LA COMMISSION DÉPARTEMENTALE
de sursis d*appel. Dans te cas où le département a subventioDoé une association syndicale, elle nomme des membres de la commission syndicale (art. 87, § 2), etc.
^^ La commission départementale donne des avis au préfet, ils sont [diùiàl facultatil s, ihulài nécessaires (art. 77); même quand le préfet est tenu de les prendre, en principe, il n*est pas tenu de les suivre: en certains cas, cependant, il est obligé de s'y conformer, par exemple, en matière de défense aux actions intentées contre le département et de passation de contrats au nom du département (art. 54).
Valeur juridique des délibérations de la commission départementale prises en vertu de ses pouvoirs propres; voies de recours et voies de nullité, — Les délibérations de la commission départementale prises en vertu de ses pouvoirs propres sont des actes juridiques, elles sont soumises aux conditions ordinaires de forme et de fond et susceptibles de recours :
!• Milité résultant des art. 33 et 34 de la loi de 4874. — Pour les délibérations ordinaires, qu'elles contiennent un vœu, une proposition, UQ avis ou une décision, le Conseil d'État admet que les art. 33 et 34 s appliquent à la commission départementale aussi bien qu'au conseil général, par conséquent : les délibérations prises par la commission irrégulièrement réunie sont annulées par le préfet; les délibérations portant sur des objets pour lesquels la commission est incompétente sont annulées par décret en Conseil d'État sur la demande du préfet (avis 13 mars et 31 mai 1873). Mais il n'y a pas plus de voie de nullité générale que pour les délibérations du conseil général (V. p. 272).
2* Recours au conseil général dans le cas spécial des art. 86 et 81. — iJans les cas prévus par les art. 86 et 87, c'est-à-dire en matière d'ouverture et de classement des chemins vicinaux ordinaires, de tarif des évaluations cadastrales, et en matière de nomination des membres des commissions syndicales, la délibération peut être frappée de recours au conseil général, par le préfet, par les conseils municipaux et par toute partie intéressée. Ce recours purement administratif et de nature hiérarchique est formé pour cause d'inopportunité ou de fausse appréciation des faits. Il est notifié au président de la commission dans le délai d'un mois à partir de la communication de la décision. Le conseil général statue par décision définitive à sa plus prochaine session, mais il peut ajourner à une autre session pour plus ample informé (Cons. d'Ét., 26 avr. 1901, Defougères), il peut d'ailleurs évoquer l'affaire et statuer au fond à la place de la commission départementale (Cons. d'Ét., 18 janv. 1907, Commune de Bousgarber). Il peut ensuite être formé recours pour excès de pouvoir contre les décisions du conseil général (^CoDs. d'Ét., 25 mai 1898, Benoist). En vue de faire courir les délais du recours, les décisions doivent être communiquées au préfet, aux conseils municipaux et aux autres parties intéressées (art. 88).
286 l'organisation administrative du département.
30 Les décisioDS exécutoires conteoues dans les délibératioDS de la commission départementale peuvent être attaquées soit par le recours contentieux ordinaire^ soit par le recours pour excès de pouvoir \ il est à remarquer que, dans le cas des art. 86, 87, 88 : a) le délai du recours pour excès de pouvoir est de deux mois, ce qui était jadis exceptionnel, mais ce qui est devenu le droit commun depuis la loi du 13 avril 1900, art. 24, § 4; ^) le recours ouvert devant le conseil général ne fait pas obstacle au recours pour excès de pouvoir; c) le recours pour excès de pouvoir est toujours suspensif de l'exécution, ce qui est exceptionnel.
11. Les attributions de contrôle de la commission départementale. — La commission départementale est chargée de veiller à ce que les élections complémentaires au conseil général soient faites dans les délais fixés (art. 22, § 3) : « Le préfet est tenu d'adresser à la commission départementale, au commencement de chaque mois, Tétat détaillé des ordoonainces de délégation qu'il a reçues et des mandats de paiement qu'il a délivrés pendant le mois précédent concernant le budget départemental. La même obligation existe pour les ingénieurs en chef, sous-ordonnateurs délégués » (art. 78). « A l'ouverture de chaque session ordinaire du conseil général, la commission lui fait un rapport sur l'ensemble de ses travaux et lui soumet toutes les propositions qu'elle croit utiles. A l'ouverture de la session d'août, elle lui présente dans un rapport sommaire ses observations sur le budget proposé par le préfet. Ces rapports sont imprimés et distribués, à moins que la commission n'en décide autrement » (art. 79). Chaque année, à la session d'août, la commission départementale présente au conseil général le relevé de tous les emprunts communaux et de toutes les contributions extraordinaires communales qui ont été votés depuis la précédente session d'août, avec indication du chiffre total des centimes extraordinaires et des dettes dont chaque commune est grevée (arL 80). « La commission départementale vérifie l'étal des archives et celui du mobilier appartenant au département » (art. 83).
No 3. — Du désaccord et du conflit avec le préfet. Du cas où la commission excède ses attributions. — Contrôle du conseil général.
Si la commission départementale et le préfet sont en désacoixi ou entrent en conflit, le conseil général peut être saisi de Taffaire, soit par le préfet, soit par la commission. Dans le cas de simple désaccord, l'affaire est renvoyée à la plus prochaine session du conseil, en attendant, le préfet sursoit à l'exécution. Dans le cas de conflit, le conseil doit être convoqué extraordinairement. La distinction entre le désaccord et le conflit est une question de fait. Si la commission excède ses attributions, le préfet peut encore faire convoquer extraordinairement le conseil pour le saisir do Tiocident.
LA COMMISSION DKPARTEMICNTALE. 287
Dans tous ces cas, le conseil géoéral évoque à lui Taffaire qui a provoqué rincideot et slatue à la place de la commission départemealale ; en outre, il peut, s*il le juge convenable, révoquer le mandat de sa commission départementale et en nommer une autre (art. 85) (1). La délibération du conseil généra! sur ce point est de.la catégorie des décisions défînitives, dont Tannulation peut être demandée dans les vingt jours de la clôture de la session (D. Cons. d'Ét., 9 juilF. 1874, Ain) (2).
(1) Si c'est un cas où la commission refuse de statuer, le conseil pourrait statuer à s» place, à la condilioD que ce ne fût pas dans une matière où elle a un pouvoir propre (V. Ay. minist., 24 mars J883).
(2) L'organisation spéciale du département de la Seine (V. articles Albert Lavallée, Rev, générale d'administration, 1900 et 1901). — Le département de la Seine est dans une situation toute particulière, à raison de ce fuit que la ville de Paris couvre presque en entier son territoire; ce qu'elle ne couvre pas, forme la banlieue. La conséquence est que les organes d'administration de la ville de Paris et ceux du département de la Seine out été en parUe confondus! — H y a, dans le département de la Seine, deux préfets : le préfet de police et le préfet de la Seine, l'un chargé de la police, et l'autre de la gestion administrative. Ces deux préfets constituent l'organe exécaUf du département, mais en même temps, et surtout, ils constituent l'organe exécutif de la ville et jouent le rôle de maire. — Il y a, dans le département de la Seine, un conseil général, organe délibérant, composé de cent un membres. Mais ce conseil n'est autre que le conseil municipal de la ville de Paris, au nombre de quatre-vingts membres, auxquels viennent s'ajouter vingt et un membres élus par la banlieue. — La loi du 10 août 1871 ne s'est pas appliquée au conseil général de la Seine, il en résulte que ce conseil n'a pas de commission départementale. La loi du 16 septembre 1871, prorogée depuis par diverses lois, et notamment par celle du 19 mars 1875, indique les textes qui sont en vigueur. — Pour les sessions, le titre H, L. 22 juin 1833, est applicubie : il n'y a qu'une session ordinaire par an. La loi du 5 juillet 1896, a rendu publiques, à la fois, les séances du conseil général et celles du c «nseil municipal. — Les attributions sont celles des lois du 10 mai 1838 et du 18 juillet 1866 sauf modifications. V. par exemple, L. 30 juin 1907, arL 2. — Dans les arrondissements de Saint-Denis et Sceaux, il n'y a plus de sous-préfet, il y a des conseils d'arrondissement.
Les départements algériens. — L'Algérie est divisée en trois départements : Alg»;r, Oran et Constcintine, ils sont organisés comme les départements français : 1"» Ils sont divisés en arrondissements et en circonscriptions qui remplacent les cantons sans en porter le nom; 2» il y a deux organes : le préfet, organe exécutif, le conseil général complété par une commission départementale, organe délibérant. A. Le préfet est assisté d'un secrétaire général et d'un conseil de préTecture. Il a les mêmes attributions qu'un préfet de France, mais il est sous l'autorité du gouverneur général. B. Le conseil général est formé de membres français et de membres indigènes. Les membres français sont nommés au suffrage universel par les électeurs français, à raison d« an par circonscription cantonale. Les membres indigènes sont élus à un suffrage spécial, V. suprà, p. 158 (D. 24 s^t. 1908 et cf. Rouard de Card, La représentation des indigènes musiUmans^ 1909). — Les conseillers sont nommés pour six ans et renouvelables par moitié. Le Conseil a deux sessions ordinaires par an, en octobre et avril. Les attributions du conseil général, le degré d'autorité de ses décisions, les objets dont il s'occupe sont les mêmes qu'en France. La commission départementale suit aussi les mêmes règles qu'en France (il doit y avoir dos assesseurs indigènes qui ne peuvent être d'ailleurs présidents. Voir pour tous ces points, le décret ôa 2S septembre LS75, qui reproduit presque textuellement la loi de 1871, complété par D. 6 juin 1901, D. 24 juin 1901 et D. 24 septembre 1908). Dans les arrondissements, des scMi3-prèrel| qui
288 l'organisation administrative du département.
Appendice. — L'organisation de l'arrondissement.
L'arrondissement n*a pas ou n'a plus la personnalité administrative. Cependant, dans cet arrondissement dont la personnalité a disparu il subsiste des organes, nous ne parlons pas du sous-préfet qui est uniquement un agent de l'État, mais du conseil d'arrondissement, assemblée élue qui semble être un organe délibérant de l'arrondissement lui-même. Il y a là une anomalie. En 1871, il a été question de supprimer ces conseils et la loi du 10 août ne les nomme pas, ils sont demeurés, il faut en dire un mot en appendice à l'organisation départementale.
Les conseils d'arrondissements — Comme on ne s'est pas occupé d'eux en 1871, la législation n'est pas codifiée, il faut remonter aux lois antérieures (L. 28 pluv. an Vlll, art. 10, M, 19; L. 22 juin 1833, art. 20, 21. 25, 28; L. 23 juill. 1870; L. 10 mai 1838, art. 29 à 47) auxquelles il faut ajouter la loi du 23 juin 1892 et celle du U avr. 1892.
