LE DÉPARTEMENT

EdGd le budget départemental contient une foule de subventions aux œuvres locales les plus diverses. Par la force des choses le département est prédestiné aux services de fraternité sociale. En eflet, les services généraux indispensables sont à l'État, les services locaux indispensables à ia commune; le département, organisation intermédiaire et primitivement un peu vide, est tout prêt pour les services de pure solidarité (1).

(!) Histoire de l'organisation départementale. — Ancien régime. — A la veille de la Révolution, la France était divisée eo trente-quatre généralités, dans chacune desquelles se trouvait un intendant. Dans les pays d'élection, la généralité était subdi^ visée en élections od Tintendant avait un subdélégué. Dans les pays d'État (six généralités seulement], elle était subdivisée en bailliages ou vigueries sous Tautorité des États. Les intendants étaient tout puiss«nts, même dans les pays d'État : « Sachez, dit Law à d'Argenson que le royaume de Frunce est gouverné par trente intendants; que vous n'avez ni Étals, ni parlements, ni gouverneurs, ce sont trente maîtres des requêtes commis aux provinces de qui dépendent le malheur ou le bonheur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité ». L'intendant, avait, en effet, beaucoup plus de pouvoirs que nos préfets d'aujourd'hui; il s'appelait intendant de justice, police et finance» Tout ce que le roi lui-Uième avait le droit de faire, il le faisait par délégation. C'était la centralisation absolue, tempérée par l'absence de moyens de communication. En m^me temps, au milieu de cette centralisation administrative extrême, il subsistait une grande variété de mœurs et d*insUtutions secondaires, tenant à la vieille division ethnique des provinces englobées dans les généralités.

Organisation de 1790. — L'assemblée nationale voulut-elle détruire la centralisation de l'ancien régime? Est-ce pour cela qu'elle supprima les généralités et les ioten* dants, procéda à une division administrative et donna aux départements une organisation qui devait réveiller la vie locale ? La chose est discutée (V. sur ce point, Aucoc, Controverses sur la décentralisation administrative^ Revue politique et parlementaire^ avril et mai 1895; Laferrière, Traité de la juridiction administrative, 2'édil., I, p. 184). Ce qui est sûr, c'est qu'elle a voulu détruire les vieilles institutions particularistes des provinces. Elle a voulu peut-être qu'il y eût un vie locale, mais' elle a voulu certainement que partout cette vie locale fût menée par les mêmes Français, non pas par des Bretons à l'Ouest, des Provençaux au Midi, etc. C'est pour cela que les départements morcëlent les provinces. La première organisation des départements date de 1790, dans la loi même qui portait leur création territoriale, elle est aussi éloignée que possible de l'organisation des généralités : 1« le système de la collégialité absolue fut substitué au système de l'unité absolue. Dans la généralité. Il y avait un intendant qui faisait tout; dans le département il y eut un conseil de département et un directoire, en toat 36 membres (dont huit pour le directoire). Dans l'élection, il y avait un subdélégué, dans le district il y eut un conseil et un directoire; 2» intendant et le subdélégué étaient des agents du pouvoir central, sans aucune attache dans la région; les directoires de département et de district furent élus par la circonscription. Ils furent d'ailleurs sous les ordres de conseils élus qui se réunissaient une fois par an comme de petitB États et dans le sein desquels ils rentraient momentanément ; 3» les directoires reeaeillirent la plupart des attributions des intendants. Ils furent chargés de l'impôt, de la justice administrative (L. il sept. 1790, titre XIV) où ils eurent les attributions qui seront plus tard confiées aux conseils de préfecture: de l'aliénation des biens nationaux; de Ja tutelle des communes, car le roi ne correspondait pas directement avec celles-ci. Ils earent, sauf pour les objets les plus importants, un pouvoir de décision propre ; leurs décisions pouvaient bien être annulées par le roi, mais il y n'avait auprès d'eux aucun représentant du roi pour faire obéir son autorité. Il n'y avait qu'un procureur syndic, sorte de ministère public chargé de faire respecter la loi, mais nommé lui aussi

262 l'organisation administrative du département.

§ 2. ^ L^organe exécutif du département. — Le préfet.

l^'orgaoe exécutif da département est le préfet. Comme le préfet est iiQ fonctionnaire de TÉtat, il y a là une mainmise énergique de l'État

H l'électioD et sans action efficace. Ce fut bientôt Tanarchie. Les vices de cette organisation étaient : 1* Texcès du principe de la coUégialité, il fallait, pour le moindre acte, la signature de tous les membres présents du directoire ; 2- la complication des rouages, à cause des directoires de district; 3^ Tabsepcede lien et d'articulation avec le pouvoir central; A^ la confusion de Taction, de la délibération, de la juridiction.

Organisation de Van III. — Dans Torganisation du 5 fructidor an 111, la deuxième organisation révolutionnaire qui ait fonctionné, on s'efforça de faire disparaître les deux derniers inconvénients : !<> on supprima les directoires de district, et on tâcha de faire réconomie du rouage intermédiaire entre le département et les communes, par une orgH- Disation toute spéciale du canton. Il y avait, dans chaque commune rurale, deux officiers municipaux, et U réunion au chef-lieu de chaque canton de ces officiers des commune? rurales, formait la municipalité de canton qui gérait les intérêts communs de tout le canton; 2* on t&cba de relier davantage les administrations des départements au pouvoir central, par Tinstitution de commissaires uoxomés par le directoire exécutif auprès du directoire de département et delà municipalité de canton. Ces commissaires n'avaient pas voix délibérât! ve, mais ils étaient chargés de surveiller et de requérir rexécutioa des lois. On respecta le principe de la collégialité et le principe de l'élection d(*s membres des directoires et municipalités de canton, seulement il est à remarquer que les conseils adjoints aux directoires ont disparu (sur l'organisation des municipalités de canton de l'an III, V. Vergues, thèse de Toulouse, 1902).

