CHAPITRE

LES ÉTABUSSEMENTS PUBLICS (1)

SeXÎTION I. — DÉFINITION, PERSONNALITÉ, ÉNUMÉRATION DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS.

A. La définition de rétablissement public. — L'établissemeDt public est un service public spécial personnifié. II y a entre les établissements publics et les grandes admioistratioQS publiques deux difTéreuces essentielles : 1^ rétablissement public n*a pas à pourvoir à l'ensemble des besoins d*une circonscription : S^ il n'a pas non plus la police d*uoo circonscription. Il y a dans la défmition de rétablissement public trois idées importantes, celle du service spécial, celle du service public^ celle de la personni filiation.

I. La première est celle du service spécial. Cela doit s'entendre dans le sens de service qui, à- raison de son caractère technique, mérite d'être séparé des services généraux d'une administration publique.

On l'a entendu pendant longtemps en un sens plus étroit, à savoir qu un établissement public donné ne gérerait qu'un seul service qui constituerait sa spécialité administrative ; par exemple, un hôpital ne ferait qu'hospitaliser des malades, un bureau de bienfaisance ne ferait que distribuer des secours aux indigents valides, etc. Cette unité de service établirait une opposition facile entre les établissements publics et les autres administrations, départements, communes, etc., qui sool au contraire chargées de services multiples; seulement cette unité de service n'existe pas toujours, il y a des établissements publics chargés de plusieurs services connexes (2); il convient donc de se replier sur l'idée

(1) Pierre Avril, Histoire de la distinction des établissements publics et des établissements d'utilité publique^ Paris, 1900; Aucoc, Les établissements publics et la loi du 4 févr. 1901, Rev, crit., 1901, 158; Ducrocq et BariJlcau, 7» édit., t. VJ, p. 81 ei s. ; Michoud, Théorie de la personnalité morale, t. I, p. 200 et s.; 324 et s., t. II, chap. De la spécialité', H. Ripert, Le principe de la spécialité, br. 1906.

(2) Il a été créé des catégories nouvelles d'établissemeats publics, à services multiples:

du service technique et, d'ailleurs, nous avions déjà remarqué {supràj p. 143) que si l'établissement public est un instrument de décentralisa^ tioo, c'est parce qu*il sert à rapprocher le pouvoir de décision de la compétence technique; il faut donc que dans sa définition juridique nous retrouvions trace de son caractère technique (1).

II. La seconde idée importante de la définition est que l'établissement public gère un service public^ c'est-à-dire un service qui pourrait, à la rigueur, être confié à une administration publique proprement dite.

Âraison decettecirconstance, Tétablissementpublic est affilié à Torganisalioo générale des administrations publiques à base de circonscriptions-, il est un membre de l'État et participe plus ou moins aux droits de puissance publique (Cass., 28 oct. 1885, S. 86. 1. 136, Chambres de cùmmerce; avis du Conseil d'État, 17 mai 1900, Caisses des écoles, Rev»

1* les syndicats de communes, ud même syndicat de communes peut être chargé de plusieurs services intercommunaux, tels que hospices, hôpitaux, bureaux de bienraisance .art. 176, L. 5 avr. 1884, addition de la loi du 22 miirs 1890); £<> les chambres de commerce, réorganisées par la loi du 9 avril 1898 (V. art. 11, 14, 15); 3« les chambres climatiques (L. 13 avr. 1910): 4® les ports maritimes autonomes (L. 5 janv. 1912).

D*autre part, il existe des écoles primaires annexées aux établissements de bienfaisance et d'assistance (D. 4 nov. 1894). M. H. Bipert. op. cit., p. 34 reconnaît qu*on ne peut maintenir la conception de Tunité de service, il y substitue celle de la détermination limitative des services.

(1) Ou peut entendre Ja notion du service spécial en un autre sens. Si l'on part de celle idée que les services administratifs sont, en principe, communs à tous les habitants d'ane circonscription et que les administrations de TÉtat, des départements, des commaoes, sont pour la gestion de ces services, on remarquera qu'il reste à pourvoir à dautres services qui ne sont point communs à tous les habitants d'une circonscription, mais qui sont au contraire spéciaux à quelques habitants; c'est ainsi que les services variés de fassistance publique, ne s*adressant qu'aux indigents de la circonscription, ne 3ont point communs à tous les habitants. — L^établissement public est chargé de ces ^rvices spéciaux^ en effet, en tant qu'ils s'opposent aux services publies communs. Il suit de fà que tous les habitants de ta circonscription ne. font pas bourse commurxe dans le budget de l'établissement, c'est-à-dire ne sont pas, au moins directement, ses contribuables. Si l'établissement a des contribuables, ce ne seront que des habitant» d'une certaine catégorie, lee patentables pour les chambres de commerce, les proprié- Uiret do périmètre pour les associations syndicales. Mais, le plus souvent, il n'y a pas de cootnboables directs, te budget de l'établissement est alimenté autrement.

M. Mieboud admet cette définition de la spécialité des services des établissements publics {op. eit.t p. 325); M. Aucoc la croit inutile [op. cit., p. 171). En ce qui me «enoenie, je lui avais donné dans mes précédentes éditions plus d'importance que je ne crois devoir loi en accorder aujourd'hui. F.lle aurait l'inconvénient de limiter par trop le champ d'action des établissement^* publics et d'enrayer la très intéressante décentralisatioQ qu'ils peuvent réaliser. Déjà, d'ailleurs, elle serait dépassée par les faits. L'administration des chemins de fer de l'État a été érigée en un établissement public (Coos. d'Él., 20 janv. 1905, Patemoster; L. 21 mars 1905; L. 13 juill. 1911), or le service des chemins de fer est on service commun. Le jour où, dans l'administration des postw, il serait créé des établissements publics, ils géreraient bien aussi un service

Tovt eompte fait, il n*y a que l'idée du caractère technique du service qui fournisse aae base solide.

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d'adm.j 1901. 1. 301). C'est par laque rétablissement public se distingue de V établissement d'utilité publique, avec lequel il présente, par ailleurs, de telles ressemblances que la distinction n'était faite, ni dans notre ancien droit, ni même au commencement du xix* siècle. La distinction s'est faite cependant après de longues controverses dont l'intérêt a disparu, elle est aujourd'hui universellement admise (1).