I. Organisation, — Les conseils d'arrondissement sont composés d'autant de conseillers qu'il y a de cantons dans l'arrondissement, mais il ne peut y en avoir moins de neuf Si ce chiffre n'est pas atteint, un décret désignera les cantons les plus peuplés pour nommer chacun deux coqseillers. Les membres du conseil d'arrondissement sont élus pour six ans et renouvelés par moitié (1). Pour les conditions d'éligibilité et pour les élections, renvoi (V. p. 170 et s.) (2). Le conseil d'arrondissement a une seule session annuelle partagée en deux séances. Tune avant la session d'août du conseil général, l'autre après. Il élit son bureau, mais il n'y a pas publicité des séances ni des procès- ver baux.
II. Attributions, — La principale attribution du conseil d'arrondissement est dans l'intérêt de l'État, il répartit, pour les impôts directs de répartition, le contingent de l'arrondissement entre les communes, mais
oDt des pouvoirs propres un peu plus étendus qu'en France et pas de conseil d^arrondissement.
Le territoire de Belfort^ malgré son peu d'étendue, constitue uu véritable département. Il a un administrateur qui fait fonction de préfet et une commission administrative qui fait fonction à la fois de conseil général et de conseil d'arrondissement, et même une commission départementale (V. D. 27 juin 1901).
(1) La loi du 23 juin 1892 a pris des dispositions pour que, dans aucun canton, il n*y ait à nommer en même temps le conseiller général et le conseiller d'arrondissement, bien que la durée des mandats et la périodicité des renouvellements soient les mômes. Le résultat sera que tous les trois ans chaque canton aura à voter tantôt pour son conseiller général, lantût pour son conseiller d'arrondissement. Rapprocher ce qui a été dit p. 181 sur la tendance française à consulter fréquemment Te corps électoral.
(2) Pour les élections complémentaires, la loi du 14 avril 1892 est venue modifier l'art. 11 de la loi du 22 juin 1833, ainsi qu'il suit : a £n cas de vacance par option, décès, démission, perte des droits civils et politiques, l'assemblée électorale qui doit pourroir à la vacance sera réunie dans le délai de deux mois. Toutefois, si le renouvellement légal de la série à laquelle appartient le siège vacant doit avoir lieu avant la prochaine session ordinaire du conseil d arrondissement, l'élection partielle se fera à la même époque ».
L£ CONSEIL d'arrondissement. 289
il a aussi des attributions relatives à l'arrondissemeot. Si celui-ci Q*a pas de personnalité et par suite pas de droils à exercer, eu revanche les populations dé l'arrondissement peuvent avoir des intérêts et le conseil d'arrondisseoQent est chargé de les défendre en foroaulant des vœux ou eu émettant des avis. — Ri^partition des impôts, — Dans la première partie de la session, le conseil d'arrondissement délibère sur les réclamations auxquelles donnerait lieu la fixation du contingent de Tarrondissement. Il délibère également sur les demand^'s en réduction de contributions formées par les communes » (art. 40, L. 10 mai 1838). « Dans la seconde partie de sa session, le conseil d'arrondissement répartit entre les communes les contributions directes » (art. 45). — Le conseil est tenu de se conformer, dans la répartition de l'impôt, aux décisions rendues par le conseil général sur les réclamations des communes. Faute par le conseil d'arrondissement de s'y être conformé, le préfet, en conseil de préfecture, établit la répartition d'après lesdites décisions » fart. 46). « Si le conseil d'arrondissement ne se réunissait pas, ou s'il se séparait sans avoir arrêté la répartition des contributions, les mandements des contingents assignés à chaque commune seraient délivrés par le préfet, d'après les bases de la répartition précédente, sauf les modifications à apporter dans les contingents en exécution des lois » (art. 47).
Défense des intérêts de V arrondUsement par des avis et des vœux. — L'administration peut demander l'avis du conseil d'arrondissement toutes les fois qu'elle le juge utile; dans certains cas elle est obligée de le demander, l'énumération de ces cas se trouve dans l'art. 41 de la loi du 10 mai 1838 (1). De plus, le conseil d'arrondissement peut donner spontanément son avis sur tous les objets d'utilité publique intéressant Varrondissement, so'il que la décision doive être prise par le conseil général, soit qu'elle doive l'être par le pouvoir central (2). Quant aux vœux, aux termes de l'art. 44, le conseil d'arrondissement peut en formuler sur
(1) !• Chaogeaieats proposés à la circonscription du lerriloire de l'arrondissemeot, des cantoDB et des communes, et à la désignation de leurs cheffl-iieux; 2^» classement et direcUoo des cheminB vicinaux de grande communication ; 3° établissement et suppression ou changement des Foires et marchés ; 4<> réclamations élevées au sujet de la part contributive des communes respectives, dans les travaux intéressant à la fois plusieurs oommoaes ou les communes et le département, et généralement tous les objets sur lesquels il est appelé à donner son avis en vertu des lois et règlements.
;2) 1* Sur les travaux de routes, de navigation et autres objets d'utilité publique qui intéressent rarrondissement; 2^ sur le classement et la direction des routes déparlementales qui intéressent Tarrondissement; 3° sur les acquisitions, aliénations, échanges, constnictioDS et reconstructions des édiûces et bâtiments destinés à la sous- préfecture, au tribunal de première instance, à la maison d'arrêt ou ^ d'autres services publics spéciaux à l'arrondissement, ainsi que sur les cha-igements de destination de ces édiûces; 4" et généralement sur tous les objets sur lesquels le conseil général est appelé à délibérer, en tant qu'ils intéressent l'arrondissement (art. 42).
H. - Pr.
290 l'organisation administrative.
les besoins des différents services publics en ce qui touche l'arrondissement, ce qui exclut les vœux sur radministration déparlemebtale, sur radminisiralion générale et les vœux politiques.
Section III. — L'organisation de la commune (L. 5 avr. 1884) (1).
§ 1. — Le territoire et la personnalité» les services, rhistoire de l'organisation de la commune.
II n'y a dans la France métropolitaine qu'une seule espèce de comnQunes; à peine peut-on signaler l'exception de la ville de Paris qui est soumise à un régime entièrement spécial et celle des villes de Lyon et de Marseille qui sont soumises à un régime particulier en ce qui concerne la police de la tranquillité et de la sécurité. A part ces exceptions notables, les villes de 200. QOO habitants sont soumises au même régime légal que les communes de 200 habitants, l'organisation est la même, sauf le nombre des conseillers municipaux et celui des adjoints au maire, qui sont dans un certain rapport avec la population ; partout il y a conseil municipal et mairie centrale, c'est-à-dire organisation élective et représentative; nulle part, même dans les communes de 50 habitants (il y en a), on n'a fait Téconomiede cette organisation représentative pour s'en tenir à Tadministration directe par l'assemblée des habitants, ou à des commissions syndicales analogues à celle des établissements publics. D'autre part, la compétence des conseils municipaux et des maires est la même dans toutes les communes.
Il est bon de savoir que la France est à peu près le seul pays à avoir adopté une législation uniforme aussi peu en rapport avec la réalité des choses. Dans la plupart des pays on distingue plusieurs catégories de communes. En Angleterre, dans TAmérique du Nord, en Allemagne, il
(1) L'organisation communale est actueUement réglée par la loi du 5 avril 1884, qui esl un Code complet. Elle a abrogé ezpressément dans son art. 168 toutes les lois antérieures et les modifications ultérieures se sont produites sous forme d'additions ou de remaniements d'articles. V, par exemple, loi du 22 mars 1890, sur les syndicats de communes. — Bibliographie : Morgand, La loi uiutiicipale^ dernière éd.; Béqaet el Roussel, Répertoire du droit administratif, v*» Commune; Dalloz, Code annoté des lois admiyiistratives, W* Organisation municipale; Juillet Saint- Lager, Élections municipales; Daure, Les élections municipales^ Alan, 1900 (Haute-Garonne); La vie municipale, Journal hebdomadaire ; Leroy-Beaulieu, V administration locale en France et en Angleterre ; de Perron, Institutions municipales et provinciales comparées ;\-AM\\\\tT, Le gouvernement local de l'Angleterre, 1895; Ramalho, Des villes, bourgs et villages^ lier. d*adm., 1901, I, 129-284 : une ville de province au xviii* siècle, eod., 1901, 111, 415; Edward Jenks, Essai sur le gouvernement local en Angleterre, traduct. franc., 1902 (collection Jèze); Orlando, Trattato amministrativo oompleto, elc.
LA COMMUNE. 29i
y a uDe distinctioD fondamentale entre les communes urbaines et les communes rurales (1).
A. Du nom'et du territoire des communes. — La Révolution n*a point touché au nom ni au territoire des communes, elle les a respectées
(1) StatisUqtie. — Il y a actuellement, en France, 36.229 communes. Leur superficie territoriale, leur popuiatioo, leurs ressources sont très inégales.
Superficie, — La superficie moyenne est de 1.457 hectares. Il y a des régions entières où toutes les communes sont au-dessous de celte moyenne. La plus petite commune de France esi celle de Vaud'berland, dan^ laSeine-et-Oise. qui n*a que 9 hectares, la plus grande, celle d'Arles, qui en a 103.000. Purisa 7.802 hectares.
Population, — Le chiffre de la population des communes importe à bien des égards : pour la fixation du nombre des conseillers municipaux; pour la que.slioo de savoir si des parents ou alliés peuvent faire pnrtie du même conseil municipal, ils le peuvent dans les communes qui ont moins de 500 habiUints ; pour la question de savoir comment est réglée la police, dans les villes au-dessus de 40.000 habitants, elle e.et réglée par décret du chef de l'ÉlaL Cela importe aussi pour certains impôts, notamment pour celai des patentes, etc.
Communes au-dessous de 500 habitants 18 502
— de 501 à 1.500 - 13.181
— de 1.501 à 2.500 — 2.534
— de 2.501 à 3.500 — 878
— de 3.501 à lO.tXX) - 828
— de 10.001 k 20.000 — 146
— nu-de.ssus de 20 000 — 123 dont 15 au-dessus de lUO.UUO
Dans ce tableau, il faut surtout remarquer le nombre considérable des communes qu ont moins de cinq cents habitants. Plus de dix-huit mille sont dans ce «as. Il y en a même plus de cinq mille qui ont moins de deux cents habitants, 137 ont moins de cinquaDte habitants. Ces communes n*ont évidemment pas de ressources suffisantes pour one bonne administration (dans 1.697 communes, la valeur du centime est de 10 fr. ; dans 5.061 elle est de 10 à 20 fr. ; dans 5.610 elle est de 20 à 30 fr. ; dans 4 880 elle e.^t de 30 à 40 fr. ; dans 4.015 elle est de 40 k 50 fr. ; dans 3065 elle est de 50 à 60 fr. ; dans 4.057 elle est de 60 à 80 fr. ; dans 2.277 elle est de 80 à 100 fr. ; au total dons 31.472 communes, la valeur du centime est inférieure à 100 fr.), et cependant, par le principe de la subvention de TÉtat inversement proportionnelle au centime introduit dans toutes les lois d'assistance, Tadministi'ation pousse très imprudemment à la frugmentaUcn des commanes.