Organisation de l'an VIII, — Avec l'organisation de Tan VII [, nous sommes rejetés tout à fait vers le système des intendants : !<> action confiée à un seul homme, le préfet, suppression de la collégialité à ce point de vue; 2» le préfet nommé par le pouvoir central et en correspondance constante avec lui; 3* suppression de toute élection locale. En môme temps, rétablissement du district sous le nom d'arrondiaaement et suppression des municipalités de canton. Toutefois, l'influence de la collégialité ne devait pas complètement disparaître, on donnait comme auxiliaires aux préfets deux conseils : Tun, le conseil de préfecture, devait être son auxiliaire dans l'intérêt de l'État et recevait en même temps les attributions juridictionnelles qui avaient appartenu aux directoires ; l'autre, le conseil général, devait être l'auxiliaire du préfet dans l'intérêt du département. Mais ce n'étaient que des conseils non élus et sans pouvoirs propres, on peut dire qu'il n'y avait dans le départetnent qu'un seul organe, le préfet.

Organisfition actvtélle datant des lois du 2i juin 1833 ^ du 10 mai Î838 et du 10 août 1871, — Actuellement, il y a dans le département deux organes : le préfet organe exécutif nommé par l'État; le conseil général, organe délibérant élu (complété, depuis 1871 par une délégation permanente, appelée commission départementale} : A^ Cette orgunisalion nouvelle est le résultat d'une transaction entre le principe de la collégialité et celui de l'administrateur unique, analogue à celle qui a triomphé dans l'organisation de l'État et dans celle de la commune. Les décisions de principe doivent être prises par une agence coUective, mais l'exécution doit être confiée à uu administrateur agissant seul; 2<> il y a décentralisation, parce que le conseil général est élu par la papulation du département. Historiquement, ce double résultat provient d'une transformation du conseil général de l'an VIII. Ce conseil, qui n'était au début qu'un auxiliaire» du préfet dont les membres étaient désignés par le pouvoir central et qui n'avait pas de pouvoirs propres, a été rendu électif en 1833, et a reçu en 1838 des pouvoirs de délibération. Ses attributions ont été encore augmentées parles lois de 1866 et de 1871 , qui lui ont donné, la décision dans un grand nombre d'affaires. Dès lors, au

sur le départemealet uoe aiilonomie de celui-ci bien moindre que celle des coramubes qui élisent leur maire.

Il a*y a pas lieu de revepir sur les règles d*organisatioQ relatives au préfet (Y. p. 339), il faut se préoccuper seulement de ses attributions.

Les attributions du préfet comme autorité administrative départementale. — Le préfet eu cette qualité n'a que deux attributions : la prépara* tioD des décisions du conseil général et de la commission départementale; l'exécution de ces décisioùs (L. 10 août 1871, art. 3). En dehors de ces deux cas, même quand avec un pouvoir de décision propre il exerce quelque droit qui seûible être départemental, il est représentant de rÉtat (V. nombreux exemples dans le décret du 25 mars 1852, tableau A). A plus forte raison» quand il contrôle le conseil général ou la commission départementale.

i^ Instruction préalable des affaires, — Toutes les affaires soumises au conseil général ou à la commission départementale doivent être ins^ truites par le préfet, c'est-à-dire que le préfet doit donner son avis préalable à peine de nullité (D. 27 févr. 1874; D. 5 nov. 1905. Cf. pour les conseils coloniaux, Cons. d'Ét.,23 nov. 1 900, 5i«ur </ean). Ceci est encore une forme de tutelle et de mainmise de l'État sur les affaires départementales, un souvenir atténué de l'époque où le préfet avait finitiative de toutes les délibérations, il n'a plus l'initiative, mais il a l'instruction préalable. Pour faire connaître au conseil général les résultats de son étude préalable, le préfet fait des rapports qui sont imprimés et distribués à tous les membres, huit jours au moins avant l'ouverture de la session; à la session d*août, il doit joindre au rapport sur les affaires spéciale^ un rapport complet sur la situation générale du département (L. 1871, art. 56). Pour les affaires Boulevées en cours de session, le rapport du préfet peut être fait Séance tenante (Coas. d'Ét,,

lieu d'être un aaxiJiaire, le cooseil gëoéral est devenu une autorité parallèle et méoié^ CD certains cas, supérieure au préfet.

Les bleofaits de bette orgaaisation nouvelle aont assez évidents pour frapper les esprits les plus prévenns. Depuis la loi du 10 août 1871, grâce surtout à la création deJa comr mission départementale, la vie locale s'est éveillée dans le département. Quarante années de fonctionnement régulier oot donné aux conseils généraux le sentiment de leur pouvoir en même temps que celui de leur responsabilité. Us ont bien géré les services départementaax. Ils ont fait des créations et commencé des réformes... ils ont créé des chemins de fer d'intérêt local,, des institutions d'assistance, renseignement agricole, etc! Partout ils ont mis à Tétude l'importante question de la refonte de la voirie départementale. La lecture de leurs procès-verbaux qui sont publiés tous les ans, ou simplement celle des Annales des assemblées départementales^ résumé de leurs travaux que M. de Crisenoy et, après lui, M. Rabaoy ont publié depuis 1886, laisse une impression de satisfaction. C'était à prévoir, d'ailleurs. Une assemblée départementale est à l'abri des grandes agitations de la politique, l'atmosphère y est plus calme qu*au Parlement, d'un autre côté, il y a plus de lumières et moins desprit de coterie que dans un conseil municipal. On pourra étendre encore dans l'avenir les attributions des conseils généraux et par conséquent augmenter les droits du département.

264 l'organisation administrative du département.

îi août 1905, Ifara'n). Cette préparatico des affaires se fait dans les bureaux de la préfecture, aussi lesconseils généraux voteat-ils des foDds pour contribuer au traitement des employés.

f • Ex^-CîUion des décisions. — L'exécution des décisions du conseil général ou de la commission départementale peut être obtenue par de simples mesures de fait, mais elle peut aussi demander des décisions exécutoires. Dans tous les cas' c*est le préfet qui exécute : a) il fait Jes nominations aux emplois créés par le conseil général ; b) il passe les contrats et les marchés sur avis conforme de la commission départementale (art. 54); c) il représente le département en justice, à moins que le litige ne se soit élevé entre le département et l'État, auquel cas. il représente rÉtat, le département étant alors représenté par un membre de la commission départementale désigné par celle-ci; il intente les actions en vertu de la décision du conseil général; il défend aux actions sur avis conforme du conseil général ou de la commission départementale en cas d*urgence; il fait seul tous les actes conservatoires et interruptifs dé déchéance (art. 54); d) il répartit les crédits votés toutes les fois que ce droit n'a pas été réservé à la commission départementale par la loi (I) et il a V ordonnancement des dépenses (2).

