CHAPITRE II

Section I. — L'oiiganisation administrative de l'État.

^: 1. — Le territoire de FEtat, sa personnalité, ses services publies.

Dans une étude méthodique de i'orgaoisatioD administrative, on doit (iistingaèr des administrations publiques quiiûdividualiseat des groupes territoriaux de popuIatioD, avec Teusemble de leurs besoins admiuistratifs, et des établissements publics qui iodividualiseut seulement certains services ou certaines fonctions techniques (1).

Il y a quatre catégories d'administrations publiques qui sont : l'admi- Di'stration centrale de l'État, que, pratiquement, on appelle simplement rÉtat, et trois catégories d^administrations locales, les départements, les communes et les colonies. Ces administrations publiques ont une assiette territoriale et. dans leur circonscription, elles ont une compétence générale pour organiser au profit de tous les habitants, sans distinction, des servicescommuns. Chacune d'elles, d'ailleurs, gèredes services multiples. Les habitants de la circonscription font bourse commune dans leur budget.

Par ces caractères, les administrations publiques se distinguent des établissements publics qui seront étudiés au chapitre suivant. Ceux-ci itèrent des services qui sont considérés comme techniques, plutôt que comme communs à tous les habitants d'une circonscription, et, en conséquence, tons les habitants de la circonscription ne font pas bourse commune dans leur budget.

(1) A une certaine époque, Texpression Établissement public uvail été détouroée tie sa lignificatioa et on l*employait comme syoonyme de personne morale; en ce sens 00 a dit que les département» étaient des établissements publics, cela signidait simpleneol qu'ils étaieat des personnes morales. On a renoncé aujourd'hui à cette terminologie.

216 l'organisation administrative de l'état.

Le territoire de rÈtat. — L'ÉLat étant la première des circonscriptions administratives, il y a lieu de signaler l'existence de son territoire, car toutes les circonscriptions administratives sont territoriales; mais les faits qui déterminent les limites du territoire de l'État sont d'ordre international, ce sont des faits d'occupation ou des traités de paix, leur étude relève du droit international public. Ce territoire est subdivisé en une quantité de circonscriptions administratives intérieures, dont les unes comme les départements, les communes, les colonies, sont le siège d'une personnalité administrative locale, dont les autres ont uniquement pour objet de déterminer le ressort des agents administratifs de l'État. L'établissement des ressorts administratifs est, en principe, de la compétence du chef de l'État chargé d'organiser les services (V. Dècr. du 11 juillet 1895, créant des directions régionales des postes). Pour l'établissement des circonscriptions servant de base à une personnalité administrative locale, il y a des règles spéciales (t).

La personnalité juridique de l'État. — L'État considéré comme administration est doué de la personnalité juridique (2).

Cette personnalité est une, malgré que l'exercice des droits soit partagé entre plusieurs ministères ou plusieurs grandes directions de ces ministères, et qu'en fait des masses de biens distinctes soient conGées 4 la garde des grands services publics; ily a là une organisation objective qui ne morcelle ni la personnalité juridique de l'État ni son patrimoine (3).

Les services publics de VÈtat. — Théoriquement, les services publics d*État devraient être seulement les services généraux par opposition aux services locaux ou spéciaux, c'est-à-dire :!• ceux qui intéressent également tous les sujets de l'État; 2<* ceux qui intéressent l'unité politique. Pratiquement, il est bien difficile d'opérer cette détermination, car, suivant la façon dont on les envisage, beaucoup de services peuvent être considérés comme généraux ou comme locaux ; pour des raisons hislo-

(1) V. infrà, Départements ^ Communes^ etc.

(2) V. 5uprà, p. m, et dans le Cours de droit administratif Aq Dncrocq. 7* édit.. t. IV, p. 12, une série de textes consacrant cette personnalité de TÉtat.

(3) Cf. Tb. Tissier, Traité des dons et legs, tf 92. En sens contraire, MM. Marques dit Bmga et Camille Lyon dans lenr Traité de la comptabilité de fait, n* 172, enseignent que TÉtat est un être composé, qui renferme dans son sein autant de personnes morales que de services publics généraux, que, par exemple, leTrésor, le domaine national, les {irandes régies financières, etc., ont la personnalité. Observons d'abord, que quand même cela serait, cela n'empêcberait point une personnalité globale de TÉtat : L*Ëtat est divisé en départements qui ont la personnalité, cela n'empêche point rÉiat d'avoir une personnalité globale qui ne se confond pas avec la collection des personaftlités départementales. Mais il n*est même pas exact de dire que les grands services publics aient une personnalité, ils n*ont qu'une individualité administrative. V. suprà, p. 112, ils ne peuvent recevoir de libéralité qu'en empruntant la personnalité de PÉtat (Note de la secl. de l'Int. du 13 mars 1889, Richaud; id., 12avr. 1892, BoUleau. Cf. Tissier, ïoc.ct'e.; L. 4 févr. 1901, art. 1-4; Aucoc, sur cette loi, Rev. antique^ 1001, p. 167; Ducrocq, 7- édit., t. IV, n« 1380).

l'organe exécutif de l'état. 217

riqaes et parce qu'en France le régime d'État ne s'est établi que grâce à une extrênoe centralisation, on peut dire que tous les services publics sont en principe d'État, à Texceplion de ceux qui ont été expressément concédés aux administrations locales ou spéciales par les lois et règlemetils (et de ceux qui intéressent les agglomérations bâties, qui sont certainement municipaux). C'est-â-dire qu'au point de vue du droit positif, la centralisation des services est le principe, la décentralisation, TeiceptioD.

§ 2. — L'organe exécutif de l'État.

Article 1. — Le Pouvoir central,

N" 1. — La Présidence de la République.

Les organes de TÉlat qui ont l'action administrative sont les mém^'S que ceux qui ont l'action gouvernementale et politique (1).

L'organe exécutif comporte une organisation centrale et une organisation régionale, que l'on appelle plutôt le pouvoir central et le pouvoir régûmaL Le pouvoir central se compose : 1^ de la présidence de la République; S*" des ministères; 3^ des conseils administratifs; 4° di's agents d'exécution et de la hiérarchie.

La présidence de la République se compose : 1** du Président de ia République; 2* d'une maison civile et militaire qui a pour mission de fournir un travail de bureau et de représenter le chef de l'État dans les cérémonies.

Â. L'organisation de la présidence. — 11 y a un Président de la République, il n'y a pas de vice-président. On a considéré que les intrigues possibles d'un vice-président constitueraient un danger. D'un autre côté, ce vice-président serait inutile, le congrès qui nomme le président étant facile à réunir, une vacance subite par suite de décès ou de démission n'a pas de graves inconvénients. D'ailleurs, en cas de vacance de la présidence, dans l'intervalle, le conseil des ministres est provisoirement investi du pouvoir exécutif (L. const. 25 févr. 1875, art. 7).

Le Président de la République est élu par les deux Chanîbres réunies

(i) Il ne faut point 8*en étonner, Tadministration, par les servicea qo^elle rend aux dloyens, par les faveurs qu'elle est en mesure de distribuer, est une grande source de pouvoir et ce pouvoir peut 6tre utilisé dans un but politique. Le mélange de l'action politique et de l'action administrative n'avait jamais été aussi évident que depuis le développement du suffrage universel; il se traduit par ce que l'on peut appeler 1» « préoccupation électorale » qui accompagne désormais toute mesure administrative. Comme tout besoin tend à se créer son organe, il fallait s'attendre à ce que la préoccupation électorale se créM le sien dans l'organisation administrative. En effet, nous verrons dans les ministères et dans les préfectures, à côté des organes d'administration ordinaire, se créer, sous le nom de « cabinet du ministre » ou de « cabinet du préfet »», des organes d^adminisl ration politique.

218 l'organisation administrative de l'état.

en Assemblée nationale (L. const. 25 Tévr. 4875, arU. 3, § 1). L^assemblée sô tient à Versailles (L. 22 jnill. 1879, art. 3)(1). Tout citoyen est éligible, à l'exception des membres des familles ayant régné sur la Franc*^ (L. 25 févr. 1875, art. 8, modifiée par L. 14 août I88i). — Le Président de la République est nommé pour sept ans, il est rééligible (L. consl. 25 févr. 1875, art. 2, § 2). Cette période est personnelle à chaque président, c'est-à-dire qu'il l'accomplit, alors même que, par suite de décès ou de démission, son prédécesseur ne serait pas allé Jusqu'au bout de h sienne. — Le Président de la République reçoit une indemnité de six cent mille francs par an, plus six cent mille francs de frais de maison et de frais de représentation. L'Elysée national est affecté à son logement. — Il y a une responsabilité pénale du Président limitée au cas de baule trahison. Dans ce cas unique, la Chambre des députés accuse, le Sénat juge (2). Il n'y a ni responsabilité civile, ni responsabilité politique pour les nombreux décrets qu'il signe. L'irresponsabilité politique du Président sera étudiée à propos de la responsabilité ministérielle.

B. Les attributions administratives du Président de la République. — Les attributions du chef de l'État ne sont pas toutes d*ordre exécutif, il en est qui le font participer au pouvoir législatif et au pouvoir judiciaire (3j. Dans l'ordre exécutif, elles ne sont pas toutesd*ordre adminis-

(1) L'art. 3 de la loi coDstilutioDoelle du 16 juillet 1875, fixe le momeot où rélectioo doit avoir lieu en distiogoant deux hypothèses, le cas de terme légal des pouvoirs et le cas de décès ou de démission : !<> « au moins un mois avant le terme légal des pouvoirs du Président de la République, les Chambres devront être réunies en Assemblée nationale pour procéder à Télection du nouveau président. A défaut de convocation, celte réunion aura lieu de plein droit le quinzième jour avant Texpiration de ses pouvoirs >•; — 2* « en cas de décès ou de démission du Président de la République, les deux Chambres se réunissent immédiatement et de plein droit ». — « Dans le cas où, p^ir application de Tart. 5 de la loi du 25 févr. 1875, la Chambre des députés se trouverait dissoute au moment où la présidence de la République deviendrait vacante, les collèges électoraux seraient aussitôt convoqués et le Sénat se réunirait de plein droit.

(2) Mais la question se pose de savoir s'il s*agit seulement de cas de trahison prévus et punis par les textes de lois, ou bien si la Chambre des députés a le droit d'incriminer elle-même les actes du chef de TÉtat. — V. Esmein, Élém, de droit oorut., 5« édit, p. 709.

(3) a) Dans la législation, le chef de TÉtat intervient : l» par le droit dUnitialive qu*il a concurremment avec les deux Chambres (L. const. 25 févr. 1875, art. 3, § 1); 2» par le droit de prendre part à la discussion de la loi ; le chef de l'État n'intervient pas en personne dans les débats, mais il intervient par l'intermédiaire' d'un ministre ou d*un commissaire du Gouvernement nommé à cet effet, ou par un message lu à la tribune (L. const. 16 juin. 1875, art. 6) ; S*» par le droit de demander une nouvelle délibération en vue de retarder le vole d'une loi et de provoquer les Chambres à la réflexion; la dema-'de doit être faite dans le délai fixé pour la promulgation, par message motivé (L. const. 16 juin. 181^, art. 8, § 2); 4« par la promulgation des lois;

b) Dans Tordre de la justice, le chef de TÊtat intervient de deux façons : 1* pour rendre lui-même, avec un pouvoir propre, certaines décisions qui sont semi-contentieuses. On verra, en étudiant le contentieux, cette catégorie de décisions qui rappellent la fiction de la justice retenue, par exemple : décisions sur les prises maritimes, certains

LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE. 2i9

traUG il en est de gouvernemeûtaies ou constitutioûnelles telles, par exemple, que la aorninatioa des ministres qui, cepeadant, intéresse déjà le droit administratif. Notons que, quelles que soient les attributions du chef de l'État, il ne les exerce jamais qu*avec le concours d*un de ?>>s miolstres, puisque sa signature doit toujours être contresignée.