Mais la question de savoir si un établissement donné est incorporé à l'administration publique, et par conséquent chargé d'un véritable service public, peut être en certains cas Irè? douteuse si elle n'est pas tranchée par la loi elle-même. A quels signes recon naîtra- t-on l'incorporation à l'administration publique? Il* n'est guère de formule salisfaisanle. C'est une question à régler en fait par l'appréciation du juge (2) qui pourrait s'inspirer des' considérations suivantes :

Un établissement n'est pas incorporé à l'administration publique dans deux hypothèses :

!• Lorsque, bien que l'établissement appartienne d'une certaine façon à une administration publique, le service dont il est chargé n'apparaît pas du tout comme un service pouvant, au cas de suppression de rétablissement, retomber à la charge dune circonscription. Le meilleur exemple qu'on puisse citer est celui des Caisses de pensions établies pour

(1) D*UDe part, rétablissemeot d'utilité publique gère uo service spécial tout comme rétablissement public, d'autre part, des textes comme les art. 910 et 937 du Code civil employaient l'expression « établissement d'utilité publique » dans un sens général qui confondait les deux catégories d'établissements, si bien que toutes les deux fureol également soumises à la nécessité de l'autorisation pour Tacceptation des dons et legs.

Sur la distinction des établissements publics et d'utilité publique, V. Pierre Avril, op. cit.; Ducrocq et Barilleau, Cours de droit adm.y 7» éd., t. VI, p. 81; Aucoc, Conférencesy n"" 198 et s.; Block, Dictionnaire, v*» Établissements publics; Th. Tissi»T, Traité des dons et legs, n^» 60 et s., etc. ; Michoud, op. cit., p. 205 et s. ; la loi ellemême a consacré la distinction (V. la loi du 26 févr. 1862, relative au Crédit foncier; la loi du 14 avr. 1893 qui a créé toute une nouvelle catégorie d'établissements d'utilité publique, les sociétés indigènes de prévoyance d'Algérie; la loi du 30 novembre 1894 sur les comités des habitations à bon marché). — Les principaux intérêts pratiques de la distinction sont les suivants : i^ l'établissement public a une hypothèque légale snr les biens de son comptable (art. 2121, C. civ.); 2^ l'établissement public n'est pas soumis pour ses dettes aux voies d'exécution du droit commun; 3» les décisions exécutoires des organes de l'établissement public sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir; l'établissement public est obligé de verser des fonds disponibles au Trésor et ne peut pas les placer dans une banque privée (D. du 21 septembre 1911 relatif aux caisses des écoles). L'établissement d'utilité publique ne présente aucun de ces caractères.

(2) Ce juge peut être la Cour de cassation si, par exemple, un établissement donné prétend avoir sur les biens de son comptable l'hypothèque légale que l'art. 2121 du Code civil a certainement réservée aux seuls établissements publics (Cass., Ch. req., 5 mars 1856, S. 56. 1. 5t7); ce peut être aussi le Conseil d'État (Cons. d'Ét., 13 juiH. 1889, Syndicat des marais du Petit-Poitou; 20 janv. 1905, Patemoster, décision relaUve à l'administration des chemins de fer de l'État), ce peut être enfin le tribunal des conflits. Exemple : ConQ., 9 décembre 1899, Canal de Gignac, décision rendue sur la question des voies d'exécution de droit commun.

les anciens députés ou sénateurs par les résolutions de la Chambre du 23 décembre 1904, et du Sénat du 28 janvier 1905. La loi du 9 février 1905 a habilité ces caisses à recevoir des dons et legs. On peut se demander si elle en a fait des établissements publics ou de simples établissements d'utilité publique. Nous penchons pour la seconde opinion parce que les pensions de retraites des députés et sénateurs ne se présentent pas comme un service .intéressant la circonscription de l'État, mais comme un service intérieur de l'institution des Chambres législatives (la résolution du Sénat stipule, art. 1"% qu'il ne pourra jamais être fait appel aux fonds de TÉtat);

2* Lorsque le service n'est pas entièrement entretenu par les ressources de l'administration publique (I), c'est-à-dire lorsqu'elle n'a pas la charge des trois éléments qui constituent un service public (personnel, matériel, moyens financiers) ; si donc, le personnel de rétablissement ne paraît pas absorbé dans le personnel administratif; ou bien, si les ressources pécuniaires de l'établissement n'ont pas un caractère public, il n'est pas possible qu'il y ait établissement public. Sans doute, quand la loi déclare elle-même qu il y a établissement public, par voie de conséquence, le service devient public dans tous ses éléments, le personnel devient administratif, les deniers deviennent publics ; mais, lorsque la loi ne 'se prononce pas, le processus est inverse et ce n'est que si le service est devenu public dans tous ses éléments que Ion peut dire qu'il y a établissement public. Cela d'autant mieux que, dans le doute, il convient de se prononcer en faveur de la liberté corporative, c'est-à-dire pour le caractère d'établissement d'utilité publique (^2).

(1) L. 90 octobre 1885, art. 2 : « Les établissements d'enseignement primaire de tout ordre peuvent être publics, c est-à-dire fondés et entretenits par l'État, le département ou les communes, ou privés, c'est-à-dire fondés et entretenus par des particuliers ou des associations » ; je crois que le fait de la fondation doit être mis hors de cause, car un établissement fondé comme privé peut ensuite être pris en charge par l'administration (École Monge, École Sainte-Barbe, etc.), il n'y a donc à retenir que le fait de Ventretien. M. Michoud trouve ce critérium étroit, mais il ne lui en substitue aucun autre (op. cit., p. 219).

(2) C'est parce que les ressources pécuniaires des caisses d'épargne ordinaires et des monts-de-piété n'ont pas un caractère public, mais sont au contraire fournies par des capitaux privés que ces deux espèces d'établissements ne sont pas des établissements publics (V. infrà). Il résulte de ces principes qu'on ne saurait considérer comme suffisant à classer un établissement parmi les établissements publics : ni la mainmise de rÉtat caractérisée par l'inspection des finances, etc., car ce n'est qu'un fait de tutelle; ni au contraire la concession de droits de puissance publique faite par l'État, à l'établissement, parce que TÉtat peut concéder des droits de ce genre même à des particuliers; ni, enfin, le fait que l'Administration interviendrait dans la création de rétablissement, les caisses d'épargne ordinaires sont le plus souvent fondées par les communes et cependant ne sont que des établissements d^ulililé publique. Même solution pour les caisses de secours des ouvriers mineurs; bien que leur constitution soit obligatoire, aux termes de la loi du 29 juiu 1894, bien que l'Administration fasse procéder à l'élection des délégués par les ouvriers et qu'il soit organisé un contentieux de cette élection, ces

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ITl. La troisième idée importante est que rétablissement public est doué de personnalité morale, est un service public personnifie. C'est par là que rétablissement public se distingue de certains services publics qui font incootestablement partie de l'administration publique, qui fonctionnent avec une autonomie apparente, mais qui ne sont pas doués d'une personnalité séparée, telles, par exemple, les directions des ministères, spécialement, les régies fînaocières, la direction de Tenregistrement ou celle des douanes, etc.

