LA. RECONNAISSANCE D'UTILITÉ PUBLIQUE

â9août 1905 sur la vente des îles, îlots, forts, ch&teaux forts ou batteries du littoral déclassés) (1).

IF. La reconnaissance d'utilité publique. — Le Gouvernement se réserve, pour des institutions ou établissements qui lui paraissent spécialement intéressants ou qui lui inspirent particulièrement confiance, d'opérer, par la reconnaissance d'utilité publique, la reconnaissance d'une personnalité plus complète qui comprend notamment la capacité de recevoir des libéralités, sauf autorisation pour l'acceptation de celles-ci.

Cette faveur établit un lien spécial entre l'établissement et l'État.

m. Les établissements d'utilité publique. — Ce sont ceux auxquels la loi ou des actes du pouvoir exécutif reconnaissent la personnalité juridique la plus complète en motivant expressément cette reconnaissance par Futilité publique, sans cependant en faire des organes de l'administration publique. Ils se distinguent, dSine part, des institutions libres douées de personnalité, d'autre part, des établissements publics :

i^ Les établissements d'utilité publique se distinguent des institutions libres douées de personnalité, en ce que leur utilité publique a été formellement constatée et a été le motif de la reconnaissance de la personnalité qui leur a été faite; cet élément de la reconnaissance d'utilité publique manque pour les institutions libres. Elles ont, elles aussi, leur utilité publique sans doute, mais elle n*apas été formellement reconnue. Telle me paraît être, par exemple, la situation des sociétés de secours

(i) Le danger de la maiDmorte territoriale apparaît surtout si i*0D se place au point de Tue de la durée. Le régime d*Ëtat suppose circulatioa des biens et mobilité des fortooes; le régime d'État est Topposé de rimmobiiité féodale; le régime d'État est trop fragile par lui-môme, trop délicat, pour supporter à côté de lui des forces territoriales qui se perpétuent; 11 ne persiste que si autour de lui tout le reste est éphémère. Or, dans les fortunes individuelles, la propriété territoriale est éphémère, elle change de mains et de direction à chaque génération, elle se morcelé, elle s'effrite; au contraire, dans les patrimoines corporatifs, la propriété territoriale et le pouvoir qu'elle donne sont immuables, les corporations n'alièDeot pas, elles ont la main morte pour aliéner.

Cette raison politique de prohiber la mainmorte territoriale est la plus profonde, mais il va aussi des raisons économiques plus connues. Les territoires de mainmorte, généralement mal cultivés, sont peu productifs; cet inconvénient ne se présente pas pour les capitaux de mainmorte qui sont forcés de s'employer dans des opérations productives, etc.

Le législateur a bien eu le sentiment du danger spécial de la mainmorte territoriale : la loi du 21 mars 1884, arL 6, interdit aux syndicats professionnels de posséder d'autres immeubles que ceux nécessaires aux réunions, aux bibliothèques, aux cours d'instruc^ tion professionnelle; interdiction analogue dans la loi du 30 novembre 1894 pour les comités des habitations à bon marché; la loi du 1*' avril 1898 sur les sociétés de secours mutuels pose la même règle pour les sociétés libres, art. 15, § 5; et si elle admet que les sociétés approuvées ou celles reconnues comme établissements d'utilité publique peuvent acquérir plus largement des immeubles, c'est parce qu'elles sont plus étroitement liées à rAdmlnistration. La loi du 1*' juillet ilK)i établit aussi de sévères précautions pour l'acquisition des immeubles par les associations. — Mais, en ce qui concerne les associations cultuelles, on a établi pour racquisition de la fortune mobilière des limitations qui sont excessives.