Ressources et situation financière (d'après la situation finapcière de 1910). Les budgets des communes, Paris compris, s'élèvent en recettes ordinaires d 975 millions dont 400 millions pour Paris et les communes de la Seine et 575 millions pour les autres communes. La dette de Paris et des communes du département de la Seine atteint 1531.000.000 francs et celle des autres communes 1.633.000.000 francs, au total 4.164.OiX).00O francs. La moyenne des impôts communaux connus sous le nom de centimes additioanels est de 63 centimes. Il y a 3.022 communes imposées de moins de 15 centimes; 5.621 de 15 à 30 ; 8.305 de 31 à 50; 1*^.835 de 51 à KM) et eiilln G. 432 crimmunes où le chiffre de 100 centimes est dépassé. Le chiffre des centimes communaux rarie beaucoup selon les régions. La Corse a une moyenne de 272 centimes communaux ; la Haute-Saône n'a qu'une moyenne de 15 centimes. Près de douze mille communes possèdent des bois à titre de biens communaux. Ces bois couvrent plus de 2 millions d'hectares, le quart de la propriété boi.sée. 1.522 communes ont des octrois qui ont produit 269.912. 130 francs.
telles qu*elli.'S avalent été leotemeot formées par l histoire. Mais il faut prévoir des modificatioas volontaires, soit au nom^ soit au territoire :
a) Cliangement de nom. — Le chaugemeat de Dom d'uoe commune est décidé par décret, sur la demande du conseil municipal, le conseil général consulté et le Conseil d*Ëtat entendu (art. 2) (1);
b) ModificaUon» au lemloire, — Ces modifications peuvent être de sortes très diiîérentes : fusion de plusieurs petites communes en une seule, division d'une grande commune en plusieurs petites, rattachement d*une fraction de commune à une autre commune, déplacement d'un chef-lieu. Ce que la loi voit avec le plus de faveur, c'est la fusion de plusieurs petites communes en une grande. Malheureusement l'attachement au clocher rend ce phénomène bien rare (2).
Procédure à suivre. — Les autorités compétentes pour statuer varient suivant les cas (art. 5 et 6) : i*Ponr la création de communes nouvelles et pour les autres modifications, si elles entraînent changement à la circonscription du département, d'un arrondissement ou d*un canton, il est statué par une loi, le conseil général et le Conseil d'État entendus; 2® Pour les simples modifications, lorsque les communes sont situées dans le même canton et que la modification projetée réunit, quant au fond et quant aux conditions de la réalisation, l'adhésion des conseils municipaux et des commissions syndicales intéressées, il est statué définitivement par le conseil général si celui-ci approuve le projet; 3* Dans tous les autres cas il est statué par décret en Conseil d'État, le conseil général entendu (3).
Conaequencen des modifications territoriales. — Les modifications au territoire des communes entraînent presque toujours des conséquences patrimoniales; en efi^et, les communes ont un patrimoine, les sections de commune aussi; bien que ces patrimoines appartiennent à l'être moral
(1) Ramallio, Changement de nom des communes^ Rev. d'adm.^ 1896, 111,5.
(2) A noter le phéoomèDe exlrémement rare de la suppression pure et simple d'une commune, événement qui s'est réalisé pour Saint-Pierre de la Martinique à la soite de la catastrophe de 1902 et qui a nécessité une loi spéciale du 15 février 1910.
(3) Av.mt que la question ne soit soumise à la décision des autorités compétentes, les furmuliiés suivantes auront dQ être remplies (art. 3 et 4) : 1« Enquête de commodo rt incommodo prescrite par le préfet sur le projet de modification, soit d'office, soit sur la demande du con-^eil municipal de la commune, soit sur la demande du tiers des électeurs in.<!crits de la commune ou de la fraction qui demande à se séparer; 2* Toutes les fois que le projet intéresse une fraction de commune, nomination d'une commissico syndicale chargée de donner son avis. Un arrêté du préfet décide la création de cette commission, détermine le nombre de ses membres et la date de Téleclion; sont électeurs seulement les électeurs domiciliés dans la fraction de commune à rexception de ceux qui seraie-ii propriêiaires sans être domiciliés (Cons. d*Ét., 5 janv. 1906, Élection syndicale de Passy), L'élection se fait suivant les règles des élections municipales; 3* Avis des conseils municipaux, des commissions syndicales et des conseils d^arrondissemeot. — Ob-ervons qu'en définitive la modification peut ôti*e opérée contre Pavis des popn!a> lion» direclcment intéressées. •
de la commune ou de la section de commune, les habitants y out un certain droit, ils profitent de Tactif et souffrent des dettes; faire changer de commune les habitants d'un certain territoire, c'est modifier leur situation à ce point de vue, les priver de la jouissance de certains biens communaux, de certains édifices publics qu'ils ont contribué à faire construire, etc. Ces conséquences de l'opération méritent d'être réglées par un véritable traité que l'on a quelquefois comparé, soit à un contrai de mariage, soit à une réparation de biens, mais qui présente bien plus de rapports avec les traités internationaux contenant cession de territoires. L'art. 7 de la loi se préoccupe de ces traités; de cet article, interprété par un important avis du Conseil d'État du 5 juin i89t, résultent les règles suivantes :
1* Le traité réglant les conséquences pécuniaires de l'opération doit être incorporé à l'acte qui statue sur la modification; 2° Un certain nombre de solutions sont indiquées par la loi elle-même et Ton ne pourrait y déroger; ainsi : — la commune réunie à une autre commune conserve (îi titre de section de commune) la propriété des biens qui lui appartenaient, à l'exception des édifices et autres immeubles servant à un usage public qui deviennent la propriété de la nouvelle commune; il en est de même pour les biens d'une section de commune réunie à une autre commune. Les habitants du territoire annexé conservent la jouissance des biens communaux dont les fruits sont perçus en nature, etc. (1); 3<> En dehors de ces solutions indiquées par la loi, Pacte statue sur les questions que l'autorité a jugé utile de trancher, il n'est pas dit que l'acte doive trancher toutes les questions qui peuvent être soulevées; ■i« Là où l'acte n'a pas déterminé de solution particulière, il faut appliquer les règles des cessions de territoire en droit international, c'est-àdire que, par une sorte depostliminium, les habitants du territoire rattaché à une commune sont censés avoir toujours fait partie de cette commune, par conséquent doivent immédiatement prendre leur part de ses charges, etc. (s'étendent même les ancienâ usages en matière de trottoirs, pavages, etc.; Cons. d'Ét., 3 déc. 1897, Pouchard) et les habitants des territoires détachés cessent d'être assujettis aux charges de leur ancienne commune (Cons. d'Ét., 2i févr. 1905, Commune de Neuilly); 5« L'interprétation du traité appartient au Conseil d'État (Cons. d'Ét., 8 juin. 1904, Saint'Martin-dU'Var). — Enfin une dernière conséquence : « Dans tous les cas de réunion ou de fractionnement de communes, les coQseils municipaux sont dissous de plein droit. Il est procédé immédiatement à des élections nouvelles ».
B. De la personnalité des communes. — La personnalité morale de la commune remonte fort loin. Le droit romain reconnaissait la personna-
(i) Et ce, alors même que ces biens seraieot situés sur le territoire de la commune dont la section est distraite. — Cass., 3 février 1897, Commune de Marennes, S. 97. 1.311.
'294 L*0RGANISATION ADMINISTRATIVE.
litédes muDicipeset des civUates.ei^ au Moyen âge, lorsque lescommuoes se réorgaDisèreDt sous la forme de villes de consulat, ou de communes proprement dites, partout où elles formèrent corps^ il fut admis qu'elles avaient une personnalité. Elles conservèrent cette personnalité jusqu'à la Révolution. Mais il Faut songer que les communes datant du Moyen-âge n'étaient que des îlois au milieu du territoire; les communes rurales n'existaient pas, elles sont sorties lentement de la paroisse à partir du xvi"" siècle. Sous le nom de communautés rurales, elles aussi, à la fîn de l'ancien régime, avaient conquis la personnalité. On les admettait à plaider par leurs syndics, on les rendait responsables de l'impôt en la personne de leurs collecteurs, etc. La Révolution ne toucha pas à la personnalité morale des communes qui perdirent seulement leurs privilèges féodaux dans la nuit du 4 août (1).
C. Des services publics communaux. — H y a des services communaux sous l'autorité exclusive du maire, par exemple, le service de la police municipale (2); il en est d'autres qui sont à la fois sous l'autorité du conseil municipal et du maire (3).
La commune peut, en principe, organiser toute espèce de service public local utile aux habitants, sous les réserves suivantes : \^ Au point de vue budgétaire, les allocations aux services facultatifs créés ont besoin d'être approuvées par l'autorité supérieure dès que les ressources dites ordinaires ne suffisent pas pour faire face à la dépense (V. infrà) ; la commun*.' n'est donc complètement maîtresse d'organiser le service que si elle peut le payer sur ses ressources ordinaires (toutes dépenses obligatoires pourvues); 2» Si le service constitue une exploitation industrielle ou commerciale, il faut, pour qu'il puisse être érigé en service public municipal, qu'il présente un intérêt de police évident (4); 3* Enfin, il faut distinguer
(1) La personnalité des communes est consacrée par les art. 910, 937, 2121, n^ 3, 2227 du Code civil, sans compter de nombreux textes administratifs.
(2) Le conseil municipal nMnter^ent dans le service de la policé qu'au point de vue budgétaire (V. cep. L. 15 févr. 1902, sur la santé publique, art. !•').
(3) Dans la plupart des communes il n'y a pour ainsi dire point de services communaux, car il faut Honger que le service de Tétat civil, celui de Tinstruction primaire, sont des services d'État; que le service des chemins vicinaux de grande et de moyenne communication est départemental ou que du moins il est géré par le département, ainsi que le service de l'assistance médicale gratuite et celui de l'assistance aux vieillards, que le service de la liste électorale et des élections est dans l'intérêt de l'État et du département autant que de la commune. Les seuls services communaux qui se trouvent dans toutes les communes, sont : celui des chemins ruraux et des rues urbaines, celui des chemins vicinaux ordinaires, celui de la police ; encore toutes les communes n'oot-elles pas un garde champêtre.
C'est dans les grandes villes qu'apparaissent les services communaux dans toute leur complexité, services de Peau, de l'éclairage, du balayage, des halles et marchés couverts, des omnibus et tramways, etc.
(4; La question de l'organisation en services publics communaux d'entreprises industrielles ou commerciales est complexe. Elle Test même de deux façons :
la question de la créatioD du service et celle de Texploitation en régie. De ce qu'un service municipal a pu être créé, il ne s'ensuit pasnécessai-
D'une part, l'érection du Beryice communal ne se firësente pas loajours d'une façon francbe, elle se déguise sous des concessions de travaux publics ou sous des subventions. Ainsi un gazier se présente et offre d'organiser l'éclairage public des rues de la vâle pourvu qu*on loi assure ie monopole de l'éclairage privé pendant un certain nombre d années, un traité estpMSsé; il semble qu'il n'y ait là qu'une entreprise privée, mais en réalité c'est un service public d'éclairage qui est créé ; la preuve c'est que Topération prend le caractère d'une concession de travaux publics, que la canalisation deviendra la propriété de la ville à l'expiration de la concession, que le concessionnaire est soumis au pouvoir de police du maire pour l'exécution de son service, etc. Ainsi encore, un conseil municipal subventionne une boulangerie coopérative. Cette subvention, si elle devient permanente, va transformer réellement la boulangerie coopérative en boulangerie municipale et créer un service communal de la panification (Cf. Gons. d'Ét., 26 janv. 1901, Boulangers de Poitiers, S. 1901. 3. 41 et la noie).
