être transmis à l'autorité qui ]'a demandé; ^^ Torgane exécutif est obligé d'obtenir Vavis conforme A^ l'assemblée délibérante pour les mesures dont il a pris rinitiativ«\ le pouvoir de dééision sur le fond de l'affaire est partagé et l'assemblée délibérante, dont l'assentiment doit être obtenu, devient déjà une demiautorité; c'est la délibération proprement dite et i! est de la nature d«' cette opération, d'essence supérieure par les discussions qu'elle implique, que l'avis délibéré soit obligatoire ; 8' l'assemblée prend à elle seule la démion sur le fond» avec pouvoir réglementaire, c'est-à-dire avec le pouvoir d'obliger à exécuter; elle la rend exécutoire, sauf à ne pas l'exécuter elle-même; elle devient une autorité complète, parce qu'elle a l'initiative et le pouvoir réglementaire et même elle se subordonne l'organe exécutif qui est obligé à exécuter. Ces trois modes d'activité de l'organe délibérant (délibération consultative, délibération proprement dite, délibération réglementaire), se sont réalisés successivement pour les assemblées départementales et communales, qui avaient à .se prononcer sur les affaires locales, de concert avec des organes de l'administration centrale (i).
Validité des délibérations, — Dans les deux premières situations, la question de la validité des délibérations n'a aucune importance juridique, elle reste une pure affaire administrative qui se règle dans les bureaux (S), Mais dans la troisième situation, avec les délibérations réglementaires où l'organe exécutif est obligé d'exécuter, la question
(1) AÎQsi, jusqu'à la loi du 10 mai 1838, les conseils généraux de déparlement n'eurent que des attributions consultatives; la loi de 1838 leur accorda des attributions dêlibératives pour une certaine liste d'affaires départementales qui, désormais, ne pureot être réglées que par le concert de l'autorité centrale et du conseil général ; la loi <Iu 18 Juillet 1866 leur conféra pour la première fois des pouvoirs de décision réglementaire pour quelques affaires; enfin la loi du 10 août 1871, art. 48, fit des délibérations réglementaires le droit commun, en les assujettissant» il est vrai, à un conti'ûle de tutelle énergique qui porte non seulement sur la légalité, mais sur l'opportunité.
Les conseils municipaux eurent dès le début des pouvoirs plus étendus que les codseils généraux ; il est d'ailleurs dans la tradition frani^aise d*accorder plus d*autonoin>e à la commune qu'au département. Ils eurent, dès le commencement du siècU, des attrbutions délibératives pour certaines affaires; la loi du 18 juillet 1837 leur reconnut le droit de prendre des délibérations réglementaires dans quatre cas : la loi da 24 juili<>l 1867 augmenta le nombre de ces délibérations réglementaires et enfin la loi du 5 avril 1884, art. 61 et s., en fît le droit commun, en les assujettissant à un contrôle de tutelle plus modéré que celui qui pèse sur les délibérations des conseils généraux, parce qu*it n'est qu'un contrôle de légalité.
(2) Dans le cas de délibération consultative, TAdministration centrale peut demander à rassemblée locale une seconde délibération si la première n'est pas régulière; il eo est de même dans le cas de délibération proprement dite, puisque les deux autorités en présence ne peuvent rien Tune sans l'autre, l'Administration centrale retournera à l'assemblée locale lo3 délibérations que celle-ci lui envoie pour qu'elle s'y conforme ou p<»ar qu'elle les approuve, jusqu à ce (jue lu délibérulion soit parfaitement régulière.
LES ASSEMBLEES DÉLIBÉRANTES. 2ii
change d'aspect; TadministratioD centrale, n'ayant plus d approbation à donner, ne peut plus faire recommencer la délibération ; quel procédé va-t-OD employer pour assurer le contrôle au point de vue de la régularité?— Remarquons que la question est d'importance majeure à l'heure aduelle, car il résulte des dernières lois départementales et communales que le droit commun des délibérations des assemblées locales est la délibération réglementaire (L.10 août 1871, art. 48; L. 5 avr. 1884, art. 61). Deux procédés sont employés qui, tous les deux, sont juridiques : l** Le premier consiste à relarder Texécution de la délibération en introduisant un délai pendant lequel la délibération, quoique parfaite comme œuvre de l'autorité locale, ne s'exécute pas encore, et pendant lequel l'Administration centrale l'examine; elle a le pouvoir de i'annuier ou de la suspendre avec des procédures variées, non seulement en cas d'illégalité, mais même, parfois, pour simple inopportunité administrative de la mesure (1);
i* Ce premier procédé ne serait pas suffisant, on a enfermé Texamen de TAdminislration centrale dans des délais trop courts. Un second procédé s'est introduit à côté du premier en même temps que lui, dès la loi municipale du 21 mars 1831, c'est la nullité juridique pour illégalité. Puisque la délibération est un acte juridique astreint à des conditions légales et que c'est, d'ailleurs, un acte cérémoniel et par conséquent solennel, il est naturel que l'absence des conditions requises frappe cette déiibératioD d'une nullité qui pourra être, soit proposée devant un juge »ar les intéressés, soit opposée par eux à titre d'exception. Voilà l'idée. Restait à organiser des voies de nullité, car on sait qu'elles ne se suppléent pas. Il en fut organisé d'abord dans deux cas, celui de délibérations d'un conseil municipal ou d'un conseil générai sur des objets hors de leur compétence et celui de délibérations prises par ces deux conseils hors de leurs sessions légales (2); ces deux cas ont toujours persisté à