Le chef de TÉtat nomme les ministres (L. 31 août, 3 sept. 1791) et ii peut de même les révoquer (t). Théoriquement, il les choisit où il veut, même en dehorsdu Parlement, mais les traditions du régime parlementaire, le fait que les ministres sont responsables devant la majorité (1<'S Chambres et doivent se retirer devnnt un vote de blâme, le forcent daoâ la pratique à les prendre dans la majorité parlementaire. En fait, le chef de TÉtalne choisit personnellement que le président du conseil, celoi-ci choisit les autres ministres, sauf son agrément (3).

Au point de vue strictement administratif, voici les principales attributions du chef de l'État : i** il a la disposition de la force armée et de la Torce publique pour assurer le maintien de Tordre et Texécution des lois (L. 25 févr. 1875, art. 3, § 3); 2^ « il nomme à tous les emplois civils ou nailitaires • (L. 25 févr. 1875, art. 3) (3); 3® il organise en prin-

décrets d'annulatioa de décisions des conseils généraux, etc. On peut rattacher à cela des attributions qui sont de juriêiction gracieuse, par exemple : le décret accj)rdaot des lettres de naturalisation, le décret accordant un changement de nom; 2« pour participer à Texeroice de la justice déléguée. En eiïet, il nomme les juges, il fait exécuter leurs jugements, il entretient auprès de toutes les juridictions un ministère public.

(1) Le gouvernement de la Restauration en a donné un exemple en révoquant M. de Chateaubriand et le maréchal de Mac-Mabon en révoquant Jules Simon.

(2) Autres attributiotts constitutionnelles. — Le Président de la République convoque tes Chambres et prononce la clôture de leurs sessions; il peut les s^ourner; t'*u tefois, r^oumement ne peut excéder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux Tois dans la même session (L. const. 16 juill. 1875, art. 2, § 2); il peut, sur Tavis conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration légale de son mandat; en ce cas, les collèges électoraux sont réunis pour de nouvelles élections dans le déidi de deux mois et la Chambre dans les dix jours qui suivront la clôture des opérations électorales (L. const. fô févr. 1875 modiûée par la loi const. du 14 août 1S84, art. 5, § 2).

C'est auprès de lui que sont accrédités les agents diplomatiques étrangers et cVst en son nom que les agents diplomatiques français sont envoyés auprès des puissances étrangères; le chef de TÊlatn exerce pas le droit de déclarer la guerre, cela est réservé aux Chambres (L. const. 16 juil!. 1875, art. 9), mais il a la direction de la guerre si elle est déclarée, en vertu de son droit de disposer de la force armée. Il a en principe le droit de conclure les traités, sauf à en donner connaissance aux Chambres. Il est vrai qaa ce droit de conclure seul les traités il y a des exceptions considérables : les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de TÉtat, ceux qui sont relatifs à rétat des personnes et aux droits de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Nulle cession, nul échange, ouUe adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi (L. const. 16 juill. 1875, art. 8).

On peut citer, parmi les traités qui sont valables sous la seule signature du chef dr l'État, les traités d^alliance en tant qu'ils n^engagent pas par eux-mômes les finances de TEtat; les traités de protectorat passés avec des chefs de peuplades, etc.

(3) Le droit de nomination entraine celui de révocation; cette prérogative n'est cons-

220 l'organisation administrative de l'état.

ripe les services publics; TorganisatioD ceotrale des miDistères, en particulier, est réglée par des décrets délibérés en Conseil d*État (L. 39 déc. 1883, art. 16); 4" il exerce certains droits de tutelle sur les administratioDS subordonnées à l'État, ce qui entraîne la nomination de certaines autorités locales, comme celles du préfet, autorité administrative du département, le droit de révocation ou de dissolution de certaines autres autorités locales, révocation du maire, dissolution du conseil général, du conseil municipal; le droit d'annuler certains actes d'administration, de suspendre par décret certaines délibérations du conseil général, le droit d'en approuver d'autres, etc. ; 5* il exerce certains droits de police sur les individus, soit par des mesures générales dans des règlements, soit par des mesures individuelles (V. Cons. d'Ét., 2 déc. 1892, Mogamburyy S. 94. 3. 97; 29 mars t90t, Grimaux, S. 1903. 3. 126); 6* le chef de rËtat fait certains actes intéressant le domaine public de l'État, décrets de délimitation du rivage de la mer, décrets déclarant l'utilité publique d'un travail, etc.; 7* enfin, certaines ventes des biens de l'État, certaines concessions sur le domaine privé sont décidées par lui.

C. Les actes du chef de VÈtal et les veies de recours. — Les actes du chef de l'État sont généralement des décisions exécutoires de principe; il en prend très peu qui puissent être considérées comme des mesures d'exécution; cependant, il faut . signaler les décrets concédant des pensions à des fonctionnaires qui sont des mesures d'exécution par rapport à la décision d'admission à la retraite, etc. — Les actes du chef de l'État, en principe, sont en forme de décrets. Le décret est un acte écrit, qui comporte des considérants avec visa des textes, un dispositif généralement par articles, la date et la signature du chef de TÉtat toujours accompagnée du contreseing d'un ministre, le chef de l'Étal ne peut pas déléguer sa signature pour les décrets. Le décret est toujours publié au Journal officiel ou au Bulletin des lois. — On distingue des décrets réglementaires et des décrets individuels (pour les décrets réglementaires. V. mprà, p. 50). Les décrets individuels sont rendus dans l'une des formes suivantes : 1* sur le rapport d'un ministre; 2* en conseil des ministres; 3** en assemblée générale du Conseil d'État, alors ils s'appellent décrets en foi*me de règlements d'administration publique; 4*" en section du Conseil d'État.

Il y a cependant rf^ simples décisions, quand le chef de l'État se borne à approuver la proposition d'un ministre (Cons. d'Ét., 29 mars 1901, Grimaux, S. 1903. 3. 126 ; Aucoc, Conférences, 3« édit., I, n* 56).

Voies de recours. — On recourt contre les décisions du chef de l'État :

titutionnelle qu'en ce qui concerne les coDseiders d'État (L. coDst. 25 févr. 1875, art. 4j, des lois ordinaires pourraient enlever au cher de rÉtat la nomination de certains fonctionnaires pour la confier au ministre ou à d'autres autorités; elles peuvent auasi créer des functions électives. — D'un autre côté, le chef de TÉtat peut délégaer son droit de nomination (V. sur tous ces points; Esmein, op. cit., p. 623 et s.).

I* par la voie gracieuse au chef de l'État lui-même; â** par la voie coDtenlieuse : a) par le recours pour excès de pouvoir contre les décrets qui cootiennent des décisions exécutoires considérées comme indépendantes de toute opération, ou comme détachables des opérations dont eiles font partie; b) par le recours contentieux ordinaire, devant le Conseil d'État, contre les décrets qui contiennent des décisions considérées comme n'étant point détachables des opérations dont elles font partie (par exemple décrets concédant pension, à la tin de Topération de liquidation de la pension) (1).

N» 2. — Les ministères (2).

1. Le conseil des ministres, les ministres^ les sons- secrétaires (CÉiat. — Ud ministère ou département ministériel est une certaine branche de l'administration centrale, déléguée par le chef de TÉtat d'une façon permanente à un ministre. L'organisation de chaque ministère comporte une administration centrale et des services extérieurs ; l'administration centrale d'un ministère comprend : 1^ un ministre; 2^ quelquefois un ou plusieurs sous-secrétaires d'État; 3** le cabinet du ministre; 4** les bureaux du ministère.

On admet que le nombre des ministères est réglé par décret du chef de rÉtat, sauf le contrôle du Parlement qui peut s'exercer par voie budgétaire (3). En fait, le nombre en a souvent varié. 11 n'avait été créé que six ministères par la Constituante (L. 25-S7 avr. 1791) : Justice,

(1) Nous verrons plus loia, à propos de V administration et des recours contentieux, que le contentieux de l'annulation, dont fait partie le recours pour excès de pouToir, est le cooteotieux de la décision exécutoire prise en soi et considérée comme détachable des opérations administratives accomplies pour la gestion des services publics; au contraire le contentieux de la pleine juridiction est celui de l'opération udmiaifitrative elld^méme. Le premier contentieux se meut dans la sphère du pouvoir de domination, le second dans la sphère du commerce juridique.

Mais ce qu'il faut bien comprendre, c'est que, pour une décision exécutoire donnée, il se pose une question de point de vue ; comme une décision exécutoire est toujours plus 00 moins relative à une opération de gestion des services publics, il s'agit de savoir si elle sera considérée comme détachable ou comme non détachable de cette opération.

(2) V. les études de M. H. Chardon sur le Ministère des travaitx publics, Paris, 1904, et sur celui de l'intérieur. Revue politique et littéraire, février J910; YAdministroHon de la France, le Ministère de la justice, 1907; le Pouvoir adminisiraUf, 1911; Henri Noëll, Les ministères, 1911. G. Demartial, La réforme administrative, mi.

(3) Le ministère des Colonies a été créé par une loi du 20 mars 1894, mais les droits du chef de l'État ont été formellement réservés : le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a été créé par décret du 25 octobre 1906 ; la répartition des affaires entre ministères est également réglée par décret: V. Décr. du 31 octobre 1906 intervenu entre le département de la Marine et celui du Commerce; Décr. 3 novembre 1906, déterminant les attributions du ministre du Commerce en ce qui concerne les agents du corps consulaire; Décr. 3 novembre 1906 déterminant les attributions du ministre du Commerce ("n maUère de tarifs de chemins de fer, etc.

222 l/ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE l'ÉTAT.

Intérieur, Finances, Guerre, Marine, Affaires étrangères; il y en a maintenant douze, parce que du nninistère de Plntérieurse sont détachés ceux du Commerce, de PAgriculture, des Travaux publics, de rinstruclion publique, que du ministère de la Marine s'est détaché celui des Colonies et qu'un douzième ministère a été créé de toutes pièces par le décret du 25 octobre 1 906, sous le nom de ministère du Travail et de la Prévoyance sociale.

Les ministres réunis en conseil constituent un organe politique et gouvernemental qui prend le nom de conseil des ministres. Le conseil des ministres n'est pas une autorité administrative proprement dite, en ce sens qu'il ne prend pas en son propre nom des décisions exécutoires; il s'y fait surtout des échanges de vues, à la suite desquels les mesures nécessaires sont prises par le ministre compétent, soit seul, soit avec le concours du chef de l'État. Cependant certains décrets doivent être, de par la loi, délibérés en conseil des ministres et en porter la mention (1). Exceptionnellement, en cas de vacance de la présidence, le conseil des ministres deviendrait une autorité administrative et rendrait de véritables décrets, car il serait investi du pouvoir exécutif (L. const. 26 févr. 1875, art. 7) (2).

Le conseil des ministres peut être présidé soit par le chef de l'État, soit par le président du conseil qui esFle ministre auquel le chef de l'État a confié le soin de former le cabinet. Dans le premier cas, on dit qu'il y a conseil des minktres, dans le second qu'il y a conseil de cabinet.

A. Les ministres. — Règles d'organisation. — Les ministres sont nommés par décret du chef de l'État ; ils peuvent être révoqués par lui. quoique dans la pratique il use peu de ce droit (V. p. 215) ; ils peuvent aussi donner leur démission, laquelle doit être acceptée par le chef do l'État, ils touchent un traitement fixe de 60.000 francs sans retenues et peuvent bénéficier d'une pension de retraite après trente ans de service et à soixante ans d'âge {L. 22 août 1790 ; L. 16 juin 1871, art. 26). Us sont logés et meublés aux frais de l'État (L. 10 vendém. an IV, art. 17).

I. La responsabilité ministérielle. — On appelle de ce nom la responsabilité politique que les ministres encourent à raison de leurs actes. Cette responsabilité consiste en ce qu'un vote de blâme de l'une des

(Ij Par exemple les décrets de Domination et de révocation des conseillers d'État.