D'autre part, la question est complexe encore parce qu'elle ne peut pas être tranchée d'une façon absolue par la négative ni par lafflrmative, c'est affaire d'espèce. En réalité, c'est affaire d'équilibre entre la vie publique et la vie privée ;V. sur ce point, supràf la fonction administrative, p. 20). 11 s'agit de ne pas compromettre cet équilibre par un développement exagéré des services publics. Le critérium le plus sûr est de se demander, dans chaque cas particulier, si le service à créer répond à un besoin de police, bien qu'étant en soi une exploitation industrielle, ou bien s'il tend principalement à intervenir dans la lutte économique, soit pour y jeter le poids de la richesse collective, soit pour créer directement de la richesse collective. D'après ce critérium, les services d'éclairage ou les services de tramways méritent parfaitement d'être érigés en services publics parce qu'ils sont avant tout pour la police, pour la commodité publiqne, et que les bénéfices financiers qu'ils procurent ne sont qu'un accessoire ; au contraire, on est allé jusqu'à Textréme limite du possible en incorporant À l'administration publique, à titre d'établissements publics, les associations syndicales de propriétaires lorsqu'elles sont autorisées administra livement : en effet, le but principal de ces établissements est de créer, par des travaux d'intérêt collectif, des plus-values, c'est-àdire de la richesse collective, et cela ne devrait pas être l'objectif d'un service public (Cf. sur ce point les observations consignées dans ma note sous Conflits, 9 déc. 1899, Syndicat du canal de Gignac, S. 1900. 3. 49).
Pour ce qui est des entreprises industrielles ou commerciales à ériger en services manieipaux, il est clair que cela ne peut pas être radicalement interdit. D'abord, l'État aurait mauvaise grâce à refuser aux communes la faculté de faire ce qu'il a fait luimême en érigeant en services publics l'entreprise des postes ou celle des chemins de fer. Ensuite, la question n'est pas entière : il y a des services municipaux d'éclairage, des services municipaux de tramways, des abattoirs municipaux (L. 8 janv. 1905), des services municipaux de distribution d'eau et même des services municipaux de distribution de force motrice (Grenoble). Aussi le Conseil d'Élut, consulté par le Gouvernement sur des eaa nouveaux, se montre-t-il hésitant. Après avoir écarté, pour des raisons spéciales Urées de la législation en vigueur, un projet de pharmacie municipale (av. du 3 août 1894, Roubaix)^ dans un avis des 1" et 15 mars 1900, Ville de Lille, tout en refusant d'approuver la création d'un service municipal de vidanges, il est obligé de reconnaître que le principe n'est pas absolu, qu'il comporte des exceptions et, en effet, le tout à Végout de Paris ne constitue-t-il pas un service municipal de vidanges?
La vérité est dans la distinction pratique que nous avons établie plus haut entre le but de police et le but économique et c*est bien en ce sens que se prononce M. Teissier, commissaire du Gouvernement, dans une affaire de bains-douches (Cous. d'ÈL, 26 janv. 1906, Chambre syndicale des établissements de bains de Paris) doot nous allons
296 l'organi&ation administrative.
remeDt qu'il puisse être exploité en régie, il se peut qu'il doive être coDcédé; cela dépend de la question de savoir si l'exploitation serait
analyser les très intéressantes coociustons : cette afTatre soulevait la question de la création de services économiques, et en outre celle de la légalité de la régie directe.
Le conseil municipal de Paris pouvait41 intervenir pour encourager des bains popu* laires? La jurisprudence du Conseil d'État est arrêtée en ce sens ainsi que Ta fait remarquer le commissaire du Gouvernement, que faction économique d'une commune n^est pas licite quand elle constitue une intervention ayant pour effet de porter aoe atteinte volontaire et systématique h la liberté du commerce et de Tindustrie. La commune ne peut jeter dans la lutte industrielle le poids de la richesse collective; eUe ne peut modifier artiflciellement tes conditions économiques résultant du régime de la libre concurrence. Mais il ne faut pas oublier que les décisions du Conseil d*Étal ont toujours réservé les hypothèses où, soit des circonstances exceptionnelles, soit un intéfèt •social primordial, soit une autorisation explicite ou implicite du législateur, légitimeraient une intervention des pouvoirs publics locaux.
C'est ainsi que les grandes agglomérations, soumises h des dangers spéciaux d*épidemie, peuvent être amenées à intervenir dans l'intérêt de l'hygiène publique pour assurer lu création ou l'organisation de certaines industries, qui seraient peu rémunératrices si on les appliquait à des prix abordables dans les milieux populaires. Une loi du 3 février 1S51 aviil même permis Tullocation de subventions de l'État aux communes qui prendraient l'initiative de la création d'établissements modèles pour bains et lavoirs publics gratuits ou à prix réduits.
M. Georges Teissier a donc demandé au Conseil d'État de décider que rinterveotion du conseil municipal était légale. Mais cette intervention pouvait-elle se manifester, non sous la forme d'une subvention et d'un encouragement, mais d'une régie directe? La j'jrisprudence administrative du Conseil d'Étal est en principe défavorable à cette municipalisation. Mais cette règle ne peut être rigide, et il peut y être dérogé si, pour ' assurer le fonctionnement d'une entreprise indispensable à la vie sociale d'une ville, il n'est pas possible de laisser agir l'industrie privée. Or à Paris, peut-on avoir Teap^ rance d'assurer un pareil service de bains quasi gratuits autrement que par voie de ré^ie directe? Quel stimulant pourrait pousser un concessionnaire à entreprendre un pareil service, qui est nécessaire à l'hygièue d'une grande ville, mais n'a aucune chance de procurer un bénéGae?
En conséquence, le commissaire du Gouvernement a été d'avis que la ville, en établissant des bains-douches, s'est bornée à assurer un service d'ordre hygiénique comme l'est celui des éluves municipales ou des voilures d'ambulance, qu'il ne viendra à lldée de personne de critiquer comme portant atteinte à l'industrie des désinfecteurs ou des • voituriers. De plus, ce service s'adresse en réalité à une clientèle tout autre que celle des établissements de bains.
En concluant au rejet du pourvoi, le commissaire du Gouvernement a d'ailleurs fiiit remarquer que Beims, Roubaix, Lille et Montpellier exploitent déjà en régie des baios municipaux et, de plus, qu'à Paris les frais pour la ville seraient couverts par la location du linge. Conformément à ces conclusions, le Conseil d'État a rejeté le pourvoi.
Après avoir constaté que ces bains sont gratuits sous la seule réserve d'une redevance de 10 centimes pour la location du linge, l'arrêt porte que dans ces conditions ils ne peuvent être considérés comme faisant l'objet d'un commerce ou d'une industrie. II ajoute que « l'installation de cet établissement ne constitue qu'une amélioralion apportée d.ins le fonctionnement d t service public et général de l'hygiène ».
En conséquence, la chambre syndicale a été déclarée non fondée à prétendre que la création de l'établissement municipal est entachée d'illégalité.
La jurisprudence du Conseil d'Élat statuant au contentieux est la même dans la question des médecins communaux. Certaines communes subventionnent des médecins o»
possible et avantageuse avec les procédures rigidos du service public (i).
même les salarient eotièremen», non pas seulement pour le service de TassUtance médicale aux indigente, mais pour un service médical gralult à fournir à tous les habitants de la commune. Le Conseil d'Étal, saisi de recours contre les délibératioos du conseil municipal, a parfois reconnu valable la création de ce service médical lorsque à raison des circonstances locales il était évident que des médecins ne seraient pas venus s'établir dans la région sans subvention, mais toutes les fois que lu libre concurrence des médecins pouvait suffire aux besoins de la clientèle, U a annulé les délibérations créant le service (Cons. d'Ét., 29 mars 1001, Casanova, S. 1901. 3. 73 et ma note; 9 juill. 1909, Commune de Septémes) : « considérant que si les conseils municipaux peuvent, dans des circonstances exceptionnelles, inlervenir pour assurer des soins médicaux aux habitants qui en sont privés, et si la subvention dont s'agit a pu être justifiée a Tép'^que où la commune de Septômes se trouvait isolée des communes avoisinantes, il résulte de l'instruction que cette circonstance n*existe plus aujourd'hui, qu'en pffiH des moyens de communication rapides et peu coûteux relient à la ville de Marseille la commune de Septémes, etc. ».
(1) On confond souvent la question de l'exploitation en régie des services industrieU avec celle de réfection des entreprises industrielles en services publies. Les deux questions sont cependant très différentes, la preuve en est que les entreprises industrieUes d'éclairage au gax et de transports en commun par tramways sont depuis longtemps érigées en services publics et que la question se pose actuellement de savoir si elles peuvent être exploitées en régie par les municipalités. Une des raisons de la confusion est l'expression à la mode municvpaJLisation des services, cette expression est ambiguë en ce qu'elle peut viser à la fois la création de nouveaux services et l'exploitation en régie de services anciens. Une autre raison de la confusion c'est qu'en effet, tant qu'un service public n'est pas géré en régie, tant qu'il est exploité par un concessionnaire ou par on fermier, son caractère de service public est moins accentué, U semble quMl ne soit public qu'à moitié, son exploitation reste une affaire privée entreprise par des capitaux privés, gérée par des agents qui n'ont pas qualité de fonctionnaires publics et, dès lors, quand on substitue le système de la régie à celui de la concession, on renforce en réalité le service public et c'est un peu comme si on le créait.
Depuis quelques années, lu municipcdisation des'services^ entendue comme exploitation en régie de services primitivement affermés ou concédés, a pris un grand développement, principalement en Angleterre et en Italie (loi de mars 1903) et elle a provoqué une littérature considérable.
