CHAPITRE IV

LES ORGANISATIONS AUXILIAIRES DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE ET L'ADMINISTRATION D'INTÉRÊT PUBLIC

§ iT. Généralités.

Quel que soit le nombre de ses rouages et de ses agents* Tadministfation publique ne gère pas directement par elle-même la totalité des entreprises qui pourraient être transformées en services publics, ni même la totalité de celles qui effectivement sont des services publics: elle fait appel à des organisations privées ou bien, si elle n'y fait pas appel, elle accepte et favorise leurs initiatives dans l'intérêt du bien public. Il y a donc, autour du noyau de l'administration publique, comme une couronne d'institutions privées qui, plus ou moins, participent à des entreprises d'intérêt public et qui, plus ou moins, à cette occasion, sont en relation ou en collaboration avec Tadministration publique.

Cet état de choses s'explique par un certain nombre de raisons: 1® Textrême variété des entreprises d'intérêt public qui ne peuvent pas toutes entrer dans le cadre un peu rigide des procédures administratives; 2* les considérations budgétaires qui interdisent l'extension indéfinie des services publics; 3» la préoccupation d'un équilibre à maintenir entre les ressources de la vie privée et celles de la vie publique, entre le nombre des fonctionnaires et le chiffre total de la population; 4* le principe de la liberté, etc. Toutes ces circonstances font que l'administration publique n'occupe pas tout le domaine de la fonction administrative et laisse une certaine place aux entreprises privées; mais, d'autre part, du moment que des entreprises privées se juxtaposent à l'administration publique, il y a à régler entre elles et celle-ci des rapports juridiques ou, tout au moins, des relations de voisinage.

Il y a lieu, tout d'abord, de répartir et de classer les organisations qui se font les auxiliaires de l'administration publique. Nous avons déjà indiqué deux grandes catégories, selon que l'aide est fournie à l'administration à l'occasion des services publics cré^, ou bien à

LES ORGANES DE l' ADMINISTRATION D'INTÉRÊT PUBLIC. 359

raisoD d'entreprises d'intérêt public qui ne soat pas érigées en services publics.

I. Les auxiliaires de r administration publique pour la gestion des services publics. — Dans la première catégorie se rangent : !• les entreprises concessionnaires de services publics qui se chargeât de gérer et exploiter des services nécessitant des travaux publics, tels que services de tramways, de chemins de fer, d'éclairage au gaz ou à l'électricité, de distribution d'eau, etc. ; 2*" les entrepreneurs de travaux publics qui, saos se charger de l'exploitation d*un service, assument tout au moins la tâche de construire uq ouvrage public pour le compte de l'administration; 3* les fermiers des droits de place dans les marchés communaux ou les fermiers de l'octroi, qui ne sont pas des concessionnaires parce <|u'ils n'exécutent aucune espèce de travail public, mais qui n'en assurent pas moins la gestioû d'un service public. Nous avons déjà eu l'occasion de parler de ces auxiliaires de l'administratioQ, à propos de la municipalisation des services qui tend à remplacer par la régie directe tous les systèmes d'exploitation par concession ou par ferme (V. suprà , p. 295). Nous aurons plus tard l'occasion de donner des détails sur l'entreprise de travaux publics et sur la coacessiou de travaux publics {infrà^ v« Travaux publics). Nous n'insistons donc pas ici sur cette première catégorie. Observons seulement que l'administration publique s'attache ces auxiliaires par la perspective d'an gain, que par conséquent il s'agit d'organisations qui ne sont pas désintéressées, et que, si elles ont forme d'associations, ce sont des sociétés ou des compagnies commerciales; mais observons aussi que l'administration accepte la collaboration de ces entreprises commerciales, ce qui est visible surtout dsns le procédé de la concession de travaux publics.

n. Les organes de l'administration d'intérêt public. — Dans une seconde catégorie se rangent des organisations privées qui gèrent des entreprises d'intérêt public non érigées en services publics. Ces organisations peuvent être le fait de certains particuliers, mais le plus souvent elles sont le fait d'associations ou de fondations, et alors, elles se distinguent des compagnies concessionnaires en ce qu'elles sont sans but lucratif. Comme elles ne sont pas seulement chargées de l'exploitation matérielle du service, mais de sa direction totale et de ses destinées, ^lles subissent l'influence du but de tout service d'intérêt public qui est un but désintéressé, elles sont forcées d'être elles-mêmes désintéressées.