(2) L^exislence orficielle du conseil des ministres est liée à celle du régime parlemeo> taire dont il est Torgane essentiel; elle a toujours été reconnue depuis la loi du 25 mai 1791 qui avait substitué le conseil des ministres à l'ancien Conseil d'État, saaf à certaines époques de pouvoir personnel. C'est ainsi que, depuis la Constitution de Pan III jusqu'en 1814, les ministres ont cessé de Former un conseil pour être considérés comme des agents d'exécution chacun dans son département; il en a été de même sous la Constitution de 1852 et jusqu'au sénatus-consulte de 1869. En d'autres termes, sous les régimes où les ministres ne sont considérés que comme des commis, il n'y a ni conseil des ministres, ni régime parlementaire.

deux chambres, surtout de la Chambre des députés, peut les contraindre à donner leur démission. Lorsque l'acte est l'œuvre d'un ministre isolé, la responsabilité est individuelle; elle est collective, lorsque l'acte est l'œuvre du cabinet tout entier ou lorsque le cabinet se solidarise avec le ministre interpellé. Cette responsabilité des ministres, jointe à rirresponsabilité du chef de l'État^ est l'institution essentielle du régime parlementaire. H s'agissait de donner la haute main au Parlement dans la direction des affaires, d'établir sa suprématie sur le pouvoir exécutif, sans toutefois affaiblir par trop ni déconsidérer celui-ci. Le résultat est obtenu en ce sens que le chef de l'État, en qui est incarnée la majesté du pouvoir exécutif, en lui-même est inattaquable, mais les ministres, en qui réside le pouvoir effectif, sont sous la dépendance du Parlement. Or, la responsabilité des ministres est engagée pour le moindre acte du pouvoir exécutif, grâce à la règle qui veut que chacun des actes du Président de la République soit contresigné par un ministre (L. const. 25 févr. 1875, art. 3, § 6).

II. La resjwnsabililé criminelle des ministres. — Les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre et jugés par le Sénat en (^as de crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions (L. const. 16 juill. 1875, art. 12, § 2) (1).

ITL La responsabilité civile des ministres, vis-à-vis des particuliers lésés par leurs actes. — Nous avons examiné la question générale de la responsabilité des fonctionnaires vis-à-vis des particuliers {suprà, p. 92). Il y a pour le ministre une difficulté spéciale, qui est celle de savoir si l'accusation au criminel devant les Chambres n'est pas le préalable obligé des poursuites au civil ou au correctionnel que les particuliers pourraient intenter contre lui. D'après les lois du 27 avril 1791, art. 31, et du 10 vendémiaire an IV, arL 13 et 14, cette accusation préalable était nécessaire, et c'est pourquoi l'art. 75 de la Constitution de l'an VIII n'avait pas organisé au profit des ministres la garantie de l'autorisation préalable du Conseil d'État (2). Cette garantie était inutile puisqu'il y avait celle de l'examen préalable du pouvoir législatif. Cette garantie spéciale subsiste-t-elle sous la législation actuelle? Les auteurs sont partagés (3). Nous serions assez disposé à penser qu'elle a disparu, parce

(1) 1» L'ezpressioD crime comprend ici certainement les crimes et les délits; 2« on peut se demander 3*11 s^agit seulement des crimes et délits prévus au Code pénal, du bien si la Chambre peut incriminer des actes politiques; 3' pour les crimes et délits de droit commun, la compétence du Sénat n^exclut pas celle des tribunaux répressifs (Cf. CaM., 24 févr. 1893, S. 93. 1. 217. V. Esmein, op. cit., p. 760 et s.).

(2) Cet art. 75 disait en effet : « Les agents du Gouvernement autres que les ministres, etc. ».

(3) Batbie, Traité de droit public, If, 477; Ducrocq, Cours de droit adm., 7» édit., t. III, D* 1033; Esmein, op. cit., estiment que celte garantie a disparu, et que, par suite, le ministre peut être poursuivi comme un fonctionnaire ordinaire. Addc, Béquet, Rép., ▼• Fonctionnaire, n» 218. — Laferrière, Jxiridict. adm., t. 1,

224 L ORGANISATION. ADMINISTRATIVE DE l'ÉTAT.

que les textes qui rétablissaient ont perdu leur valeur coDstitulioDoelle et aussi parce que le décret du 19 septembre 1870 a formellement abrogé toutes les dispositions législatives qui entravaient les poursuites dirigées contrôles fonctionnaires publics de tout ordre (1). Mais, bien enteudu, sur les poursuites engagées contre le ministre, le conflit pourra être élevé et, finalement, le ministre oe sera condamné par le tribunal civil ou correctionnel que s'il a commis un fait 'personnel^ on lui appliquera (donc la théorie générale (Cf. Confl., 5 mai 1877, Laumonnier-Çarriol).

IV. La responsabilité civile des ministres vis-à-vis de VÈtat. — Lorsque les ministres ont, par une faute administrative, causé à TËtat un préjudice pécuniaire, peuvent-ils être condamnés à le réparer? Bien que le principe de cette responsabilité soit certain, bien qu'elle soit consacrée par des textes dans le cas spécial de dépassement de crédits (L. fin., 25 mars 1817, art. 151 et 152; L. 15 mai 1850, art. 9), elle n'est pas organisée comme procédure. Sans doute, dans le cas d'un véritable crime de concussion commis par un ministre, si celui-ci était poursuivi au criminel, une action civile pourrait être jointe à l'action publique, mais pour le cas de simple faute administrative, il n'y a ni procédure organisée, ni tribunal formellement déclaré compétent. En 1829, pour M. de Peyronnet, en 1832, pour M. de Monlbel, en 1881, pour M. Caillaux, le Gouvernement fut invité à exercer des poursuites et déclara ne pouvoir saisir aucune juridiction (2).

Au fond, le grand obstacle à la réalisation effective de cette responsabilité gît dans les mœurs politiques, et peut-être le régime parlementaire est-il à ce prix ; les ministres ne sont pas en situation de surveiller efficacement le détail des affaires, et, d'autre part, il est des cas imprévus auxquels il faut qu'ils puissent parer sans avoir à redouter des responsabilités, qui seraient d'ailleurs hors de proportion avec leur fortune personnelle. Si la question ne se posait véritablement ^que sur le terrain juridique, elle serait beaucoup plus simple qu'on ne le dit; le droit commun permettrait de saisir les tribunaux civils, l'État agissant comme personne civile, traduirait le ministre devant le tribunal civil, le préfet élèverait le conflit au nom de la puissance publique s'il y avait lieu, le

p. 658 et s., estime au contraire, que la garantie spéciale de Tautorisatioa législaUve est maintenue.

(i) V. Esmein, loc, cit,

(2) En effet, la Cour des comptes n'a juridiction que sur les comptables et noD pas sur les ordonnateurs, Je Conseil d'État ne pourrait être saisi qu'indirectement, si, au préalable, on décernait contre le ministre une contrainte administrative consécutive k un arrêté de débet, mais Tarrèté de débet et la contrainte ne peuvent non plus viser que des comptables et non des ordonnateurs; les tribunaux civils auraient été compétents à notre avis (V. le texte) mais on ne songea pas à les saisir. De nombreuses propositions de loi ont été déposées pour organiser à Tavenir cette responsaliilité ministérielle. On en trouvera le détail dans Laferrière, op. cit., t. I, p. 669 et s., et dans Esmein, op. cit. Cf. E. Pierre, Droit politiqt^, p. 108 et s.

tribunal des condits examinerait la questioa de savoir s*il y a eu fait personnel du ministre et, dans le cas de Taffirmative, Tacte administratif disparaissant, le tribunal civil serait compétent pour condamner (V. en ce sens M. Roussel, Revue du droit public, 1897, l, p. 385, et Rép. Béquet-LaPerrière, v° Fonctionnaire, ri® 227 ; Artur, Revue du droit public, 1914, I, p. 456).

B. Les attributions des ministres, — Les ministres ont le contreseing et des pouvoirs administrati/s propres (i).

I. Le contreseing (L. 25 févr. 1875, art. 3, § 6). — Le contreseing, que les ministres apposent sur les actes du chofde l'État, les fait participer àcesacles et signifie qu'ils travaillent avec le Président de la Képublique. lia une double utilité : V il engage la responsabilité du ministre qui contresigne; 2® il certifie la signature du chef de l'État, et, en même temps, il constate que l'acte est conforme aux règles d'administration du service afférent, qu'il est passé par les bureauxdu ministère. A raison de cette seconde utilité, le contreseing a été maiatenu sous des régimes qui n'avaient rien de parlementaire, par exemple, sous le régime de 1852(2).

II. Les pouvoirs propres d'administration. — Les ministres ont, en matière administrative, un pouvoir propre de décision dans les cas suivants :

!• Police, des autorités administratives et des agents de l'État. — Les ministres, chefs de la hiérarchie, ont un droit de contrôle sur les actes des préfets considérés comme autorités administratives régionales de rÉtat. En vertu de ce droit, tantôt ils ont à approuver formellement certains actes, tantôt ils sont appelés à les annuler ou à les réformer après coap{V. décrets de déconcentration, 25 mars 1852, art. 6, et 13 avr. 1861, arL 7).

Les ministresont la nomination et la révocation de beaucoup d'agents; quelquefois ils ont la révocation de fonctionnaires nommés par le préfet; ils ont la présentation des fonctionnaires de leur département nommés par le chef de l'État. Dans l'armée, cette opération très importante et

(1) On reconoaissait autrerois au ministre ane troisième espèce cTnltributions qui étaient des attributions conten lieuses; on eo faisait uu juge dans certains cas de contentieux administratif, et môme un juge de droit commun. Nous verrons, v Contentieux, que cette opinion est abandonnée et que le ministre nest plus du tout considéré comme an juge.

(2) Le contreseing remonte à la loi du 25 mai 1791, art. 24, et à la Constitution des 3-14 septembre 1791. titre III, ch. ii, sect. 4, art. 4 ; puis Constitution du 22 frimaire u Vlll, art. 55; L. .31 août 1871, ai*!. 2. Les deux plus anciens textes disent que le contreseing est donné par chacun des ministres pour les affaires de son département. Cette disposition n><;t pas reproduite dans les textes postérieurs, mais elle est devenue traditionnelle, par conséquent, le contreseing n>st pas indivisible. Serait-ce donc un vice de forme, si le contreseing était donné par un ministre incompétent? On peut citer en ce sens un arrêt du Cons. d'Ét., 22 janvier 1892, Frères de Saint- Joseph du Mans, Sirey, 1893, ill, p. 145 et la note.

H. — Pr. ^15 1

226 l'organisation administrative de l'état.

très réglementée prend le nom de classement, ils ont un pouvoir disciplinaire. Ils sont au sommet de la hiérarchie et par conséquent les sapérieurs hiérarchiques de tous les fonctionnaires de leur département; à ce titre, ils reçoivent leurs rapports et stimulent leur activité, leur donnent Timpulsion, le tout au moyen de ce qu'on appelle la correspondance, ils envoient à leurs subordonnés des instructions qui prennent le nom de circulaires quand elles sont adressées à toute une classe de fonctionnaires. Ces instructions, obligatoires pour les fonctionnaires, n'ont qu'une autorité doctrinale vis-à-vis des citoyens, parce qu'elles ne représentent que le droit disciplinaire interne de l'institution de la hiérarchie ;

2> Tutelle des autorités administratives inférieures. — Le ministre étant le supérieur hiérarchique du préfet, et le préfet ayant des droits de tutelle importants, soit sur le conseil général du département, soit sur les autorités communales,- il se trouve qu'indirectement et par ses instructions, le ministre a une part d'action très grande dans la tutelle départementale ou communale. Aussi y a-t-il au ministère de l'Intérieur une direction des affaires départementales et communales. Le ministre de l'Intérieur peut porter à trois mois le temps de suspension des maires et adjoints, lorsqu'ils ont été suspendus par arrêté du préfet (L. 5 av^ 1884, art. 86 modifié par la loi du 9 juill. 1908). Ce ministre a aussi la nomination et la révocation de quelques fonctionnaires départementaux ou communaux;

3® Police des individus. — Les ministres n'ont pas, en principe, le pouvoir réglementaire vis-à-vis du public (V. suprà.p. 51), ils n'ont pas non plus la réquisition de la force armée, mais ils prennent quelques décisions particulières opposables aux individus, expulsion d'étrangers, autorisation d'agences d'émigration (L, 18 juill. 1860) (1).

