LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL MUNICIPAL

blissement premier de l'octroi, établissement de taxes nouvelles, augmentation pour plus de cinq ans, modifications au périmètre, etc., etc., il faut l'intervention d*un décret en Conseil d'État ou d'une loi, après avis du conseil général ou de la commission départemenlale (art. 137) (1).

Autres taxes indirectes. — Les droits de place dans les halles, foires, marchés, abattoirs, etc., les permis de stationnement des voitures de place et omnibus, les péages communaux, etc., sont perçus en vertu de tarifs votés parle conseil municipal, sauf autorisation (art. 68, n"* 7).

3* Emprunts. — Le conseil municipal règle seul les emprunts remboursables sur les centimes qu'il peut voter seul, ou bien sur les ressources ordinaires et dont l'amortissement n'excédera pas trente ans. Pour les emprunts qui dépassent ces limites, autorisation du préfet en principe et du chef de l'Étal par décret en Conseil d'État lorsque l'amortisseoQent dépasse trente ans, ou bien lorsque la somme à emprunter dépasse un million, ou si, réunie au chiffre d'autres emprunts non encor(3 remboursés, elle dépasse un million, quelle que soit d*ail leurs la durée de l'amortissement (art. 1 42-1 43, L. municip. modifiés par L. 7 avr. 1 902).

b) Droits de police et de tutelle. — Le conseil municipal exerce une tutelle sur un certain nombre d'établissements publics, les bureaux de bienfaisance, les hôpitaux et hospices, la caisse des écoles primaires. Lorsqu'un hospice, un hôpital ou un établissement de bienfaisance, veut faire un emprunt dont la somme ne dépasse pas le chiffre de ses revenus ordinaires, et que le remboursement doit être opéré dans le délai de douze années, le conseil municipal donne son avis auquel le préfet est obligé de se conformer, en ce sens qu'il ne peut pas autoriser si le conseil désapprouve (art. H 9). Le conseil municipal exerce encore les droits de police suivants : il décide l'établissement des simples marchés d'approvisionnement et il vote, sauf approbation, rétablissement ou la suppression des autres marchés (art. 68, n^ 13).

c) Droits relatifs au domaine public. — Le classement, le déclassement, le redressement ou le prolongement, l'élargissement, la suppression, la dénomination des rues et des places publiques, la création et la suppression de promenades, squares ou jardins publics, champs de foire, de tir ou de courses, l'établissement des plans d'alignement et de nivellement des voies publiques municipales, les modifications à des plans d'alignement adoptés, sont des décisions du conseil municipal soumises à l'approbalioQ (art. 68, n^ 7). Il faut rapprocher de cette matière celle de TaffectatioD des bâtiments à un service public. Le conseil municipal peut affecter librement les propriétés communales qui ne sont pas déjà affectées. Il ne peut pas changer l'affectation, ni désaffecter, sans l'autorisation de l'autorité supérieure (art. 68, n* 5).

(1) V. les lois du 29 déc. 1897, du 9 mars 1898, du 29 juin 1899 et du 31 déc. 1900, suppression facultative des droits d'octroi sur les boissons hygiéniques et remplacement par des taxes locales. Cf. toi du 17 avr. 190'}, art. 67.

330 l'organisation administrative de la commune.

d) Travaux publics. — Le coaseil municipal décide seul les travaux publics, lorsque les dépecfses, totalisées avec les dépenses de môme nature pendant Texercice courant, ne dépassent pas la limite des ressources qu'il peut créer seul; au delà, il faut autorisation, encore est-il bon d'observer que si une expropriation est nécessaire, l'utilité publique du travail doit être déclarée par une autorité supérieure, et que, s'il y a adjudicatiuo, celle-ci doit être autorisée par le préfet.

e) Droits de gestion pnv(fe. — Le conseil municipal peut faire seul les actes de libre administration : baux jusqu'à une durée de dix-huit ans, aussi bien comme bailleur que comme preneur (art. 68, n® i); acquisitions d'objets mobiliers {eod., n*» 2 et 3); acquisitions d'immeubles, quand la dépense, totalisée avec les dépenses de même nature pendaot l'exercice courant, ne dépasse pas ,les limites des ressources ordinaires et extraordinaires que les communes peuvent se créer sans autorisatioQ spéciale; acceptations de dons et legs lorsqu'il n'y a pas de réclamation de la part des familles, et, alors même qu'il y aurait des charges; eu toute hypothèse, refus des dons et legs, sauf droit du préfet de demander une seconde délibération (art. 68, n*" 8, i 1 1 et 1 1 2, modifiés par L. 4 févr. 1901, art. 3). Le conseil municipal ne peut pas décider seul, il ne fait que délibérer avec nécessité de l'approbation de l'autorité supérieure dans les cas suivants : baux de plus de dix-buit ans; aliénations et échanges des biens des communes (art. 68, n^ 2); acquisitions lorsque es dépenses dépassent les limites des ressources ordinaires et extraordinaires; transactions, acceptations de dons et legs lorsqu'ils donnent lieu à des réclamations de la part des familles (art. 68, n**" 8, 111 et 112 modifiés par L. 4 févr. 1901, art. 3).

6. Les nominations. — Le conseil municipal nomme ou élit le maire, leou les adjoints, les délégués.sénatoriaux, certains membres des commissions administratives des hospices et des bureaux de bienfaisaoce, les membres des comités des syndicats de communes, des conTérences intercommunales, des commissions syndicales intercommunales, etc. (i).