Force exécutoire des actes du préfet, — Pour savoir quelle est la force exécutoire des actes du préfet dans sa mission d'organe exécutif du département, il faut consulter les décrets du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861 ; en général il a des pouvoirs propres.

Il est surveillé par le conseil général et surtout par la commission départementale. Ces assemblées peuvent agir contre lui en adressant directement des réclamations au ministre, ou l)ien en provoquant an conflit politique, ou bien en faisant annuler pour excès de pouvoir le refus d-exécution du préfet, lorsqu'il s'obstinera â ne pas exécuter une de leurs délibérations, ce qui est une conséquence inattendue de la loi du 17 juillet 1900, car presque toujours le refus d'exécution sera implicite et résultera seulement du silence du préfet gardé pendant quatre mois (argument tir<^ de Cons. d'Ét., 4 mai 1906, Conseil général de la Loire- Infériéure).

(1; y. sur ce poiot ce qui a été dil p. 154 sur le partage des pouvoirs entre Torgane exécutif et l'organe délibérant.

(S] Le décret du 12 juillet 1^93, art. 84, pose le principe de la responsabilité personneUe du préfet s'il engageait des dépenses sans crédit régulièrement ouvert.

§ 3. — L'organe délibépant du département. — Conseil général et commission départementale (1).

Article 1. — Le conseil général (2).

N» 1. — Règles d'organisation.

A. Règles générales de composition. — Il y a im conseil général par département. Le conseil général est une assemblée délibérante composée de représentants élus au suffrage universel direct, à raison de un par canton, quelle que soit la population du canton. Les conseils généraux sont renouvelables par moitié de trois ans en trois ans, ce qui porte à six ans la durée du mandat de chaque conseiller. Le roulement régulier des séries est établi à l'heure actuelle (juill. 1913, 1916, 1919, etc.), mais il peut se faire qu'un conseil soit dissous; à la suite de la dissolution, le roulement sera interrompu car il y aura eu élection intégrale ; alors, pour rétablir le roulement, à la session qui suivra cette élection, le conseil général divisera les cantons en deux séries en répartissant, autant que possible, dans une proportion égale les cantons de chaque arrondissement dans chacune des séries et il procédera à un tirage au sort entre les deux séries pour régler Tordre du renouvellement (art. 21); la première série sortante ne fera que le temps restant à courir des trois ans. Le conseil général doit toujours être au complet, lorsqu'un membre disparaît il y a lieu à élection complémentaire. Toutefois, si le renouvellement légal de la série à laquelle appartient le siège vacant doit avoir lieu avant la prochaine session ordinaire du conseil général, l'élection partielle se fera à la même époque (art. 22).

B. Les élections au conseil général, — Électeurs. — Ce sont les électeurs ordinaires (V. p. 156 et s.).

Èligibles. — Soûl éligibles tous les citoyens âgés de vingt-cinq ans accomplis qui réunissent les conditions suivantes : 1° inscription sur une liste électorale quelconque, ou justification du droit à être inscrit avant le jour de l'élection; 2" attache légale avec le département établie par l'an ou l'autre des faits suivants : a) domicile ; b) inscription au rôle d'ane des contributions directes au 1^" janvier de Tannée dans laquelle se fait l'élection, ou justification du droit à y être inscrit; c) héritage d'une propriété foncière fait depuis le 1*' janvier dans le département. Toutefois,

(1) L. 10 août 18TI ; L. 15 février 1872; L. 7 juin 1873; L. 21 juillet 1875; L. 12 août 1976; L. 19 septembre 1876; L. 16 septembre 1879; L. 31 mars 1886; L. 23 juillet 1891; L. 16 juillet 1892; L. 8 juillet 1901; L. 9 juillet 1907.

(2) Bibliographie : Les conseils générat*x, Recueil de décisions, Berger-Levrault. t Toi.; de Grîsedoy et Rabaoy, Annales des (assemblées départementales depuis 1886. V. p. 2&8 la bibliofrephie sur l'organisation dép«rtemeÉtale et infrà celle de la commissioD départementale.

266 l'organisation administrative du département.

le nombre des coDseillers généraux non domiciliés ne pourra pas dépasser le quart du nombre total dont le conseil doit être composé, sinon il y aura élimination par voie de tirage au sort (L. 10 août 1871, art. 6 et 17) : a) il y a des inéligibilMs. — I. Les unes résultent de la privation de la jouissance du droit par suite de certaines condamnations (V. p. 170). A signaler seulement certaines inéligibilités temporaires : est inéligible pendant trois ans le conseiller général condamné pour avoir pris part à une réunion illégale du cooseil, ou à une conférence interdépartementale dissoute (L. 1871, art. 34 et 91); est inéligible pendant un an, le coqseiller déclaré démissionnaire pour refus d'accomplir une fonction légale (L. 7 juin 1873). II. D'autres inéligibilités résultent de la privation de Texercice du droit. Sont inéligibles : a) les interdits (D. 1852) ; b) les demi-interdils (L. 1871, art. 7); c) les fonctionnaires énumérés dans Part. 8 de la loi de 1871 : il est à remarquer que toutes ces inéligibilités de Tart. 8 sont relatives, à Texception de celle qui frappe les militaires en activité de service qui a été rendue absolue par une loi du 23 juillet 1891 (V. p. 171); b) il y a des incompatibilités. — Il y a des incompatibilités résultant du cumul du mandat avec une fonction publique : 1® d'une façon absolue dans le cas de fonction de préfet, sous-préfet, secrétaire général, conseiller de préfecture, commissaire et agent de police; S"" d'une façon relative dans le cas d'agents salariés sur les fonds départementaux (L. 1871, art. 9 et 10) (1). Il y a encore incompatibilité dans le cas de cumul de deux mandats de conseiller général (art. 11) et dans celui du cumul du mandat de conseiller général avec le mandat de conseiller d'arrondissement (L. 22 juin 1833, art. 14, sauf l'exception de Belfort).