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mutuels libres, puisque a côté d'elles la loi du l""" avrill 898 distingue des sociétés de secours mutuels recoDOues d'utilité publique; telle me parait être également la situation des syndicats professionnels (V. en ce sens, Bry, Législ. industrielle, 5« édit., p. 542); telle est la situation des associations simplement déclarées diaprés la loi du l**" juillet 1901 ;

2" Les établissements d'utilité publique se distinguent des établissements publics en ce que, malgré leur utilité publique déclarée, en fait, ils ne sont pas rattachés à l'Administration publique, tandis que les établissements publics sont des organes de TAclministration publique (Cass., 28 oct. 1885, S. 86. I. 436); à cette distinction se rattachent un certain nombre d'intérêts pratiques-(V. suprà, v"^ Établissement public, p. 344).

En principe, la reconnaissance d'utilité publique d'un établissement résulte d'un décret, qui était autrefois rendu en assemblée générale du Conseil d'État (R. 2 août 1879, art. 7, § 4), qui maintenant peut être rendu simplement en section, à moins qu'il ne s'agisse d'un établissement ecclésiastique (R. 2 août 1879, modifié par R. 3 avr. 1886); mais les congrégations religieuses ne pourraient être reconnues que par une loi (L. !•' juin. 1901, art. 13), de même les établissements d'enseignement supérieur libre (L. 18 mars 1880, art. 7) (1).

Condition générale des établissements d'utilité publique, — Cette condition est assez particulière : dans sou fond, l'établissement d'utilité publique est une institution privée dont l'activité est désintéressée, en principe donc cette institution doit être libre (2) ; mais, d'autre part, puisque l'établissement a été l'objet d'une reconnaissance d'utilité publique, c'est que l'Administration, tout en ne le rattachant pas à ses services, désire se l'attacher; il y a donc à prévoir une sorte de juxtaposition de l'établissement d'utilité publique à l'Administration d'où il résultera pour lui à la fois des restrictions de capacité et des privilèges : 1* En ce qui concerne la capacité, la situation est celle-ci : les établissements d'utilité publique peuvent faire tous les actes de la vie civile qui ne leur sont pas interdits par leurs statuts, mais ils ne peuvent posséder ou acquérir d'autres immeubles que ceux nécessaires au but qu'ils se proposent, toutes leurs valeurs mobilières doivent être placées en titres

(1) Od trouve daos la catégorie des établissemeDts d'utilité publique : i*> des iostitutloQs charitables, telles que les sociétés de charité maternelle, les œuvres du prêt gratuit, des orphelinats, des asiles, etc.; 2*> des sociétés amicales, associations d*anciens élèves de lycées, etc.; S"* des sociétés savantes, académies, sociétés d*archéologie, etc.; 40 des ligues, comme la ligue de renseignement, la ligue maritime; de véritables établissemeots d*enseignement, comme Técole libre des Sciences politiques, recelé des hautes-études, etc.; 5» des comices agricoles, etc., et enfin les congrégations religieuses reconnues, les caisses d'épargne ordinaires, les monts de piété, certaines sociétés de secours mutuels, les comités d'habitations à bon marché, etc.

(2) L'interprétation des statuts d'un établissement d'utilité publique apparlient à Tanlorité judiciaire (Cons. d'Él., 27 janv. 1911, Lalèchère). /^^^^l^

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nomiDatifs, ils peuvent recevoir des doos et legs dans les conditioas prévues par Part. 910 du Code civil et TarL 5 de la loi du 4 février 1901 . Les immeubles compris daos ud acte de douation ou dans une disposition testamentaire, qui ne seraient pas nécessaires au fonctionnement de rétablissement, sont aliénés dans les délais et la forme prescrits par le décret ou Tarrêté qui autorise Tacceptation de la libéralité; le prix en est versé à la caisse de l'établissement. — Ils ne peuvent accepter une donation mobilière ou immobilière avec réserve d'usufruit au profit du donateur (Cf. L. i" juin. 1901, art. il). — De plus, il en est qui, à raison de l'importance des services qu'ils rendent au public, sont soumis à une tutelle spéciale, surtout financière: tel est le cas des caisses d'épargne, des monts de piété, etc. (1) ;