Nous ne donnerons pas ici de détails sur la législation générale des associations et fondations, c'est une matière que nous avons fait passer dans nos Principes de droit public où elle est mieux à sa place; nous nous bornerons à des indications sur quelques associations ou institutions particulièrement intéressantes pour le droit administratif, telles que (es sociétés de secours mutuels, les caisses d'épargne ordinaires, les monts de piété, les syndicats professionnels. ^ .

360 l'organisation administrative.

En ce qui concerne celte catégorie d'institutions, la question la plus intéressante est, d'ailleurs, celle des rapports qu'elles soutiennent avec l'administration publique. Ces rapports sont de nature très variée :

i* Il y a, d*abord, certains rapports de dépendance établis, soit sous la forme d'un contrôle fînancier (caisses d'épargne ordinaires, monts de piété), soit sous la forme de menues faveurs accordées et qui pourraient être retirées (faculté de verser les fonds à la Caisse des dépôts et consignations, remise de frais funéraires aux sociétés de secours mutuels, admission à la bourse du travail pour les syndicats professionnels, etc.); c'est un fait d'expérience que les faveurs qui peuvent être retirées sont un gage de fidélité et constituent une des formes les plus simples de ce que nous avons appelé l'investiture ou Tinvestissement;

2° La capacité juridique des institutions privées sans but lucratif est elle-même surveillée, on n'accordera pas à toutes la même personnalité ; notamment la capacité d'acquérir des biens à titre gratuit sera parcimonieusement mesurée et réservée aux seules institutions reconnues d'utilité publique, parce que, dit-on, il faut veiller à ce que les biens de mainmorte ne s'accumulent pas au pointde mettre en péril Téquilibre de l'État;

3* Ces précautions prises, l'administration publique veut bien accepter d'entrer en collaboration avec les institutions privées à but non lucratif et cette collaboration se manifeste de deux façons :

Ou bien l'institution privée a créé un service qu'elle gère et l'administration publique lui vient en aide par une subvention; c'est le procédé le plus ancien et le plus fréquent.

Ou bien, pour la gestion d'un de ses services publics, l'administration publique fait appel au concours de l'institution privée. Ce procédé est nouveau, il n'apparaît que dans la loi du 5 avril 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes, où l'administration accepte les versements faits par l'intermédiaire des sociétés de secours mutuels, des caisses patronales ou syndicales de retraites, des caisses de retraite des syndicats professionnels (art. \A), 11 a fallu longtemps pour que l'État avouât ainsi qu'il avait besoin du concours de l'initiative privée dans la gestion d'un service public ; sans doute, il acceptait depuis longtemps le concours des entrepreneurs et concessionnaires de travaux publics, mais ce concours il le payait en argent et, comme on dit « quand on a payé on est quitte »; tandis que la collaboration désintéressée d'une institution sans but lucratif lui paraissait devoir être pour celle-ci une dangereuse source d'influence et de pouvoir. L'étendue grandissante de la tâche à accomplir et peut-être aussi un certain affaiblissement des susceptibilités de la puissance publique, ont fini par triompher de ces résistances. Saluons l'innovation de la loi du 5 avril 1910 et souhaitons que ce précédent se répète (1).

(i) Il pourrait Dotammeot se répéter daos la matière de l'assistance publique où le»

LA RECONNAISSANCE d'uTILITÉ PUBLIQUE. 361

Nous étudierons successivement : i° ia reconnaissance d*uti1i té publique et les précautions prises contre la mainmorte; 2^ les subventions aux institutions privées; 3* quelques institutions privées, telles que les caisses d'épargne ordinaires, les sociétés de secours mutuels, les monts de piété, les syndicats professionnels.

Quant à Tinnovation de la loi du 5 avril 1910, nous la retrouverons plus tard^ à propos du service des retraites ouvrières et paysannes.

§ 2. ^ La reconnaissance d'utilité publique et les autres formes de la personnalité des institutions privées. — La mainmorte.

ï. La petite personnalité et la mainmorte, — Depuis Ja loi du l*' juillet 1901, qui a reconnu à toutes les associations déclarées la personnalité de plein droit, du moins une certaine personnalité limitée, depuis les lois sur les syndicats professionnels, sur les sociétés de secours mutuels, sur les associations cultuelles, etc., qui ont aussi reconnu à ces associations spéciales une certaine personnalité, on doit poser en pnncipe que notre droit distingue, en matière d'institutions et établissements, une petite et une grande personnalité.

