ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROCEDURE D*AGTION DIRECTE

B. Distinction du point de vue de la « décision exécutoire » et du point de vue de « Copération administrative ». — La séparation de la décisioQ exécutoire et de la mesure d'exécution conduit à la distinction de deux points de vue sous lesquels l'action administrative peut être envisagée dans l'exercice de ses droits et ces deux points de vue pré* sentent une grande importance parce qu'ils ont leur retentissement sur la distinction des recours contentieux.

Il faut distinguer le point de vue de la « décision exécutoire » qui est essentiellement celui de la légitimité de la procédure d'action directe et le point de vue de « l'opération » qui est essentiellement celui des résultats pratiques de t exécution réalisée.

a) Le point de vue de la « décision exécutoire ». — D'après ce qui a été dit plus haut, la décision exécutoire condense toutes les prétentions de droit qu'a l'administration dans les opérations qu'elle entreprend. Mais il importe de préciser l'intention dans laquelle les prétentions de droit sont affirmées, elle sera précisée par les trois propositions suivantes :

P Si l'administration affirme ainsi à l'avance ses prétentions de droit c'est dans une intention de procédure^ c'est pour affirmer la légitimité de l'emploi de la procédure d'action directe;

2" Cette affirmation de la légitimité de l'emploi de la procédure de l'action directe vise uniquement les conditions de forme imposées, soit parla loi, soit par |a bonne administration, à cet emploi; elle ne vise pas le fond du droit. C'est ainsi que la déclaration d'utilité publique, qui ouvre la procédure d'expropriation, n'a point pour butd'affirmer l'utilité définitive de l'acquisition du terrain pour les besoins de Tadministration,. mais seulement d'affirmer que cette utilité est suffisante pour justifier l'emploi de la procédure d'expropriation;

3* Enfin l'affirmation de l'administration produit immédiatement un effet juridique qui se résume en une sommation d'obéir adressée à tous ceux qui sont sous la dépendance de l'administration, c'est-à-dire aux agents d'exécution, et même, dans le cas des mesures de police, aux simples administrés.

En somme, en ce qui concerne le droit de l'administration, la décisionexécutoire n'entraîne qu'une présomption de vérité suffisante pour justifier la procédure d'action directe.

k C6Ue époqae, les affirmations se produisaient devant le magistrat, mais celui-ci n'était encore qu'un témoin et Ton sent très bien qu'à une époque plus ancienne il avait suffi qu'elles fussent produites devant des témoins, sans magistrat. Dans la procédure de la manus injectio, le demandeur devait dire quod tu mihi judicatus (sive damnatus) es Sestertium decem nitl/ta, qtuindoc non solvisti, de eam rem ego tibi Sestertium decem millia Judicati manum injicio^ et en même temps il saisissait quelque partie du corps de son débiteur (Gaius, 4, 21). Dans la procédure du sacramentum pour la rei vindiccUiOf le demandeur devait dire en saisissant la chose, par exemple l'esclave : hune ego hominem ex jure quiritium meum esse aio (Gaius, IV, 16| 17) ; cf. Girard, Manuel ilém. de droit romain^ &• édit., p. 971 et^ .

384 l'administration et les recours contentieux.

Aussi le coDteDtieux de TaDOulatioD qui peut s*eDgager coatre la décisioQ exécutoire, envisagée du seul poiut de vue exécutoire, est-il purement formel. D'abord, il ue vise que ranéautissement de la forme exécutoire et la suspension de la procédure d'action directe ; ensuite, il ne repose que sur la violation de la loi ou sur la violation des principes généraux de la bonne administration.

b) Le point de vue de « Vopération ». — Ici, il faut laisser de côté le point de vue de la procédure d'action directe, pour envisager les résultats pratiques de r exécution du droit de l* administration; or, ce nouveau point -de vue entraîne les conséquences suivantes :

1* On ne vise plus ce qui est exécutoire, on observe ce qui a été exécuté. On envisage dans son ensemble l'opération administrative, avec son mélange de décisions et de mesures d'exécution ; les décisions ellesmêmes, qui jadis furent exécutoires, on les envisage maintenant comme -des faits juridiques exécutés ;