Convocation des électeurs, — Les collèges électoraux sont convoqués par décret (art. 12). Toutefois le décret est lancé pour 1^ départemeot tout entier, les cantons où doit avoir lieu l'élection sont ensuite désignés par arrêté du préfet. S'il s'agit de fixer la date pour laquelle la convocation doit être faite, il faut distinguer trois hypothèses : 1^ en cas de renouvellement normal des séries, la seule règle est celle qui résulte de la durée du mandat de chaque série. Le mandat ne peut pas durer plus de six ans, par conséquent les électeurs doivent être convoqués

(1) « Ne sont pas considérés comme salariés et compris dans les cas spécifiés au paragraphe précédent, les médecins chargés dans leur canton ou les cantons voisins, des services de protection de Tenfance et des enfants assistés, non plus que des services des épidémies, de la vaccination ou tous autres services analogues ayant un caractère de philanthropie. La même exception s*applique aux vétérinaires chargés dans les mômes coaditions du service dçs épizooties » (L. 8 juill. 1901, complétant Part. 10, L. 10 août 1871). Â signaler aussi l'art. S\ de la loi du 15 juillet 1893 : « Les médecins du service de Tassistance médicale gratuite ne pourront être considérés comme inélù cibles au conseil général ou au conseil d'arrondissement à raison de leur rétribution sur le budget départemental »« On a oublié dans cette loi qu'il ne s'agissait que d'une incompatibilité.

avaat TexpiratioD des six ans. Us De doivent pas non plus être convoqués trop tôt, le pouvoir exécutif ne doit pas pouvoir abréger le mandai; cependant, à cet égard, il n*y a pas de règle et le chef de TÉtat jouit d*ane certaine latitude (art. i2) (l); 2** en cas d'élection générale après dissolution, i*éJection doit avoir lieu le quatrième dimanche qui suit le décret de dissolution, à moins qu*une loi ne soit intervenue pour fixer une autre date, ce qui a lieu toutes les fois que les Chambres sont en session au moment de la dissolution (nrt. 85-36); 3° en cas d'élection complémentaire par suite de décès, option, démission, vacance d'un siège ou pour tout autre cause, l'élection doit avoir lieu dans le délai de trois mois (art. 22). — Période électorale, — La durée de la période électorale est de quinze jours francs, entre la date du décret de convocation et le jour de l'élection. Pour les faits de presse et les réunions électorales, règles ordinaires, v. p. 184. — Scrutin. — Il peut y avoir deux tours de scrutin. Le premier doit toujours avoir lieu un dimanche, le second, s'il est nécessaire, a lieu le dimanche suivant (art. 12). Le scrutin est ouvert à sept heures du matin et clos le même jour à six heures du soir. — Cependant, par application du décret du f"' mai 1869, le préfet peut, après avis du maire, prendre un arrêté pour que le scrutin soit ouvert plus tôt; dans aucun cas il ne pourra être ouvert avant cinq heures du matin et Theure de la clôture ne pourra être modifiée; l'arrêté doit être publié et afQché dans la commune cinq jours au moins avant le jour du scrutin (L. 5 févr. 1909, complétant l'art. 12, L. 10 aoiU 1871). Pour toute la procédure du scrutin, règles ordinaires (V. p. 185 et s.). Le recensement général des voix est fait par le bureau du chef-lieu de canton, auquel les procès- verbaux de chaque commune sont portés immédiatement (art. 13).

Contentieux électoral. — Le contentieux des électious appartient au Conseil d'État (L. 31 juill. 1875). Peuvent former des réclamations : 1* les électeurs du canton, les candidats, les conseillers généraux pour toute espèce de motifs; 2<* le préfet pour inobservation des conditions et formalités prescrites, mais ces expressions sont interprétées largement. Les réclamations des particuliers doivent être formées dans les dix jours qui suivent l'élection. Pour le préfet, le délai est de vingt jours, à partir du jour de la réception des procès-verbaux des opérations électorales (Pour le surplus, voir p. 188 et s.) (2).

C. Le fonctionnement des conseils généraux. — Les conseils généraux oQt des sessions,. pendant lesquelles ils tiennent des séances consacrées à la prépairation et au vote de délibérations.

Semons. — Les conseils généraux ont deux sessions ordinaires par

(1) Eo réalité, il a, comme latitude, de la session d'avril à la session daoût; il suffit que chaque série des conseillers ait pu siéger à douze sessions ordinaires en six ans^

(2) Laferrière, Juridict. adm., t. IT, p. 349.

268 l'organisation administrative du département.

an, l'uDe qui commence le second lundi après le jour de Pâques et qui ne peul excéder quinze jours, l'autre qui normalement commence le premier lundi qui suit le 15 août (i). Une loi du 9 juillet 1907 a donné aux conseils généraux le pouvoir de modifier eux-mêmes fa date de la session d'août. L'article 1" de cette loi est ainsi conçu :

« Dans leur première session annuelle, les conseils généraux pourront fixer l'ouverture de la deuxième session à une date postérieure à celle prévue par l'art. 23 de la loi du 10 août 1871, sans dépasser cependant le !•' octobre. La session ajournée pourra avoir la durée fixée par la loi du 10 août 1871 pour la session d'août. Elle devra toutefois être terminée le 8 octobre au plus tard ».

La session ainsi déplacée produit tous les effets de la session d'août et permet les mêmes opérations (art. 2).

Les conseils généraux peuvent avoir des sessions extraordinaires : 1^ sur convocation du chef de l'État; 2» sur convocation du préfet lorsque les deux tiers des membres ont adressé une demande écrite au président. La durée des sessions extraordinaires ne doit pas excéder huit jours (L. 1871, art. 23-24; L. 12 août 1876). — Toute réunion tenue par le conseil en dehors des sessions, ou dans une session prolongée au delà de son terme, est illégale, la délibération est nulle, les membres du conseil sont passibles des peines de l'art. 258 du Code pénal (art. 34).