Bibliographie» — Weber, Le socialisme communal [Rev. socialiste) j 1893; des CiUeuls, Le socialisme municipal [Réforme soctoZe), 1895; Eustache Pilon, L« monopoles communaux, 1898; Achard, Les sa^ices industriels de la ville de Genève {Rev. d'économie politique), 1899; L'Œuvre des municipalités socialistes^ Dijon, Paris, Roubaix, mouvement socialiste, 1900 ; Roger. Le domaine industriel des municipalités, thèse 1901 ; H. Nézard, La municipalisation du service de l'éclairage public et la ville de Paris, 1905 ; Jaray, article dans les Annales des sciences politiques, 1904, p. 311 et s., sur le Socialisme municipal en Italie; Lucien Petit, L'extension du domaine économique des communes (Revue polit, et parlem.), 1905, t. 46, p. 468 et s.; M. Bourguin, Les systèmes socialistes, 2* éd., 1906, annexe VIII; Brés, Les régies communales en Belgique avec l'analyse des enquêtes parlementaires anglaises de 1900 et 1903; Boverat, Le socialisme municipal en Angleterre et ses résultats; Montet, Étude sur le socialisme municipal anglais, Paris, 1901; E. Bouvier, La m^unicipalisation des services publics {Bulletin de l'association pour V avancement d»s sciences), 1907 ; Les régies municipales [Encyclopédie scientifique), 1910; H. Capitant, L'exploitation municipale des services dedistriburtiùn de Veau, du gaz et de Vénergie électriqvte à Grenoble, Grenoble, 1904 ; Bussy,
298 l'organisation administrative de la commune.
D. Histoire de l'organisation municipale (eo note) (i).
La municipalisation des tramways^ Paris, 1909; André Mater, Le socialisme conservateur ou municipal f avec bibliographie, Paris, 1909; Pour l'Italie, V. Umberto Borsi, Le funzioni del comune Italiano, extrait du graud traité d'Orlaodo, p. 278 et s. avec bibliographie, 1909. Voir eo outre sur le déveioppemeatdu service électrique à Grenoble, Cons. d'Ét., 29 juillet 1910, Cadré. Et enfin, Y. depuis 1910, Les annales de la régie directe publiées par Edgard Milhaud, Genève.
Les motifs qui poussent les administrations municipales à réclamer TexploitalioD en régie des services industriels, particulièrement des distributions d'éclairage et des tramways, sont à la fois d'ordre financier et d*ordre politique ; il s*agit de trouver des ressources en dehors des impôts qui commencent à être lourds, et on espère en trouver dans les exploitations industrielles devenues des monopoles productifs; d'un autre côté, le personnel des agents des compagnies concessionnaires, s'il était transformé en personnel municipal, deviendrait un corps électoral précieux ; ce personnel de son côté désire se fonctionnariser pour accroître les garanties de son statut.
Les inconvénients et les dangers de l'opération sont également d'ordre financier et d'ordre politique : d'ordre financier, parce que la gestion des exploitations industrielles est pleine d'aléas; d'ordre politique, parce qu'il y a inconvénient à augmenter la masse des fonctionnaires municipaux, sans doute ils constituent un corps électoral important, mais en même temps un corps électoral exigeant, ils sont avec les candidats dont ils espèrent le plus pour l'amélioration de leur situation personnelle et le grand danger est la formation d'un syndicat d'exploitation des ressources municipales constitué par les agents des régies municipales et un parti de politiciens. Ce danger a été signalé aux États-Unis où l'exploitation des fonctions électives est un mal déjà ancien. Ce mal pourrait très bien s'étendre en France et il y en a déjà des symptômes. On a proposé des remèdes qui ne sont pas suffisamment rassurants. On peut, sans doute, organiser les régies municipales de façon à les séparer de l'organisme politique qu'est le conseil municipal, à les rendre relativement indépendantes, à les monter, comme on dit, industriellement, avec un directeur technique et une sorte de conseil d'administration : on ne peut pas malgré tout supprimer tout lien de dépendance, sinon, il n'y aurait pas régie. Du moment qu'il y aura lien de dépendance entre le bureau d'administration de la régie et le conseil municipal, le bureau de la régie ne se désintéressera pas de l'organisation électorale et même il cherchera à la diriger. L'organisation industrielle des régies peut être une réponse aux objections techniques provenant de l'incompétence des assemblées municipales ou du défaut de souplesse des procédures administratives ordinaires, elle n'en est pas une en ce qui concerne le danger du syndicat d'exploitation politique et électoral, destiné à réaliser sournoisement le partage des bénéfices de la régie.
Quant à nous, il est une solution que nous croyons plus sage et tout aussi avantageuse que la régie directe. C'est la solution de la régie intéressée qui a finalement été admise, après de longues discussions, pour le service de la distribution du gaz à Paris (D. 20 juillet 1907). L'avantage de la régie intéressée, c'est qu'elle comporte un partage des bénéfices réglé par contrat entre l'administration de la régie et la caisse municipale. Le partage des bénéfices étant réglé d'avance et par contrat, la formation du syndicat d'exploitation dont nous parlions ne présente plus assez d'intérêt pour être à redouter, poisqu'en définitive le syndicat d'exploitation ne viserait qu'à ce même partage des bénéfices.
(1) Histoire de l'organisation municipale. — Organisation de i790. — La eommune, à la fin de l'ancien régime, n'avait pUs de vie locale vérilable malgré la survivance des organes municipaux du Moyen ≥ elle bénéficia, comme le département, du zèle rénovateur de l'Assemblée constituante. Il n'est que juste de dire, d'ailleurs, que déjà l'éditde 1787 instituant les assemblées provinciales avait ouvert la voie; il réorga-
§ 2. — Uorgane exécutif de la commune.
Article 1. — Le maire et les adjoints.
N* 1. — Règles d'organisation.
L'orgaDe exécutif de la commune se compose : i* d'une autorité administrative, le maire; 2» d'un ou plusieurs tfss6ssfî«r« du maire, le ou les adjoints; 3° de simples agents.
Disait les maDieipalités et en remettait la tutelle aux a!>semblées provinciales. Mais il y avait la plos graode bigarrure comme partout dans Tancieu régime; villes, bourgs, paroisses ou communautés, se juxtaposaient avec les organes et les privilèges les plus divers.
L'Assemblée constituante fit une double besogne (L. t4 déc. 17S9) : elle ramena tous les types de communes à Tunîté, et elle donna h. la commune une organisation autonome, malheureusement un peu compliquée. U y avait dans chaque commune trois organes : 1* le maire, qui pouvait être seul ou assisté d*un ou plusieurs assesseurs suivant la population; dans le dernier cas, il y avait bureau municipal, agence collée* tive; 2*> un conseil municipal ; 3<> un conseil général composé de notables en nombre double, ce conseil général s'est, en somme, perpétué jusqu'en 1862 dans Tadjonction des plus imposés. Tous les membres de ces conseils et le maire étaient nommés directement à l'élection par tous les citoyens actifs de la commune. La tutelle était confiée au directoire du département et au directoire du district. Il n'y avait pas de représentant du pouvoir central; des procureurs syndics étaient bien chargés d'une mission de surveillance, mais ils étaient élus, eux au.ssi, par les citoyens actifs de la commune. Les loia des 16 août 1790 et 22 juillet 1791 conférèrent aux corps municipaux des pouvoirs de police et même certains pouvoirs de juridiction. Le pays n'était plus « qu'une fédération de quarante mille communes ». Ce fut bientôt l'anarchie.
Organisation de fructidor an UT. — L'anarchie fut un peu bridée par l'énergie des représentants en mission envoyés par la Convention, qui remplacèrent les procureurs syndics par des agents nationauœ sous leurs ordres. Cependant la Constitution de fructidor an III essaya d'en empêcher légalement le retour, en superposant aux communes rurales six mille municipalités de canton avec un commissaire du Gouvernement à côté. Mais ce régime arbitraire, qui comprimait la commune rurale, ne pouvait dorer (Cf. Vergues, IjCS municipalités de canton^ thèse, Toulouse, 1902).
Organisation de Van VIII. — La Constitution de l'an VIII allait rétablir l'égalité entre les communes par un régime de centralisation à outrance, qui jusque-là n'avait jamais existé en France. Elle plaça dans la commune un maire nommé tantôt par le chef de TÊtat, tantôt par le préfet, assisté d'un conseil municipal dont les membres furent choisis par le préfet et qui n'eut aucune initiative.
Ainsi, après dix ans d'agitations, on était retombé plus bas que le point de départ Non pas ici qu'on eût abusé de l'organisation collégiale, beaucoup de communes étaient administrées par le maire, magistrat unique, mais parce qu'on avait donné brusquement trop d'autonomie, et que le pouvoir modérateur de la tutelle avait été confié au directoire de départemeot, incapable à ce moment-là de l'exercer. Il faut tenir compte aussi des temps troublés au milieu desquels s'était fait cet essai de liberté, de la crise agraire des biens nationaux, de la proscription des ci-devant nobles, de la guerre civile, de la guerre étrangère, des réquisitions continuelles du pouvoir central, de la dépréciation du papier-monnaie. Pendant toute la Révolution, on voit la plupart des petites municipalités uniquement occupées d'une chose, assurer la subsistance. L'essai avait été fait dans de mauvaises conditions, il était à recommencer. Malheureusement les communes avaient
300 l'organisation administrative de la coumune.
Observation, — Il y a lieu de réunir, pour les étudier, le maire el les adjoints : V les règles d'orgaDisation sont les mêmes; 2° les adjoints n*ont pas d'attributions propres, jamais l'adjoint n'agit qu'en faisant fonction de maire, entièrement ou partiellement; dans les villes, l'adjoint est appelé couramment « monsieur le maire » ; leurs seules prérogatives sont : a) de remplacer provisoirement le maire en cas d'empêchement et sans délégation (art. 84); b) d'avoir un droit de priorité lorsque le maire délègue ses fonctions (art. 82). — En fait, dans les grandes communes, les adjoints exercent tous d'une façon continue des fonctions déléguées; de plus, les résolutions importantes qui doivent être prises sous la responsabilité du maire, sont arrêtées en conseil par le maire et les adjoints d'un commun accord. La réunion du maire et des adjoints forme alors ce qu'on peut appeler le bureau municipal ou bureau d'adminùi' tration; mais ce bureau n'a pas d*e.xisteoce légale, ou tout au moins ne constitue pas une autorité administrative distincte, à la difTorcnce de ce qui existe en certains pays, en Italie par exemple, sous le nom de junte
perdu dans la tourmente des richeRses qu^elIes ne devaient plus retrouver, leurs biens communaux, que les lois du 14 août 1792 et du 10 juin 1793 prescrivaient de partager entre les citoyens (vente arrêtée seulement en l*an IV).