2* De ce point de vue, la procédure d'exécution, avec ses conditions formelles passe au second plan et ce qui passe au premier plan c'est le fond du droit, c'est-à-dire le droit qu'avait ou que n'avait pas l'administration à faire l'opération et ce sont les réactions qu'a produites dans le milieu juridique l'exécution du droit de l'administration ;

3® Que si l'on cherche à déterminer avec plusde précision ces réactions, c'est-à-dire les résultats pratiques de l'exécution du droit de l'administration, on constate que toute opération exécutée, parle fait même de l'exécution, tombe dans le domaine du commerce juridique, c'est-à-dire de la mécanique sociale qui fonctionne automatiquement pour la satisfaction -des besoins humains; tout fait exécuté donne à cette mécanique un tour de roue et, en même temps, tombe sous l'empire des principes juridiques spéciaux qui la régissent et qui sont les principes de la justice commutative : par exemple, tout service rendu demande un service -équivalent, tout travail exécuté mérite salaire, tout enrichissement sans cause réalisé doit être reversé, toute faute de conduite commise qui a causé un préjudice à autrui oblige à la réparation de ce préjudice, etc. (Sur le commerce juridique, V. suprà, p. 41).

De cette situation naît un contentieux qui tend à régler les censé- <]|uences de l'opération administrative, à tous ces points de vue du commerce juridique, par un juge qui ait les pouvoirs d'un arbitre et qui s'appelle le contentieux de la pleine juridiction (1).

(1) Préseotée comme une opposition entre les décisions exécutoires internes qui ne relèvent que de lautonomie de la conscience et les mesures d'exécution qui subissent forcément les exigences du commerce juridique extérieur, la distinction rappelée au texte peut s'autoriser du patronage d'ihering. En effet, dès le début de son ouvrage sur la Doctrine des buts {Zweck im Recht), le célèbre jurisconsulte, voulant établir que les actes des hommes obéissent à la loi de finalité (loi du but), est bien obligé cependant de concéder que la loi de causalité exerce aussi sur eux son empire. Pour concilier

ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROCÉDURE d'aGTION DIRECTE. 385

La procédure de Taclioa directe entraîne deux conséquences qui seront développées aux paragraphes suivants et qui sont, d'une part, Vinitiative de V administration, d'autre part, V obéissance préalable due aux actes de P administration.

ces deux faits, dont Tun impliqae aotonomie de la voloQtë, dont Tautre implique enchaînement de la 7oIoDté par un mécanisme, il a recours à cette distinction très heureuse entre la décision exécutoire et la mesure d'exécution (p. 15 de la traduction française). L'ouFrage d*Ihering contient, d'ailleurs, d'abondants diévetoppements sur le mécanisme du commerce juridique et sur ce fait qu'une volonté qui passe h l'exécution de ses décisions est obligée d'accepter des concours^ de subir la loi de réciprocité, du donnant donnant, la loi du titre onéreux. Voici te passage principal : « Le travail interne de l'acte a poar conclusion la résolution^ la volonté ne délibère plus, l'irrésolution a cessé et à ce dernier état se rattache l'exécution de la décision prise, le fait. Par le fait, la volonté fait irruption dans le domaine du monde extérieur et se place sous l'empire de ses lois, A la loi de finalité se substitue désormais pour elle la loi de causalité. Non seulement elle ne peut abolir cette loi, mais elle a besoin de son concours pour se réaliser elle-même ». Et, plus loin, cette image saisissante : « Le ûancé qui prononce le oui à l'autel a besoin (pour que sa résolution s'exécute) que les vibrations de l'air le portent à l'oreille du prêtre, c'est-à-dire qu'il a besoin du concours du monde extérieur». Notons, d'ailleurs, que la distinction d'Ihering n'est elle-même que la distinction scolastique de l'acte et de l'opération et que c'est sous sa forme scolastique que nous l'utilisons.

La distinction du point de vue de la décision exécutoire et du point de vue de Topération sera reprise ultérieurement à propos des recours contentieux.

On voudra bien se rappeler aussi qu'elle avait déjà été utilisée pour établir la distinction de la loi et du règlement {suprà, p. 40).

A ce propos, il n'est pas inutile de faire observer que la notion de Vopération juridique^ administrative ou autre, qui, dans la technique du droit/doit être mise en parallèle avec celle de Vacte juridique, est elle-même susceptible de deux acceptions : il y a Topération juridique envisagée dans son résultat et l'opération juridique envisagée dans sa procédure, car elle peut elle-même avoir une procédure.