Séances. — Pour tout ce qui concei-ne les séances, le quorum nécessaire pour délibérer» le bureau, la publicité des séances, la commission d'étude, etc., voir la théorie générale des assemblées délibérantes (p. 201 et s.). Il faut ajouter seulement que le préfet a entrée au conseil, qu'il assiste aux délibérations, qu'il est entendu quand il le demande; il se retire lorsqu'il s'agit de l'apurement de ses comptes (art. 2). Préparation et vote des délibérations, — (V. également p. 206). Conférences interdépartementales et institutions communes, — Les conseils généraux peuvent correspondre entre eux et même débattre des intérêts communs dans des conférences interdépartementales. A ces conférences, chaque conseil général est représenté, soit par sa commissioa départementale, soit par une commission spéciale. Les préfets peuvent toujours assister à ces conférences, et ils devraient les dissoudre si des questions étrangères au but étaient mises en discussion. Les décisions prises ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par les conseils intéressés (art. 89-91).

Ces ententes entre départements peuvent aboutir à la gestion d'institutions d'utilité commune et, par suite, à une véritable association permanente entre départements. — Exemple, les écoles professionnelles de pupilles de l'assistance publique imposées par l'arL 3 de la loi du

(1) Pour le conseil général de la Corse, ceUe session commence le deuxième lundi de septembre (L. 31 juill. 1875).

iS juin 1904. 11 est à remarquer que ces associatioas ne sont poiat des syndicats de départements et, par conséquent, ne constituent pas des établissemenls publics doués de personnalité, à la difTérence des syndicats de communes dont il sera question plus loin.

Dissolution des conseils généraux. — 11 est nécessaire que le chef de l'Etat ait le droit de dissoudre les conseils généraux, mais il faut prendre garde qu'il n'en abuse. Ce droit est soigneusement réglementé dans les art. 35 et 36. La première règle qui ressort de ces textes est que les conseils généraux ne peuvent pas être dissous tous à la fois par mesure générale; on a voulu éviter le retour d'une mesure aussi regrettable que le fut le décret du S6 décembre 1870. Un conseil général peut être dissous par mesure spéciale. Si les Chambres sont en session, le chef de rÉtat leur rend compte immédiatement, uue loi spéciale fixe la date de Télection et décide en même temps si la commission départementale reste en fonctions, ou si une commission administrative est nommée; si elles ne sont pas en session, le décret doit être motivé et contenir en même temps convocation des électeurs pour le quatrième dimanche.

D. Les événements qui mettent fin à la fonction de conseiller général sont : 1^ l'expiration des pouvoirs ou la dissolution de l'assemblée; 2^ le décès; 3<> la démission volontaire, elle doit être adressée au président du conseil général ou de la commission départementale, qui avertit le préfet (art. 20), elle est acceptée par le conseil général ; 4* la démission forcée, qui est tantôt un moyen de sanction des règles sur rioéligibilité et sur les incompatibilités, alors elle est proooncée par le conseil général lui-même (art. 18); tantôt une sanction de l'obligation d'assister aux séances du conseil ou de la commission départementale, alors elle est prononcée par le conseil ou la commission (art. 19 et 74); tantôt enfin une sanction de l'obligation d'accomplir une fonction dévolue par la loi, alors elle est proooncée par le Conseil d'État (L. 7 juin 1873).

E. Les caractères généraux de la fonction. — Sur la rémunération du mandat, sur la protection du représentant, sur la protection des tiers contre les propos diffamatoires du représentant, voir p. 214 et 205. Sur les fonctions individuelles auxquelles il peut être appelé, voir p. 213.

N» 2. — Les attributions du conseil général.

Les conseils généraux n'ont ni attributions législatives, ni attributions juridictionnelles (1), ils n'ont que des attributions d'ordre administratif (2). Elles sont au nombre de deux : 1« le conseil général prend

(1) A moias qu'il ne s'agisse d'un contentieux de Tin terpré talion d'actes dont ils seraient les auteurs, en vertu de la règle ejiùs est interpretari cujus est condere (Cons. d'Ét., 27 juill. 1877; Bréant, 2 avr. 1897, Commune de Mosset).

(2) 11 importe de signaler cependant une attribution exceptionnelle d'ordre constitutionnel. Aux termes de la loi du 15 février 1872 (loi Tréveneuc), si l'Assemblée était illégalement dissoute ou empêchée de se réunir, les conseils généraux se réuniraient de

270 l'organisation administrative du département.

des délibéra lions qui contiennent» soit des décisions sur des affaires, soit des nominations, soit des avis, des propositions, des vœux, des réclamations sur des objets d'intérêt départemental; 2« il exerce un contrôle sur les actes du préfet, et sur ceux de la commission départementale.

A. Les délibérations du conseil général. — I. Condition juridique dea délibérations. — a) 4m point de vue de V acquisition de la force exécutoire, — Nous savons déjà qu'une délibération d'assemblée est une forme juridique qui a par elle-même une force exécutoire consistant en ce que l'organe exécutif est obligé de prendre les mesures d'exécution que comporte la délibération, mesures évidemment très variables selon le contenu de celle-ci; ainsi une délibération de conseil général contenant un simple vœu sera exécutoire en ce sens que le préfet sera obligé de transmettre le vœu à qui de droit (1). Lorsque la délibération contient de simples manifestations d*opinion comme des vœux, des réclamations, des avis, des propositions, il ne se produit pas d'autre effet exécutoire que celui qui vient d'être défini. Lorsque la délibération contient une décision sur Texercice des droits du département, il se produit un autre effet exécutoire qui est relatif à l'effet que l'exercice du droit départemental peut produire au regard des tiers.

La loi n'a pas distingué ces deux effets exécutoires, celui de la délibération et celui de la décision, ils sont liés en ce sens que ladécision contenue dans une délibération devient exécutoire en même temps que celle-ci et, finalement, il n'y a lieu de se préoccuper que de la force exécutoire des délibérations (2).