Depuis 1830. — Le désir de rentrer dans la voie de la décentralisation se manifesta dès la chute de l'Empire, et même pendant les Cent jours. Cependant la Restiuration ne fît guère que présenter des projets qui n'aboutirent pas; le plus important fut le projet Marlignac (9 févr. 1829) dont le rejet entraîna la chute du cabinet. C'est le gouvernement de juillet qui devait, ici encore, comme pour Torganisation départementale, donner satisfaction aux tendances décentralisatrices, par les lois du 21 mars 1831 et du 18 juillet 1837. Le mouvement, arrêté un instant sous le second Empire par les lois du 7 juillet 1852 et du 5 mai 1855, reprend avec la loi du 14 juillet 1867 pour aboutir à un résultat très satisfaisant avec In loi du 5 avril 1884 : a) Le premier point obtenu fut le retour à Téleclion pour la nomination du conseil municipal. Cela fut réalisé du premier coup, en 1831; il n'y eut de modiûcation ultérieure que celle résultant de l'établissement du suffrage universel en 18i8. Le maire et les adjoints devaient être choisis par le chef d«9 l'État ou par le préfet dans le conseil municipal. C'était une bonne solution. Depuis, il y en a eu de très variées : la nomination par le conseil municipal dans les petites communes et par le Gouvernement dans les grandes; la nomination par le Gouvernement dans toutes les communes d'un maire pris en dehors du conseil; enfin la nomination par le conseil municipal dans toutes les communes. Ce dernier mode, consiicré pour la première fois par la loi du 28 mars 1882, est maintenu par la loi de 1884; b) Le second point fut le pouvoir propre donné aux conseils municipaux; il y eut en 1837 quatre cas seulement où le conseil prenait des décisions réglementaires. Ce nombre a été successivement augmenté jusqu'à la loi de 1884, où la déci;<ion réglementaire est devenue le droit commun; c) Enfln, un troisième point fut de savoir à qui, dans les cas où elle était maintenue, on confierait la tutelle de la commune. En 1837, on la laissa au préfet représentant l'État; mais, depuis, l'opinion s'est développée de la confier au conseil général représentant le département. En 1871, en 1884, cette opinion fut vigoureusement soutenue; elle n'a pas triomphé complètement, cependant il y a déjà beaucoup de cas où le conseil général et la commission départementale sont appelés k donner des autorisations. Ainsi, par un progrès lent et mesuré, on aura réalisé les réformes que la Révolution avait voulu faire brusquement; il est à croire que cette fois ce sera durable.
municipale. Et, assarémeot, ce serait une réforme à faire, si Voù voulait reDOQcer à la très contestable habitude que Dousavoos en France d'assimiler toutes les communes, que d'établir que, dans les villes d'une certaine importance, le bureau municipal aura certains pouvoirs de décision.
Le maire et les adjoints sont élus par le conseil municipal et pris dans le sein de celui-ci (L. 28 mars 1882; L. 5 avr. 1884, art. 73).
A. L'élection du maire et des adjointe. — Nombre des adjoints. — II n'y a jamais qu'un maire dans une commune, mais le nombre des adjoints dépend de la population. Il est d'un dans les communes de deux mille cinq cents habitants et au-dessous, de deux dans celles de deux mille cinq cent un à dix mille. Dans les communes de population supérieure, il y aura un adjoint de plus par chaque excédent de vingt-cinq mille, sans que le nombre des adjoints puisse dépasser douze, sauf en ce qui concerne la ville de Lyon, où le nombre sera porté à dix-neuf (L. 8 mars 1912)(1).
Règle d'après laquelle le conseil municipal doit être au complet. — Au moment où il procède à l'élection du mairû ou à celle d'un adjoint, le conseil municipal, qui joue le rôle d'un collège électoral, doit être au complet de ses membres ('2). Par conséquent, s'il s'est produit des vacances, il faut procéder à des élections complémentaires avant la nomination du maire ou de l'adjoint (art. 77). Cette règle, relativement nouvelle, n'avait été introduite d'abord que pour l'élection du maire (L. 2â juilL 1870), la loi de 1884 l'a étendue à l'élection des adjoints. La nomination d'un maire ou d'un adjoint est un acte trop grave pour qu'on le permette à un conseil incomplet (3).
(1) Adjoints spéciaux, art. 75 : « Lorsqu'un obstacle quelconque ou l'éloignement rend difficiles, dangereuses ou momeolanément impossibles les communications entre le cbef-lieu et une fraction de commune, un poste d'adjoint spécial peut être institué sur la demande du conseil municipal par un décret rendu en Conseil d*Ëtat. — Cet adjoint, élu par le conseil, est pris parmi les conseillers, et, à défaut d'un conseiller résidant dans cette fraction de commune ou, 8*il est empêché, parmi les habitants de la fraction. Il remplit les fonctions d'officier de Tétat civil et il peut être chargé de Texécution des lois et des règlements de police dans cette partie de la commune. — Il n*a pas d'autres attributions ».
(2) Toutefois, après un renouvellement intégral du conseil, si des vacances se produisent avant la nomination du maire et des adjoints, on ne procède pas à des élections complémentaires (Cons. d'Ét., 13 févr. 1885, Saint-Pierre- de-Cole ; 15 mai li^85, VUUfioure^ etc.).
(3) Il faut tout prévoir. Cette règle très raisonnable, que le conseil doit être complété, pourrait servir d'arme à un parti obstructionniste pour empêcher Télection d*un maire; il suffirait qu*à peine des élections complémentaires faites, des conseillers donnassent leur démission, tout serait à recommencer. Cette manœuvre a été déjouée par Part. 77 : « Si après les élections complémentaires, de nouvelles vacances se produisent, le con- ^1 municipal procédera néanmoins à l'élection du maire et des adjoints, à moins qu'il ae soit réduit aux trois quarts de ses membres. En ce cas, il y aura lieu de recourir à
302 l'organisation administrative de la commune.
Eligibilité. — Tout conseiller est en principe éligible aux fonctioDS de maire ou d'adjoint, mais il y a des inéligibilités : aux termes de l'art. 86, § i, les maires et adjoints révoqués sont inéligibles pendant un an, à moins qu'il ne soit procédé auparavant au renouvellement général des conseils municipaux. Le fait d'être illettré ne constitue pas une incapacité (Cons. d'Ét., 23 mai 1901, FA. de Chauvigny). — H y a également des incompatibilités (!) : 1^ « Ne peuvent être maires ou adjoints, ni en exercer même temporairement les fonctions, les agents et employés des administrations financières, les trésoriers-payeurs généraux, les receveurs particuliers et les percepteurs, les agents des forêts, ceux des postes et des télégraphes, ainsi que les gardes des établissements publics et des particuliers » (art. 80, § 1); !£• Les agents salariés du maire ne peuvent être ses adjoints (art. 80, § 2). Cette disposition a surtout en vue les régisseurs, intendants, secrétaires, chefs et contremaîtres de fabrique, employés de commerce, etc. ; mais elle ne s'étend ni au fermier, qui est un véritable entrepreneur d'industrie, ni même au colon partiaire.
Date de l'élection. — En cas de renouvellement générai du conseil municipal, l'élection du maire et desadjointsa lieu à la première séance de lasession, aussitôt après l'installation du conseil (Cire, int., lOavr. 1884). Lorsque l'élection est annulée, ou que, pour toute autre cause, le maire ou les adjoints ont cessé leurs fonctions, il y a deux hypothèses à distinguer : 1° Si le conseil est au complet, il est convoqué pour procéder au remplacement dans le délai de quinzaine; â"" S'il y a lieu de compléter le conseil, et s'il s'agit du remplacement du maire, il sera procédé aux élections complémentaires dans la quinzaine de la vacance, et le nouveau maire sera élu dans la quinzaine qui suivra. S'il ne s'agit que du remplacement d'un adjoint, il ne paraît pas que la loi ait prescrit aucun délai (art. 79, §§ 2 et 3).
Convocation du conseil. — Pour toute élection du maire et des adjoints, les membres du conseil municipal sont convoqués dans les formes et délais prévus par l'art. 48, trois jours francs au moins avant celui de la réunioD ; la convocation contiendra la mention spéciale de l'élection à laquelle il devra être procédé. Après un renouvellement général et pour la première réunion, la convocation est faite par l'ancien maire qui n'a pas encore remis le service. Si le maire n'est pas élu à la première réunion, la convocation sera faite ensuite par les conseillers dans l'ordre du tableau (art. 81). On applique les règles ordinaires sur le quorum
de louvelles éleclions; il y sera procédé dans le délai d*un mois à dater de la dernière vacance » (art. 77, §§ 2 et 3). S'il est réduit aux trois quarts de ses membres, il faut absolument procéder à réleclton complémentaire alors même qu'il y aurait manouivre (Cons. d'Ét., 25 janv. 1VKJ7, Élect. de la Ricamaric).
(1) Par deux arrêts en date du 9 juin 1893, Election de Woincourt et Élection de Vitray-sous-BresolUs, le Conseil d'État a décidé que Part. 80 ne visait que des incompalibilitéh, après toutefois plusieurs revirements.
nécessaire pour délibérer, plus de la moitié des membres en exercice; il peut y avoir lieu à troisconvocatioDs successives aux termes de Tart. 50.
Formes de Vélection, — Le conseil municipal élit le maire et les adjoints par des scrutins isolés, au scrutin secret et à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l'élection a lieu a la majorité relative. En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé est déclaré élu (art. 76). Ainsi, on procède d'abord à l'élection du maire, puis à celle de l'adjoint ou des adjoints. Lorsque la commune a droit à plusieurs adjoints, iî n'y a pas scrutin de liste; chacun d'eux est nommé par un vote distinct, de sorte qu'il y a un premier adjoint, un second adjoint, etc. Ce rang entre les adjoints sert, d'ailleurs, dans diverses circonstances. « La séance dans laquelle il est procédé à l'élection du maire est présidée par le doyen d'âge des membres du conseil municipal » (art. 77, § 1) ; mais, une fois élu, le maire prend la présidence du conseil pour l'élection des adjoints. Les nominations sont rendues publiques dans les vingtquatre heures de leur date, par voie d'affiche à la porte de la mairie; elles sont, dans le même délai, notifiées au sous-préfet (art. 78).
Réclamations contre Vélection, — Un contentieux est organisé pour les élections du maire et des adjoints; il suit les règles de celui des élections au conseil municipal (V. infrà). Peuvent former des réclamations : 1» tout conseiller municipal et tout électeur de la commune dans uo délai de cinq jours qui commence à courir vingt-quatre heures après réleclion; 2<» le préfet dans le délai de quinzaine à dater de la réception du procès- verbal.
B. La suspension et la révocation des maires et adjoints. — a Les maires et adjoints, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur seraient reprochés, peuvent être suspendus par un arrêté du préfet pour un temps qui n'excédera pas uo mois et qui peut être porté à trois mois par le ministre de l'Intérieur (1). — « lis ne peuvent être révoqués que par décret du président de la République. — Les arrêtés de suspension et les décrets de révocation doivent être motivés. Le recours exercé par application de l'art. 9 de la loi du 2-4 mai 1872 sera jugé comme affaire urgente et sans frais; il est dispensé du timbre et du ministère d'un avocat. — La révocation emporte, de plein droit, l'inéligibilité aux fonctions de maire et à celles d'adjoint, pendant uDe année, à dater du décret de révocation, à moins qu'il ne soit procédé auparavant au renouvellement général des conseils municipaux » (2)
(1) C'est la première suspension d'un mois qui peut être portée à trois mois; aussi lorsque le délai d'un mois est expiré, le ministre de l'Intérieur ne peut plus porter la suspension à trois mois (Cons. d'Ét., 12 mars 1909, Sauquet).
304 l'organisation administrathe de la commune.