C. Les manilestations d'opinion. — Le conseil défend les iatéréls de la commune par des vœux, « qui doivent avoir pour objet Tintérél local » (art. 61), par des réclamations, des avis et des propositions :

Avis. — a) Le préfet est toujours libre de consulter un conseil municipal; h) Le conseil municipal est nécessairement appelé à donoer sou avis sur les objets suivants : 1* (abrogé) ; 2" les circonscriptions relatives à la distribution des secours publics; 3^ les projets d'alignement et de nivellement de grande voirie dans l'intérieur des villes, bourgs et

(1) Les nomiDations du maire, des adjoints, des délégués séDatoriaux sont seules de véritables élections ayant un contentieux organisé; les autres déeignationa ne sont que jles nominations qui ne peuvent être attaquées que par les voies de. nullité commones à toutes les délibérations du conseil municipal, mais qui constituent des délibératioDS exécutoires immédiatement.

Les RÉGIUES MUNICIPAUX SPÉCIAUX. 331

villages; 4^ la créatioa des bureaux de bienfaisaDce ; 5"^ les budgets et (escomptes des hospices, hôpitaux et autres établissements de charité et de bienfaisance; les autorisations d'acquérir, d'aliéner, d'emprunter, d'échanger, de plaider ou transiger, demandées par les mômes établissements; Tacceptation des dons et legs qui leur sont faits; 6*" enfin tous les objets sur lesquels les conseillers municipaux sont appelés par les lois et règlements à donner leur avis (art. 70); c) En règle générale ces avis sont purement consultatifs, cependant Tart. 119 contient un cas où le préfet ne peut agir sans Tavis conforme ; d) Lorsque le conseil municipal régulièrement convoqué refuse ou néglige de donner son avis, il peut être passé outre.

D. Les actes de contrôle. — « Le conseil municipal délibère sur les comptes d administration qui lui sont annuellement présentés par le maire, conformément à l'art. 151 de la présente loi. Il entend, débat et arrête les comptes de deniers des receveurs, sauf règlement définitif, conformément à Tart. 157 de la présente loi » (art. 71).

Le régime spécial de Paris, Lyon et Marseille (1).

!• Régime municipal de Paris. — Nous savons déjà qu'à Paris, il y a une confusion presque complète entre la ville de Paris et le département de ta Seine, Paris est un département autant qu'une commune.

Paris a deux organes municipaux, un organe exécutif et un délibérant. L'organe exécutif est constitué par deux préfets nommés par le chef de l'État, le préfet«de police et le préfet de la Seine. Ils jouent le rôle de maire, et sont en même temps organes exécutifs du département de la Seine. Le partage des attributions est fait entre eux par un décret du 10 cet. 1859. L'organe délibérant est constitué par un conseil municipal, composé de quatre-vingts membres nommés au scrutin uninominal à raison de un par quartier. Ce conseil municipal, légèrement modifié par l'adjonction de conseillers de la banlieue, devient le conseil général de la Seine. La loi du 5 avr. 188i ne s'est pas appliquée au conseil municipal de Paris; il faut se reporter, pour l'organisation, aux lois des 16 sept. 1871, 19 mars 1875 (2), pour les attributions, à la loi du Î4 juin. 1867. La ville de Paris est, en outre, divisée en vingt arrondissements municipaux, circonscriptions créées uniquement par mesure d'ordre pour un certain nombre de services. Dans ces arrondissements sont des maires et des adjoints nommés par le chef de l'État, qui tiennent certains pouvoirs de la loi et des règlements. Le principal de

(1) V. Mb. Lavallée, Le régime administratif du département de la Seine et de la ville de Paris, 1901 ; Massât, Manuel de législation administrative spécial à la vUle de Paris.

(2) Cependant la loi du 5 juill. 1886 a rendu publiques les séances du conseil municipal, ainsi que celles du conseil général de la Seine.

332 l'organisation administrative de la GOMMCNE,

ces pouvoirs est celui d'ofBcier de l'état civil. Le personnel des fonclionnaires subordonnés se partage entre les deux préfets; celui delà police est, bien entendu, sous la direction de !a préfecture de police.

La situation ambiguë de la ville de Paris tient, non seulenoent à la coïncidence géographique de la circonscription du département et de celle de la ville, qui est presque complète, non seulement à son énorme population, mais à ce qu'elle est le siège du Gouvernement et de* principaux services publics. Le maintien de Tordre y intéresse la France entière ; de là la mainmise de l'État sur la mairie et sur la police municipale. Dans l'avenir, la situation de Paris pourra se déterminer dans deux sens bien différents : ou bien dans le sens municipal, il y aurait alors une mairie centrale, ou bien dans le sens départemental, Paris pour tous les services communs ne serait plus qu'un département, il y aurait pour la gestion des services locaux, plusieurs communes dont les arrondissements actuels formeraient le cadre.

Banlieue de Paris, — Ajoutons que le préfet de police de Paris exerce une bonne partie des attributions de la police municipale, toutes celles qui intéressent la sécurité : i'^dans toutes les communes du département de la Seine (L. 10 juin 1853); 2» dans certaines communes du département de Seine-et-Oise, Saint-Cloud, Meudon, Sèvres et Enghiea (Arr. 3 brum. an IX; L. 10 juin 1853), en somme, dans toute la banlieue, laissant aux maires de ces communes le surplus de la police, c'est-à-dire les numéros 1, 4, 5, 6, 7, 8, art. 97, de la loi du 5 avril 1884.