2^ N'étant pas membres de l'État, les établissements d'utilité publique ne jouissent en principe d'aucun privilège de puissance publique, à moins qu'il ne leur ait été spécialement concédé; ils n'ont ainsi ni le droit d'exproprier, ni le bénéQce d'aucun impôt, ni l'hypothèque légale sur les biens de leurs comptables que l'art. 2121 du Code civil accorde aux établissements publics ; ils ne sont pas soustraits aux voies d'exécution du droit commun et ils n'ont pas le bénéfice de la procédure d'action directe par décision exécutoire pour l'exercice de leurs droits. Mais ils ont de menus privilèges, tels que le droit de verser leurs fonds à la Caisse des dépôts et consignations ;

3<» L'établissement disparaît si Tassociation qui sert de support à sa personnalité se dissout. De plus, sa personnalité peut être supprimée, c'est-à-dire que l'État, qui avait reconnu la personnalité par la reconnaissance d'utilité publique, peut retirer cette reconnaissance. En principe, la personnalité peut être retirée par un acte de même nature que celui qui l'avait reconnue. Dans les deux cas, il s'agit de régler la dévolution des biens. Le principe posé par la loi du 1*' juillet 1901, art. 9, complétée par le règlement du 16 août 1901, art. U, est que les statuts règlent cette dévolution ou, à défaut de statuts, une assemblée générale des associés (2).

(1) La oooditioD des congrégatioDs religieuses reconnues a^ant la loi du i*' juillet 1901 est réglée par la loi du 2 janvier 1817 et du 24 mai 1825, celle des congrégations reconnues en vertu de la loi du 1*' juillet 1901 sera réglée par la loi d'autorisation.

(2) Cette solution libérale, en contradiction avec Tancien principe de Tatlribution à l'État des biens vacants et sans maître (art. 539 et 713, C. civ.), avait été préparée par un certain nombre de textes spéciaux (V. L. 15 juill. 1850, art. 10, Sociétés de secours mutuels; L. 24 mai 1825, art. 7, congrégations religieuses de femmes; L. 12 juill. 1875, art. 12. établissements d'enseignement supérieur; L. 30 nov. 1894, art. 2, comité des habitations à bon marché).

Dans notre théorie de la personnalité juridique, elle s'appuie sur ce fondement d'importance capitale mis en lumière, p. 114, à savoir que, par-dessous la personnalité juridique des établissements, il y a une individualité corporative, dont les parties composantes, qui sont les individus, n'ont jamais été complètement étrangères aux biens, et que

366 l'organisation administrative.

§ 3. — Du proeédé de la subvention budgétaire aux institutions et entreprises privées.

Les admiDistratioDs publiques dépeoseDt tous les aas des sommes considérables eu subveatious iuserites à leurs budgets. Sans doute, toutes les subventions ne vont pas à des œuvres privées, les administrations publiques se subventionnent entre elles pour des entreprises publiques, c'est une des formes que prend ce que nous avons appelé la coadminis- Iration. Mais les subventions vont aussi beaucoup aux établissements privés ou aux entreprises privées d'intérêt public; il suffit de parcourir un budget départemental pour en acquérir la preuve. Ce procédé de la subvention appelle un certain nombre d'observations :

io En soi, il constitue pour les administrations publiques une liberlè précieuse; il leur permet, en s'intéressant aux initiatives particulières, de ne pas s'isoler du monde extérieur; il établit un pont entre le domaine de la vie publique et celui de la vie privée; au geste des hommes dévoués qui entreprennent une œuvre d'intérêt général, il permet de répondre par un geste d'approbation et d'encouragement. A elle seule, la pratique des subventions suffirait à démontrerque l'administration publique n'est pas un organisme égoïste enfermant en soi-même jalousement toute la préoccupation du bien public, mais qu'elle est bien plutôt un centre d'activité suscitant et soutenant autour d'elle d'autres activités qu'elle invite à collaborer avec elle à une tâche qui, par son ampleur, dépasse ses propres forces.