4® Gestion publique et privée. — Au contraire, dans la gestion, les ministres ont des attributions importantes; ils sont, à ce point de vue, les principaux représentants de l'État (^2). Ils passent les marchés ou les traités avec les fournisseurs pour assurer les divers services compris dans leur département. Ils font les liquidations et les règlements de comptes qui terminent ces marchés. Ils ont le droit de transiger (Cons. d'Ét., 23 déc. 1887, Èvêque de Moulins), celui de compromettre (V. p. 122), mais ils n'ont pas celui d'accorder des indemnités à litre gracieux (Cons. d'Ét. 17 mai 1877, Banque de France), ni celui de faire des remises (arg. L. 8 juill. 1901). Us ordonnancent les dépenses que

(1) En somme, au point de vue de la police, les ministres prennent par eux-mêmes peu ôp décisions. Leur rôle est surtout de pr^îparer les décisions du chef de l'Étal et de contrôler celles des préfets.

(2) Sauf en ce qui concerne ie domaine public, auquel cas ce sont surtout les préfets. L^s actes intéressant le domaine privé de l'État sont passés par les préfets, mais Tadministration de ce domaine est régie par une direction du ministère des Finances, celle de l'enregistrement et des domaines.

l'État doit faire pour la marche des services, lis plaident au Dom de l'Élat, devant le Conseil d*Étal seulement, chacun pour les affaires de son département.

C. Les actes des ministres et les voies de recours. — Les ministres, considérés comme autorités administratives, prennent des décisions exécutoires. Ces actes affectent la forme d'arrêtés ou celle de simples décisions. Les simples décisions sont des lettres missives ou bien des annotations signées mises au bas des rapports; les arrêtés comportent le visa des textes, des considérants, un dispositif pac articles, la date et la signature. Les cas dans lesquels le ministre doit statuer par arrêté ne semblent pas bien défiais. Quelques auteurs disent que l'arrêté seul est opposable à un particulier, ce n'est pas le sentiment de la jurisprudence, qui admet le recours coQtentieux aussi bien contre les simples décisions que contre les arrêtés.

Les recours contre les actes des ministres sont les suivants ; i** recours gracieux au ministre lui-même; 2** par la voie conteutieuse, recours pour excès de pouvoir contre les décisions exécutoires considérées comme indépendantes de toute opération administrative ou comme détachables des opérations dont elles font partie; recours contentieux ordinaire contre les décisions exécutoires qui constituent des mesures d'exécution ou sont considérées comme faisant partie d'opérations dont elles ne sont pas détachables (1).

D. Les sous-secrétaires d'État, — Les sous-secrétaires d'État peuvent être adjoints aux ministres pour renforcer le cabinet au point de vue politique. Ils sont placés à la tête d'une division importante d'un ministère, qui, à la rigueur, pourrait être détachée et former un ministère à part. Ainsi les postes et télégraphes ont été tour a tour, simple direction de ministère, secrétariat d'État, ministère.

La question de savoir par quoi, en droit constitutionnel, les soussecrétaires d'État se distinguent des ministres est délicate. A notre avis, c'est uniqueçnent parce qu'ils ne travaillent pas avec le chef de l'Etat, qu'ils n'ont pas le contreseing des actes de celui-ci et que, par suite, ils ne peuvent pas engager leur responsabilité pour les décrets sans engager eu même temps celle de leur ministre. Ils ont entrée à la Chambre et au coDseil de cabinet, mais pas au conseil des ministres.

Au point de vue administratif, qui nous intéresse plus particulièrement, les sous secrétaires d'État sont nommés par décret, leur traitement n'est pas établi par une loi organique, les lois de finances leur accordent de 25.000 à 30.000 francs. Leurs attributions sont fixées par le décret qui les institue, le chef de TÉtat peut leur déléguer le droit de décision dans C'.Tlaines affaires, ils peuvent donc être et sont, en principe, des autorités administratives (2).

(1) V. suprà, la noie de la p. 221.

[-) Ooas. d'Ét., 2 déceaibro 18D2, Moganibury^ décisioQ implicite. — V. Décret •î octobrj 1906 fixant les attributions du sous-secrétaire d'État à la guerre Journ. aff.

228 l'organisation administrative de l'état.

I. Le cabinet du minisire, — L'habitude s'est établie, sous la troisième République, que le ministre se constitue un cabinet iodépeodaDt des bureaux du ministère. Il nomme un chef de cabinet et des attachés au cabinet. Cet organe nouveau répond aux préoccupations de politique électorale qui se mêlent de plus en plus à l'Administration. Les bureaux du ministère restent chargés de la préparation des affaires administratives proprement dites, le cabinet du ministre s'occupe des affaires politiques et de la correspondance non officielle. — Le cabinet du ministre, organisation éphémère, disparaît avec le ministre qui l'a constitué, chaque nouveau ministre se compose un nouveau cabinet. Les attachés sont, en général des jeunes gens qui se destinent à des carrières administratives et font ainsi un premier stage très profitable (i). — Le rôle essentiellement politique du cabinet du ministre le met fréquemment en conflit avec les bureaux du ministère.

II. Les bureaux du ministère (L. 30 déc. 1882, art. 16; L. 13 avr. 1900, art. 35; L. 30 mars 1902, art. 79; L. 30 déc. 1903, arL 20).— Il y a des bureaux dans chaque ministère. Ce sont des agglomérations d'employés qui ont pour mission de préparer les éléments des décisions administratives des ministres, et de dresser les actes pour la signature. Les bureaux sont chargés de l'administration proprement dite, dans ce qu'elle a d'officiel, de technique et de formel ; ils sont l'appareil régulateur de la machine administrative, ils possèdent la tradition, ils fonctionnent toujours à la même allure; aux époques où la direction politique manque, ils y suppléent, aux époques où elle se manifeste avec excès, ils la modèrent.

29 oct.). L'ordonnance du 9 mai 1816 a introduit pour la première fois les sous-secrétaires d'État : il en Fut créé trois à l'intérieur, à la justice, aux Qnances. Leur existence fut intermittente sous la monarchie; ils cessèrent d'exister sous TEmpire et ne reparurent qu'après 1870. — La loi du 30 novembre 1875, art. 8, constate incidenament l^-ur existence à Toccasion des exceptions aux incompatibilités parlementaires, mais aucun texte lé^Msiatif ne définit leur situation légale.

(1) Ont-ils la qualité de fonctionnaires publics? Dans le sens de l'affirmative, Cour d'appel de Paris, 12 mai 1885 {Lutattd c. Rigollot; dans le sens de la négative, Cass., 31 juillet 1885, Lutaud et Coos. d'ÉL, 1«' juin 1906, Alcindor et autres, espèce Landrut). Les projets de statuts des fonctionnaires régularisent la situation des attachés, V, ùifrà v" Fonctionnaires.

£oGn la loi du 13 juillet 1911 est venue apporter les dispositions suivantes : EslDulle de plein droit toute nomination à une fonction publique ou toute promotion d'uQe personne attachée sous une dénomination quelconque au cabinet d*un ministre ou d*uo sous-secrétaire d'État si elle n'a pus été insérée au Journal officiel antérieurement à la démission du ministre ou du sous-secrétaire d'État qui l'a contresignée (art. 141). Dans le délai dt* six mois à dater de la promulgation de la présente loi, un décret portant règlement d'ad> ministration publique déterminera le nombre et la nature des emplois à prévoir pour chaque cabinet de ministre et sous-secréfaire d'État. Les agents, appartenant à une administration publique et appelés à faire partie d'un cabinet de ministre ou de soas-secrétaire d'État, ne peuvent recevoir d'avancement qu'en conformité des règlements qui régissent l'adminiitration à laquelle ils appartiennent (art. 142) (V., en effet, D, 13 février 1912).

LES CONSEII^ ADMINISTRATIFS. 229

Depuis la loi du 30 décembre 4882, art. 16, Torganisation centrale de chaque ministère est réglée par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique, inséré au Journal officiel, et aucune modification ne pourrait être apportée que dans la même forme et avec la même publicité. Chaque adminislralion centrale de ministère se divise en directions; ainsi, au ministère des Finances, il y a la direction des contributions directes, celle des contributions indirectes, celle de l'enrogistrement, etc. Chaque direction comporte un certain nombre de bureaux groupés en divisions et comprend la hiérarchie suivante : directeur général, directeurs, chefs de division, chefs de bureau, sous-chefs, commis expéditionnaires; les directeurs généraux sont de très grands fonctionnaires, ils ont la réalité du pouvoir administratif, le ministre n'exerçant guère qu'un contrôle politique.

Les décrets rendus depuis 1882 sur l'organisation centrale des ministères ont augmenté peu à peu les garanties du personnel des bureaux jusqu'à lui constituer une sorte d'état. D'un autre côté, ce personnel aâ;gloméré était dans de bonnes conditions pour mettre à profit les idées nouvelles d'association entre fonctionnaires de même catégorie. Il est réâulté de ce double mouvement une tendance marquée des bureaux vers la corporation; on en trouvera une preuve dans les nombreux recours pour excès de pouvoir formés par quelques-uns des employés, dans l'intérêt corporatif, contre des nominations ou des promotions faites en dehors des règles (V. surtout les affaires Alcindor, Cons. d'Ét., l" juin 1906 et infrà, v® Recours pour excès de pouvoir). Cette organisation corporative, n'exclut pas la hiérarchie, mais à mesure qu'elle se marquera davantage, elle rapprochera nos bureaux de ministères des icrinia du sacrum palatium du Bas-Empire.

III. Les services extérieurs du ministère. — Chaque ministère a des agents d'exécution répandus sur le territoire; quelques-uns de ces agents d'exécution ont, en outre, des pouvoirs propres de décision. Nous ne pouvons entrer dans le détail de ces agents dont la compétence technique varie avec chaque ministère; ils constituent les diverses hiérarchies, ils sont les combattants, et, comme il arrive toujours, ils dépendent des non-combattants, c'est-à-dire des bureaux.

N" 3. — Les conseils administratifs. — Le Conseil d'Ktat.

L'administration consultative, — Dans l'organisation de Tan VIII, ce fut un principe de placer auprès des organes du pouvoir exécutif des conseils qu'ils devaient ou pouvaient consulter et qui les éclairaient de leurs avis; on appela cela V administration consultative et "on considéra que c'était le complément nécessaire de l'administration active. La création de ces conseils répondait à une double préoccupation :

1* On voulait placer, à côté des administrateurs et de leurs bureaux^ des corps où les mesures d'administration pussent être délibérées par

230 l'organisation administrative de l'état.

des gens compétents sans que cependant l*adn)iDistrateiir eût les maios liées; les bureaux ne font que préparer un peu mécaniquement les affaires, ils ne délibèrent pas; Tadministrateur, quant à lui, n'est généralement pas compétent, surtout le ministre sous le régime parlementaire : en instituant des conseils délibératifs et consultatifs; on profitait des avantages de la délibération, sans avoir les inconvénients du partage de pouvoir qu'elle entraîne lorsqu'elle est confiée à des assemblées délibérantes électives (1);

2** On voulait aussi que certains de ces conseils constituassent une sorte de représentation purement consultative des intérêts professionnels. Il est à remarquer, en effet, que les intérêts agricoles, commerciaux, industriels, etc., n'ont pas de représentation politique dans l'État, tel qu'il et^t conçu depuis la Révolution, la représentation politique n'est que pour les intérêts communs. Cela est parfaitement prémédité, c'est le principe même de l'État puissance publique, mais si on excluait les intérêts professionnels de l'organisation politique, on songeait à leur donner une représentation purement administrative et consultative, de façon qu'ils fissent entendre leur voix sans aucun pouvoir.