2® Lyon et Vagçilomération lyonnaise, — A raison de sa nombreuse population et pour des raisons politiques, la ville de Lyon a été, à diverses reprises, soumise au même régime que Paris, en ce sens que le préfet du Rhône devenait maire de Lyon. La dernière période fut de la loi du k avr. 1873 à celle du 21 avr. 1881. Depuis cette dernière date il y a un maire élu à Lyon. Cependant, il reste quelques traces du régime précédent. Le préfet du Rhône est encore investi, dans la ville de LyoD et dans les communes de la banlieue, des pouvoirs de la police municipale, que le préfet de police exerce dans les communes suburbaines de la Seine en vertu de Tarrétëdu 3 brumairean IXetde laloidu lOjuin 1853, laissant le reste aux maires (L. 5 avr. 1884, art. 104; L. 13 avr. 1900, art. 8, § 3; L. 8 mars 1908 remaniant Fart. 104) (1). D'autre part, Lyon est divisé comme Paris en arrondissements municipaux; il y

(1) Une applicatioQ de ces règles exceptioonelies avait été faite par la loi de sûreté générale du 5 mai 1855 dans toutes les villes chef-lieu de département dont la population excédait 40.000 âmes. Le préfet était chargé d'une bonne partie delà police naunici pale, à peu près dans les conditions des communes suburtmines de la Seine.

Ces dispositions ont été abrogées par la loi du 24 juill. 1867, art. 23, il en reste ceci que dans les villes de plus de 40.000 âmes, Torganisation de la police est réglée par le chef de l'État sur délibération du conseil municipal, et que la dépense en est obligatoire (art. 103 de la loi du 5 avr. 1884; Cf. L. 19 avr. 1900, art. 8).

LES COMMUNES d\lGÉKI£ ET DES COLONIES. 333

en a sept (L. 8 mars 1912), mais au lieu de maires fonctioQDaires, ils sont administrés par des adjoints, deux par arrondissement. Ces adjoints sont chargés de la tenue des registres de Tétat civil et des autres attributions déterminées dans un règlement d'administration publiquedull juin 1881. 3* Marseille. — Le régime municipal de la ville de Marseille est normal, sauf en ce qui concerne la police ; la loi du 8 mars 1908 a instilué la police d'État, c'est-à-dire que, désormais, le préfet des Bouchesdu-Rhône exerce dans la commune de Marseille les mêmes attributions que celles exercées par le préfet de police dans les communes suburbaines de la Seine et par le préfet du Rhône dans la commune de Lyon (1).

Les communes cT Algérie et des colonies.

Il existe, en Algérie et dans plusieurs colonies, trois catégories de communes qui toutes sont douées de la personnalité administrative, mais qui n'ont pas la même organisation : 1^ Les communes de plein exercice où domine la population européenne (2); V Les communes mixtes où la population est mélangée; 3^ Les communes indigènes situées en territoire militaire (3). Les communes mixtes et les communes indigènes ne sont pas décentralisées, c'est-à-dire que les administrateurs y sont nommés par le gouverneur et qu'ils ont à côté d'eux une commission

(1) Cette opératioD de transfert du service de la police à TËtat a oécesslté des stipulations financières et des stipulations dans rinlërêl do personnel quMI est bon de si^aler comme exemple des complications pratiques inhérentes à toute rérorme et des accords administratifs qu'elle nécessite. Loi du 8 mars 1908 : Art. 2. Les frais de la police marseillaise sont inscrits, en totalité, au budget de TÉtat. — Jusqu'à concurrence de deux millions huit cent quatre-vingt mille francs (2.880.000 fr.) à inscrire au budget du ministère de Tlntérieur, le remboursement à effectuer par la commune de Marseille est fixé à la somme de seize cent mille francs (1.600.000 fr.); le complément des dépenses représente la contributiou de l'État. — Au cas d'augmentation ultérieure du crédit, la dépense excédant les S.880.000 francs sera remboursée par la commune de Marseille dans la proportion de cinquante pour cent (50 0/0). — Art. 3 : Par dérogation à la loi du 9 juin lfô3, tous les agents de police en fonctions à Marseille, lors de la promulgation de la présente loi, resteront tributaires de la caisse municipale de retraites. — Il sera dérogé également à la loi du 9 juin ld53 en ce qui concerne les chefs et employés du bureau d'administration de la police à la préfecture des Bouches-du- Rhdne, qui seront soumis au même régime de retraites que les autres employés de la préfecture.

(2) Sur les communes de plein exercice. V. article Cuttoli, Rev, d'adm., 1912, III, 5, 129.

(3) Pour la colonie de Madagascar et dépendances, le gouverneur général, par arrêté pris en conseil d'administration et approuvé par le ministre des Colonies, peut ériger en communes les principaux centres de population. Ces communes, qui se rapprochent du type mixte, ont pour maire Tadmioistrateur civil et une simple commission consultative (D. 2 févr. 1S99). — V. pour le Sénégal règle analogue (D. 13 déc. 1891). — Organisation municipale de Saigon (D. 8 janv. 1877 et 29 avr. 1881), etc. — Organisation municipale dans les établissements de l'Inde (D. 12 mars 1880; 13 août 1883; 26 févir. 1884; 5 sepU 1887; 29 avr. 1889); Congo français, 12 août 1909.