Quelquefois, d'ailleurs, une administration publique pourra bénéficier elle-même, d'une façon très directe, d'une œuvre privée qu'elle subventionne, en ce sens que l'existence de cette œuvre pourra la dispenser d'organiser un service public analogue. C'est ainsi, par exemple, que si une commune veut organiser, sous forme de service public, des secours contre l'incendie, elle sera obligée d'adopter le service des sapeurs-pompiers qui est très centralisé et très coûteux (V. suprà, p. 314), mais que, s'il existe sur son territoire une société privée de sauveteurs, la même commune pourra obtenir satisfaction à moindres frais, elle n'aura qu'à acquérir un matériel d'incendie et à voter une subvention à la société de sauveteurs, subvention qui est évidemment sous la condition que ladite société s'emploiera à combattre les incendies (1).

dès lors, la suppression de la personnalité ne suffit pas à rendre les biens vacants et sans maître. Cf. sur ce point Timportant chapitre de M. Michoud sur la suppression des personnes morales. Théorie de la personnalité morale, t. Il, p. 410 et s,

(1) Cons. d El., 24 décembre 1909, Commune de la Bassée, S. 1910. 3. 49el la noie. On verra daos cette note à quelles conditions cette combinaison ne pourra être criUqnée comme contenant une fraude à la loi en ce qui concerne Torganisation des sapeurspompiers et aussi quels sont les services facultatifs auxquels il pourrait être suppléé par une combinaison du même genre ; arrêt confîrmatif, 15 mars 1914! [Commune de Corent).

LES CAISSES d'Épargne ordinaires. ' 367

2« La subvention, pour conserver son caractère de pure opération budgétaire, doit être renouvelable tous les ans. Si une administration prenait «rengagement de verser une subvention pendant un nombre d'années déterminé à une entreprise déterminée, on ne serait plus dans les termes d'une simple subvention, mais on serait en présence d'un traité ferme qui mériterait une autre qualification et qui exigerait chez l'assemblée délibérante d'autres pouvoirs que les simples pouvoirs budgétaires; on estime, dans les tractations administratives, que la promesse de subvention dégénère en un engagement lorsqu'elle est limitée à lin certain chiffre et à un certain nombre d'années (Cons. d'Ét., 3 avr. 1903, Ville d'Alger);

3® A litre de dépenses publiques, les subventions des assemblées locales sont astreintes aux conditions de validité des délibérations de ces assemblées, c'est-à-dire qu'elles peuvent être annulées si elles sortent de la légalité et des bornes de la compétence. Une application de cette idée a été faite aux subventions votées en Paveur des écoles libres. Des avis du Conseil d'État du 19 juillet 1888 et du 13 novembre 1888 ont déclaré qu'il y avait, dans ces subventions, violation de la loi du 30 octobre 1886, art. 2, qui ne reconnaît que deux catégories d'écoles, les écoles publiques entretenues par l'État, les départements et les communes, les écoles privées entretenues par des particuliers ou des associations; la subvention publique à uneécole privée eûtcréé une troisième catégorie d'écoles non prévue par la loi. Il y aeu des annulations nombreuses de décisions de conseils généraux et de délibérations de conseils municipaux (Cons. d'Ét., 20 févr. 1 891, Ville de Vitre' et ville de Nantes, etc.). Cependant on voit poindre une distinction entre la subvention à l'école qui demeurerait interdite, et la subvention, à titre de secours, aux enfants pauvresqui deviendrait permise (Cons. d'Ét., 6 août 1897, Ville de Dax; î\ nov. 1902, Commune de Daon), Et cette distinction est consacrée, la subvention à titre de secours aux enfants pauvres est nettement permise par le Conseil d'État dans l'arrêt du U mai 1912, Commune de Manigod.

§ 4. — De quelques établissements et associations d'intérêt publie.