La question de savoir si un service public a reçu la personnalité morale séparée est très délicate.

Bien entendu, si la loi reconnaît elle-même cette personnalité il n'y a pas de difficulté.

Il est admis également que des services publics peuvent individuellement être érigés en établissements publics par décret en Conseil d'Étal; il y a ainsi une reconnaissance d'établissement public analogue à la reconnaissance d'utilité publique qui se produit pour les établissements d'utilité publique et qui a le même effet de créer la personnalité; les musées départementaux et communaux peuvent de cette façon être reconnus en qualité d'établissements publics (L. 16 avr. 1895, art. 59; R. du 30 sept. 1906): il y a aussi une reconnaissance implicite et une existence légale qui résultent du temps immémorial, par exemple en matière d'associations syndicales (Cons. d'Ét.,2S févr. 1907, Fabré),

Mais, là où la question devient délicate, c'est lorsqu'il n'y a pas eu cette reconnaissance directe par décret en Conseil d'État et lorsqu'il n'y a pas existence immémoriale. La solution pratique est que la jurisprudence peut déduire des faits Texistence de la personnalité morale d'une nouvejle catégorie d'établissement ; elle peut la déduire notammentde l'existence d'organes prenant des décisions exécutoires sur des droits propres au service (Cf. Cons. d'Ét., 20 janv. 1905, Paternoster et suprà, p. 120).

— La personnalité juridique des établissements publics est en soi la même pour tous, quelle que soit leur spécialité; en ce qui concerne les droits civils, elle contient pour tous les mêmes capacités; si l'exercice de certains de ces droits se trouve entravé, ce ne peut être qu'en vertii d'un obstacle purement extérieur provenant de la tutelle administrative (1). En ce qui concerne les droits de puissance publique, il y a une très grande variété.

caisses De sont point incorporées à ladministratioa publique, d'autant qu'elles représeolent un service d'institution plus qu'un service de circonscription, et la loi elle-même les rapproche des sociétés de secours mutuels [art. 20). — Sur la question des aocienoex caisses de secours diocésaines, V. Conseil d'État, 21 décembre 1908, Caisse diocésaine de Gap, conclusions de M. le coimnissaire du gouvernement Saint-Paul.

(1) C'est ainsi que les établissement publics ont tous également le droit de receroir des libéralités, quelles que soient les charges imposées à ces libéralités, seolemeot Tac-

B. Ènumération des principaux établissements publics. — Les établis* seinenls publics peuveot être rattachés, soit à TÉtat, soit aux départements, soit aux communes, en ce seus que, s'ils étaient supprimés, les services qu'ils gèrent retomberaient à la charge, tantôt de l'État, tantôt des départements, tantôt des communes. Mais il y a aussi des établissements publics subordonnés à d*autres établissements publics (1).

K Les établissements publics (TÈtat. — Les principaux établissements publics qui gèrent des services d'État sont les suivants :

1"* Les établissements hospitaliers deTÉtat (0. 2i févr. 1841);

S* Les établissements d'instruction publique (L. 10 mai 1806; D.

ceptation étant subordoDnëe à raatorisatioD du Gouvernement, il dépend de celui-ci de mettre des conditions à cette aatorisation ; en fait, le Goavernefflent n'autorise que les libéralités dont Jes charges ne tendent pas à faire sortir l'établissement de sa spécialité administrative. La nécessité administrative de Tautorisation pour l'acceptation des dons et legs a été transformée, par les art. 910 et 937 du Code civil, en une règle d'incapacité dont il faut bien comprendre la portée : il ne s'agit pas pour l'établissement d'une incapacité d'être institué, mais seulement d'une incapacité de recueillir sans autorisation. C'est-à-dire que cette législation oblige à reproduire la distinction que faisaient les Romains entre la faciio testamenti t\. le jus capiendi. La liberté de la personnalité juridique étant le principe, l'incapacité n'étant établie que sur le fait de l'autorisation, la capacité subsiste pour le fait de Pinstituttoo. Je reviendrai, dans la matière des dons et legs^ sur cette question de l'incapacité de recueillir et sur le principe de la spécialité, mais je saisis l'occasion qui te présente ici d'affirmer que la personnalité juridique des établissements est en soi toujours la même, quelle que soit leur spécialité administrative, car il serait dangereux de la croire a priori limitée par cette spécialité :

a) Observons d'abord, en ce qui concerne les individus physiques, que la personnalité juridique est ta même pour tous, c'est le principe fondamental de notre droit public, tous les hommes sont égaux en droits, c'est le principe même de l'égalité civile; pourtant, considérés comme individus, les hommes sont profondément différents et il est certain d^avance qu'ils se serviront très inégalement de cette personnalité juridique uniforme qui est mise à leur disposition ; mais c'est là justement la raison d'être du régime d'État, créer autour des individus, quelque différents qu'ils soient, une atmosphère mettant à la disposition de tous les mêmes virtualités, et en somme la même bonne volonté du milieu. Il n'y a aucune raison pour qu'il n'en soit pas de même au profil des personnes morales. Ces personnes cachent des individualités proTondément difTérentes, répondant à des systèmes d'intérêts très divers, mais au service de ces individualités dififérentes, caractérisées par leurs statuts ou pur leurs charges administratives il est conforme aux principes de notre droit public de mettre une personnalité juridique égaie;

b) La personnalité Juridique n'est en effet, en soi, qu'une qualité substantielle des individus qui les rend aptes à participera la vie Civile; il est donc naturel qu'elle soit la même pour tous les individus (V. suprà^ p. 120).

Dans le sens de l'égalité foncière de capacité de tous les établissements publics et du caractère purement objectif du principe de la spécialité, V. H. Ripert, Le principe de la spécialité^ 1906, p. 18 et s. et Michoud, Théorie de la personne morale, t. II, p. 149 et s.