334 l'organisation administrative.

administrative qui, suivant les cas, a voix délibérative ou consultative et dont les membres sont désignés par le gouverneur ; ce sont, d'ailleurs, des territoires plutôt que des communes.

Les communes de plein exercice de l'Algérie ont été soumises à la loi du 5 avril 18$4 par cette loi elle-même, avec des réserves (art. 164). Pour les communes de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion, qui sont toutes de plein exercice, même solution (V. art. 165).

Il existe aussi des groupements pour lesquels on a laissé aux indigènes leurs usages; tels sont les douars d'Algérie administrés par une djemmâa (conseil) et par un caïd ; les douars doivent être considérés comme des sections de communes; tels sont les villages annamites, etc.

Section IV. — L'organisation des colonies (l) (2).

La possession coloniale et la métropole. — La possession coloniale est à la fois une administration locale de TÉtat français et un embryon d'État indépendant. Elle présente ceci de particulier que, tout en étant dans l'État à de certains égards, à d'autres égards elle est hors de l'État, puisqu'elle est hors de la métropole qui est le territoire propre de l'État. Si Ton serre de près ce problème, on s'aperçoit que la possession coloniale est soumise au pouvoir de domination de l'État, mais qu'elle ne fait pas partie du « pays légal » organisé pour résister à ce pouvoir de domination, les habitants ne jouissant pas des mêmes garanties constitutionnelles ni de la même légalité (3). Ce n'est point que, dans la pos-

(1) Bibliographie : Arthur Girault, Principes de législation coloniale^ 2* édit.. Petit, Législation coloniale; Dislère, Répert. de droit adm., V Colonies : Mërignhac, Précis de législation et d'économie coloniale, i912.

(2) Colonies françaises et pays de protectorat en 1913 : I. Colonies : !• Amérique : Sainl-Pierre et Miqueloo; les Antilles (Martinique, Guadeloupe et ses dépendances, la Désirade, Marie-Galante, les Saintes, Saint-Barthélémy, les deux tiers de Saint-Martin); la Guyane frani^aise; 2» Afrique : le gouvernement général de l'Algérie avec le Sud-Oranais; le gouvernement général de l'Afrique occidentale (Dakar) comprenant : le Sénégal, la Guinée française, la Côte d'Ivoire, le Dahomey avec le protectorat du Fouta-Djallon, le Haut-Sénégal et Niger avec Zinder, la Mauritanie; le gouvernement général de l'Afrique équatoriale française (Congo, Gabon, Oubanghi-Chari et territoire du Tchad (D. 15 janv. 1910); la Réunion; le gouvernement général de Madagascar et ses dépendances (Madagascar, Sainte-Marie, Nossi-Bé, Iles Glorieuses, Saint-Paul, Amsterdam et Mayotte, D. 9 avr. 1908, Grande-Comore, Mohéli, Anjoaan, L. 25 juîll. 1912); la côte des Somalis fObock, Djibouti, Cheick-Saïd, Doumeirah); S" Asie et Océan indien : les îles Kergiielen; les établissements français de l'Inde (Pondichéry, Rarikal, Yanaon, Mahé, Chandemagor) ; le gouvernement général de rindo-Chine mélangé de colonies et de protectorats ^Cochinchine, Tonkin. Annam, Laos, Cambodge) ; 4? Océanie : Nouvelle-Calédonie et dépendances (Calédonie, île des Pins, archipel Loyalty, Huon et Cheslerfield, Wallis); établissements français de TOcéanie (Tahiti, etc., Marquises, Tuaraolu, Gambier, Tubuai et Râpa). IT. Protectorats : 1» Tunisie; 2« Maroc (L. 15 juîll. 1912). ni. Sphères d'influence : Nouvelles-Hébrides (océan Pacifique).

(3) On sait que les possessions coloniales sont soumises au régime du décret.

session coloniale, il ne puisse pas y avoir un certain pouvoir de réaction contre la domination de l'État et un certain droit de cité des habitants, mais ils ne sont pas les mêmes que dans la métropole et ils contiennent moins de garanties. La métropole est donc le territoire où se trouvent réunis, à la fois, l'empire gouvernemental et ce que les Romains appelaient le droit de cM\e plus haut; la possession coloniale est un territoire soumis à Tempire gouvernemental, mais où il n*y a point de droit de cité, ou bien, où il n'y a qu'un droit de cité inférieur, finalement la distinction de la métropole et des possessions coloniales doit être tirée du droit de cité{\).

Lorsque les possessions coloniales ont un droit de cité, c'est ou bien un droit de cité indigène ou un droit de cité français. Ont un droit de cité indigène : 1* les pays de protectorat, pour la bonne raison que le pays protégé conserve son caractère d'État distinct, aussi bien au point de vue du droit de cité interne, qu'au point de vue des relations internationales; î^ les pays de conquête auxquels Tautorité militaire laisse en Tait leur constitution locale. Mais presque toujours le droit de cité indigène se trouve compliqué d'éléments français qui s'introduisent progressivement; c'est ainsi que l'organisation de la propriété a été remaniée dans des pays de protectorat. En général, on laisse aux indigènes leur statut personnel (sauf abolition de Tesclavage), la liberté de leur culte, leur propriété (sauf à en modifier la réglementation), leurs municipalités indigènes, leurs juridictions, sauf à leur offrir le choix de la juridiction françfiise (2).