(nouvel art. 86 remaoîé par la loi du 8 juin. 1908). Les remaDiements portent sur le droit du maire ou de l'adjoiot d*ôtre entendu avant d'être frappé de suspension, sur l'obligation pour l'autorité administrative de motiver l'arrêté de suspension et le décret de révocation, ce qui donne prise au Conseil d'État pour apprécier ces motifs, au moins pour y découvrir les détournements de pouvoir (i) et enfm sur la dispense des frais et le caractère urgent du recours pour excès de pouvoir.
C. Le remplacement provisoire du maire. — 1* En cas d'absence, de suspension, de révocation, ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé dans la plénitude de ses fonctions par un adjoint dans Tordre des nominations, et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil, sinon pris dans l'ordre du tableau (art. 84) (2); 2* dans les cas où les intérêts du maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune, le conseil municipal désigne un autre de ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les contrats (art. 83).
D. La durée des fonctions du maire et des adjoints. — Les événements qui mettent fm aux fonctions du maire et des adjoints sont les suivants :
i* Cessation des fonctions du conseil municipal par suite d'expiration normale des pouvoirs, démission collective, dissolution ou annulation totale des opérations électorales (les pouvoirs du maire ne peuvent pas survivre en effet à ceux du conseil qui l'a nommé); 2** révocation ou suspension (la suspension n entraine qu'une interruption) ; Z^ inéligibilité ou indignité résultant d'événements postérieurs à la nomination et atteignant l'élu dans sa capacité d'être conseiller municipal, et par suite maire ou adjoint (3). Les maires ou adjoints, qui tombent ainsi dans uo cas d exclusion ou d'incapacité, doivent être déclarés démissionnaires ; la loi ne détermine pas les formes, les préfets doivent appliquer par ana-
(1) Ud arrêt du Cods. d' Et. du 21 mai 1909, Bouvier, dit bien que i*appréciaUon des motifs de la suspension et de la révocution n'est pas susceptible d'ôlre soumise uu Conseil d'État statuant au contentieux, mais il ne faut pas entendre cette proposition dans un sens absolu et cela signifie simplement qu'en l'espèce on ne relevait pas de détournement de pouvoir.
Les maires ou adjoints peuvent être suspendus ou révoqués aussi bien pour les actes accomplis en qualité d'officiers de police judiciaire ou d'orûciers de l'état civil que pour des actes administratifs (Cons. d'Ét., 18 mars 1910, Delaunay)\ les formalités de la toi de 1908 doivent être suivies même quand il y a eu condamnation judiciaire (Cons. d*Ët., 29 juill. 1910, Olivier).
(2) Sur les difficultés auxquelles donne lieu le remplacement des maires par l'adjoint et sur la signification de Vabsence du maire, Y. ma note dans Sirey 1912. 3. 105, sous Cons. d'Ét.,22 déc. 1911, Legrand.
(3; Ce sont, par conséquent, des incapacités électorales générales. On ne voit pas, en effet, que des incapacités spéciales d'être maire ou adjoint puissent surgir, après la nomination, de façon à meUre fin aux fonctions. Les faits prévus par l'art. 86 n'entraînent que l'incompatibilité; quant à l'incapacité de l'art. 86, elle résulte de la révocation, elle n'apparatl par conséquent que lorsque les fonctions ont déjà pris fin.
logie les disposilioas de Fart. 36 relatif aux conseillers municipaux qui se trouvent dans le même cas; 4** annulation de l'élection; 5*" décès; 6" démission.
Règles de la démmion. — Les maires et adjoints peuvent donner leur démission, elle doit être adressée au sous-préfet; elle est définitive à partir de son acceptation par le préfet ou, à défaut de cette acceptation, un mois après un nouvel envoi de la démission constaté par lettre recommandée (nouvel art. 81 remanié par la loi du 8 juilL 19^08). Le remaniement porte sur la faculté de forcer la main à l'Administration en renouvelant la démission.
Remise du service. — Autant que possible, il ne doit pas y avoir d'interruption dans Texercice du pouvoir muoicipal. Aussi, en principe, les officiers municipaux conservent-ils Texercice de leurs fonctions jusqu'à r installation de leurs successeurs (art. 81, § 2). Cette règle est traditionnelle depuis la loi du 14 décembre 1789, mais il y a tant d'exceptions que la règle en est presque détruite. Eu effet, les magistrats municipaux cessent immédiatement leurs fonctions dans les cas suivants : 1° lorsque, après sa nomination, un maire ou un adjoint a été nommé à une fonction ou à un emploi que la loi déclare incompatible (arL 80-81); 2^ lorsqu'ils sont suspendus ou révoqués (art. 81-86); 3* lorsque le conseil municipal étant dissous ou démissionnaire, il a été nommé une délégation provisoire (art. 81-87); 4* lorsque l'élection du maire a été annulée soit comme maire, soit comme conseiller municipal (Av. Cons. d'Ét., 14 mars 1890, Louzolles); 5" enfin, en cas de renouvellement intégral du conseil municipal, les maires et adjoints continuent leurs fonctions jusqu'à l'installation du nouveau conseil, mais noD pas jusqu'à celle de leurs successeurs (art. 81).
Gratuité des fonctions. — Le mandat de maire ou d'adjoint est gratuit comme celui de conseiller municipal. A plusieurs reprises et notamment en 1884 la question de la rétribution a été agitée, mais on a reculé devant l'immense armée de fonctionnaires rétribués que cela eut créé. Seulement, il y a remboursement des frais nécessités par l'exécution des mandats spéciaux (1) et, de plus, les conseils municipaux peuvent voter, sur les ressources ordinaires de la commune, des indemnités au maire pour frais de représentation (art. 74).
N» 2. — Les attributions du maire.
Le maire a des attributions en vertu d'une double qualité, puisqu'il est à la fois représentant de l'État, à titre d'autorité du pouvoir régional, et organe exécutif de la commune. Il faut distinguer soigneusement ces deux qualités (2) :
(1) Les frais des missions s{)éciales doivent être réglés sur état et dod paraboDoemeot Af. mioist. int., 29 juiil. 18<J2).
(2) Elles se marqueut duns la loi municipale par des différences d'expressions qui
306 l'organisation administrative de la commune.
A. Attributions du maire considéré comme représentant de VÈtat (l). — Ea celte qualité, le maire a les attributions les plus variées; il en a qui ne sont pas ou presque pas d'ordre administratif, ainsi il est officier de police judiciaire et officier de l'état civil. Nous ne nous occuperons que des attributions d'ordre administratif: a) Le maire exerce, au nom deTÉtat et sous l'autorité de l'administration supérieure, certains droits de police; il est chargé, aux termes de l'art. 92, d'assurer dans sa commune : io la publication des lois et règlements; 2* l'exécution des lois et règlements; 3" l'exécution des mesures de sûreté générale. Pour ces trois objets, le maire peut être amené à prendre des décisions exécutoires qui seront, dans l'espèce, des arrêtés de police et à user du droit de réquisition de la force armée (2) ; b) fl est chargé en outre, et là il exerce le droit de certifier et d'authentiquer qui est un droit de l'État, de délivrer une foule de certificats de bonne vie et mœurs, de bonne conduite, d'indigence, de résidence, etc., d'une façon générale, tous les certificats destinés à attester la réalité d'un fait qui intéresse un citoyen dans sa vie publique ou civile; c) Le maire joue, dans une certaine mesure, le rôle de simple agent : 1» il exécute des décisions prises par l'autorité supérieure, ainsi il fait afficher le texte des lois, et des décisions de l'autorité supérieure (3), il notifie certaines décisions aux particuliers, il dirige le recensement de la population dans sa commune (L. 19 juill. 1791, tit. î, art. i); en matière militaire, il dresse la liste des conscrits, il assiste au tirage au sort, etc.; 2* il fournit des éléments d'information aux autorités supérieures, une foule de renseignements de statistique lui sont demandés; 3" il exerce une surveillance sur les prisons, sur les écoles primaires, sur les établissements privés d'aliénés, etc. ; 4* il est un agent de transmission entre l'autorité supérieure et certains fonctionnaires ou même les particuliers.
B. Attributions du maire considéré comme organe exécutif de la commune. — I. Pouvoirs propres du maire, — Le maire agent de la commune est toujours une autorité administrative; il exerce, par des décisions exécutoires, un assez grand nombre de droits de la commune :
1* Le maire a l'organisation des services municipaux qui sont des
sont traditionnelles depuis l'instruction législative des 12-20 août 1790 et depuis la loi de 1837 : lorsque le maire agit comme représentant de l'État, les textes disent qu'il est soiis Vautorité de l'administration supérieure, art. 92 ; lorsqu'il agit comme représentant de la commune, il est sous la surveillance de l'administration supérieure (art. 90).
(1) Ugo Forti, Sullc attribuzioni del siniaco corne ufficiale del governo, 1905, Giurisprudenzia itaiiana, vol. 57.
(2) Et comme ii agit en exécution d'une décision du préfet, il devient compétent pour des matières qui sont de la compétence du préfet (Cons. d'Ét , 1" févr. 1907, Régnault^; cela ressemble assez à une délégation.
(3) Et il n'a pas à en apprécier la légalité (Cons. d'Ét., 13 mirs 1908, Coinmune de Boutevilliers^.
applicatioQs de la police municipale, par exemple, service d'inspectioD des denrées, service des communications à la presse, etc., il crée ces services par des arrêtés réglementaires organiques;
2* Le maire a la police des fonctionnaires de la commune. « Le maire nomme à tous les emplois communaux pour lesquels les lois, décrets et ordonnances, actuellement en vigueur, ne fixent pas un mode spécial de nomination. Tl suspend et révoque les titulaires de ces emplois. Il peut faire assermenter et commissionner les agents nommés par lui, mais à la condition qu'ils soient agréés par le préfet ou le sous-préfet » (art. 88). Les lois et règlements apportent, dans un intérêt général, des restrictions au droit de nomination et surtout au droit de révocation du maire. C*est ainsi que les agents de la police et le garde champêtre, nommés par le maire, ne peuvent être révoqués que par le préfet (art. 102, 103, V. infrày v* SUtiation du garde champêtre). Le droit de nomination et de révocation entraîne forcément l'action disciplinaire (1) ;
3** Il exerce sur les citoyens les droits que comporte la police municipale et rurale. Sur ce point, le conseil municipal n'a pas à lui adresser d'injonctions, s'il le faisait, sa délibération devrait être annulée (Cons. d'Ét., 25 juillet 1887, Chandenay ; 28 juin 1912, Guislain). Nous verrons plus tard les détails [infrà, w^ Droits de police). Dans son objet général, la police a pour but d'assurer le maintien de Tordre public, c'est-à-dire la tranquillité, la sécurité et la salubrité, à la ville et aux champs(art. 91,97ets.,L. 5 avr. 1884; L. 21 juin 1898). Cela entraîne, d'abord, pour le maire le droit de faire des règlements de police généraux; ces règlements ne sont valables que dans le territoire de la commune, et ils n'ont d'autre sanction que celle de l'art. 471, n** 15 du (Iode pénal, c'est-à-dire une amende de un à cinq francs. Cela entraîne, en outre, le droit de prendre des mesures de police individuelles, pourvu que ce soit dans un intérêt général; ces mesures sont des injonctions ou des défenses ou des autorisations. Exemple : injonction de clore un terrain en bordure de la voie publique, défense d'établir un dépôt d'immondices, autorisation d'établir un dépôt de matériaux, etc.; comme complément de tous ces pouvoirs de police, le maire a la réquisition de la force armée ;
i^ Le maire a la police du domaine public de la commune; c'est ainsi qu'il délivre certains alignements le long des voies communales, ainsi encore qu'il prend des arrêtés pour empêcher que les édifices communaux ne soient détériorés. Il a spécialement la police des cimetières (0. 23prair. an XII). Les arrêtés qu'il prend, en ces matières, ne sont pas toujours sanctionnés par l'amende de Tart. 471, n° 15 du Code
(1) Dans l'exercice de ce pouvoir disciplinaire sur les employés communaux, les arrêtés du maire ne peuvent pas être annulés par le préfsl, parce qu'ils ne rentrent pas dans les termes de l'art. 95 (Cons. d'Ét., 8 avr. 1892, Maire de Rennes).