La petite personnalité, dont le type est donné par Tart. 6 de la loi du 1*" juillet 1901 relatif aux associations déclarées, comporte le droit d'ester en justice, d'acquérir à titre onéreux, de posséder etadministrer des cotisalions et par suite des valeurs mobilières, le local destiné à l'association, les immeubles strictement nécessaires à l'accomplissement du but (Cf. art. 8, L. 21 mars 1884 pour les syndicats professionnels; art. 15, in fine, ' L. 1*' avr. 1898 pour les sociétés de secours mutuels; art. 19, L 9 déc 1905 pour les associations cultuelles). Elle ne comporte, ni la capacité d'acquérir des immeubles à titre onéreux au delà des besoins, ni celle de recevoir des libéralités. Cette petite personnalité est acquise de plein droit ou par une simple déclaration à tous les établissements qui sont à base d'association (1).

Cette petite personnalité représente, au profit des établissements autonomes, toute la capacité d'acquisition que l'État français croit compatible avec la préoccupation qu'il a d'empêcher l'accroissement des biens de mainmorte. C'est une vieille préoccupation qui provient d'une réaction contre l'ancien régime où les biens de mainmorte s'étaient multipliés d'une façon excessive. L'édit d'août 1749 marqua les débuts de la réaction législative et la Révolution marcha dans cette voie d'une façon radicale, par la suppression de tous les gens de mainmorte, c'est-à-dire de

iostitatioDs privées d'assistance pourraient être associées à ia tftche, d'après ce qu'on appelle le système d'Elberfdd. — V. infrà^ v® Sercices d'assistance publicité. Il pourrait anssi se répéter en matière d'enseignement.

(1) Sur la petite personnalité, Cf. Michoud, Théorie des jpersonnes morales^ 1, 410.

36â l'organisation administrative.

tous les corps et communautés laïques ou ecclésiastiques et la nationalisation de tous leurs biens.

Depuis la Révolution, la peur de la mainmorte a paralysé toutes les réformes législatives relatives à la reconstitution des groupements, associations et fondations. On voudrait bien des groupements, on en sent maintenant la nécessité, mais on ne voudrait pas qu'ils pussent accumuler des biens. De là, l'incapacité absolue de recevoir des libéralités qui caractérise la petite personnalité; de là la nécessité de l'autorisation du Gouvernement pour l'acceptation des libéralités lorsque (a grande personnalité donne capacité pour les recevoir. De là aussi des précautions fiscales» la taxe des biens de mainmorte qui frappe tous les établissements, le droit d'accroissement et la taxe sur le revenu qui frappent spécialement les congrégations et associations religieuses.

Il y a du vrai dans la préoccupation de la mainmorte, mais il y a aussi de l'exagération. Il ne faut pas que la sécurité politique et la prospérité économique de l'État soient compromises par le développement du patrimoine corporatif; mais, d'un autre côté, les associations et établissements ne peuvent remplir leur rôle social nécessaire et seconder l'État dans l'administration d'intérêt public sans un patrimoine convenable. C'est affaire de transaction et de juste milieu.

Une idée nous paraît capitale .en cette matière, c'est la distinction des valeurs mobilières et des immeubles. La mainmorte dangereuse pour rÉtat, ce sont seulement les propriétés immobilières. La fortune mobilière est tenue de s'employer dans l'organisation capitaliste, en placements industriels ou en fonds publics; toute valeur mobilière employée est prise dans l'engrenage de la finance qui, si elle n'est pas complètement sous la dépendance de l'État, est dans tous les cas son alliée intime. Loin donc d'être pour la corporation un élément d'indépendance, la fortune mobilière est une cause de dépendance : « Qui a terre a guerre », disait-on autrefois: « qui a finance dépend de la cote», peut-on dire aujourd'hui. Or, la cote, le crédit public, tout cela postule la stabilité de TEtat. Au contraire, les possessions territoriales sont un élément d'indépendance et une menace directe pour TÉtat. L'État n'a qu'un faible pouvoir territorial et pourtant son assiette est territoriale; il a besoin que les habitants d'un territoire donné ne soient pas soumis à un pouvoir plus fort que le sien. Si les corporations pouvaient indéfiniment accroître leurs possessions territoriales, des circonscriptions administratives entières ne tarderaient pas à échapper à l'action de TKtat, parce qu'elles seraient sous celle beaucoup plus directe de la corporation propriétaire.

On tolère que des étrangers possèdent une grande partie de la rente française, des valeurs industrielles françaises, on ne tolérerait pas que des étrangers possédassent des étendues du territoire français /Qf. L.

izedbydOOgle