Les possessions coloniales sont constituées par deux faits, l'annexion du territoire et le régime civil :

i* Vannexion du territoire transforme en une possession coloniale

(1) Si la possessioû coloniale est essentiel lement un régime d'Ét&t différent de celui de la métropole, il n'est pas étonnant qu*elle ait tendance h devenir un État séparé plus ou moins complet; ce n'est pas seulement dans les colonies anglo-saxonnes que ce phé- Domène se manireste, mais dans toutes les colonies et particulièrement dans les nôtres; on s'aperçoit bien vite que nos colonies sont très différentes de nus départements métropolitaÎDs. A signaler à ce point de vue : i"* le principe que la colonie a des finances complètement distinctes et doit se suffire au point de vue financier, les colonies françaises n^oot jamais payé les impôts métropolitains; ia loi du 13 avr. 1900, art. 33, met à leur charge toutes les dépenses qu'elles occasionnent; elles ont ainsi un organisme financier séparé, tandis que les populations des départements font bourse commune dans le budget métropolitain; 2« des rudiments de pouvoir législatif, par exemple le droit de déterminer Vasst'ette des impôts coloniaux, droit qui est d'essence législative [W infràf I7np6ts) et que n'ont point les dopartements ni les communes.

(2) L*indigénat est un statut variable suivant les colonies, mais ce qui est certain c'est que Tindigène est sujet français, que, par conséquent, il n est pas étranger et que des procédés spéciaux de naturalisation lui permettent d'acquérir la nationalité française; il diffère du citoyen français en ce qu'il est soumis à un certain pouvoir disciplinaire des administrateurs civils (Cf. Vemier de Byans, Condition Juridique et politique des indigènes dans les possessions coloniales, Paris, 1905).

336 l'organisation administrative.

proprement dite uû pays de protectorat ou une possession mal définie; elle peut être opérée par une loi avant même que le régime civil ne soit établi (1) : a) elle entraîne pour les habitants ou biea Tacquisition delà nationalité française (S), ou bien Tindigénat; b) L'annexion produit aussi des effets au point de vue du sol qui devient terre française (S), une des conséquences est la constitution sur ce territoire d*uD domaine de rÉtat français (i), une autre conséquence est de donner à la réglementation française Tassiette territoriale indispensable à toute réglementation.

S^" Le régime civil, qui constitue la colonie proprement dite, s*établit par la nomination d*un gouverneur (5). En soi, rétablissement du régime civil et sa substitution au régime militaire suffît à la constitution du droit de cité local et cela prouve combien sont fondamentales dans le régime d*État la séparation et la subordination de l'élément militaire; mais ce régime civil à partir de ce minimum est susceptible de degrés (6), il y a lieu de distinguer les garanties de législation et les garanties politiques et administratives : a) Les garanties de législation que possèdent certaines colonies contre le régime du décret ont été indiquées, mpràf p. 62; b) les garanties politiques et administratives consistent : 1"* en institutions locales, telles que le conseil général de la colonie qui n'existe pas nécessairement (V. infrà), telles que les communes françaises de plein exercice, mixtes ou indigènes (V. p. 333); 2"* en la représen. tatioo de la colonie, soit au conseil supérieur des colonies (7) siégeant en

(1^ Madagascar a été annexé par la loi du 6 août 1896 et le gouverneur civil o*y a été institué que par le décret du 30 juill. 1897; Tahiti à été annexé par la loi du 30déc. 1880 ; les îles Sous-ie-Vent de TahiU par celle du 19 mars 1898.

(2) Les anciens sujets du roi de Tahiti ont acquis de plein droit la nationalité française par la loi du 30 déc. 1880.

(3) C. 4 nov. 1848, art. 109 : « Le territoire de l'Algérie et des colonies est déclaré territoire français et sera régi par des lois particulières jusqu'à ce qu*une loi spéciale les place sous le régime de la présente constitution ».

(4) V. D. 16 juili. 1897 — détermination du domaine public à Madagascar.

(5) Les colonies ont droit à un gouverneur faisant partie du personnel de l'Administration des colonies et même à un gouverneur d'une classe plus ou moins élevée (Y. D. 2févr. 1890, 14 mars 1893).

(6) Il n'est d'ailleurs pas égal pour tous les habitants de la colonie, tant qu'il subsiste des indigènes non naturalisés, et c'est encore une différence avec le régime d'État métropolitain.

(7) Le conseil supérieur des colonies a été créé par le décret du 19oct. 1883, modifié par plusieurs autres textes (D. 29 mai 1890, 13 juill. 1894, 19 sept. 1896, 28 mai 1905) : a) Composition : — Ministre des colonies, président; sénateurs et députés des colonies, 12 délégués élus pour trois ans, à raison de 1 pour chacune des colonies suivantes : Nouvelle-Calédonie, — Établissements français d'Océanie, — Saint-Pierre et Miquelon, — Guinée française, — Côte d*Ivnire, — Dahomey et dépendances, — Congo français, — Mayolte et dépendances, — Nossi-Bé et dépendances, — Madagascar, — Annam-Tonkin, — Cambodge — (n'ont pas de représentant : le Soudan, le Gabon. rOubanghi^ Obock, l'archipel de Wallis, etc.) : 21 membres de droit pris dans le

LKS COLONIES. 337

la métropole, soit au Parlement français (1); 3^ en l'institution d'une inspection administrative très sérieuse (L. 25 févr. 1901, art. 54; L. î\ mars 1903, art. 80; D. 15 sept. 1904, sur Vorganisation du corps de rinspection des colonies).