(1) Cette classification est confirmée par la loi du 4 février 1901. V. Àucoc, op. ctV., — A consulter sur l'énumération des établissements publics, Ducrocq, Cours de droit adm., 7* édit., t. VI; Marques di firaga et Camille Lyon, Comptabilité de fait. n- 172 et s. ; Tissier, Tr, des dons et legs, n" 144 et s. ; Michoud, op, cit. y p. 221,

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17 mars 1808; L. 7 août 1850, art. 15). Rentrent dans cette catégorie rÎDstitut et les différentes Académies qui le composent (L. 5 fruct. an III; L. 3 brum., 15 germ. an IV; L. 11 flor. an X,etc.); rAcadémie de médecine (L. 14 janv. 1821); le Collège de France, les Facultés d'enseignement supérieur (D. 25 juill. 1885); les Universités (L. 27 avr. 1 893 et L.IOjuill.l 896). V.L.SOdécembre 1909 pour l'université d'Alger; les lycées et les collèges d'enseignement secondaire (D. 17 mars 1808, art. 5; L. 15 mars 1850, art. 71); les écoles normales d'instituteurs (L. 19 juill. 1889, art. 47) (1); l'École polytechnique (L.. 26 déc. 1908, art. 51); le Conservatoire national des arts et métiers et TÉcole nationale supérieure des mines (L. 13 avr. 1900, art. 32 et 34 et L. 25 févr. 1901, art. 58) ; l'école des mines de Saint-Étienne (L. 22 avr. 1905, art. 63; L. 30 janv. 1907, art. 76) ; la Caisse des musées nationaux (L. 16 avr. 1895, art. 52 et L. 30 janv. 1907, art. 69); la Caisse des recherches scientifiques (L. 14 juill. 1901); le musée Gustave Moreau (L. 30 mars

1902, art. 72); les écoles françaises de Rome et d'Athènes (L. 31 mars

1903, art. 71); le musée Guimet(L. 8 avr. 1910, art. 112).

3° Les établissements relatifs à l'agriculture et au commerce : chambres consullalives d'agriculture (D. 25 mars 1852, art. 10 et D. 31 mars 1902 pour l'Algérie); Institut national agronomique (L. 25 févr. 1901, art. 57); chambres de commerce (L. 28 vent, an IX; D. 23 sept. 1806; L. 23 juill. 1820; D. 3 sept. 1851, art. 19; L. 9 avr. 1898, L. 19 févr. 1908); ports maritimes autonomes (L. 5 janv. 1912).

4** Les établissements relatifs aux travaux publics, c'est-à-dire les associations syndicales autorisées (Conflits, 9 déc. 1899, Canal de Gignac); et l'office national du tourisme créé par la loi du 8 avril 1910, arU 123.

5^ Les établissements relatifs à un service de banque et de gérance :

a) La Caisse des dépôts et consignations (L. 28 avr. 1816; 0. 22 mai 1816 ;L. 6 avr. 1876; Cass., 22 févr. 1893, S. 93. 1. 529) (2);

(1) Les écoles primaires commuDales ne conslituent pas des établissemeots publies.

(2} V. Borool, Lo caisse des dépôts et consignations ; G. Jèze, Science des finances^ 4« édit., p. 515-52 4 ; Gilbert Flaodin, Annales des sciences politiques^ Qoveirbre 1902 et mars 1903. La caisse des dépôts et coosigoatioas est un établissement d'une importance considérable. Elle fait valoir un capital de cinq milliards au moins qui lui est confié à des titres divers : les dépôts et consignations d'abord, la caisse est le seul dépositaire légal ; les cautionnements des fonctionnaires ; les fonds des diverses caisses administrées par elle; ceux de la caisse d'épargne postale ; ceux des départements, des communes et des établissements publics; ceux même de certains établissements d'utilité publique qui ont le privilège de verser, comme les caisses d'épargne privées, les sociétés de secours mutuels. Elle va être appelée à gérer le fonds des retraites ouvrières et paysannes. — Si la Caisse des dépôts n'était pas érigée en établissement public, tous ces fonds seraient versés directement au Trésor, ce qui serait une source dangereuse de la dette flottante, et ce qui, dans une crise constitutionnelle, pourrait permettre au Gouvernement de se passer du budget. Ce qui est sûr, c'est que la Caisse est autonome sous le contrôle du pouvoir législatif. La caisse et^t bien en compte courant avec le

b) Les caisses administrées par la Caisse des dépôts et consignations : Caisse des offrandes nationales en faveur des armées de terre et de mer (L. 28 nov. 1872; Décr. 9 janv. 1873); Caisse des retraites pour la vieillesse (L. 18 juin 1850; L. 12 juin 1861 ; D. 27 juill. 186! ; L. 20 juill. 1886; note de la section des travaux publics, 13 déc. 1876, Thierry); Caisse d'assurance en cas de décès, et en cas d'accidents résultant des travaux agricoles et industriels (L. 11 juill. 1868);

c) Les caisses qui doivent verser leurs fonds à la Caisse des dépôts : Caisse d'épargne postale (L. 9 avr. 1881; L. 29 juill. 1881, art. 34; L. 30déc. 1883)(1);

d) Les caisses indépendantes de celle des dépôts et consignations : Établissements des invalides de la marine, Caisse des prises, Caisse des geos de mer. Caisse des invalides de la marine (L. 13 mai 1791 ; Ord. 12 mai et 17 juill. 1816; D. 30 nov. 1887; D. 7 mars 1900); Caisse de prévoyance des marins français (L. 21 avr. 1898);

6* L'ordre de la Légion d'honneur (L. 29 flor. an X; Arr. des 13 et 29 mess, an X; 0. 26 mars 1816; D. 16 mars 1852);

7" L'administration des chemins de fer de l'État (Cons. d'Ét., 20 janv. 1905. Patemoster; L. 21 mars 1905; L. 13 juiU. 1911, art. 41 et s.).

II. Les établissements publics départementaux. — Le département a peu d'établissements publics : 1® On peut cependant lui attribuer Vasile public d^ aliénés, Jà où le département a un asile à lui et il pourra y avoir des musées départementaux en vertu de la loi du 16 avril 1 895, art. 52 (2).

2^ Les autres institutions d'assistance départementales n'ont pas en principe la qualité d'établissement public; ainsi en est-il du service des

Trésor, mais le montant de ce compte a été progressivement restreint. Une autre conséquence de la personnalité de la Caisse, c'est qu'elle peut acheter de la rente française sans que la dette de l'État soit éteinte par confusion. Elle est le plus gros acheteur de rente française. — La personnalité de la Caisse des dépôts n'est pas admise par tout le monde. En noire sens : Aucoc, Conférences, I, n» 207, II, n» 604; Rép. de dr. adm.^ V» Caisse des dépôts, n» 52 ; Marques di Braga, n» 183 ; Albert Wahl, note dans Sirey, 93. 1. 529; Mestre, note dans Sirey, 1901. l. 137; Jèze, op. cit,y plus une décision du Conseil d'État au contentieux (Cons. d'Ét., 29 juin 1906, Lurlon); -> en sens contraire, Ducrocq, ?• édit., VI, p. 560; Tissier, Dons et legs, n« 97; Michoud, La théorie de la personnalité morale, I, p. 364.

(t) D'après l'art. 73 de la loi du 8 avril 1910, la caisse nationale d'épargne est autorisée à employer le cinquième de sa dotation à acquérir, approprier ou construire des immeubles dans lesquels seront installées ses succursales ou qui seront donnés à bail en totalité ou en partie à I Administration des postes et télégraphes pour l'installation des services locaux des postes, des télégraphes et des téléphones. Ceci est marque de personnalité. Voir aussi Cons. d'Ét., 24 déc. 1909, Coste.