308 l'organisation administrative de la commune.
péoal, quelquefois ils oe dooDeot lieu qu*à uae actioo civile (Cass., 23 mai 1846);
5» Le maire est chargé, en vertu de son pouvoir propre et sans avoir besoin de faire intervenir le conseil municipal, de l'administration des biens du domaine privé de la commune dans la limite des actes conservatoires (art. 90, 1°); spécialement, il peut accepter provisoirement les dons et legs et former, avant l'autorisation, toute demande en délivrance (art. 113); il peut faire tous actes conservatoires ou interruptifs de déchi^ance (art. 122), introduire une demande en référé, etc.
U, Le maire exécuteur des décisions du conseil municipaL — Le maire est chargé d'exécuter les décisions du conseil municipal (art. 90, n® 10). 11 est à remarquer que la loi ne le charge pas d'une manière générale de la préparation dis décisions; elle ne parle que de la préparation du budget (art. 90, n*» 3). H en résulte qu'en toute autre matière, le conseil municipal peut délibérer sans que Taffaire ait été étudiée par le maire, à la différence du conseil général, qui ne peut jamais délibérer que sur des affaires préparées par le préfet. En sa qualité d'exécuteur des décisions du conseil municipal, le maire a les attributions qui suivent :
1" Il exécute le budget communal à titre d'ordonnateur et il surveille la comptabilité (art. 90, n"» 2 et 3) ; 2« il passe les marchés et les contrats (art. 90, n** 6 et 7). Pour les adjudications publiques, il lui est adjoint deux membres du conseil municipal désignés par le conseil ou, à défaut, désignés dans Tordre du tableau, et le receveur municipal (art. 89) ^1); 3« il représente la commune en justice, soit en demandant, soit en défendant, mais, en principe, toutes les décisions sur la question de l'action à intenter ou à défendre, sont prises par le conseil municipal. Dans le cas où les intérêts du maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune, le conseil municipal désigne un autre de ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les contrats; 4» le maire dirige les travaux communaux, et il pourvoit aux mesures relatives à la voirie municipale au point de vue delà viabilité des chemins (art. 90, n°* 4 et 5) ; 5" il organise tous les services dont la création est décidée par le conseil municipal; 6° d'une façon générale, il pourvoit aux mesures individuelles rendues nécessaires par les décisions de principe du conseil municipal (2).
C De la force exécutoire des actes du maire. — Toutes les fois que le maire prend une décision en qualité d'autorité administrative, soit
(1) Tous ces marelles oa coDlrals, ont été, au préalable, décidés ptir le conseil municipal. Pour les IrnvHux publics et Iss fouroitures, les adjudications et les marches de gré à gré sont approuvés par le préfet (0. 14 nov. 1837, art. 2 et 10).
(2) V. ce qui a été dit p. 151 sur le partage d'attributions entre Torgane ezécalif et Torgane délibérant. — Si le maire exécute dans des conditions autres que celles fixét^s par le cnnseil numicipal, il excède ses pouvoirs (Cons. d*Ét., 8 avril 191L, Communede OusseSuzayi).
LE M.vraE ET LES ADJOINTS. 309^
comme agent de l'Étal, soit comme agent de la commune, cette décision est exécutoire par elle-même. En principe, elle est exécutoire immédiatement; par exception, les arrêtés réglementaires de police portant règlement permauent ne deviennent exécutoires qu'un mois après que copie en a été envoyée au préfet (art. 95), mais celui-ci peut en autoriser l'exécution immédiate (art. 95, § 4, Cons." d*Ét., t*' juin 1900, Serpillon). Ces arrêtés réglementaires peuvent après coup être suspendus ou annulés par le préfet, mais ils n'ont pas besoin d'être approuvés par lui (art. 95) (1).
D. Le contrôle des actes du maire par le préfet. — Le maire est contrôlé dans son administration à la fois par le préfet représentant l'État, et par le conseil municipal représentant la commune.
Le contrôle du préfet sur le maire et sur ses actes est à la fois dans l'intérêt de l'État et dans celui de la commune, de sorte que cest un contrôle hiérarchique eu tant que le maire est agent de l'État, et un rnQtrôle de tutelle en tant qu'il est agent de la commune. Il y a cette ftifférence que Taclion hiérarchique entraîne naturellement le pouvoir de réformation et d'annulation des actes, tandis que le contrôle de tutelle n'entraîne que le pouvoir d'annulation et encore lorsqu'il est formellement stipulé. Le contrôle est d'ailleurs très énergique; à certains points de vue il a été aggravé par la loi de 1884, et c'est un peu la conséquence de ce que le maire n'est plus choisi par le Gouvernement, il faut bien assurer d'une façon ou de l'autre la subordination de la commune à l'État (Vj,
1' Droits du préfet sur les actes du maire, — Pour ce qui est des actes
(i) La forme normale des décisions exécutoires du maire est Varrêté; cela résulte de l'art. 94, mais comme la loi n'assujettit à aucune formule obligatoire les arrêtés municipaux, il faut décider qu'il suffit qu'ils soient écrits, datés et si^és.
« Les arrêtés du maire ne sont obligatoires qu'après avoir été portés à la connaissance désintéressés par voie de publication et d^afÛches toutes les fois qu'ils contiennent des dispositions générales, et dans les autres cas par voie de notification individuelle. — La publication est constatée par une déclaration certifiée par le maire. La notification est établie par le récépissé de la partie intéressée, ou, à son défaut, par l'original de la Dotification conservé dans les archives de la mairie. Les arrêtés, actes de publication et de Dotification, sont inscrits à leur date sur le registre de la mairie » (art. 96). Pour les actes qui sont des contrats, ils sont passés d*ordinaire en la forme administrative (V. suprà, p. 89).
(2) Des pouvoirs directs de tutelle seraient préférables à des moyens détournés. Dans les communes dont les maires n'ont pas la confiance du Gouvernement, l'administration préfectorale semble avoir pris Thabitude de se constituer un agent occulte; cet agent est le délégité de l'Administration, c'est-à-dire le délégué choisi annuellement par le préfet pour participer à la revision de la liste électorale et qui est ordinairement un conseiller municipal. Ce délégué de l'Administration, investi en fait d'une mission permanente, est chargé de renseigner la sous-préfecture qui correspond régulièrement avec lui; il apostille les demandes de secours et c'est par lui que s'obtiennent les faveurs. Il est à peine besoin de faire remarquer combien ces moyens détournés faussent le jeu normal des institutions, combien ce pouvoir occuMe est irritant pour les munici-
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accomplis par le maire dans Texercice de son pouvoir municipal : à) le préfet peut suspendre ou annuler les arrêtés réglementaires, il ne peut pas les réformer. Cette mesure peut être prise à toute époque, même contre les règlements permanents, alors que ces règlements sont devenus exécutoires par Texpiration du délai d'un mois. Le fait que le préfet aurait d'abord approuvé Tacte ne Tem pécherait pas de l'annuler par la suite (art. 95); b) le préfet ne peut pas annuler les contrats passés par le maire, ni les arrêtés qui ne sont pas réglementaires (Cons. d'Ét., ^ avr. 1892, Maire de Rennes; 24 nov. 1911, Commune de Saint-Blancard)\ il ne peut pas annuler un arrêté réglementaire par lequel le maire en retire un autre (Coos. d'Ét., 16 déc. 1910, Commune de Saint-Marc), il lui faudrait employer la procédure de Tart. 99 pour substituer son action à celle du maire et reprendre à sa place l'arrêté primitif {eod,).
Pour ce qui est des actes accomplis par le maire comme représentant de rÉtat. le préfet peut les annuler ou les réformer (Cf. Laferrière, JurûL adm,. II, p. 513).
2** Droit du préfet de substituer son action à celle du maire, — Il ne fallait pas prévoir seulement l'hypothèse où le maire agirait incorrectement, mais aussi celle où il refuserait ou négligerait d'agir. La loi a pourvu à ce danger en permettant au préfet de substituer son action à la sienne (1); il faut distinguer deux hypothèses : a) Le maire négligedo faire un règlement de police indispensable, le préfet, après une mise en demeure, fera le règlement de police à sa place (art. 99, in fine) (2j ; b) Le maire refuse ou néglige de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi; le préfet, après l'avoir requis, ce qui équivaut à la mise en demeure de tout à l'heure, y procède d'office par lui-même ou par un délégué spécial (art. 85). La différence entre les deux hypothèses gît en ce que, dans la deuxième, le préfet peut employer un délégué (V. Cons. d'Ét., 8 mars 1901, Nougues etSécail, installation d'une institutrice laïque) (3).
palités et combien obliquement il Pamèoe à la solulioo de 1837, le maire choisi par le Gouvernement dans le sein du conseil municipal.
(1) Notons que le préfet n'a pas le droit de substituer son action à celle du conseil municipal (Cons d'Ét., 25 janv. 1907, Commune de Blanzy),
(2) Cette disposition est nouvelle, ce cas de substitution avait été Tormellement exclu dans lu discussion de Tart. 15 de la loi du 18 juillet 1837.
(3) Le texte de Tart. 85 est très général,. ils s'applique aussi bien aux actes que le maire accomplit sous la simple surveillance de T Administration, c'est-à-dire comme agent de la commune, qu'à ceux qu'il accomplit sous Tautorité de rÂdministraUon, c'est-à-dire comme agent de l'État. Par conséquent, il doit s'appliquer même aux mesures de police, même lorsque le maire refuse d'exécuter une décision du conseil municipal. La seule condition exigée est que l'acte soit prescrit par la loi. Cette interprétalioa large s'appuie sur les observations suivantes : l*» Tari. 85 est placé en tète de tous les articles qui énumèrenl les attributions du maire; 2o Tart. 152 applique la règle au cas particulier où le maire est ordonnateur du conseil municipal; 3« l'art. 98, m fine, va jusqu'à l'appliquer dans un cas oCiil s'agit d'un acte discrétionnaire de police municipale. Il