L'avenir de r empire colonial. — L'empire colonial peut évoluer dans deux directions opposées, ou bien les possessions coloniales tendront à s'assimiler de plus en plus à la métropole, à acquérir le même droit de cilé et elles seront Goalement des provinces ou des départements de la métropole; ou bien, elles tendront au contraire à développer leur droit de cité local, en même temps que leur autonomie, elles deviendront alors des États indépendants, elles ne seront plus rattachées à la métropole que par une sorte de fédération impérialiste. Le type fédéral se dessine dans l'empire colonial de la Graude-Bretagoe, plusieurs des colonies y sont émancipées au point de posséder un parlement et uoe législation locale, et par conséquent, de mériter le titre d*États; ce type a pour but de tenir compte à la fois du caractère lointain des possessions, de la discontinuité territoriale, et aussi de la diversité des populations. Le type centralisateur et assimilateur se concevrait au contraire pour un pays dont les possessions ne présenteraient aucune discontinuité terri-

CoDseil d*État et parmi les hauts fonctioooaires des difTéreots mioistëres ; des membres eo nombre illimité désignés par le ministre pour leur compétence, les présidents des Chambres de Commerce de Paris, — Lyon, — Marseille, — Bordeaux, — Bouen, — le Havre, — Nantes, — Lille, ou leurs délégués; le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, le Gouverneur du Crédit foncier, le directeur du Comptoir d'Kscompte et celui de la t»anque d'Indo-Chine, le chef d'état-major du ministère de la Mariae, le chef d*état-major du ministère de la Guerre, le directeur du commerce au ministère du Commerce, le secrétaire général du ministère des Colonies, les directeurs du ministère des Colonies, Tinspecteur général des travaux publics au ministère des Colonies. Le conseil supérieur se divise en 4 sections : colonies d*Amérique et Réunion, ContÎDent africain, Indo-Cbme, autres colonies. — Une commission permanente du conseil supérieur des colonies a été créée par D. 19 sept. 18% (2* de cette date), se composant : du ministre des Colonies, Président; 2 sénateurs et 2 députés coloniaux désignés par le ministre, les présidents des chambres de commerce, le directeur du commerce au ministère du Commerce, le secrétaire général du ministère des Colonies, les directeurs du ministère des Colonies, l'inspecteur générai des travaux publics au ministère des Colonies, b) Attributions : Le conseil supérieur des colonies est purement consultatif; il donne son avis sur les questions qui lui sont soumises par le ministre des Colonies. Chaque année il doit présenter au ministre un rapport sur ses travaux. Iai commission permanente « donne son avis sur toutes questions intéressant l'expansion commerciale et industrielle de la France dans ses colonies. — Nota. — A signaler comme une tendance vers un Conseil d*État colonial, le Comité consultatif do contentieux des colonies créé par D. 17 juill. 1894, appelé à « donner son avis sor les questions de droit ainsi que sur les affaires contentieuses qui sont renvoyées à «on examen par le ministre des Colonies ». — Composition : D. 9 mars 1896. — Auditeurs près du comité consultatif : D. 30janv. 1897.

(1) Sénateurs : Martinique, 1; Guadeloupe, 1; Réunion. 1 ; Inde française,!.— Députés : Martinique, 2 ; Guadeloupe, 2; Réunion, 2 Inde française, 1; Guyane, 1; Sénégal, 1 ; Cochincbine, 1.

338 l'organisation administrative.

toriale. Les possessions de la France sont toutes, sinon très loiotaioes, dn naoins séparées du territoire métropolitain; il serait prudent de prévoir des tendances séparatistes lorsque les colonies seront développées et outillées, et de préparer dès maintenant un certain relâchement des liens (1)

Organisation administrative des colonies. — Les colonies proprement dites, c'est-à-dire les possessions coloniales dotées du régime civil el d*un gouverneur, ont une personnalité administrative reconnue depuis les ordonnances du S6 janvier 1825 et du 27 août 1826; elles ont uo domaine, un budget, des services multiples. Elles ont en principe un organe exécutif et un organe délibérant. Elles restent soumises au contrôle de la métropole.

L'organisation est la même, en principe, pour les gouvernements généraux de colonies et pour les colonies si m pies. Mais, assurément, la situation des colonies subordonnées à un gouvernement général sera modifiée si cette combinaison se maintient. C'est le gouvernement général qui deviendra la véritable colonie et les colonies subordonnées n'en formeront plus que des subdivisions analogues à des départements. Déjà, dans la répartition des ressources, on s'aperçoit de l'existence de la boiurse commune; les colonies subordonnées versent au gouvernement général des contributions qui ne leur reviennent pas toutes pour être dépensées chez elles.

A. Vorgane exécutif ^e compose : l*du gouverneur; 2* d'un secrétaire général et de directeurs; 3*» du conseil privé; 4® d'agents d'exécution.

Le gouverneur est nommé par le chef de l'Ëtat, aucune condition particulière n'est exigée ; le décret du 2 février 1890 a établi, comme pour les préfets, un système de classes et une situation de disponibilité.