(2) Certains asiles d'aliénés «ont autonomes et reconnus par des décrets spéciaux (Cons. d'Ét., 3 déc. 1886, Nord; 11 juill. 1890, Asile de Bassens). Pour les autres, la question est discutée (V. av. Cons. d'Ét., 6 avr. 1842, corrigé il est vrai par Tavis du 23 mars 1880). V. en notre sens une excellente dissertation dans Th. Tissier, Traité des dons et legs, n<» 153. Cf. sur ta situation du service des aliénés un article de M. Roussel dans Revue du droit public^ 1902. 1. 473.

350 l'organisation administrative.

enfants assistés et des institutions variées qni peuvent être créées parle conseil général en vertu de Tart. 46, n" 20 et 21 de la loi du 10 août 1871. Cependant, il est admis que ces dernières institutions peuvent individuellement recevoir la personnalité par décret en Conseil d'État, par une sorte de reconnaissance d'établissement public (1). Parmi ces institutions se trouvent les dépôts de mendicité primitivement établissements d'État (D. 5 juin. 1808; D. 22 déc. 1808), actuellement départementaux de la catégorie de Part. 46, n« 20 de la loi de 1871 (2).

III. Les établissements publics communaux, — Ce sont : 1« Les hôpitaux et hospices (L. 16 vend, an V; L. i vend, an IX; Ait. 7 mess, an IX et U niv. an XI ; L. 22 janv., 8 avr., 7 août 1851) (Cons. d'Ét , 21 janv. 1910, Leplat); 2« Les bureaux de bienfaisance (L. 7 frim. an V; 30 vent, an V; D. 17 juin 1852); 3" Les bureaux d'assistance créés par la loi du 15 juillet 1893 en vue de l'assistance médicale gratuite; 4** Les caisses des écoles primaires (L. 10 avr. 1867, art. 15; L. 28 mars 1882, art. 17) (av. Cons. d'Ét., 17 mai 1900, Rev. d'adm.. 1901. 1. 301) (3); 5» Les sections de commune (L. 10 juin 1793, art. 1; Code forestier, arL 1 et 72; L. 18 juill. 1837, art. 3. 5, 6, 56 à 58) (4); 6° Les syndicats de communes (L. 22 mars 1890); 7* les bourses du travail (Cons. d'Ét., 23 déc. 1904, Syndicat des femmes typographes); 8* Les musées communaux, s'ils ont été reconnus par décret (L. 16 avr. 1895, art. 52); 9* Les chambres d'industrie thermale ou climatique, qui peuvent être instituées par décret en Conseil d'État dans les stations hydrominérales ou climatiques créées par la loi du 13 avril 1910 (art. 7 de la loi et R. du 26 juin 1911 (5).

(l) Cf. Th. Tissîer, op. cit., n* 154.

(2) Id„ ibid., n« 155.

(3) U convient de remarquer que Técole primaire, eu elle-même, n'est pas on établissement public, à la différeoce des lycées et collèges d'enseignement secondaire et des Facultés ou Universités de renseignement supérieur. La caisse des écoles primaires est destinée à suppléer en partie à celte lacune. Elle existe virtuellement dans toutes les communes depuis la loi du 28 mars 1882, mais n^est pas en fait organisée partout. Liberté a d'ailleurs été laissée pour cette organisation qui n'est pas uniforme et qui résulte d'une délibération du conseil municipal approuvée par le préfet; la caisse est gérée gratuitement par le percepteur. Un avis du Conseil d'État du 14 juin 1894 [Rev. d'admin.y 1894, t. IT, p. 907) a déclaré qu'elle était exclusivement desUnée à faciliter la fréquentation de l'école par des récompenses aux élèves assidus et des secours aux élèves indif^enls. V. art. de M. Beurdeiey, Revue politique et parlement eatr0, juillet 189Ô; l'avis du 17 mai 1900 déclare qu'elle peut acquérir des immeubles pour organiser des colonies de vacances; trois arrêts du 22 mai 1903, Caisse du VI* arrondissement, etc. (S. 1905. 3. 33 et ma note) ont confirmé son caractère d'établissement public et en ont conclu que les secours ne pouvaient être distribués qu'aux enfants des écoles publiques et que les souscripteurs n'avaient aucun droit à diriger le fonctionnement de la caisse.

(4) V. Aucoc, Les sections de commune, 2* édition.

(5) Aux termes de la loi du 13 avril 1910, les villes de bains (communes, groupes de communes ou fractions de communes) peuvent être érigées administrativementen stations

IV. Les établissements d^ établissement public. — Jusqu'à présent le seul exemple de celte combinaison nous est donné par les établissements publics intercommunaux créés par les syndicats de communes, hôpitaux, hospices, bureaux de bienfaisance intercommunaux (V. art. 176, L. 5 avr. 1884). Mais il nous paraît qu'elle pourrait se généraliser.

Section II. — L'organisation des établissements publics.

Ce qui mérite d'être signalé tout d'abord, quand on aborde l'étude de l'organisation des établissements publics, c'est que les uns sont décentralisés, que les autres ne le sont pas. Nous entendons par organisation décentralisée, une organisation fondée en tout ou en partie sur l'élection. Sont donc décentralisés les établissements publics dont les organes sont constitués en tout ou en partie par le suffrage direct ou indirect; sont «^«ntralisés, au contraire, ceux dont les organes sont constitués par le pouvoir central. Sont décentralisés, à ce titre, les établissements suivants : hospices et hôpitaux, bureaux de bienfaisance, bureaux d'assistance élection partielle par le conseil municipal); chambres de commerce (élection par les commerçants ou industriels) ; syndicats de communes (élection parles conseils municipaux); sections de commune (élection dans les cas où il est formé des commissions syndicales); universités (élection du conseil de l'université par les membres des facultés) (i).

On peut faire d'autres remarques : il est des établissements publics, comme les sections de commune, qui n'ont qu'uoe organisation intermittente, à l'ordinaire, leurs intérêts sont gérés par le conseil municipal et le maire de la commune, ce n'est qu'en cas d'opposition d'intéréls avec la commune qu'il est organisé une commission syndicale; il en est où Ton ne trouve qu'un seul organe, une agence collective qui cumule les fonctions délibérantes et les executives, ainsi en est-il des chambres de commerce, des hôpitaux et hospices; tandis que dans d'autres on trouve un organe exécutif et un conseil délibérant, ainsi en est-il dans les Facultés d'enseignement supérieur, les Univei^sités, etc.