De là. deux catégories de conseils : les uns purement administratifs, Conseil d'État, conseils de préfecture, conseil technique des ponts et chaussées, etc., les autres professionnels, tels que Chambres de commerce, Chambres consultatives de Tagriculture, Chambres des arts el manufactures, etc.

Cette organisation consultative a peu réussi en ce qui concerne la représentation des intérêts, précisément sans doute parce que les corps constitués n'eurent pas de pouvoir. Les Chambres de commerce seules montrèrent quelque vitalité. — En ce qui concerne la délibération purement administrative, l'organisation consultative a mieux résisté, quoique le développement des pouvoirs des assemblées politiques délibérantes l'ait certainement affaiblie ; le Conseil d'État, considéré comme conseil administratif, a perdu en fait la préparation des lois, mais il prend sa revanche du côté de la préparation des règlements d'administration publique qui deviennent de plus en plus nombreux et qui influent tellement sur l'application des lois; de plus, il continue à émettre des avis précieux sur les points d'administration douteux, et le seul regret que l'on puisse exprimer, c'est que ses avis ne soient pas régulièrement recueilis et publiés comme le sont ses arrêts au contentieux. Lesconseilsde préfecture ont été relégués au second plan par les conseils généraux. Les conseils tout à fait techniques et spéciaux se sont maintenus et même se sont multipliés (2).

(1) Cestpar la délibératioo consultative que les conseils admiaistratifs se distiagueot des bureau!, car les bureaux oe délibèrent pas, et c'est par Tabsence d'origine élective qu'ils se distiogueut des assemblées délibérantes.

(2) Dans tous les ministères, il y a des comités dont les ministres prennent left avis;

LE CONSEIL d'État. 231

Le Conseil d'ÈLat. — Le Conseil d'État est le cooseil du pouvoir cen- Iral; ii est à compétence uaiverselle. Le Conseil d*État est une institution aécessaire à tout régime d'administration régulière; il représente à la fois la science et la conscience morale administrative et, comme toute coQscieoce morale, il conseille et il juge. Notre Conseil d'État actuel remoQle visiblemeut à celui des dernières années de Tancien régime, et, delà sous des noms divers, au Conseil d'État de Tempire romain (1). A toutes les époques, le Conseil d'État présente un caractère singulier, toujours le même, qui est d'être d'une très grande plasticité : 1^ le Conseil d*État a toujours eu des attributions multiples; actuellement il est à la fois conseil administratif et tribunal administratif; à la fin de l'ancien régime il était tout cela et, en plus» il jouait le rôle de conseil des ministres; au xiii* siècle, il était toute l'administration et aussi toute la juridiction, puisque de son sein sont sortis la Cour des comptes et le Parlement de Paris, etc.; 2" Le Conseil d'État a toujours eu un persoDûel un peu flottant ; sous l'ancien régime, il y a eu pendant longtemps UQ Conseil d'État sans qu'il y eût de conseillers attitrés et, plus tard, outre les conseillers réguliers, il y a eu des personnages qui venaient siéger eitraordinairemeot; à l'inverse, les membres du Conseil d'État étaient délégués dans des fonctions d'administration active, les maîtres des requêtes étaient fréquemment commissaires départis ou intendants. A l'heure actuelle, la fixité dans le personnel tend à^'établir, cependant il y a encore des personnages qui ont entrée sans être conseillers, par exemple,

quelquefois ils sunt tenus de prendre ces avis, quelquefois même ils sont tenus de les suivre. Quelques-uns de ces conseils sont en môme temps des juridictions disciplinaires, par exemple le conseil supérieur de rinstruclion publique. La liste de ces conseils ou comités est considérable, on la trouvera à VAlmanach national. V. aussi Noéll, Les ministères.

Un fait lutéressaot à signaler, c'est qu'il y a tendance à changer le mode de recrutement de ces conseils. Autrefois ils avaient quelque chose d'immobile, ils étaient composés uniquement de fonctionnaires de l'administration centrale qui y demeuraient longtemps. Actuellement, il y a tendance à y introduire des fonctionnaires régionaux assez Tréquemment renouvelés, et aussi des personnes étrangères à l'administration. Us ont des sessions périodiques qui deviennent ainsi plus vivantes (conseil supérieur du commerce, cooseil supérieur de l'assistance publique, conseil supérieur du travail, etc. Les conseils ou comités de la guerre ont été aussi très renouvelés). La plupart des meiobres de ces conseils sont nommés par les ministres; il est cependant des conseils où certains des membres sont élus par les intéressés, par exemple, le conseil supérieur de riostructioo publique (L. 27 févr. 1S80).

(1) Le Cooseil d'État de Tancien régime avait été supprimé pendant la Révolution. Le Conseil d*État moderne date de la Constitution du 12 frimaire an Vlll, art. 52. Nous verrons, dans la partie du contentieux, quel fut son rôle comme juridiction ; comme conseil administratif, son importance a varié avec les régimes, elle a toujours été plus grande aous les régimes de pouvoir personnel que sous les régimes parlementaires; d'abord les régimes de pouvoir personnel donnent tous leurs soins à l'administration, de plus, le Gouvernement ayant seul l'initiative des lois, fait préparer celles-ci par le Cooseil d'État. 11 serait à souhaiter que sous le régime parlementaire, on suivit sur ce point les mêmes errements.

282 l'organisation administrative de l'état.

les ministres qui ont raog et séance au conseil à des titres divers: le ministre de la Justice, garde des Sceaux, a même le titre de président du Conseil d'État et peut présider effectivemeot en matière administrative (i); en sens inverse, des membres du Conseil d*État sont détachés en mission; 3^ le Conseil d*État fonctionne sous ce que nous appellerons les formations les plus diverses, tantôt en sections, tantôt en assemblée générale, tantôt en assemblée du contentieux, etc. Cette plasticité du Conseil d*État est une nécessité de gouvernement, elle répond à ce qu'il y a de varié, d'imprévu, de complexe dans l'administration quotidienne.

Le personnel du Conseil cTÈtat. (L. 3 mars 1849; D. 0. 25 janv. 1852; L.24 mai 1872; L. 25 févr. 1875;L. 13 juill. 1879; D. R. 2 août 1879; L. l"juill. 1887; L. 30nov. 1895;L.13 avr. 1900; Décr. 30 mars 1897, modiflépar Décr. du 11 mai 1900 et du 7 août 1900; L. 8 avr. 1910, art. 96 et 97). — Il faut distinguer l'organisation générale du personnel et l'organisation en vue du travail, ce que nous appellerons les formations du conseil.

A. Organisation générale du personnel fixe du Conseil d'État. — H se subdivise en un personnel de carrière dit ordinaire et un personnel extraordinaire.

Le personnel ordinaire comprend: 1° un vice-président nommé par décret et choisi parmi les conseillers en service ordinaire; un secrétaire général placé à la tète des bureaux du conseil, ayant rang et titre de maître des requêtes ; un secrétaire spécial attaché au contentieux ; 2'' trois catégories de membres, des conseillers d*Ètat en service ordinaire, des maîtres des requêtes, des auditeurs (2). Il y a 35 conseillers en service ordinaire; 37 maîtres de requêtes (3); 18 auditeurs de première classe et 22 de seconde classe (4); total, 112 membres du personnel ordinaire.

(1) Des personnages ayant des connaissances spéciales peuvent être appelés k prendre pari aux séances avec voix consultative (L. 1872, art. 14); les conseillers, maîtres des requêtes et auditeurs de première classe, actuellement délégués dans les fonetioDs publiques, aux termes de Tart. 3 de la loi du 13 juill. 1879, ont cependant entrée au conseil (R. 2 août 1879, art. 3).

(2) Il faut observer que cette division des membres du conseil en catégories, qui est d'ail leurd très ancienne, correspond à une division du travail. On peut dire sommairement que les conseillers d'État formulent les délibérations, tandis que les maîtres des requêtes et les auditeurs préparent les affaires. Il faut observer, en outre, qu'il n*y a pas dans ces trois classes un avancement hiérarchique régulier. Le chef de TÉtat n'est tenu de prendre qu'un conseiller d'État sur deux parmi les maîtres des requêtes ; il n'est tenu de prendre les maîtres des requêtes parmi les auditeurs de première classe que jusqu'à concurrence des trois quarts des places. On saisit là la préoccupation de conserver une certaine mobilité, même au personnel fixe du conseil (L. 13 avr. 1900, art. 24 et L. 8 avr. 1910, art. 97).

(3) La loi du 8 avril 1910, arL 97, a porté le nombre des conseillers en service ordi. naire de 32 à 35; la loi du 13 avril 1900 avait porté le nombre des maîtres des requêtes de 30 à 32; celle du 8 avril 1910, art. 97, l'a porté de 32 à 37.

(4) La loi du 13 avril 1900 a porté le nombre des auditeurs à 40, dont 18 de première classe.

LE CONSEIL d'État. 233

Qaant au pepsoDoel extraordinaire, il se compose uniquemeot de 31 coDseilIers (1). Ce sont de hauts fonctionnaires de l'administration active, généralement de grands directeurs des ministères, qui reçoivent rentrée au Conseil d'État et assurent ainsi la collaboration de Tadministpalion active et du conseil. Les conseillers d*État en service extraordinaire sont nommés par décret simple ; ils perdent leur titre de plein droit, dès qu'ils cessent d'appartenir à l'administration active (L. 1872, art. 5, § 1).

Organisation corporative du conseil. — Le personnel ordinaire du Conseil d'État est organisé d'une faron très particulière en ce sens que trois catégories de membres, les conseillers, les maîtres des requêtes, les auditeurs sont associés au même travail, tout en étant séparés par la triple différence de l'âge, du traitement et des attributions. De ces différences, la plus importante est celle de l'âge; les conseillers sont d'un âge plus mûr que les maîtres des requêtes et les auditeurs sont des jeunes geos. Le Conseil d'État bénéficie ainsi de la collaboration d'hommes qui sont aux différents âges de la vie, de l'expérience des uns, de l'ardeur au travail desautres, de l'émulation que provoque chez tous le rapprochement des générations échelonnées. Il est un microcosme, il rappelle en petit les conditions ordinaires de la collaboration sociale. De plus, il se recrute lui-même, en ce sens que les auditeurs de seconde classe y font leur entrée à la suite d'un concours dont le jury est puisé dans son sein. Cette heureuse organisation se trouve reproduite à la Cour des comptes où il y a aussi des conseillers maîtres, des référendaires et des auditeurs ; elle se retrouve aussi, avec des variantes, dans les Facultés et Universités de l'enseignement supérieur où collaborent des professeurs titulaires, des agrégés, des chefs de travaux, des préparateurs recrutés par des concours universitaires, etc. Si l'on va au fond des choses, cette organisation est d'essence corporative, et sans doute l'ancien régime l'avait-il empruntée aux maîtrises'et jurandes qui comptaient dans leur sein des maîtres qui se recrutaient entre eux, des compagnons et des apprentis. Toujours est-il qu'elle se révèle féconde et qu'elle devrait être appliquée à toutes les grandes institutions. Si, par exemple, on compare au Conseil d'État la Cour de cassation, uniquement composée de magistrats au terme de leur carrière, on ne peut pas ne pas être frappé de la différence de rendement des deux institutions. Sans doute, si la corporation était fermée, cela constituerait un gros danger, mais elle est ouverte, ainsi qu'il sera facile de s'en rendre compte par les règles ci-après.

Conseillers d'État en service ordinaire, — Ils sont nommés et révoqués par décret rendu en conseil des ministres (L. :25 févr. 1875, art. 4).

(1) La loi du 30 novembre 1895 avait ajouté uq conseiller en service extraordinaire AUX dix-hoit qu'il y avait précédemment et celle du 8 avril 1910, art. 97, en a encore ajouté deux.