Il a comme le préfet un double caractère, il est à la fois agent de rÉtat et agent de la colonie. En sa qualité d'agent exécutif»de la colonie, il exécute les décisions du conseil colonial ; comme agent de TÉtat, ses pouvoirs dépendent des délégations qu'il a reçues. Ils sont en général très étendus ; il a, vis-à-vis du conseil colonial et des conseils municipaux, des pouvoirs de dissolution qui, dans la métropole, n'appartiennentqu'au chef de TÉtat. Il a un pouvoir réglementaire qu'il exerce par des arrêtés; il a même quelquefois des pouvoirs diplomatiques.

Le secrétaire général et les directeurs. — Le décret du 2i mai 1898 a établi dans la plupart des colonies des secrétaires généraux qui n'ont pas de pouvoirs propres, en remplacement des directeurs de Tintérieur qui avaient des pouvoirs propres et dont la fonction est supprimée. Le

(1) Un projet de loi avait été déposé parle Gouvernement le 23 juin 1891 pour assimiler les Antilles et la Réunion à des départements. Comme symptômes de tendances opposées, à signaler la récente organisation de l'Algérie [infrà)^ le régime flnanrier consacré par la loi du 13 avril 1900, art. 33, pour les colonies et le système actuel d^s gouvernements de colonies.

gcaverneur des colonies désormais admioistre par lui-même comme ud préfet, tandis qu'auparavant il planait au-dessus de Tadministration et ressemblait un peu à un chef d'État. Le secrétaire général de colonie ressemble au secrétaire géoêral de la préfecture, sa fonction principale est de remplacer le gouverneur empêché. Il subsiste des directeurs de la justice et des forces militaires.

Le conseil privé est un corps purement consultatif, le gouverneur peut être tenu de prendre son avis, non de le suivre. Il se compose du gouverneur, des chefs de services et de notables désignés administrativement. Sa composition est d'ailleurs variable d'une colonie à Tautre. Grâce à l'adjonction de quelques magistrats, ce conseil se transforme en tribunal administratif sous le nom de conseil du contentieux.

B. L'organe délibérant est tantôt un conseil d'administration composé administrativement par Tadjonetion au conseil privé de quelques notables (V. Décr. 25 juin iS91 ,[Saint'Pierre et Miquelon), tantôt un conseil élu qu'on appelle conseil général (1). Les conseils généraux de colonie se rapprochent des conseils généraux de département, ils sont complétés comme ceux-ci par une commission coloniale tirée de leur seing, et jouant le rôle de la commission départementale.

Dans les ^^lonies à conseils généraux électifs les indigènes, sont représentés. Ainsi en est-il dans Tlnde et en Cochinchine. Partout on a découpé dans le territoire des circonscriptions équivalentes au canton. Il y a un conseiller par circonscription. Partout le conseil est divisé en deux séries et renouvelable par moitié; la durée du mandat est tantôt de six ans, tantôt de quatre. Partout on a organisé le système des sessions à époque fixe, tantôt deux, tantôt une, la commission coloniale siégeant dans l'intervalle.

Les attributions de ces conseils coloniaux sont les mêmes en principe que celles des conseils généraux de département : — Au point de vue de Tautorité des décisions, il en est de défînitives, de soumises à annulation par décret suivant des formes et des délais variables; il est de simples délibérations soumises à approbation; — Au point de vue des objets des décisions : vote du budget et exercice des droits de la colonie; mais la colonie a plus de droits que le département, le budget notamment est

(1) Les conseils électiFs oe réussissent pas partout : Saint-Pierre et Miquelon avaient QQ conseil général depuis 1885, il a fallu le supprimer et revenir à un conseil d'administration (D. 25 juin 1897|. — Dans les Antilles, la situation électorale est faussée pur la haine des races noire et blanche. Aux Antilles et à la Réunion, l'organisation du cooaeil colonial date du sénatus-consulte du 4 juillet 1866. Dans les autres colonies elle ^i plus récente : Guyane (D. 23 sept. 1878); Sénégal (D. 4 févr. 1879) ; Inde {D. 25janv. 1879): Cochinchine (D. 8 févr. 1880); Nouvelle-Calédonie (D. 2 avr. 1885); Océaoie (D. 28 déc. 1885). La commission coloniale a été établie dans les Antilles et à la Réunion par le décret du 12 juin 1879; à la Guyane par le décret du 27 avril 1882; au Sénégal par le décret du 12 août 1885. — Cf. Bouiard, Les conseils yénéraiùx des colonies ^ thèse Toulouse, 1902.

340 l'organisation administrative.

plus important que celui du département: !<> parce que les habitants de la colonie ne payant pas d'inopôts d'État, celle-ci a établi pour son compte presque tous les impôts intérieurs qui existent en France; 2* parce que la colonie, étant pays isolé, peut établir des droits de douane ou d'octroi de mer (1). Le budget est définitivement réglé par arrêté du gouverneur, mais celui-ci n'a pas plus de pouvoirs que le chef de TÉtat, vis-à-vis des conseils généraux, il se borne à pourvoir aux dépenses obligatoires, il ne peut pas modifier les dépenses facultatives.