Le manque d'espace ne nous permettant pas d'étudier l'organisation de tous les établissements publics que nous avons énumérés, nous nous occuperons seulement des établissements communaux de bienfaisance, hôpitaux, hospices, bureaux de bienfaisance, bureaux d'assistance et des syndicats de communes ("2).

tlimatiqoes, ce qui leur permettra de percevoir une cure-laxe dont le produit servira à faire des travaux d'assainissement ou d'embellissement; la chambre d'industrie theroiale ou climatique pourra être déclarée concessionnaire des travaux. • (1) Il esta remarquer que, pour tous les établissements décentralisés, la législation a une tendance à se rapprocher de la législation communale pour les règles des délibérations des conseils, pour la force exécutoire des délibérations, pour Torganisation de la tutelle que conserve l'État, pour les rèj?les de la comptabilité, etc. (2) L'organisation nouvelle des chambres de commerce est tellement détaillée dans lu

352 l'organisation administrative.

N* 1. — ^ Les établissements communaux de bienfaisance.

A. De la coexistence, dans une même commune^ d'hôpitaux, d*un bureau de bien/aisance 'et d'un bureau d'assistance, — Il peut y avoir, dans une môme commuoe, à la fois des hôpitaux ou hospices eu nombre illimité, un bureau de bienfaisance et un bureau d'assistance; dans toute commune il y a au moins un bureau d'assistance qui assure le service de Tassistance médicale gratuite (L. 15 juill. 1893, art. 10) (1). Chacun de ces établissements a son patrimoine distinct; seulement l'administration des fondations, dons et legs qui ont été faits aux pauvres ou aux communes, en vue d'assurer l'assistance médicale, est dévolue au bureau d'assistance (L. 15 juill. 1893, art. 11, § i) et les communes, les départements, les bureaux de bienfaisance et les établissements hospitaliers possédant, en vertu d'actes de fondation, des biens dont le revenu a été affecté par le fondateur à l'assistance médicale des indigents à domicile, sont tenus de contribuer aux dépenses du service de l'assistance médicale jusqu'à concurrence dudit revenu (art. 30, eod.),

B. Des commissions administratives de ces établissements (D. 23 mars 1852; L. 15 juill. 1893). — Ces divers établissements charitables sont gérés par des commissions administratives d'après les règles suivantes : 1° quel que soit le nombre des hôpitaux et hospices dans une commune, il n'y a qu'une commission administrative dite des hôpitaux; 2* il y a une autre commission administrative pour le bureau de bienfaisance,

loi du 9 avril 1898 quil suffit de lire le texte. Il sera parlé des associations syndicales en appendice aux travaux publics.

(1) L'existeoce du bureau d'assistance ne fait aucun obstacle à celle des hôpitaux et hospices. Au contraire, elle la suppose, car il faut que les malades qui ne peuvent pBs ^Ire soignf^s à domicile puissent être hospitalisés; d'ailleurs, la loi du 15 juillet 1893, art 3, 4, etc., exige formellement que chaque commune soit rattachée à un hôpital, si elle n'en possède pas un sur son territoire, l'art. 26, parmi les dépenses extraordinaires du service de l'assistance médicale, prévoit les constructions d'hôpitaux, etc.

Au premier abord, il semblerait que l'existence du bureau d'assistance exclût la création de bureaux de bienfaisance, du moins dans les communes qui o'en possédaient pas \oT!\ de la mise à exécution de la loi du 15 juillet 1893; en effet. Part. 10 in fine s'exprime ainsi : « Le bureau d'assistance possède, outre les attributions qui lui sont dévolues par la préseale loi, tous les droits et attributions qui appartiennent au bureau de bienfaisance ». Il semble donc que le bureau d'assistance tienne lieu du bureau de bienfaisance et que, dans l'avenir, il n'y ait plus à créer de bureaux de bienfaisance. Telle n'a pas été cependant l'interprétation du Conseil d'État. D'après lui, la création de bureau.\ de bienfaisance peut être autorisée comme précédemment, quand il y a des ressources suffisantes et ces ressources sont fixées à 300 francs de revenu au moins (Av. Cons. d'Ét, 28 févr. 1894, Sirey; avis de la section de l'Intérieur, 6 août 1895, Chapelain; av. Cons. d'Ét., 9 et 30 mai 1895, Commune de Pontgouin; V. Rev. d'adm., janv. 1896).

C'est-à-dire que le bureau d'assistance, dont le service d'assistance médicale constitue 1.1 spécialité, peut suppléer le bureau de bienfaisance, mais ne l'exclut pas et sert surtout de lien entre tous les établissements d'assistance.

^s'ileoexisteua; 3* sidansla commuoe il n*y aquele bureau d'assistaoce OD lai constitue une commission administrative ; 4* s*il y « déjà dans la ^.ommune une commission des hôpitaux ou bien une commission du bureau de bienfaisance, elle sert en même temps d'organe au bureau d'assistance; 5® s*il y a déjà dans la commune une commission des!:hôpitaux et une commission du bureau de bienfaisance, la réunion de ces •deux commissions administratives devient l'organe du bureau d'assis* tance (L. 15 juill. 1893, art. iO).

C. Organisation, fonctionnement et attributions des commissions admi* nistratives (D. 23 mars 1852; L. 2i mai 1873; L. 5 août 1879; L. 15 juill. 1893). — Les commissions administratives des établissements charitables sont composées de sept membres, le maire membre de droit «t six membres renouvelables (1). Deux des membres de chaque commission sont élus par le conseil municipal ; les quatre autres membres ^ont nommés par le préfet (L. 5 août 1879, art. i*') (2). Le nombre des membres renouvelables peut, en raison de l'importance des établissements et de circonstances locales, être augmenté par un décret spécial rendu sur Tavis du Conseil d'État. Dans ce cas, « l'augmentation aura 4ieu par nombre pair, afin que le droit de nomination s'exerce, dans une proportion égale, par le conseil municipal et par le préfet » (art. 2) (3).

(1) Aux termes d'uD avis du Conseil d*État du 28 juillet 1898, les femmes peuvent être nommées membres de ces commissions par le préfet et, aux termesd'unecircnl aire ministériel le du 9 septembre 1898, elles peuvent même être élues par les conseils municipaux. A Paris, le décret du 15 novembre 1885 porte dans son art. 4 : « Les femmes peuvent être nommées administratrices du bureau de bienfaisance ».