234 l'orga?ïisation AomiNiSTr.ATivE DE l'état.

Ils doivent avoir quarante ans accomplis (L. 13 juill. 1911, art. 90), aucuae autre coaditioa de capacité. Le cbef de TÉlat est tenu de prendre un conseiller sur deux parmi les maîtres des requêtes (L. 13 avr. 1900, art. U).

Maîtres des reqiUtes. — Les maîtres des requêtes^ le secrétaire général et le secrétaire spécial du contentieux, sont nommés par décret du Président de la République sur présentation du vice-président et des présidents de section, ils ne peuvent être révoqués que par un décret individuel, après avis des présidents (art. 5, §§ 2, 3 et 4). Age minimum, trente ans (L. 13 juill. 1911, art. 90) trois sur quatre sont pris parmi les auditeurs de première classe (L. 8 avr. 1910, art. 97), ceux qui ne sont pas pris parmi les auditeurs de l*"* classe en exercice^ doivent justifier de dix ans de services civils ou militaires (L. 13 juill. 1911, art. 90).

Auditeurs. — Les auditeurs de première classe sont choisis exclusivement parmi les auditeurs de seconde classe actuellement en exercice, ou parmi les anciens auditeurs sortis du conseil qui comptent quatre années d'exercice soit de leurs fonctions, soit des fonctions publiques auxquelles ils auraient été appelés. Ils sont nommés par décret du Président de la République. Le vice-président et les présidents de section sont appelés à faire des présentations (L. 13 juill. 1879, art. 2). Ils ne doivent avoir ni moins de vingt-cinq ans, ni plus de trente-quatre ans au 1*" janvier de Tannée de leur nomination (L. 1»' juill 1887, modifiée par L. 31 janv. 1907, art. 80). La durée de leurs fonctions n*est pas limitée. Les trois quarts au moins des places de maîtres des requêtes leur sont réservées (L. 8 avr. 1910, art. 97).

Les auditeurs de deuxième classe sont nommés au concours dans les formes et aux conditions déterminées dans un règlement que le Conseil d'État est chargé de faire (V. Décr. 30 mars 1897, modifié par Décr. 11 mai 1900 et 7 août 1900). Nul ne peut être nommé s'il n'a eu, au {^' janvier de Tannée du concours, vingt et un ans au moins et vingt-six ans au plus (1), s'il n'est Français, jouissant de ses droits, et s'il ne justifie avoir satisfait aux obligations du recrutement; certains diplômes sont exigés. Les auditeurs de deuxième classe ne restent en fonctions que pendant huit ans (L. l»' juill. 1887; L. 13 avr. 1900, art. 24) (2).

(i) Cette limite d'âge sera abaissée à Tingl-cinq ans pour les caDdidata qui aè justi- ^eot pas d*UD aa de présence sous les drapeaux.

(2) Chaque année, le Gouvernement fait connaître par une décision prise en conseil des ministres et insérée au Journal officiel^ les Tonctions qui seront mises à la diapo* sition des auditeurs de deuxième classe qui auront au moins quatre ans de service. Ces fonctions sont les suivantes : commissaire du Gouvernement près le conseil de préfecture de la Seine; secrétaire général d*une préfecture de première ou de deuxième classe; sous-préfet de première ou de deuxième classe ; substitut dans un tribunal de deuxième classe.

LE CONSEIL d'État. 235

Les auditeurs, tant de seconde que de première classe, ne peuvent être révoqués que par des décrets individuels et après avoir pris l'avis du vice- président du Conseil d'État délibérant avec les présidents de section (L. 1872, art. o, § 12).

Incompatibilités. — Les fonctions de conseiller en service ordinaire, de maître des requêtes et d'auditeurs sont incompatibles avec toute fonction publique salariée (1). Mais il y a deux séries d'exceptions : certains fonctionnaires peuvent être détachés au Conseil d'État en service ordinaire (2). — En sens inverse, les conseillers d'État en service ordinaire, maîtres des requêtes et auditeurs de première classe, après trois années depuis leur entrée au Conseil d'État peuvent, sans perdre leur rang au conseil, être nommés à des fonctions publiques, pour une durée qui n'excédera pas trois ans (3).

Traitements. -— Vice-président du Conseil d'État, 25.000 francs; présidents de section, 18.000 francs; conseillers d'État, i 6.000 francs; maîtres des requêtes, 8.000 francs (Lois de fînances annuelles) ; auditeurs de première classe, traitement égal à la moitié de celui des maîtres des requêtes (L. 24 mai 1872, art. 5, § 10); auditeurs de deuxième classe, 2.000 francs après un an d'exercice (L. 23 mars 1890, art. 4).

B. Les différentes formations du Conseil d'État (L. 13 juill. 1879; D. R. 2 août 1879; L. 8 avr. 1910, art. 96). — Le Conseil d'État a des formations administratives et des formations contentieuses. U ne sera traité ici que des formations administratives qui sont les sections, les sections réunies, rassemblée générale. Dans toutes ces réunions purement administratives les séances du Conseil d'État ne sont pas publiques (4).

a) Formation du conseil en sections administratives. — Le Conseil d'État est divisé en quatre sections administratives où les afiaires sont réparties par ministères : 1* législation, justice et affaires étrangères; 2* intérieur, cultes, instruction publique et beaux-arts; 3* fmances guerre, aiarine, colonies; 4' travaux publics, postes et télégraphes, agriculture, commerce, industrie, travail et prévoyance sociale (Décr. 24 nov.

(1) Et même avec certaines fooctiocs privées, telles que celles d'administrateurs de toute compagnie privilégiée et subventionnée (L. 1872, art. 7, § 8).

(2) Les officiers généraux ou supérieurs de l'armée de terre ou de mer, les inspecteurs et ingénieurs des ponts et chaussées, des mines et de la marine, les professeurs de renseignement supérieur, peuvent être détachés au Conseil d'État en service ordinaire. Ha con8erve,nt, pendant la durée de leurs fonctions, les droits attribués à leur position, sans pouvoir, toutefois cumuler les traitements (L. 1872, art. 7,§§ 1 et 2).

(3) Le nombre des membres du Conseil, ainsi nommés à des fonctions publiques, ne pourra excéder le cinquième du nombre des conseillers, maîtres des requêtes et audi- (eors. Pendant ces trois années ils ne seront pas remplacés. Les traitements ne pourront être cumulés (L. 13 juill. 1879, art. 3).

(4) Les formations contentieuses du Conseil d'Élat, qui trouvent leur origine dans le comité du contentieux créé en 1806, comprennent actuellement des itctiom et des wuê^êections du contentieux, plus une assemblée' du Conseil d'État statuant au contentieux. — V. infrà, partie du contentieux.

236 l/ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE l'ÉTAT.

1906 modifiant l'art. I**" du décr. du 2 août 1879 portant règlement intérieur du Conseil d'État)(l).

Les sections administratives sont composées de cinq conseillers d'État en service ordinaire et d'un président, à l'exception de la section de législation qui ne se compose que de quatre conseillers et d*un président (Décr. il févr. 1908). Les conseillers en service extraordinaire qui ne peuvent pas être attachés « à la section du contentieux », peuvent au contraire être attachés aux sections administratives. Le ministre de la Justice a le droit de présider toutes les sections, à l'exception de celle du contentieux. Les autres ministres n'ont pas entrée dans les sections (L. 2i mai 1872, art. 10, § A). Les maîtres de requêtes et les auditeurs sont en outre répartis entre les diverses sections (2).

Les sections administratives ne peuvent délibérer valablement que si trois conseillers en service ordinaire sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante ^L. ?4 mai *872, art. 12, § 2). Quelquefois les sections délibèrent défmitivement, mais le plus souvent elles ne Tout qu'arrêter un projet d'avis qui sera porté à l'assemblée générale du Conseil d'État.

b) Formation en réunion de sections. — Certaines afl'aires peuvent concerner plusieurs sections qu'il serait utile de réunir. Cela peut être fait par le ministre de la Justice ou le vice-président du Conseil d'État (R. 2 aoiU 1879, art. 2). La présidence appartient, en l'absence du ministre de la Justice, au vice-président, ou à celui des présidents de ces sections qui est le premier dans l'ordre du tableau. Dans certains cas, les réunions de sections délibèrent défînitivement sur les affaires qui leur sont soumises, mais le plus souvent elles ne font qu'arrêter un projet d'avis, et préparer un rapport qui sera porté à l'assemblée générale du Conseil d'État. Les décrets rendus après délibération d'une ou plusieurs sections mentionnent que ces sections ont été entendues (L. 1872, art. 13. § 2).

c) Formation en assemblée générale du Conseil d*Êtat, — L'assemblée générale du Conseil d'État se compose : du garde des Sceaux, ministre de la Justice, du vice-président, des ministres, des conseillers d'État eo service ordinaire, des conseillers d'État en service extraordinaire, des maîtres des requêtes, des auditeurs et du secrétaire général. Elle est prè-

(1) Il y a en outre, depuis Tarticle 96 de la loi du 8 avril 1910, deux secUons da cootentieux, la seclioa ordinaire qui est ancienne et la secUoa spéciale qui est nouvelle, mais qui cependant n*est que la consolidation d*ane section temporaire du contentieux qui existait depuis la loi du 24 octobre 1888 et qui avait été prorogée par des lois successives.

(2) Tous les trois ans, il peut être procédé à une nouvelle répartition des conseillers d'État et des maîtres des requêtes entre les diverses sections; tons les ans pour les auditeurs. Cette répartition est faite par décret en ce qui concerne les conseillers d'État, et par arrêté du ministre de la Justice, en ce qui concerne les maîtres des requêtes et les auditeurs.

LE CONSEIL d'État. 237

sidée par le ministre de la Justice, et, en soû absence, par le vice-président du Conseil d'État, en Tabsence des deux, par le plus ancien des présidents de section dans Tordre du tableau (L. 24 mai 1872, art. 4).

Le Conseil d*État en assemblée générale ne peut délibérer si seize au moins des conseillers en service ordinaire ne sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante (L. 1879, art. 6). Les décrets rendus après délibération de l'assemblée générale mentionnent que le conseil d*État a été entendu et constituent toujours, soit des règlements d'administration publique^ soit des décrets en forme de règlement tT administration publique (L. 1872, art. 13, § l"). — Certaines affaires sont nécessairement portées à l'assemblée générale, les autres n'y sont portées qu'autant que le renvoi à cette assemblée a été ordonné par les présidents de section. Il faut voir à ce sujet le règlement du 2 août 1879, modifié par celui du 3 avril 1886 et pris en exécution de la loi du 24 mai 1872, art. 10, | 4 (1).

