CHAPITRE I

LA PROCÉDURE D'ACTION DIRECTE DE L'ADMINISTRATION DANS L'EXERCICE DE SES DROITS

.^ 1*% — Caractères généraux de la procédure d'action directe de l'administration.

Bien que Tactivilé admioistralive soit à la fois juridique et technique, ainsi que dous TavoDS établi à propos de la fouctioD admiuistrative (V. suprà, p. 9), OQ peut faire prédomioer réiétneot juridique, ce qui est très convenable dans une étude sur le droit administratif, tandis qu'il serait convenable de faire prédominer Télément technique dans une étude sur Tadministration.

Ainsi envisagée d'un point de vue juridique, l'activité administrative se définit par les propositions suivantes : 1° l'administration est un exercice de pouvoirs juridiques et de droits opéré en vue de l'accomplissement des services publics; 2"* cet exercice de pouvoirs juridiques et de droits est obtenu par des procédures privilégiées dont la base est l'action directe, c'est-à-dire une action juridique autonome réalisant des opérations administratives saas l'intervention préalable du juge.

I. V administration publique est un exercice de pouvoirs juridiques et de droits opérée au nom des administrations publiques, en vue de Vaccom*

380 l'administration et les recours contentieux.

plissement des services publics, — Cette QotioQ est capitale dans la coDceptioD juridique du droit administratif. Envisagée du point de vue desscieûces politiques, l'administration est simplement « le fait de pourvoir aux besoins des services publics et à l'exécution générale des lois » (Vivien, Études administratives^ L 1, p. 2). Mais, d'un point de vue juridique, il est essentiel de remarquer qu'il est pourvu aux besoins des services publics par des mesures constituant l'exercice de certains pouvoirs juridiques et de certains droits (1). C'est seulement en taût qu'exercice de pouvoirs juridiques et de droits que l'administration publique devient un phénomène juridique, au même titre que toute administration; il esta remarquer, en efTet, que l'administration d'un domaine qui, du point de vue technique, est l'exercice d'une compétence agricole, du point de vue juridique est l'exercice du droit de propriété ou de la liberté des contrats; de même l'administration d'une Compagnie de chemin de fer qui, du point de vue technique, est l'exercice d'une compétence, à la fois commerciale et mécanique, du point de vue juridique est l'exercice du droit d'un concessionnaire du domaine public combiné avec celui de la liberté du commerce et de l'industrie; de même l'administration du service militaire qui du point de vue technique est l'exercice d*une série de compétences purement militaires, du point de vue juridique est l'exercice du droit de guerre ou du droit de force armée qu'a l'État.

Il faut partir de là que les diverses administrations publiques jouissent d'un certain nombre de droits dont plusieurs sont de puissance publique, c'est-à-dire sont exorbitants du droit commun, et que c'est l'exercice de ces droits qui fait marcher les services publics : le droit de guerre, le droit de justice, le droit d'impôt, le droit d'enseignement, le monopole des postes et télégraphes, les droits de voirie, le droit d'expropriation, les divers droits de police, sont les principaux spécimens de ces droits. Nous n'avons pas, pour l'instant, à étudier ces divers droits, mais nous avons à étudier la façon dont ils sont exercés, au nom des administrations publiques, par leurs représentants, parce que cet exercice de droits constitue à proprement parler Y administration.

De ce point de vue, on conçoit que l'administration publique constitue

(1) Nous appelons pouvoirs juridiques, les pouvoirs qui, étant relatifs au jeu de Torganisalioa administrative, doivent être envisagés objectivement, bien qu^ils s'emploient souvent à assurer Texercice des droits subjectifs de l'administration. N'oublions pas ce qui a été établi ^uprà^ p. 108 : tout ce qui est relatif à l'organisation administrative et au jeu de cette organisation est du droit objectif; n'appartiennent au droit subjectif que les relations de l'administration avec autrui. Un des meilleurs exemples que l'on puisse donner de celte juxtaposition de pouvoirs juridiques et de droits est celui d'un conseil municipal prenant une délibération pour décider le bail d'une maison appartenant à la commune ; il s'agit d'exercer le droit subjectif de propriété de la commune, mais, pour cet exercice, il faut au préalable que l'organisation administrative joue et que le pouvoir juridique du conseil municipal s'exerce en prenant une délibération.

ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE Ll PROCÉDURE D*AGTION DIRECTE. 381

une procédure ou uae série de procédures soigoeusemeDi réglementées par le droit ; d*abord parce qu*en effet, ie droit réglemente d'ordinaire avec soin Texercice des droits des personnes qui ne peuvent agir que par représentants, ce qui est le cas des administrations publiques (cf. administration des biens du mineur par le tuteur, administration des biens de la femme par le mari, etc.); ensuite, parce que l'exercice de ces droits exorbitants est particulièrement dangereux pour le public.