(2) Cette organisation des commissions administratives des établissements charitables poavait être bonne en 1852 et même en 1879, époque où il n'y avait pas dans toutes les communes un bureau d'assistance et où les préoccupations électorales n'avaient pas pris pour les préfets Timportance qu'elles ont actuellement; l'organisation est devenue mauvaise et appelle une réforme depuis que certains préfets se sont servis systémati- <]uement des commissions administratives comme d'un organe politique destiné à combattre la municipalité. Non seulement les municipalités ont le droit de n'avoir pas la même politique électorale que le préfet, mais surtout les commissions administratives des établissements charitables, dont la mission est par définition étrangère à la politique, ne doivent pas être transformées en instruments de parti politique. Il est devenu urgent de modifier une organisation qui donne la majorité, au sein de la commission, aux délégués du préfeL — Notons que le maire agissant, soit comme membre de la commission administrative, soit comme maire autorisé par le conseil municipal, est recevable à déférer an Conseil d'État l'arrêté par lequel le préfet a nommé un membre de la •commissioik administrative (Coos. d'Ét., 2 nov. 1888, Greteau ; 21 janv. 1910, Leplat).

(3) « Les délégués du conseil municipal suivent le sort de cette assemblée quant à la darée de leur mandat Ils sont renouvelés au renouvellement général du conseil, mais non pas en cas de renouvellement partiel (Cons. d'Ét., 22 mars 1912, Picot), En cas de suspension ou de dissolution du conseil municipal, leur mandat est continué jusqu'au jour de la nomination des délégués par le nouveau conseil municipal. — Les autres membres renouvelables sont nommés pour quatre ans. Chaque année, la commission se renouvelle par quart. — Les membres sortants sont rééligibles. — Si le

H. — Pr. 23

^ 354 l'ohganisation administrative.

«c La présidence appartient au maire ou à l'adjoint, ou au conseiller municipal remplissant dans leur plénitude les fonctions de maire. Le président a voix prépondérante en cas de partage. ^ Les commissions nomment tous les ans un vice-président. En cas d*absenc6 du maire et du vice-président, la présidence appartient au plus ancien des membres présents, et à défaut d'ancienneté, au plus âgé. Les fonctions de membre des commissions sont gratuites » (L. ât mai 1873, art. 3). La commission administrative du bureau d'assistance se réunira quatre fois par an au moins, un mois avant chaque session du conseil municipal (L. 15 juin. 1893, art. 12). — a Les commissions peuvent être dissoutes et leurs membres révoqués par le piinistre de l'Intérieur » (1).

« Les receveurs des établissements charitables sont nommés par les préfets sur la présentation des commissions administratives. En cas de refus motivé par le préfet, les commissions sont tenues de présenter d'autres candidats. Le receveur peut cumuler ses fonctions avec celles de secrétaire de la commission; il ne peut être révoqué que par le ministre de l'Intérieur » (L. 1873, art. 6).

Attributions des commissions administratives (L. 7 août 1851 ; L. 5 avr. 1884, art. 119 et lâO). Les commissions administratives prennent des délibérations qui contiennent soit des décisions relatives à l'exercice des droits de l'établissement, soit des nominations ou présentations. Elles pourvoient aussi elles-mêmes à Vexécvtion de leurs décisions.

Au point de vue de leur force exécutoire, les délibérations des commissions administratives sont de deux classes, comme celles des conseils municipaux : 1° délibérations réglementaires exécutoires par elles-mêmes si, trente jours après la notification offîcieile, le préfet ne les a pas annulées, soit d'office pour violation de la loi ou d'un règlement d'administration publique, soit sur la réclamation de toute partie intéressée (art. 8) (2) ;

remplacement a lieu dans le coars d'une année, les fonctions da nouveau membre expirent à Tépoqucoù auraient cessé celles du membre quMl a remplacé. Ne sont pas éligibles ou sont révoqués de plein droit les membres qui se trouveraient dans un des cas d'incapacité prévus par les lois électorales. » L'élection des délégués du conseil municipal a lieu au scrutin secret, à Ja majorité absolue des voix. Après deux tours de scrutin, la majorité relative suffit, et en cas de partage, le plus Agé des candidats est élu » (art. 4).

(1) « En cas de dissolution ou de révocation, la commission sera remplacée ou complétée dans le délai d*un mois. — Les délégués des conseils municipaux ne pourront, s'ils sont révoqués, être réélus pendant une année. ~ En cas de renouvellement total ou de création nouvelle, les membres que l'art. 1*' laisse à la nomination du préfet seront, sur sa proposition, nommés par le ministre de Tlntérieur. — Le renouvellement par quart sera déterminé par le sort ft la première séance d'installation » (L. 5 août 1789, art, 5).

(2) Dans le cas de réclamation de la partie intéressée, Tannulation peut être prononcée pour toute espèce de motif, même pour inopportunité, dififérence avec les délibérations des conseils municipaux (V. L. 5 avr. 1884, art. 63 et 65).

Au point de vue de l'objet des décisions réglementaires, la loi pose les rî^gles sui-

î^ délibérations soumises à approbaliOD (i). Comme voie de recours, il o*existe pas de voie de nullité spéciale, mais seulement le recours pour excès de pouvoir (Cons. d'Ét., 2 août 1889, Casse; 6 avr. 1900, du Bouays).

N« 2. — Les syndicats de communes (art, 169-180, L. 5 avr. 1884 ; L. 22 mars 1890) (2).

Les syndicats de communes ont été créés en vue de permettre Torga- Disation de services intercommunaux, notamment de services d'assistance (mais ce n'est là qu'une indication), un décret du 2i décembre i905 a autorisé la constitution d'un syndicat de communes pour l'exécution du service extérieur des pompes funèbres (ftet;. d'adm., 1906. 1. 83) et d'autres ont suivi pour des objets divers.

I. Ce qu'il faut d'abord bien comprendre, c'est que le syndicat de

vantes : « La commission règle par ses déliiaéralioos les objets suivants : — le mode d administration des biens et revenus des établissements hospitaliers ; — les conditions des baux à ferme de ces biens, lorsque leur dui'ée n'excède pas dix-huit ans pour les biens ruraux et neuf ans pour les autres; — le mode et les conditions des marchés pour fournitures et entretien dont la durée n*excède pas une année; — les travaux de toute nature dont la dépense ne dépasse pas 3.000 francs. — La commission arrête, mais avec l'approbation' du préfet, les règlements du service tant intérieur qu'extérieur et de santé, et les contrats à passer pour le service avec les congrégations religieuses » (art. 8).