L'opération juridique est en soi un ensemble de décisions exécutoires et de mesures d'exécution tendant à un certain résultat juridique ; son unité découle d'abord de ce but ou de ce résultat et, sous cet aspect, c'est une unité de fond. Mais l'opération juridique peut, en outre, être munie d'une procédure formelle, c'est-à-dire que les décisions exécutoires et les mesures d'exécution, sans compter les mesures de préparation, peuvent s'y succéder dans un certain ordre déterminé par les lois et règlements; à ce second point de vue elle a une unité formelle.

Il peut y avoir intérêt à envisager l'opération juridique sous ces deux aspects. Prenons pour exemple l'expropriation pour cause d'utilité publique. Envisagée dans son unité formelle, c'est une opération à procédure qui suppose une série de décisions exécutoires, déclaration d'utilité publique, arrêté de cessibililé du préfet, jugement d'expropriation, etc., et one série de mesures de préparation ou de mesures d'exécution qui s'entremêlent avec ces décisions, enquêtes de commodo et incommodo, notification du jugement, etc. ; il y a lieu de décrire avec soin cette procédure et ses effets jaridiqaes, notamment ses effets de purge des droits des tiers; mais il y a intérêt aussi à envisager Texpropriation dans son unité de fond, c'est-à-dire dans son résultat fondamental. Le droit administratif a défini ce résultat de la façon suivante : « Dépossession définitive et totale d'un immeuble par le fait de l'administration »: il a constaté qu'à ce fait le droit attachait deux conséquences, l'indemnité pécuniaire et la compétence du juge civil; et il a appliqué ces conséquences dans les cas d'expropriation indi-

386 l'administration et les recours contentieux.

§ 2. -- De Plnitiative de l'administration pour ses aetes et ses opérations et de la situation des administrés vis-à-vis des services publics.

La puissance publique est maîtresse de ses initiatives, tel est le premier privilège qui découle de la procédure de Taction directe. Ni les particuliers qui sollicitent son action, ni le juge, pas môme le juge administratif, ne peuvent la contraindre à agir (Cons. d'Ët., 22 jaav. 1886, Castex; 9 avr. 1888, Duvignau). D'autre part, quand elle agit, elle n'est pas, en principe, tenue de donner ses motifs (1).

Cette indépendance de l'administration doit être envisagée vis-à-vis des particuliers, d'abord, vis-à-vis du juge ensuite :

1. Indépendance de r administration vis-à-vis des particuliers; situation des administrés vis-à-vis des services publics (2). — 11 faut comprendre ainsi qu'il suit les situations respectives de l'administration et de l'administré : ce sont deux puissances autonomes dont l'action dominatrice s'exerce, en principe, dansdeux domaines séparés; laction dominatrice de l'administration s'exerce dans le domaine de la vie publique, celle de l'administré dans le domaine de la vie privée. Il s'ensuit que l'administré n'a pas, en principe, de pouvoir individuel sur Tadministra-

recte, c'est-à-dire aux cas où le résultat de fond de l'opération se produit sans que la procédure ait été suivie.

Cet exemple prouve que, dans TopératioD juridique elle-même, le point de Tue du fond peut être distingué du point de vue de la forme.

Or, je tinns à faire remarquer qu'au texte, dans la distinction de la déciston exécutoire et de l'opération, je me suis placé au point de vue du fond, en ce qui concerne l'opération administrative; que je lai envisagée uniquement dans les résultats qu'elle produit et dans les retentissements de ces résultats sur le commerce juridique; mais que dans hi théorie de la loi {suprà, p. 40), ainsi que dans mes Principes de droit public (chap. ui, p. 143 et suiv., théorie de Tinstitution, de Topération à procédure et de Tadhésion au fait), je me suis placé au point de vue de la forme, où l'op^^ration à procédure se ramène à être un acte juridique complexe (V. aussi le même point de vue dans la théorie juridique des délibérations des assemblées délibérantes, suprà^ p. 209).