I. Les caisses d*épargne ordinaires (1). — Les caisses d'épargne sont des établissements destinés à faciliter la. formation du capital; elles reçoivent en dépôt les sommes, même les plus minimes, en assurent la conservation et leur font produire des intérêts. — 11 y a une Caisse

{i) Bibliographie : Rouqueiy Les caisses d*épargne^ Paris, 1896; on trouvera dans cet ouvrage une bibliographie assez complète; Rostand, La réforme des caisses d'épaa-gne, Revite parlementaire , août 1894; Baratter, Régime financier des caisses d'épargne^ Revue parlementaire^ août 1894.

368 l'organisation administrative.

oationale d'épargae ou caisse postale organisée par la loi du 9 avril 1881 qui a la qualité d^établissement public, et des caisses ordinaires qui oDt la qualité d'établissements d'utilité publique (Cass., 5 mars 1856, S. 56. 1. 517).

Il y a 550 caisses ordinaires ouvrant 2.077 bureaux et recevant en dépôt trois milliards huit cents millions. Un pareil mouvement de fonds appartenant à la petite épargne justifie des mesures de précaution et une tutelle sérieuse de l'État; la loi organique est celle du 5 juin 1835 modifiée par de nombreuses dispositions (L. 31 mars 4837; L. 30 juin 1851 ; L. 7 mai 1853 et enfin L. 20 juill. 1895). Deux objets sollicitent le législateur en cette matière ; il faut, d'une part, établir de solides garanties pour les déposants, d'autre part, trouver l'emploi le plus profitable des énormes sommes déposées. Jusqu'ici, c'est la première préoccupation qui a dominé d'une façon excessive, il en est résulté un mode d'emploi fâcheux; tous les fonds des caisses d'épargne sont versés à là Caisse des dépôts et consignations, c'est-à-dire dans un établissement d'État, qui lui-même ne peut les employer qu'en achat de valeurs publiques, fonds d'État, emprunts départementaux, communaux, etc., c'est donc la centralisation absolue des fonds, c'est l'épargne locale drainée, ne s'employant pas sur place, allant procurer du crédit au loin, on ne sait où; sans compter la responsabilité de l'État gravement engagée. Aussi, depuis un certain nombre d'années déjà, préconise-t-on une décentralisation de remploi ; les caisses d'épargne ne devraient pas être forcées de verser les fonds à la Caisse des dépôts et consignations, elles devraient pouvoir les employer sur place en des œuvres locales et en des placements locaux. La caisse d'épargne locale deviendrait ainsi un des rouages de l'organisme du crédit local, agricole ou industriel ; son activité serait liée à celle des sociétés coopératives, des sociétés de crédit agricole, des sociétés de construction des maisons à bon marché, etc. C'est un beau et séduisant programme, déjà appliqué dans certains pays étrangers dont la législation admet le libre emploi (Allemagne, Autriche- Hongrie, Suisse, Hollande, Danemark, Suède, Norvège, États-Unis, Canada, Australie), mais qui a paru inquiéter le législateur français ; aprèsde longues discussions la loi du 20 juillet 1895 n'en a réalisé qu'une faible partie en autorisant l'emploi local de la fortune personnelle des caisses (186 millions) mais non pas celui des dépôts (1).

(1) Les caisses d'épargne ordioaires sont autorisées par décret en Cooseil d'État; la demande doit être faite par les conseils municipaux et ceux-ci doivent délibérer sur les statuts. Aux termes de l'art. 22 de la loi de 1895, « à l'avenir, TexisteDce d*uoe caisse d'épargne ordinaire ou d'une succursale, tlans une commune, fera obstacle à l'ouverture dans cette même commune d'une autre caisse d'épargne on d'une succursale relevant d'une autre caisse » (V. un complément de ce texte dans une loi du 22 juill. 1912). Les caisses d'épargne ordinaires sont donc en partie municipales, ce qui ne les empêche point d'être de simples établissements d'utilité publique. 11 y a des statuts-