Sous le bénéfice de ces observations, abordons les règles sur la force exécutoire des délibérations du conseil général. D'après la loi du 10 août 1871, il n'en faut pas distinguer moins de quatre catégories dentier trois premières sont réglementaires, c'est-à-dire exécutoires par ellesmêmes sous des conditions variées, et dont la quatrième seule est soumise à l'approbation de l'autorité supérieure. — Cette classification est plus compliquée que celle adoptée par la loi du 5 avril 1884 sur les déli-

plein droit, pourvoiraient dans chaque département au maintien de Tordre et nommeraient chacun deux délégué$« de façon à reconstituer provisoirement une représentation nationale (V. le texte). A la vérité, M. Esmein, Élém. de droit constitutionnel, 5*édit., p. 860, considère cette loi comme abrogée par les lois constitutionnelles de 18*75, mais son argumentation ne me paraît pas convaincante; de ce qu'un ordre réguKer a été fondé, i! ne s'ensuit pas qu'il n'y ait pas à prévoir la suspension de cet ordre régulier (Cf. Simon, La loi Trévencuc et ses précédents, 1911).

[i) C'est pour cela (|u'il y a intérêt à faire annuler les délibérations contenant des vœux politiques interdits par l'art. 51 de la loi du 10 août 1871; sans doute ces vœux sont platoniques, mais il ne faut pas que le préfet ait l'obligation juridique de les transmettre.

^2] A la condition de se souvenir que si la délibération contient décision, cette décision devient exécutoire en même temps que la délibération.

béralioDS des conseils routiicipaux, qui ne distingue plus que deux catégories, celle des délibérations réglementaires et celle des délibérations soumises à approbation, mais elle n'en consacre pas moins l'autonomie des conseils généraux.

1^ Les délibérations réglementaires : il y a trois catégories, les délibérations souveraines^ les définitives et celles qui sont soumises à suspension (l):

Le^ délibérations souveraines sont exécutoires immédiatement sans contrôle préalable de tutelle, elles sont relatives à Tassiette et à la répartition de certains impôts directs (art. 37, § i, 37, § 2 et 38, 40, §§ 1 et 2, 40. § 3, 42, § 1, L. 10 août 1871 ; art. 10, L. 21 avr. 1832) (2) ;

Les délibérations définitives sont exécutoires de plein droit vingt jours après la clôture de la session, si dans ce délai le préfet n'en a pas demandé l'annulation pour excès de pouvoir ou pour violation d*uDe disposition de loi ou de règlement (^'administration publique, par un recours formé devant le chef de l'État statuant en Conseil d'État. Ce recours doit être notifié au président du conseil général et à celui de la commission départementale; si, dans le délai de deux mois à partir de la notiGcalion, l'annulation n'a pas été prononcée, la délibération devient exécutoire. L'annulation ne peut être prononcée que par un décret en forme de règlement d'administration publique, c'est-à-dire rendu en assemblée générale du Conseil d*Ëlat (art. 47). Ces délibérations sont . énumérées aux art. 43, 46, 85, 88 de la loi du 10 août 1871 ;

Les délibérations soumise,^ à suspension sont exécutoires de plein droit trois mois a après la clôture de la session », si dans ce délai un décret motivé, mais qui n'est pas rendu en Conseil d'État, et qui ne suppose pas de recours proprement dit du préfet, n'en a pas suspendu l'exécution. La suspension peut être prononcée pour simple inopportunité de la mesure. La suspension prononcée dure indéfiniment (art. 48-49) (3).

(1) Les conseils généraux n'ont eu que très turd des pouvoirs de délibération cvécutoire, seuleqpent depuis la loi du 18 juillet 1866; la loi de 1838 ne leur avait donné que des pouvoirs de délibération simple ^ c'est-à-dire le pouvoir de prendre des délibérations conformes sans lesquelles le préfet ne pouvait rien faire, mais qui ne pouvaient pas s'exécuter par elles-mêmes.

(2) Sont-elles souveraines encore en cet autre sens qu'elles résulteraient d'une délégation législative et échapperaient à toutes sortes de voies de nullité? La question est discutée. V. G. Jèze, Observations critiques sur les décisions dites souveraines des conseils généraux, Rev. d'adin.^ 1897, l, p. 129. Mais V. Cons. d'Èt., 13 mars 1903, Aldi/f et les références, Lebon, p. 214. Cons. d'Ét , 29 octobre 1898, Fauchoux;! décembre 1908, Dumaine-Noizet admettent la fia de nou-recevoir, ce qui parait injustifiable, puisque la théorie de la délégation lëgislutive a été condamnée en ce qui concerne les règlements d'administration publique.

(3) Observation. — Parmi ces diverses catégories, il y en a une qui forme le droit commun des délibérations du conseil général, c'est la catégorie des décisions soumises à suspension pour simple inopportunité, dans un délai de trois mois à compter de la clôture de la session. Cela résulte de Tari. 48 qui dît, après avoir énuméré quelcjuos

272 l'organisation administrative du département.

2* Les délibérations soumises à approbation. — Ces délibérations oe deviennent exécutoires qu'après l'approbation d'une autorité supérieure (Parlement ou chef de l'État), cependant elles restent l'œuvre du conseil général, parce qu'en principe Tautorité qui approuve ne peut pas modifier le fond de la décision (Budgets, comptes, certains emprunts) (art. 57, 66. 40-41).

b) Après V acquisition de la force exécutoire, — La valeur juridique des délibérations du conseil général et les voies de recours. — Les délibérationsdu conseil général sont des actes juridiques, elles sont soumis( s à toutes les conditions de fond et de forme qui ont été étudiées à propos de la théorie des assemblées délibérantes. Elles doivent être prises dans une session légale, dans une séance régulière, avec le quorum nécessaire pour délibérer, en observant les règles du scrutin, et être constatées régulièrement au procès-verbal (V. p. 206 et s.). Elles peuvent être attaquées à deux titres différents :