Ainsi la théorie de V opération administrative^ ici présentée, et celle de Vopération à procédure ne sont ni contradictoires ni même étrangères lune à l'autre, elles sont simplement deux aspects de la théorie de Vopération juridique qui doit être posée en regard de la théorie de Vacte jtsridiqtte.

(1) En pratique, les décisions de Tadministriition sont en général motivées, mais cette pratique n^est pas obligatoire, elle ne le devient que si un texte légal ou réglementaire j'impose h Tadministration.

{2) Bibliographie : Duguit, De la situation des particuliers à l'égard des services publics {Revue du droit public), 1907, p. 4it et s.; Romieu, conclnsioos sous Cons. d'Ët , 21 déc. 1906, p. %2 et s.; G. Tessier, conclusions sous Cons. d'Ët., 15 dov. 1907, Poirier, p. 820, Leboo ; Jèze, Essai d'une théorie sur le fonctionnement des services publics {Revue du droit public), 1912, p. 26 ; J. Barthélémy, Sur Vobliga^ tion de faire ou de ne pas faire et son exécution forcée dans le Droit publie {Revue du droit public), 1912, p. 505.

mmATivE DE l'administration pour ses actes et opérations. 387

tion dans la sphère de la vie publique. Noq seulement il n*a pas de droit de créance contre elle pour exiger la prestation des services publics, mais il n'a aucun pouvoir de contrainte d'aucune sorte, si ce n'est le pouvoir très indirect que lui confère son bulletin de vote dans les scrutins dont sortent les organisations administratives. L'administré est simplement placé, vis-à-vis de l'administration, dans une certaine situation ou jouit d'un certain statut, qui lui permet de bénéficier des services publics qui sont organisés ou de profiter des décisions qui sont rendues.

Ce statut est en principe de Vhabitant. Pour des services spéciaux, cependant, il y a des statuts spéciaux et tous ces statuts, si on ne les a pas d'avance, on peut les acquérir par des démarches individuelles. C'est ainsi, par exemple, que pour bénéficier des services d'assistance, il faut avoir le statut spécial d'indigent qui se compose de deux éléments, le domicile de secours et l'inscription sur la liste des indigents; on a à sa disposition des moyens, administratifs ou autres, pour fair^ constater son statut, ainsi les indigents ont des moyens de réclamer leur inscription sur la liste d'assistance (Cons. d'Ét., 12 mai 1905, Commune de Portiragnes), mais une fois en possession de son statut, l'indigent n'a aucun pouvoir individuel pour faire organiser effeclivement le service d'assistance, ni pour se faire délivrer effectivement aucun secours. Il sera secouru quand le service fonctionnera parce qu'il a le statut nécessaire, mais le service fonctionnera quand l'administration le jugera à propos, de par sa propre initiative (Cf. Cons. d'Él., 29 déc. 1911, Chomet; 19jaDv. 1912, Marc).

Pour la môm6 raison, un citoyen peut bien réclamer son inscription sur la liste électorale et se créer ainsi son statut électoral par un pouvoir autonome, quand la procédure de revision de la liste est mise en train dans la commune; mais si la procédure de revision n'était pas mise en train par l'administration, le citoyen ne pourrait point requérir qu'on l'y mit et, d'autre part, une fois inscrit sur la liste, il ne votera que si l'administration le convoque pour une élection: si l'administration ne convoquait pas les électeurs, ceux-ci ne pourraient point se convoquer eux-mêmes (Cons. d'Ét., 16 déc. 1908, élection de Bouilh P^réuil, Fléché et autres^ S. 1909. 3. 65 et ma note).

Il en est de même de toutes les entreprises de l'administration. On peut la solliciter de les faire, mais elle n'est pas tenue de déférer à res sollicitations ou à ces démarches, ni pour organiser un service public nouveau, ni pour faire une expropriation, ni pour construire un ouvrage public.

L'administration, et cela est plus démonstratif encore, n'est même pas tenue juridiquement, vis-à-vis de ses créanciers, d'acquitter ses dettes exigibles lorsqu'on lui en réclame \q paiement. Les voies d'exécution du droit commun ne sont pas admises contre elle. Par rapport à son créan* cier, TadministralioD paie toujours spontanément. Cela est vrai de l'État^

388 l'administration et les recours contentieux.

mais c'est vrai également des admiDistrations locales, car, si celles-ci peuvent être contraintes de payer par la procédure administrative de Tins^ criptioo d'office au budget, cette procédure n'est pas à la disposition du créancier, elle est à la discrétion du préfet ou du chef de l'Etat qui remploient au moment du règlement du budget de la commune ou du déparlement, si cela leur paraît opportun (Cons. d'Ét., 26 juin 1908, Daraux^ S. 1909. 3. 129 et ma note. V. cependant Cons. d'Ét., 24 juin 1910, Pillé).