H. Cet exercice de pouvoirs juridiques et de droits est opéré par des procédures privilégiées dont la base est Vaction directe. — Nous avons déjà esquissé la physionomie de l'aclion directe administrative (V. suprà, p. 23), mais il nous faut reprendre la question. — Dans le droit commun de l'époque actuelle, on peut dire qu'en principe les droits ne s'exercent qu'après un contrôle préalable du juge. Dès que le titulaire d'un droit quelconque veut réaliser ce droit à rencontre d'un adversaire, il se heurte à la nécessité d'une demande en justice, il ne peut réaliser ce droit que par l'intermédiaire du juge et sous la forme d'un jugement. Qu'un propriétaire veuille réaliser le bornage de son champ, si le propriétaire du champ voisin ne veut pas se prêter à l'amiable à l'opération du bornage, il est obligé de saisir le juge de paix. Qu'un créancier veuille se faire rembourser par son débiteur la somme prêtée, s'il n'a pas d'avance titre exécutoire par devant notaire, il doit obtenir jugement du tribunal civil avant de procéder à la moindre voie d'exécution. Qu'un contractant veuille obtenir la résiliation d'un contrat que la partie adverse a violé en n'exécutant pas ses obligations, il est obligé de s'adresser au juge pour le prononcé de cette résiliation. Il ne serait pas difficile de démontrer que cette intervention du juge, préalable à l'exécution des droits, est de formation relativement récente et que, d'ailleurs, elle n'a pas toujours lieu, même en droit privé (V. suprà, p. 23); toujours est-il qu'actuellement elle constitue le droit commun et que la faculté de réaliser soi-même ses droits, par des actes extrajudiciaires, apparaît comme un privilège exorbitant. Kn principe, nul ne se fait justice soi-même et cela est considéré comme l'une des bases de l'état de droit.

Quand il s'agit de l'administration publique la situation est renversée. Eo principe, une administration publique faisant une opération administrative pour la gestion de ses services publics, exerce ses droits ellemême d'une façon extrajuridictionnelle, c'est-à-dire se fait justice ellemême.

Voilà ce qu'il s'agit d'étudier avec soin, d'abord parce que cette procédure d'action directe est exceptionnel le, ensuite parce que c'est elle qui provoque, de la part des administrés, les recours contentieux.

lll. Éléments juridiques de la procédure d'action directe. — A. Séparation de la décision exécutoire et des [mesures d'exécution. — En principe, toute opération accomplie par l'administration par la voie

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de raction directe est décomposée en des décisions exécutoires et des mesures d'exécution ; c'est-à-dire que l'administration ne doit pas passer à l'exécution avant d'avoir, au préalable, pris une décision exécutoire par laquelle elle affirme elle-même ce qu'elle va exécuter (1). Il y a deux raisons de cette exigence :

D'une part, c*est de la bonne administration : la décision exécutoire constitue une mesure de prévision et par conséquent de prévoyance; elle est comme le projet et le programme de ce qui doit être exécuté et il y a avantage à étudier en projet une opération avant tout commencement d'exécution; l'administration elle-même peut remanier la décision avant que rien ne soit engagé. En outre, la séparation de la décision exécutoire et des mesures d'exécution, permet de confier le soin de prendre les décisions exécutoires à des autorités administratives qui soient en petit nombre et baut placées et d'abandonner les détails de l'exécution à des agents subordonnés; en d'autres termes, cette séparation permet la centralisation du pouvoir de décision que nous avons signalée, suprà, p. 129.

D'autre part, la séparation de la décision exécutoire et des mesures d'exécution répond à une nécessité juridique. Par la décision exécutoire l'administration affirme formellement son droit tel qu'elle entend l'exécuter. Or, cette affirmation du droit est un élément essentiel de la procédure juridique d'action directe. En effet, si cette procédure est extrajuridictionnelle, ce n'est pas une raison pour qu'elle soit dépourvue de garanties juridiques. Le poursuivant exécute lui-même son droit sans le faire vérifier et légitimer par un juge, ni par un officier ministériel; au moins faut-il qu'avant de passer à l'exécution il affirme lui-même la légitimité de ce droit, d'une façon publique, et qu'il soit ainsi à lui-mêroe son propre officier ministériel. Il faut surtout cette affirmation préalable afin qu'il puisse se produire des contradictions, car la suprême garantie des procédures, c'est la contradiction et la discussion. Si la contradiction se produit, alors un juge sera saisi a posteriori de la question de légitimité de la procédure d'exécution annoncée ou commencée (2).

(1) Et même, ea priocipe, les décisioDs exécutoires particulières doivent être précédées de décistoos exécutoires générales, c'est-à-dire réglementaires. La sanction de ce» préceptes est, selon les cas, ou bien l'annulation pour excès de pouvoir de la décision particulière prise sans réglementation préalable, ou bien la responsabilité personnelle de Tadminislrateur qui est passé k Texécution sans décision exécutoire préalable, ou bien qui a pris une décision particulière sans réglementation préalable (Cf. oole dans Sircy, 1910. 3. 129, sous ConfliU, 23 avr. 1910, Préfet de la Câte-d'Or, et sôus Cons. d'Ét., 8 juin. 1910, abbé Bruant^ cf. aussi noie sous l'affaire Bouteyre, S. 1912. 3- 145).

(2) On perçoit très bien cet élément duns les procédures des vieilles actions de la loi du droit romain qui étaient greffées sur de l'action directe, c'est-à-dire sur des procédures extrajudiciaires. Il y avait des paroles sacramentelles à prononcer par le demandeur qui étaient des affirmations solennelles de la légitimité de son droit. Etsaps doute,.

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