C. Contrôle de ta métropole. — Il ne s'exerce pas seulement par l'intermédiaire du gouverneur de colonies, mais aussi par le moyen du corps des inspecteurs des colonies réorganisé par la loi du 25 février 1901, art. 54. LMnspection des services par des envoyés directs du ministre existe aussi dans la métropole, mais démembrée entre les divers services spéciaux. Ce qui fait l'importance des inspecteurs des colonies c'est que l'inspection de tous les services est concentrée entre leurs mains; il a pour objet « de sauvegarder les droits des personnes, les intérêts du Trésor et de constater dans tous les services l'observation des lois ». On peut beaucoup attendre, pour l'amélioration de l'administration coloniale, de cette institution du contrôle (D. organique du i5 sept. 190i).

Établissement de r Algérie. — L'Algérie est dans une situation à part. Pendant longtemps la tendance avait été à considérer l'Algérie comme un prolongement pur et simple du territoire métropolitain : c'est dans cet ordre d'idées qu'on l'a divisée en départements semblables à ceux de France (V. p. :Î82); il avait bien subsisté un gouverneur général, mais il n'avait p8S autorité sur les préfets algériens, on avait graduellement diminué ses pouvoirs et des décrets de rattachement, en 1881, avaient décidé qu'il n'agissait que par délégation du ministre. En outre,

(1) Sur le régime douanier des colonies, V. L. 11 janvier 1892. — Le régime financier des colonies a été gravement modifié par la loi de finances du 13 avril 1900, art. 3^i, dont voici la teneur : « Art. 33, § 1*' : Toutes les dépenses civiles et de gendarmerie sont supportées en principe par le budget des colonies. — Des subventions peuvent être accordées aux colonies sur le budget de TÉtat. Des contingents peuvent être imposés à chaque colonie jusqu'à concurrence du montant des dépenses militaires qui y sont effectuées; § 2. Les dépenses inscrites au budget des colonies pourvues de conseils génériiuz sont divisées en dépenses obli^toires et en dépenses facultatives (suit rindication des dépenses obligatoires); § 3. Les conseils généraux des colonies délibèrent sur le mode d'assiette, les tarifs et les règles de perception des contributions et taxes autres que les droits de douanes qui restent soumis aux dispositions de la loi du 11 janvier 1892; ces délibérations ne seront applicables qu'après avoir été approuvées par des décrets en Conseil d'État. — Il y a lieu de remarquer : 1« l'application progressive du principe que chaque colonie doit suffire à ses propres dépenses, principe qui se irouvt^ posé, non plus seulement pour les dépenses civiles, mais aussi pour les dépenses militaires; 2* le droit reconnu aux conseils généraux des colonies de délibérer sur le mode d'assiette des contributions locales, qui est une véritable attribution législative très différente du simple pouvoir administratif d'établir le fjuantum de l'imposition, seule attribution des conseils généraux des départements et des conseils municipaux (V. infra„ v<» Impôts).

TAIgérie n'avait jamais eu d'autonomie financière, son budget était rattaché pour ordre au budget de TÉtat. Enfin elle n'avait pas de domaine et pas de représentation élue prenant des décisions exécutoires, par conséquent elle n'avait pas de personnalité administrative.

Depuis 1898, une politique plus raisonnable semble prévaloir et TAlgérie s'oriente vers le type de la colonie ou du gouvernement général de colonie : a) un décret du 22 février 1898 a placé les préfets d'Algérie sous l'autorité du gouverneur général, des décrets du 23 août 1898 et du 27 juin 1901 ont augmenté les attributions de celui-ci et en ont fait vraiment le chef responsable de l'administration locale; b) de plus, deux décrets du 23 août 1898 complétés par le décret du 4 janvier 1900 ont ébauché l'organisation d'une représentation de la colonie par assemblées délibérantes. Cette représentation est confiée à deux organes : i* les délégations financières algériennes (1), qui représentent auprès du gouvernement général les différentes catégories de contribuables français ou sujets français (colons, contribuables autres que les colons, indigènes musulmans) et qui procèdent de l'élection; 2° le conseil supérieur du Gouvernement qui contient des membres de droit, mais aussi des membres élus par les délégations financières et par les conseils généraux du département et qui délibère sur toutes les questions intéressant l'Algérie qui lui sont soumises par le gouverneur. Ces deux assemblées ont une session ordinaire par an (2), celle du conseil supérieur suivant immédiatement celle des délégations; elles ont réellement des pouvoirs de délibération car leurs délibérations peuvent être annulées (art. 12 et 13, D. relatif aux délégations; art. 10, D. relatif au conseil supérieur); c) enfin la loi du 19 décembre \ 900 reconnaît formellement la personnalité morale de l'Algérie et la dote d'un budget propre. Ce budget, délibéré par les délégations financières, est approuvé ou rejeté par le Conseil supérieur du gouvernement et réglé par décret. La tutelle de la métropole s'affirme par l'existence de nombreuses dépenses obligatoires; mais, en revanche, dans le vote de l'impôt, les conseils de l'Algérie ont le droit de déterminer l'assiette de celui-ci, ce que nous considérons comme un véritable droit législatif.

Une première opération d'importance capitale a été la constitution d'un réseau de chemins de fer algériens dans lequel sont entrés tous les chemins déjà construits, tout en continuant de faire partie du domaine national (L. 23 juill. 1904, Cf. Année administrative, 1904, p. 62).

(1) V. article Thomas, Les délégations financières algériennes et le droit publiCf Rev. du droit public, 1890, II, p. 52.

(2) Une loi da 9 juill. 1907 a autorisé, pour des circouslances excepUoDoelles, une session extraordinaire des délégations fioaucières à tenir après le 30 juin et dont la dorée ne pourra excéder quinze jours.