Limites de V indépendance de V administration dam l'initiative de ses actes. — Comme toutes les prérogatives de l'administration, le privilège de l'initiative des actes et opérations a été d'abord considéré comme absolu et appliqué avec raideur, mais la jurisprudence tend maintenant à le réduire en faisant des distinctions.

Autant il est raisonnable d'admettre la libre initiative de l'admiaistration pour l'accomplissement d'actes facultatifs que la loi ne lui impose pas au regard d'un individu déterminé, ou pour la création d'entreprises nouvelles, autant il est discutable de l'admettre quand la loi impose à l'administration V accomplissement d'actes obligatoires au regard d'individus déterminés; ou bien quand, un service public étant organisé, il s'agit des mesures à prendre pour assurer sa continuation, son fonctionnement régulier et maintenir les situations acquises; enfin, si l'administré n'a pas le droit de contraindre l'administration à prendre des mesures, il a certainement celui de s'immiscer dans le contrôle des mesures qu'elle prend.

k. Actes obligatoires pour l'administration. — Occupons-nous, d'abord, de l'hypothèse où la loi impose à l'administration l'accomplissement de certains actes au regard d'un individu déterminé.

H y a une foule de cas où, pour l'exercice d'un de leurs droits, les administrés sont obligés de demandera l'administration des autorisations ou des délivrances de pièces ou des récépissés de déclarations ou de réclamations (récépissé de réclamation pour faire courir le délai de quatre mois en vue d'un recours contentieux, délivrance d'aligne^nenl, demande en autorisation de barrage, demande de permis de chasse, déclaration d'association, etc.) ; il est évidemment ici du devoir de l'administration d'accomplir l'acte qu'on lui demande. Mais quelle est la sanction et quelle est la garantie de l'administré?

Il y a, d'abord, la ressource du contentieux de l'annulation. Si l'administrateur a pris une décision formelle pour refuser de faire l'acte qu'on lui demande, sa décision peut être annulée. S'il a gardé le silence, après un délai de quatre mois, la disposition de Tart. 3 de la loi du 17 Juillet 1900 permet de faire annuler la décision implicite résultant de son sileoce. De pareilles annulations paraissent une sanction bien anodine. D*uQe part, le Conseil d'État saisi, d'un recours pour excès de pouvoir ne peut pas délivrer lui-même la pièce que Tadministrateur a refusé de délivrer

INITIATIVE DE l'aDMINÏSTRATION POUR SES ACTES ET OPÉRATIONS. 38&

(par exemple l'aligûement), ni faire lui-même l'acte que Tadmiaistrateur a refusé de faire (par exemple accorder une dérogation dans la matière du repos hebdomadaire) ; d'autre part, l'administrateur, quoique moralement tenu d'accomplir l'acte après l'annulalion de son refus, peut en fait s'y refuser ou mettre un long délai à s'exécuter. Sans doute, le Conseil d'État, depuis quelques années, a imaginé une procédure de renvoi à r administration pour faire ce que de droit qui est de nature à déterminer l'administrateur à obéir(Cons. d'Ét., 30 nov. 1906, Denis et Rage-Roblot, S, 1907. 3. 17 et ma note; 26 juin \90S, Daraux, S. 1909. 3. 129 et ma. note). Sans doute aussi, s'il n'obéissait pas à la chose jugée, cela pourrait constituer, soit une faute administrative qui entraînerait la responsabilité pécuniaire de l'administration, soit un fait personnel qui rendrait l'administrateur responsable devant les tribunaux civils (Cf. ma notedans Sirey, 1911.3. 121 sous Cons. d'Ét., 22 juill. 1910, Fabrègues); mais queltes lenteurs, quelles complications, quels tracas pour arriver à obtenir la délivrance d'un alignement ou celle d'un récépissé ! i