\^ A titre de délibération^ soit qu'elles contiennent une décisioa exécutoire, soit qu'elles contiennent seulement un vœu, une réclamation ou un blâme à l'administration ou une nomination. Sans doute, la loi du 10 aoîïtl871 ne renferme aucune disposition analogue à celle de l'art. 63 de la loi municipale, qui déclare frappées d'une nullité radicale, invocable à toute époque et par tout intéressé, les délibérations des conseils municipaux qui sont prises en violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique, ni à l'art. 65 qui organise une voie de nullité, mais il y a toujours bien voie de nullité contre les délibérations des* conseils généraux dans les deux cas prévus aux art. 33 et 34 de la loi du 10 août 1871 : a) La délibération a été prise en dehors des réunions, c'est-à-dire des sessions régulières, elle est nulle de droit, le préfet prononce cette nullité par arrêté motivé (art. 34) ; b) La délibération est relative à un objet qui n'est pas de la compétence du conseil, alors, sur la demande du préfet, elle est annulée par décret rendu en la forme des règlements d'administration publique, c'est-à-dire en assemblée générale du Conseil d'État (art. 33); une application de cette nullité est faite aux vœux politiques interdits au conseil par l'art, ol (1).

hypothèses, que ce sont là les pouvoirs du conseil général « sur tous les autres objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements, et généralement surtoua les objets d'intérêt départemental dont il est saisi, soit par une proposition du préfet, soit par l'initiative d'un de ses membres ». — Â ce point de vue, les conseils généraux ont moins de pouvoirs que les conseils municipaux. En effet, le droit commun des délibérations des conseils municipaux est la délibération réglementaire, exécutoire de plein droit un mois après réception de la copie à la préfecture, à moins que Tannuialion n'en ait été prononcée, et elle ne peut l'être que pour violation de certaines conditions légales (V. infrà). Il est vrai que la catégorie des décisions définitives^ exécutoires si Tanoulation n'en a pas été demandée dans les vingt jours à compter de la clôture de la session et seulement pour violation de la loi ou excès de pouvoir, comprend des attributions très importantes pour les conseils généraux. (1) Celte nullité pour incompétence portée devant le Conseil d*État semble une variété

LE GONSBU. GÉNÉRAL. 273

Daos ces deux cas, la nullité est absolue, peut être déclarée à toute époque, et qu'elle ait été déclarée ou non, est invocable par toute partie iotéressée (Av. Cons. d*Ét., 6 mars 1873). L'action en nullité n'existe que dans cesdeux cas parce que les voies de nullité ne se suppléent poit)t(l), mais, dans tous les autres cas où la délibération du conseil général est irrégulière, par défaut du quorum^ par violation des règles sur le vote, etc., ne peut-on pas soutenir au moins que la nullité est opposable par voie d'exception? Nous avons adopté l'affirmative dans notre théorie des assemblées délibérantes (V. p. 209 et s.) (2).

2* A titre de décision exécutoire; lorsque la délibération contient une décision, elle peut être attaquée directement devant le Conseil d'État par la partie intéressée (Arg., art. 86 et 87, L. 10 août 1871). Et ce sera, tantôt par le recours pour excès de pouvoir, tantôt par le recours contentieux ordinaire, suivant que la délibération contiendra une décision de principe ou bien une de ces décisions qui sont déjà des mesures d'exécution (Cons. d'Ét., 2 févr. 1906, Commune de Malbo).

IL Les objets des délibérations. — a) Dans V intérêt de VÈtat^ le conseil général exerce certains droits relatifs aux contributions directes : 1* Il répartit chaque année dans sa session d'août, entre les arrondissements, le contingent du département dans les contributions directes de répartition (V. infrà^ v^ Impôts directs). Il statue sur les réclamations formées par les conseils d'arrondissement contre le contingent assigné à l'arrondissement et sur les réclamations des communes contre le contingent assigné à la commune. Les décisions du conseil général en cette matière sont souveraines^ c'est-à-dire exécutoires immédiatement (3), mais le conseil n'est pas libre de ne pas les prendre; s'il refuse de procéder à la répartition, celle-ci est opérée d'office par le préfet d'après les bases de la répartition précédente (art. 37-39). 2*> Il fixe chaque année, daos la limite d'un maximum et d'un minimum, le prix de la journée de travail qui sert de base à la contribution personnelle (L. 22 juill. 1820 et

de l'excès de pouvoir, eUe est fort étendue; il oe faut pas entendre rincompéteDce seulement par rapport aux objets dMntérél départemental, mais aussi par rapport aux attribatioDs du conseil ; elle a été appliquée au pouvoir qu'a le conseil général de délér guer cerlaines de ses attributions à la commission départementale, le conseil général excède ses pouvoirs à ce sujet s'il fait une délégation générale pour toute une catégorie d'affaires, car il n'est compétent que pour Taire des délégations spéciales d'affaires déterminées (Oécr. Cons. d'Ét., 26 janv. 1896).

(1) D'ttilleurs, la loi ayaut organisé le contrôle administratif, qui doit se produire dans les vingt jours de la clôture de la session pour les délibérations définitives, dans les trois BOIS pour les déiit>érations soumises à suspension, il est à présumer qu'elle compte sur la vigilance du préfet pour ne laisser échapper à l'annulation administrative aucune délibéralioD irrégulière.

(2) V. également G. Jèze, Notions sur le contrôle des délibérations des assemblf es délibérantes f Reviu; d'administration f 1895, t. 111, p. 39.

,3) V. ce qui a été dit p. 271, sur le caractère de ces décisions souveraines.

274 l'organisation administrative du département.

L. ii avr. 1832. art. 10). Ici eocope, décision souveraine et qui peut être suppléée d'office.

b) Droits départementaux. — Le conseil général a l'exercice de tous les droits départementaux, sauf à respecter les attributions du préfet pour la préparation et l'exécution des délibérations et aussi les attributions de la commission départementale pour certaines affaires déterminées (V.p. 263)(1):

1» Droits financiers. — Budget (2). — Le département est tenu d'avoir un budget et des comptes. Il est intéressant de savoir, tout d'abord, quels sont les pouvoirs du conseil général en ces matières, parce que de ces pouvoirs dépendent en un certain sens tous les autres, tout acte d'administration devant se traduire par une dépense et toute dépense devant figurer au budget. — Le budget départemental est dressé tous les ans par les soins du préfet, voté par le conseil général dans sa sessi'on d'août et réglé par décret (art. 57). Il se décompose en un budget ordinaire et un budget extraordinaire. Les recettes du budget ordinaire sont celles qui ont le caractère de revenus réguliers, y compris le produit des centimes ordinaires (3); les dépenses du budget ordinaire sont les