'\) Cela se rapproche de l'aocieD pouvoir qu avait l'AdmiaistratloQ centrale de fnire T'ToommeDcer la délibération irrégulière, car, bien entendu, une fois la délibération aoQulée, il faudra la recommencer ; mais cependant cela esiti'ès différent et plus respeotoeox de l'iodépendaDce de rassemblée locale ; d'abord, il y a des déluis très courts, obli|^ioa pour rAdminislraUoa supérieure de se hâter dans son exameu (vingt Jours '>Q trois mois pour certaines délibérations du conseil général — un mois pour les déliberaljuns du conseil municipal (L. 10 août 1871, art. 47, 49; L. 5 avr. 1884, art. 68 in fine), ensuite, il y a, pour la plupart des délibérations, limitation des cas dans les- ^uele elles peuvent être annulées. Elles ne peuvent l'être le plus souvent que pour C4u>ie déterminée; enfin des formes sont introduites pour rannulalion qui se rapprochent d'^s formes juridictionnelles, Taffaire ne se traite plus uniquement dans les bure<iuz de 'a préfecture uu du ministère ; si le préfet annule les délibérations réglementaires des conseils monicipaux, c'est en conseil de préfecture (L. 5 avr. 1884, art. 65 el 66) ; si ki délibérations des conseils généraux sont annulées ou suspendues, c e^t tantôt par •décret molivé du chef de l'État (L. lOaoftl 1871, art. 4'J); tantôt, même, pur dfcrft en C^iaieil d'État sur recours du préfet (L. 10 août 1871, art. 47).
2; L. 21 mars 1831, art. ?8 et 29 ; L. 22 juin 1833, art. 14 et 15.
212 l'organisation administrative.
travers les lois successives et se retrouvent dans les lois actuelles (1). Mais il reste bien d'autres cas d'illégalité.
La loi du 5 avril 1884 a réalisé un progrès remarquable; elle a organisé une nullité pour toute violation de la loi ou d'un règlement d'administration publique, nullité qui est absolue; d'abord, elle est proposable et opposable, c'est-à-dire qu'elle peut être invoquée par voie d'action ou d'exception, par voie d'action elle est portée devant le préfet en conseil de préfecture avec recours au Conseil d'État contre la décision du préfet en la forme du recours pour excès de pouvoir; ensuite elle n'est enfermée dans aucun délai, elle peut être invoquée à toute époque (Cens. d'Ét.. 12 juin 1896, Marchand); enfin elle peut être invoquée par toute partie intéressée ou prononcée d'office par le préfet {art. 63 et 65). On ne saurait imaginer de nullité plus absolue (2). Une nullité aussi générale et aussi absolue n'a point été organisée par la loi du 10 août 1871 pour les délibérations des conseils généraux; cette loi en est restée aux deux seuls cas d'incompétence et de session illégale organisés en 1833(3).
G. Condition personnelle des membres des assemblées délibérantes. — 1* En tant qu'ils prennent part aux travaux de l'assemblée, ils ont des droits ou prérogatives qui doivent être respectés, par exemple, le droit d'être convoqués aux séances, le droit de prendre la parole aux débats, etc. et la violation de ces droits motive un recours pour excès de pouvoir (Cons. d'Ét., l" mai 1903, Bergeon, S. 1905. 3. 1 et la note; 4 août 1905, Martin, avec conclusions Romieu dans Lebon, p. 750; 9 nov. 1906, Taudière; 10 mars 1911, Brasseur);
(1) L. 10 aoiM 1871, art. 38 et 34 ; L. 5 a^r. 1884, art. 63.
(2) Sur cette voie de nullité, V. infrà. Organisation communale^ et, pour plus de détails, la note dans Sirey, 1904. 3. 137. — Nous ne parlons pas ici de la nuUiié relative des art. 64 et 66, établie pour le cas tout spécial où uo conseiller intéressé à l'affaire a pris part à la délibération.
(3) On ne peut point suppléer la nullité générale, au moins en tant qu'elle serait proposée par voie d'action, puisque l'action n*est pas créée (Cons. d'Ét., 23 mars 1880, Conseil général de la Gôte-d'Or). — V. Les Conseils généraux^ Berger- Le vrault, éditeur, t. Il, p. 222 et s.; et Jèze, article précité, Rev, d'administration, 1895, t. III, p. 40. Mais ne peut-on pas dès maintenant opposer la nullité de la délibération par voie d'exception ? Nous penchons pour TarOrmative. Les nullités n'ont besoin d'ètrf organisées expressément que 8*il s'agit de les faire valoir par voie d'action; par voie d'exception elles existent de droit dans le cas d'illégalité, car toutes les lois administratives sont d'ordre public. Cela semble être le sentiment du Conseil d'État, d'après aot^ décision relative à une délibération irrégulière de conseil municipal, prise sous l'empire des lois antérieures à celle de 1884 qui n'avaient point organisé de nullité gên ^rale (Cons. d'Ét., 24 févr. 1893, Commune d*Orches].
Pour les délibérations contre lesquelles aucune voie de nullité n'a été organisée, par exemple, celles des commissions administratives des hôpitaux, le recours pour excès de pouvoir est recevable, à la condition que les réclamants aient qualité et que la délibtfration contienne décision exécutoire (Cons. d'Ét., 2 août 1889, Casse; 6 avr. 1900, Dw liouays),