C. Les attributions du Conseil d'État. — Le Conseil d'État a des attributions administratives et des attributions conlentieuses. On ditquelquefois qu'il en a de législatives; il en a eu sous certains régimes, mais il n'en a plus, son intervention dans la coofection delà loi n'est plus nécessaire; quand il intervient en fait, c'est qu'il est consulté à titre administratif. — Pour les QXivihMWons contentieuses, renvoi au contentieux. Quant

(1) Nomenclature complèle d'après le décret du 3 avril 1886 : 1» les projets et les propositioDs de lois renvoyés au Conseil d'État; 2* les projets de règlement d'administratioQ publique; 3<»-6o affaires ecclésiastiques supprimées par la loi du 9 décembre 1905; 7» Fautorisation d'accepter les dons et legs excédant 50.000 francs lorsqu'il y a opposition des héritiers; 8» l'annulation des délibérations prises par les conseils généraux de département dans les cas prévus par les art. 33 et 47 de la loi du 10 août 1871 ; 9« les impositioas d'office établies sur les départements dans les cas prévus par l'art. 61 de la loi du 10 août 1871 ; 10» les traités passés par la ville de Paris pour les objets énumérés dans l'art. 16 de la loi du 24 juillet 1867; 11» les changements apportés à la circonscription territoriale des communes ; 12« la création des octrois; 13» la création des tribanaux de commerce et des conseils de prud'hommes ; la création ou la prorogation des chambres temporaires dans les cours ou tribunaux; 14<> la création des chambres de commerce: 15« la naturalisation des étrangers accordée à titre exceptionnel ; 16« les prises maritimes; il* la délimitation des rivages de la mer ; 18» les demandes en concession des mines en France ou en Algérie; 19» l'exécution des travaux publics à la charge de l'État qui peuvent être autorisés par décret; '^0« l'exécution des tramways; 21» la concession de dessèchement de marais, les travaux d'endiguement et ceux de redressement des cours d'eau non navigables ; 22" l'approbation des tarifs des ponts à péage; 23* l'établissement des droits de tonnage dans les ports maritimes; 24* Paulorisation des sociétés d'assurance sur la vie, des tontines; 25» la suppression des établissements dangereux, incommodes et insalubres dans les eus prévus par le décret du 15 octobre 1810; 26<' toutes- les affaires non comprises dans cette nomenclature sur lesquelles il doit être statué en vertu d'une disposition spéciale par décrets rendus en la forme des règlements d'administration publique ; 27° enfin les affaires qui, à raison de leur importance, sont renvoyées à l'examen de l'assemblée générale, soit par les ministres, soit parle président de la section d'oftice ou sur la demande de la section.

238 l'organisation administrative de l'état.

aux atlributions administratives, elles consistent un\(\\xemeni k émettre des avis dont le Gouvernement reste libre de s'écarter. L'interventioD du Conseil d'État est tantôt facultative, tantôt nécessaire. Elle est nécessaire quand la loi dit qu'il sera statué par règlement d* administration publique ou par décret en forme de règlement (t administration publique ou que le Coyiseil d'État sera consulté el, d'ailleurs, dans tous les cas visés par le décret du 3 avril 1886. Dans ces cas, l'absence de l'avis du Conseil l'État constituerait un vice de forme du décret (1-2).

Article 2. — Le pouvoir réyioual.

N» 1. — Les Préfectures.

Les agents des services extérieurs des divers ministères sont très spécialisés dans des fonctions techniques variées, chacun d'eux ne représente plus le pouvoir exécutif dans son unité, mais seulement sous l'un de ses aspects, l'un est militaire, l'autre professeur ou instituteur, l'autre agent d'une régie financière, etc. C'est le résultat de la division du travail administratif. Ces agents si spécialisés sont disséminés sur tout le territoire (V. p. 229). Il est cependant nécessaire qu'il y ait, de place en place, d*autres agents q\i\, bux, représentent le pouvoir exécutif dans son unité, sans quoi cette unité périrait. Il le faut pour tenir en respect les administrations locales et même les citoyens. Il le faut aussi pour maintenir l'harmonie entre les divers services administratifs de la hiérarchie qui, à cause de leur spécialisation et de leur esprit de corps, ne soixt que trop disposés à se nuire réciproquement au grand détriment des affaires de l'Étal. L'ensemble de ces agents répartis sur le territoire el chargés de maintenir l'unité gouvernementale et administrative de l'État constitue le pouvoir régional, les rouages en sont les préfectures, les sous-

(1) Mais quand le Conseil d'IDUit doit être consulté pour accorder uoe autorisatioa demandée au gouvernement et que celui-ci décide de refuser Pautorisation, la décision de refus n^i pas t)csoin d*èlre appuyée d'un avis du Conseil d'État (Cons. d*Ët., 10 mars 1905, Mac Donnel).

(2) tiôle des divers membres du Conseil d'État. — Garde des Sceaux, ministre de la Justice, présidence facultative de l'assemblée générale et des sections administratives, avec voix délibérative. — Ministres autres que le garde des Sceat^x, voix délibérative à rassemblée générale, chacun pour les afliiires de son département ; penvent toujours faire venir une afTaire en assemblée générale. — Conseillers en serrice ordinaire, voix délibérative quelle que soit la formation du Conseil d'État. — Conseillers en service extraordinaire n'unt entrée qu'à rassemblée générale et aux sectioas administratives, voix délibérative dans les affaires qui ressortent à leur département ministériel, voix consultative dans les autres. — Maîtres des requêtes, voix délibérative dans les affaires dont ils ont fait le rapport, voix consultative dans les autres, aussi bien à l'assemblée générale que dans les sections. — Auditeurs^ n'ont d'opinion k émettre que sur les affaires dont ils ont fait le rapport, voix délibérative dans leur section, consultative à l'assemblée générale.

préfectures et môme les mairies, dans la métropole, les gouveraements des colonies dans les possessions coloniales (i).

H ne faut pas confondre le pouvoir régional avec les administrations déceotratisées. Les pouvoirs décentralisés ne sont pas exercés au nom de l'État, mais au nom de personnes administratives locales, telles que les départe npents ou les communes. La cause de confusion est que ces différents pouvoirs s'exercent concurremment dans les mêmes circoDscriptions; c'est aussi que les mêmes autorités représentent parfois le pouvoir régional de TÉlat et le pouvoir départemental ou communal; en effet, le préfet, par exemple, est une autorité régionale de TÉtat et en même temps une autorité départementale; le maire, qui est avant tout uoe autorité communale, est, à certains égards, une autorité régionale de rÉtat. Ces causes de confusion sont faciles à éviter.

Organisation d'une préfecture. — La préfecture est le rouage essentiel du pouvoir régional dans la métropole, il y en a une par département, elle se compose : !<> du préfet; 2* du cabinet du préfet; 3" du secrétaire général et des bureaux ; 4^ du conseil de préfecture.

A. Le Préfet. — L Règles d! organisation relatives au préfet. — Il y a un préfet dans chaque département (L. 28 pluv. an Vlll, art. 2) (2). Toutes les règles d'organisation que nous allons étudier sont inspirées par une môme pensée, faire que les préfets soient absolument dans la main du Gouvernement et que, cependant, les avantages de leur situalion soient assez grands pour attirer dans la carrière des hommes de valeur.

Nomination. — Les préfets sont nommés et révoqués par décrets du chef de TÉlat, proposés et contresignés par le ministre de Tlntérieur La qualité de citoyen français suffit, c'est à dire Tâge de vingt et un ans et !a jouissance des droits civils et politiques.

Traitement. Classes territoriales. — Il y avait, avant 1908, une réglementation des traitements des préfets qui prenait pour base une

11) M. Henri Chardon dans son étude précitée sur le Ministère de Vlntéricur^ Paris, février 1910, et dans son livre Le pouvoir administratif ^ Paris 1911, révoque en doute l'utilité des préfets : il observe que les attributions administratives de ces fonctionnaires D*ont été obtenues qu'en enlevant le pouvoir de décision à des agents techniques et en centralisant aux mains des préfets tous les pouvoirs de décision qui se trouvent ainsi séparés de la compétence technique et qui gagneraient k en être rapprochés. Ainsi, pour les travaux de voirie c'est Tingénieur des ponts et chaussées qui a la compétence technique et c'est le préfet qui a la décision; pour le recouvrement des eoQtributloos directes, c'est le directeur des contributions directes qui surveille l'établissenient des rôles et c'est le préfet qui les rend exécutoires, etc. Nous avons examiné, «fprà, p. 126. cette critique qui a une portée très générale et qui s'adresse à tout notre régime de centralisation. Nous croyons le rouage des préfectures utile à l'i^quilibre général deT'État pour les raisons données au texte.

{2) Par exception, dans le département de la Seine, il y en a deux qui se partagent les attributions, et qui cumulent d'ailleurs la qualité de maire de Paris avec celle de pri^fel : le préfet de poHoe et le préfet de la Seine.

240 l'organisation administrative de l'état.

division des préfectures en trois classes territoriales, à raison de Timportance du département. Ce système de classes territoriales avait un inconvénient, il obligeait à déplacer un préfet pour lui donner de lavancement, alors qu'il peut être très utile de le laisser dans un département où il a réussi. On avait donc eu Tidée de combiner, avec les classes territoriales, des classes dites personnelles, qui permettaient aux préfets d'avancer sur place. Ainsi, les préfets de deuxième et de troisième classe, après cinq ans de service dans le même département, pouvaient obtenir une augmentation de traitement à peu près égale à une demi-promotion de classe, etc. De plus, et afin de donner plus de latitude encore, les préfets qui occupaient un poste de première ou de deuxième classe, pouvaient être appelés à des préfectures d*une classe inférieure en conservant leur traitement (Décr. 27 mars 1852 ; Décr. 7 oct. 1883). Trois décrets du 1" avril 1908, du 15 juin 1908 et du !22 janvier 1909 avaient rompu avec le système des classes territoriales, mais un décret du 19 octobre 1911 y est revenu. — Il y a des préfectures hon classe : Préfecture de la Seine, traitement, 50.000 francs; préfecture de police, 40.000; préfecture des Bouches-du-Rhône, du Rhône, de la Gironde, de la Loire-Inférieure, du Nord, 35.00(». Aux préfectures de première classe est attaché un traitement de 30.000 francs, a celles de deuxième classe, un traitement de 24.000 francs, et à celles de troisième classe, un traitement de 18.000 francs. Enfin, Tadministrateur du territoire de Belfort a 12.000 francs.

Outre leur traitement, les préfets ont un fonds d'abonnement destiné partie aux frais de bureaux, partie aux frais de représentation (Décr. 16 juin 1806; Ord. 22 févr. 1822), et ils sont logés (1).

(1) Pension et traitement de non-activité. — Les préfets ont droit à une pension au bout de trente ans de service et à soixante ans d'âge, muis comme ils peuvent être révoqués ad nutum^ on ne leur fait pas subir de retenue sur le traitement (L. 22 août 1790). De plus, aûn que le Gouvernement puisse les mettre en disponibilité librement sans être arrêté par des considérations d'humanité, dans le cas où ils n*ont pas encore droit à la retraite, ils peuvent recevoir un traitement de disponibilité. Ce traitement, qui ne peut pas dépasser 6.000 francs par an. ni la moitié du traitement moyen de la dernière année, ne constitue pas un droit, il ne peut durer plus de six ans, et sa durée ne peut excéder la moitié des services civils rendus à TÉtat. il ne peut être cumulé avec aucun traitement ni aucune pension payés sur les fonds du Trésor, le préfet en disponibilité conserve ses droits à la retraite (L. 25 févr. 1901, art. 42).

Résidence^ remplacement temporaire. — Le préfet doit résider au chef>lieu de son département; il ne peut s'absenter du département sans la permission du ministre de rintérieur (Arr. 27 vent, an VIII}. Le préfet peut déléguer ses fonctions à un conseiller de préfecture ou au secrétaire général de la préfecture. La délégation n'a pas besoin d'être approuvée par le ministre de Tlntérieur, si le préfet ne sort pas du département ^Ord. 19 mars 1821, arL 1). En cas de vacance de la préfecture ou d'absence sans 'délégation, le premier conseiller de préfecture dans l'ordre du tableau prend de droit l'administration du département; toutefois si, avant la vacance de la préfecture, Tadministration a été déléguée, celui qui a reçu cette délégation continue d'exercer jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné par le ministre de l'Intérieur {Eod.^ art. 2).

II. Attributions du préfet comme représentant de CÉtat, — Le préfet «st avaot lout représeataût de TÉtat, mais il l'est aussi du département; il sagil ici, aniquemeot, de ses attribixtioQS comme représeQtaat de rÉtat.