(1) La loi du iO mai 1838 et celle du 18 juillet 1866 ae rappelaient à délibérer que sur les objets prvus par les lois et règlements (art. 4, L. 1838); la loi do 10 août 1871, art. 48, in fine, l'appelle à délibérer sur tous les objets d'intérêt départemental, il semble qu'il y ait ua progrès très coosidérable, muis il ne faut pas eonfoodre délibérer avec décider; eu réalité, le conseil général ne peut décider que là où le département a de véritables droits à exercer et ces droits n'existent que s'ils sont consacrés par les lois, les règlements ou la jurisprudence, de sorte quf", pour ce qui est des décisions, la nouvelle formule n'syoute rien à Tancienne, si ce n'est qu'elle ouvre un certain pouvoir à la jurisprudence. Ce qui est vrai, c'est que le conseil géoér.iI prendra librement des délibérations pour émettre des vœiix sur tous les objets où le département a des intérêts (art. 51) ou pour voter des subventions à des œuvres d'intérêt local, mais les vœux ou les subventions ne sont pas la même chose que les décisions sur les afTaires propres, les intérêts ne sont pas la même chose que le» droits; les droits sont justement les intérêts sur lesquels il peut être pris des décisions exécutoires.

(2) Cette matière a été l'objet de remaniements importants par suite du vole de la loi du 30 juin 1907 modiûant les art. 40, 41, 58, 59, 60, 61 et 62 de la loi du 10 août

(3) Art. 58. Les recettes du budget ordinaire se composent : — 1<» Du produit des centimes ordinaires additionnels, sans affectation spéciale, dont le maximum est fixé annuellement par la loi de finances; — 2^ Du produit des centimes pour insuTûsance de revenus ordinaires votés annuellement par le conseil général, dans les limites déterminées par la loi de finances ou autorisées par décret; — 3<> Du produit des centimes spéciaux autorisés pour les dépenses des chemins vicinaux, dont le maximum e.^t fixé annuellement par la loi de finances; — 4» Du produit des centimes spéciaux afTecl)^ à la confection du cadastre par la loi du 2 août 18^; ~ 5* Du produit du ceoUme spécial pour le renouvellement, la révision et la conservation du cadastre, prévu par la loi du 17 mars 1898; — &• Du revenu et du produit des propriétés départeroeotales; — 7° Du produit des expéditions d'anciennes pièces ou d'actes déposés aux archives ; — S" Du produit du droit de péage des bacs et passages d'eau sur les rt»utesi

dépenses aDDuelleset permanentes d*utililé déparlcmentale, obligatoires et facultatives. Les recettes du budget extraordinaire sont celles qui ont le caractère d'un capital ou bien qui proviennent des ceotinaes extraordinaires; les dépenses du budget extraordinaire soot les dépenses accidentelles ou temporaires obligatoires ou facultatives (art. 60) (1).

Du moment que le budget est réglé par décret, il rentre dans celto catégorie de délibérations du conseil qui ont besoin de Tapprobation du chef de l'État,. catégorie inférieure. Il semble donc que le conseil général n'ait qu'un faible pouvoir sur son budget, ce qui entraînerait faible pouvoir pour tout le reste. Mais il faut faire attention que si l'approbation du chef de l'État est nécessaire, d'un autre côté, celui-ci est obligé de la donner et qu'il ne peut pas réformer le budget. Il peut tout au plus y avoir un retard amenant des négociations. L'examen auquel se livre le chef de l'État n'a qu'un but, c'est de lui permettre de voir si un certain nombre de dépenses déclarées par la loi obligatoires figurent au budget. Ces dépenses, dont l'énumération avait été très réduite par les art. 60 et 6i de la loi du 10 août 1871, ont été l'objet d'une énumération plus explicite dans le nouvel art. 61 résultant de la revision de la loi du 30jmnl907(2).

et chemiDs à la charge du département, des autres droits de péage et de tous aulres droits concédés au département par des lois ; — 9« De la part allouée au département sur ie fonds inscrit annuellement au budget du ministère de l'Intérieur et réparti, cnnfonnément à an tableau annexé à la loi de finances, entre les départements qui, en raisoQ de leur situation financière, doirenl recevoir une allocation sur les fonds de l'État; — 10» Des contingents de PÉtat et des communes pour le service des aliénés et des enfants assistés, et des contingents des familles pour Tentrelien des aliénés; — iio De la contribution de TÉtat aux dépenses du service de la protection des enfants du premier âge ; — 12« De la contribution de l'État et du contingent des communes aux dépenses des services de l'assistance médicale gratuite, de la santé publique et de l'assistance aux vieillards, infirmes et incurables privés de ressources ; — 13» Du contingent des communes et autres ressources éventuelles pour les dépenses annuelles du service vicinal; — 14« Des ressources éventuelles du service des chemins de fer d'intérêt local, des tramways départementaux et des voitures automobiles; — 15<> Des subventions de PÉtat et des contributions des communes et des tiers pour les dépenses anouelles et permanentes d'utilité départementale ; — lô*" Des remboursements d'avances effectués sur les ressources du budget ordinaire.

(1) Art. 59. Les recettes du budget extraordinaire se composent : 1° Du produit des centimes extraordinaires volés annuellement par le conseil géoéral, dans les limites déterminées par la loi de finances, ou autorisés par décrets spéciaux, en vue de dépenses extraordinaires; — 2* Du produit des emprunts; — 3<» Des subventions de l'État et des contributions des communes et des tiers aux dépenses extraordinaires; — 4» Des dons et legs; — 5» Du produit des biens aliénés; — 6» Du remboursement des capitaux exigibles et des rentes rachetées; — 1° De toutes autres recettes accidentelles.

(2) L'énumération du nouvel art. 61 n'est que la codiOcaLioii de diverses dispositions votées depuis 1871. Voici cette énumération :

Art. 61. Sont obligatoires pour le département les dépenses ci-après : 1° Le l(«yer, le mobilier et Penlrelien des hôtels de préfecture et sous-prëfeclure; — î» Les dépenses mises à la charge du dép ntement par les art. 1*' et 2 de lu loi dir9 noût l]f?J