(1) « La commission délibère sur les objets suivants : — les budgets, comptes, et en. général toalM les receUes et dépenses des établissements; — les acquisitions, échange?, aliénations des propriétés de ces établissements, leur affectation au service, et en général tout ce qui intéresse leur conservation et leur amélioration; — les projets des travaux pour constructions, grosses réparations et démolitions dont la valeur excède 3.000 francs ; — les conditions ou cahier des charges des adjudications de travaux et marchés pour roomitures ou entretien dont la durée excède une année; — les actions judiciaires et tranaacUoDs; — les placements de fonds et emprunts; — les acceptations des dons et legs « (art. 9). — « Les délibérations comprises dans l'article précédent sont soumises à l'avis du conseil municipal, et suivent, quant aux autorisations, les mêmes règles que les délibéraUons de ce conseil. Néanmoins, l'aliénation des biens immeubles formant la dotation des hospices et hôpitaux ne peut avoir lieu que sur ïavis conforme du conseil municipal » (art. 10). — Les délibérations des commissions administratives des hospices, hôpitaux et autres établissemeoto charitables communaux concernant un emprunt, sont ezéentoires en vertu d*un arrêté du préfet» sur avis confon^me du conseil municipal, lorsque la somme à emprunter ne dépasse pas le chiffre des revenus ordinaires de rétablissement et que le remboursement doit être effectué dans un délai de douze années. Si la somme à emprunter dépasse ledit chiffre ou si le délai de remboursement excède douze années, l'emprunt ne peut être autorisé que par un décret du Président de la République. Le décret est rendu en Conseil d'État si l'avis du conseil municipal est contraire, ou s'il s'agit d'uo établissement ayant plus de 100.000 francs de revenus. L'emprunt ne peut être autorisé que par une loi, lorsque la somme à emprunter dépasse 500.000 francs ou lorsque ladite somme, réunie au chiffre d'autres emprunts non remboursés, dépassa 500.000 francs • (L. 5 avr. 1884, art. 119). — Pour les affectations des locaux, V. L. du 5 avril 1884, art. 120.

(2) Bibliographie : article de M. Ramai ho, dans la Reçue d'administration, 1895.

356 l'organisation administrative.

communes n'est qu'un établissemeot public subordonné aux communes qui l'ont constitué, que ce n'est pas du tout une circonscriptioo administrative qui se superposerait aux communes. Il est vrai que, en fait, il pourra être formé des syndicats de communes à territoires contigus, ayant une circonscription analogue à celle du canton, mais : !<> le syndicat est constitué dans ses organes par des délégués des conseils municipaux dont les pouvoirs tombent avec ceux de ces conseils (art. 171) ; 2* il est soumis à la tutelle des communes pour son budget (art 177); 3<* il peut être créé à temps, il peut être dissous; 4* il peut être formé de communes non cootiguës, etc. Ce n'est donc qu'un établissement public, mais d'un caractère nouveau et qui pourrait bien influer sur les autres; il n'est pas soumis à la règle, admise jusqu'ici par la jurisprudence, de la spécialité des services, au moins en ce sens qu*il peut cumuler plusieurs services (V. p. 343).

II. Les syndicats de communes ne doivent être confondus, ni avec les conférences intercommunales, ni avec les commissions syndicales intercommunales, ni avec les associations syndicales (1).

III. Les œuvres intercommunales ou services intercommunaux que les syndicats de communes peuvent entreprendre sont du même ordre que les services communaux. Le syndicat de communes peut faire « plus grand » que la commune, il ne saurait faire c< autre chose ». Cette idée a été appliquée aux services qui supposeraient gestion industrielle. Nous avons vu que les communes ne peuvent point gérer de services de ce genre (V. p. 295), ils sont interdits également aux syndicats de com-

(1) Les coDfëreoces intercommunales, prëFues par les art. 116-i 18 de la loi du 5 avril 1884, ont pour objet « d'entreprendre ou de conserver à frais communs des oarrages ou des institutions d'utilité commune », tandis que les syndicats de communes sont « une association en vue d'une œuvre d'utilité intercommunale (art. 169) ». La différence semble résider dans la continuité de collaboration que suppose une œuvre entreprise eu commun, dans le cas du syndicat, et qui ne se retrouve pas dans le cas de la conférence intercommunale où il s'agit d'une entente momentanée. L'Administration aura donc k faire la distinction de la collaboration continue et de la collaboration momentanée, pour auto, riser soit le syndicat de communes, soit la conférence intercommunale.

Les commissions syndicales, prévues par les art. 161 et s. de la loi du 5 avril 1884, sont relatives à l'administration des biens et droits indivis entre plusieurs communes; leur mission est donc très déterminée et aucune confusion n'est possible avec celle des syndicats de communes qui suppose œuvre entreprise, c'est-à-dire service public.

Les associations syndicales, en revanche, peuvent présenter beaucoup d'analogie en certains cas avec les syndicats de communes. Que plusieurs communes forment on syndicat pour entreprendre des travaux de défense contre un fleuve, on se demandera si ce n'était pas plutôt le cas de constituer tous les habitants de ces communes en association syndicale autorisée. L'administration s'est attachée ici à une distinction raisonnable. H s'agit de savoir si les travaux sont entrepris en vue de donner de la plusvalue à des terrains, alors il y a lieu à association syndicale; ou bien s'ils soot entrepris dans un intérêt de sécurité publique et pour protéger même les habitants non propriétaires; alors on peut admettre le syndicat de communes (D. 12 jaov. 1894, Lamotfi^ ft Mondragon, Rev. dadm., 1894. 1. 293).

muùes (Lettre ministérielle du 21 août 1894, Revue générale cTadminisiraiion, 1895, t. I, p. 467) (1).

IV. Les dispositions de la loi sur TorganisalioD des syndicats de commanes sont très explicites, dous ne pourrions que les transcrire, nous y renvoyons pureoaent et simplement (2). Notons seulement que le syndicat est administré par un comité composé de délégués nommés par les coDseils municipaux intéressés, à raison de deux par commune, et qu'ils peuvent être pris parmi tous les éligibles au conseil municipal. Le fonctionnement de ce comité est comparable à celui du conseil municipal, la force exécutoire et les conditions de validité de ses décisions sont les mêmes. Quant aux établissements d'assistance ou autres, que le syndicat pourra fonder, ils seront administrés par des commissions de surveillance et des gérants que le comité choisira, soit dans son sein, soit au dehors. Ils constituent eux-mêmes des établissements publics s'ils appartiennent a une classe connue d'établissements (art. 177, arg. du moi Établisse* meHts)\ par conséquent un hospice intercommunal est un établissement p.iblic (3).

(1) Le Gouvernement a seul compétence pour apprécier le caractère intercommunal d'un service, aucun administré o*a qualité pour discuter cette question au contentieux, de telle sorte que le décret organisant un syndicat de communes constitue en fait un acte discrétionnaire (Cons. d*Ét., 17 juill. 1096, Tramways de Paris),

(2) Art. 169 et s., L. 5 avril 1884, addition de la loi du U mars 1S90.

(3) f^ syndicat de communes, qui présente déjà cette première singularité de gérer à la fois plusieurs services, quoique étant un établissement public, présente donc en outre cette seconde particularité d*être un établissement public principal qui dirige des établissements publics subsidiaires.