Le préfet est chargé : i^ de Vexécution des décisioos da chef de VÉtat ou des ministres; 2® de la surveillance des services de l'État en tant qu'ils fonctionnent dans son département (t); 3* d*un service général d'informations au profit du pouvoir central, tant au point de vue de la statistique que de la police ; 4* de la transmission des réclamations des particuliers au pouvoir central ; 5"* le préfet a la direction des sous-préfets et des maires de son département, considérés comme autorités administratives régionales de l'État; ô"* il a, dans une certaine mesure, la police des fonctionnaires et spécialement celle des instituteurs; T il exerce, dans une certaine mesure, la police ou tutelle sur les administrations locales. — Vis-à-vis du département, il a le droit d'annuler en certains cas les délibérations du conseil général (L. 1871, art. 34); il est chargé de former recours devant le chef de TÉtat statuant en Conseil d'État contre les délibérations dites déQnitives(L. 1871, art. 47) et de dénoncer au chef de TEtat les délibérations soumises a suspension (L. 1871, art. 48, 49). — Vis-à-vis des communes, il a le droit de suspendre pendant un mois un conseil municipal (L. municip., art. 43), de suspendre pour le même temps un maire ou un adjoint (art. 86, ibid.), à la condition de suivre la procédure de la loi du ^juillet 1908; il a le droit d'approuver certaines délibérations des conseils municipaux, le droit d'annuler leurs délibérations réglementaires lorsqu'elles renferment quelque cause de nullité (art. 65 et 66); il a le droit d'annuler ou de suspendre les arrêtés de police des maires (art. 95); le droit, après avoir mis le maire en demeure, de substituer son action à la sienne, aux termes des art. 85 et 99 ; il révoque les gardes champêtres (art. 102). — Vis-à-vis des établissements publics, il exerce des droits considérables ; pour les établissements charitables, il nomme une partie des commissions administratives, il approuve les délibérations de ces commissions, etc.; 8« il exerce, dans une certaine mesure, la jHHice sur les individus. D'abord, il a le pouvoir réglementaire (9), et

(1) Cette surveillance était facilitée autrefois par ce fait qu'uoe boone partie de la eorrespoodauce officielle des chefs de service, avec leurs ministres respectifs, devait passer par les bureaux de la préfeclare; mais la plupart des services se sont affraDcbis de cette servitude et oot conquis la correspondance directe avec leur ministre.

[t] Ce pouvoir réglementaire, la jurisprudence le puise dans la loi des 22 décembre i789, janvier 1790, section ui, art. 2, qui a constitué les administrations départemen-' Ules; elle a tiré notamment des §§ 5, 6, 9 de cet article, le droit pour le préfet de faire des règlements relatifs è la conservation des propriétés publiques; à celle des forèt<f« rivières (L. 8 avr. 1896), chemins et autres choses communes, au maintien de la sûreté, de la salubrité et de la tranquillité publiques. De plus, des lois spéciales ont reconnu au préfet le pouvoir réglementaire en matière de chasse (L. 3 mai 1844); de péclie,

^2 l'organisation administrative de l^état.

aussi le droit de doûner des autorisationg individuelleg, par exemple, l'autorisation d*ou vrir des établissements insalubres de 1 ''^ et de 2" classe, etc. ; 9^ le préfet participe à la police du domaine public de l'État, notamment à celle des fleuves et rivières navigables ou flottables; 10® il intervient dans la perception des impôts directs en rendant exécutoires les rôles; li* il intervient dans Texpropriation pour cause d'utilité publique, soit dans les enquêtes, soit par Tarrété de cessibilité; il autorise certaines adjudications de travaux publics; il liquide et ordonnance certaines dépenses, etc.; 12* le préfet est le représentant de l'Étal dans -un certain nombre de contrats qui intéressent le domaine privé, les aliénations (sauf exception), les baux, etc. ; 13° il est le représentant en justice de l'État devant tous les tribunaux de son département.

Degré d'autonomie du préfet. — Force exécutoire de xejs décisions, — Décrets de déconcentration. — En tant que le préfet prend des décisions, il est intéressant de savoir jusqu'à quel point il est une autorité administrative indépendante des ministres, si ses actes ont force exécutoire par eux-mêmes, ou bien s'ils ne l'ont que lorsqu'ils sont revêtus de l'approbation ministérielle.

Delà loi des 22 décembre 1789, janvier 1790, qui avait institué les directoires de département auxquels les préfets ont succédé en l'an Vlll, il résultait (section vui) que sur « tous les objets qui intéressaient le régime de l'administration générale du royaume ou sur des entreprises nouvelles et travaux extraordinaires », les arrêtés des administrations départementales devaient être soumis à l'approbation du roi; mais que sur les autres objets ils auraient force exécutoire par eux-mêmes, sauf le droit du roi de les annuler ou réformer. Il y avait donc des actes des directoires qui étaient exécutoires par eux-mêmes. Le principe est resté le même pour les préfets, l'art. 3 de la loi du 28 pluviôse an VIII « le préfet sera seul chargé de l'administration » n'a rien changé aux attributions. Seulement, en fait, comme les expressions « objets qui intéressent le régime de l'administration générale du royaume » étaient très élastiques, la tendance centralisatrice en profita pour soumettre à la nécessité de l'approbation ministérielle tous les actes des préfets, à l'exception de quelques-uns nommément indiqués par la loi du 22 décembre 1789, par exemple, les arrêtés réglementaires de police.

Il résultait de cette approbation ministérielle indispensable pour la plus petite affaire, une paperasserie et des lenteurs contre lesquelles les

(L. 15 avr. 1829); de chemins vicinaux (L. 21 mai 1836); de police rurale (L. '21 juin 1896); d*hygiène publique (L. 15 févr. 1902). Ce pouvoir réglementait e s exerce par des arrêtés, qui doivent 6tre publiés par vote d*affiche dans les communes où leur exécution est réclamée (Av. Cons. d'Ét., 25 prair. an XIII; Cass . 12 avr. 1861). Eq matière de sûreté générale, salubrité, tranquillité^ les pouvoirs du préfet entrent en conflit sur le territoire de chaque commune avec les pouvoirs du maire. Nous examinerons ce eonflit plus loin [Infrà, v* Police municipale),

récIamatioDs étaient uDaninies (1). Le Gouvernement de 1852, qui se proposait d*étre avant tout un régime administratif, donna satisfaction à ces réclamations par les deux décrets du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861. Ces deux décrets, sans toucher au principe établi dans la loi du iî décembre 1789, contiennent, soit dans leurs articles, soit dans des tableaux annexés, la liste d'une foule de cas où, désormais, les préfets pourront statuer sans l'approbation du ministre, sauf le pouvoir pour C6lui-ci d'annuler ou de réformer après coup leurs actes. £q résumé, à Tbeure actuelle :

a) Les actes des préfets ont force exécutoire par eux-mêmes : lo en matière de règlement de police (L. 22 déc. 1789); 2"* dans les matières cuDienues aux tableaux de 1852 et 1861, notamment en tout ce qui coDcerne la tutelle des départements et des communes. Quelquefois le préfet est tenu de prendre l'avis du conseil de préfecture; quelquefois il est tenu de prendre celui de certains chefs de service. Ces actes peuvent être réformés ou annulés par le ministre : d'office, en cas de violation des lois et règlements ; sur recours des parties intéressées, pour toute espèce de motifs ;

b) Les actes des préfets sont soumis à l'approbation ministérielle : r dans certains cas exceptés par les décrets de 1852 et 1861 eux-mêmes; î'* dans les matières qui intéressent l'administration générale du pays, par exemple dans la délivrance des permis de stationnement sur les dépendances de la grande voirie (Cass., Ch. réunies, 14 déc. 1900, Comp. générale de navigation) (2).

Salure et forme des actes, — Voies de recours, — La forme régulière des actes du préfet est l'arrêté^ mais il peut aussi prendre de simples

(1) Oa conaait l'exemple cité par J.-B. Say dans son cours d'économie politique : La commune de MotteviUe, près d'Yvelot, avait une église qui menaçait ruine. Elle entreprit les formalités nécessaires pour la réparer, mais avant qu'elles ne fussent termioées, Téglise s'écroola. La commune fit alors une demande en réédiiication, et afin de ne pas perdre de temps, en attendant d'être autorisée à rebâtir, elle fit couper des boi5 pour la cbarpenle. Quand Tautorisation arriva, les bois étaient pourris.

|2) Première observation : Les tableaux des décrets de 1852 et de 1861 doivent être lus actaeJlement avec beaucoup de précautions, parce qu'en vertu des lois du 10 août 1871 et da 5 avril 1884, un certain nombre d'actes ne sont plus dans les attributions du préfet, étant passés dans celles du conseil général ou de la commission départeffleotaie.

Deuxième observation : Les décrets de 1852 et de 1861 ont été appelés, par le j^uvemement impérial, décrets de décentralisation; ils ne méritaient évidemment pas ce nom, puisqu'ils faisaient passer des attributions du pouvoir, central, non pas à des autorités administratives décentralisées, départementales ou communales, mais à des autorités régionales de l'État lui-même; on les a appelés plus exactement décrets de déconcentration. Cependant il est juste de reconnaître que si ces décrets n'ont pas fait par eux-mêmes de la décentralisation, ils l'ont facilitée pour plus tard. Il est plus facile d'enlever une attribution au préfet, pour la faire passer au conseil général du département, qoe de l'enlever au ministre. Les décrets de 1852 el 1861 ont rendu possible la loi du 10 août 1871.

244 l'organisation administrative de l'état.

décisioDS sous forme de lettre ou d'aDQotatioD au bas d'uo rapport. Dans tous les cas, il faut la signature du préfet.

On peut recourir cootre les actes des préfets : 1» par la voie hiérai^ chique, devant le ministre; 2« par la voie contentieuse : par recours pour excès de pouvoir, contre les décisions considérées comme indépendanles de toute opération administrative ou comme détachables des opérations dont elles font partie; par recours contentieux ordinaire, contre les décisions qui font partie d'opérations dont elles ne sont pas considérées comme détachables; et cela omisso medio, c'est-à-dire sans avoir besoin de saisir d'abord le ministre par un recours hiérarchique (V. infrà^ v'' Recour s pour excès de pouvoir) (1).

B. Le cabinet du préfet, — Les préoccupations électorales et politiques qui ont pris sous la troisième République une importance si grande en administration, ont amené dans les préfectures FapparitioQ d'un organe nouveau, le cabinet du préfet. — C'est encore une pure organisation de fait qui n'est régie par aucun texte, les attacha sont nommés par le préfet lui-même, leurs traitements, très faibles d'ailleurs, sont pris sur les frais de bureau. Leurs fonctions, mal déQnies, sont surtout coqfîdentielles; elles consistent dans un service d'audience et de correspondance personnelle, dans des notes politiques à donner, non seulement aux fonctionnaires du département, mais encore aux électeurs influents. Tout ce qui est faveur administrative, tuut ce qui, par conséquent, peut être utilisé dans un but politique, concessions, distributions de médailles et de récompenses, nominations honorifiques, tout cela est préparé dans le cabinet du préfet. Comme la préoccupation politique peut être mêlée à toutes les affaires, le cabinet du préfet se trouve fréquemment en conflit avec les bureaux de la préfecture qui, eux, sont pour la préparation des affaires proprement dites (2).

C. Le secrétaire général de préfecture et les bureaux. — Il y a un secrétaire général de préfecture par département à côté du préfet (L. 21 juin 1865, art. 5). Les secrétaires généraux ont été plusieurs fois supprimés et rétablis depuis la loi du 28 pluviôse an VIII, qui les avait institués. La raison d'être de Tinstitution a été singulièrement modifiée. Primitivement, le préfet choisissait son secrétaire général et pouvait en faire son confident, c'était une sorte de chef de cabinet, mais peu à peu la carrière de secrétaire général s'étant régularisée, les nécessités de l'avancement ont fait qu'on a imposé aux préfets des secrétaires généraux qui n'étaient point de leur choix ; les préfets se sont alors créé des confidents dans leur cabinet, le secrétaire général a été relégué dans l'administration pure, tandis que le préfet et son cabinet s'orientaient de plus en plus vers l'action politique. Jusqu'à présent lesecrétaire général

(1) V. suprà, la note de la p. 221.

(2) Les attachés au cabinet du préfet sont-ils des fonctionnaires publics? V. p. 228 ce qui a été dit du cabinet du ministre, organe analogue.