On doit se demander s'il n'y aurait pas d'autres ressources à mettre à la disposition de l'intéressé et, d'abord, la plus simple de toutes qui consisterait à considérer que le silence gardé par l'administration, après la demande qu'on lui a faite, équivaut, non pas à une décision de rejet, mais au contraire à la déclaration que l'administration n'a pas d'objection à faire à la demande de l'intéressé et que celui-ci peut passer outre. Ce serait la transformation de la demande d'autorisation adressée à l'administration en un simple avertissement à elle adressé, avec faculté pour elle de faire opposition

Cette solution paraît possible de piano toutes les fois que l'administration n'a pas à délivrer de pièce devant constituer un titre et contenant une décision susceptible de modalités.

Par exemple, dans la matière des déclarations ou des réclamations dont il y a intérêt à demander récépissé pour faire courir des délais, on peut admettre qu'une déclaration faite avec constat d'huissier, ou même le récépissé d'une lettre recommandée mettent l'intéressé à couvert, font courir le délai et permettent de passer outre. La loi du 30 juin 1881, sur les réunions publiques, avait organisé cette procédure pour les déclarations de réunions dans son art. 2, § 4; le Conseil d'État l'avait admise dans un arrêt du 11 janvier 1866, Chabannes; la loi du 8 juillet 1908 sur la démission des maires et adjoints et conseillers municipaux l'a organisée aussi. Ce système peut être généralisé et appliqué à tous les cas de récépissés de déclarations ou de réclamations (déclarations de candidatures, déclarations d'associations, réclamations administratives pour faire courir le délai de quatre mois (Cons. d'Ét., 2 août 1905, Zill-Desilles, S. 1906. 3. 129 et ma note; 10 nov. 1905, Carrère^ etc.).

Môme s'il y a une pièce à délivrer comportant certaines appréciations, il y aurait un procédé relativement simple pour mettre l'intéressé à

390 l'administration et les recours contentieux.

même de passer outre dans le cas de sileoce de l'administrateur, ce serait d'établir que Tintéressé soumet lui-même à Tadministratioû un projet de décision avec plan à l'appui, si cela est nécessaire, et qu'à l'expiration d'un certain délai, ce projet devient définitif s'il n'y a pas opposition de l'administration. C'est ce qui a été fait par le décret du 25 mars 1852, art. A, en ce qui concerne les permissions de bâtir dans certaines villes. Le propriétaire est tenu de déposer sa demande et ses plans pendant vingt jours. A l'expiration de ce délai, il devient libre de bâtir conformément à ces plans, et l'administration ne peut plus lui imposer aucune modîûcation (Cons. d'Ét., 20 juill. 1906, Machard). La môme procédure a été appliquée par la loi du 15 mars 1850 et parcelle du 30 octobre 1886 aux déclarations d'ouverture d'écoles libres : dépôt d'un plan du local, délai^ à l'expiration du délai, ouverture de plein droit s'il n'y a pas opposition de l'administration.

La même procédure pourrrait être appliquée dans d'autres cas, seulement, ici, il faudrait une disposition législative, la jurisprudence ne peut pas, à elle seule, créer la règle; elle pourrait être appliquée aux demandes en délivrance d'alignement (1 ) et aux demandes d'autorisation de barrages en rivière; on comprendrait aussi très bien que les demandes en délivrance de permis de chasse fussent organisées de telle façon que le permis fût acquis à l'expiration d'un certain délai, sauf opposition de l'administration ; que, dans les demandes en dérogation pour le repos hebdomadaire, le demandeur fût astreint à déposer un projet de dérogation pour lequel il serait autorisé de plein droit à l'expiration d'un délai, sauf droit d'opposition du préfet, etc.

En somme, dans toutes ces matières où il s'agit de l'exercice du droit des administrés, on comprendrait que l'initiative de i'administratioo fût remplacée par un simple droit d'opposition, l'initiative passante l'administré qui l'exercerait sous forme de déclaration avec dépôt d'un projet.

11 n'y aurait guère que la délivrance des certificats qui devrait rester discrétionnaire de la part des administrateurs (sauf peut-être responsabilité personnelle de ceux-ci, au cas où ils auraient agi avec une coupable légèreté) (S. 1901 . 3. 129, et ma note).

(1) Actuellement, la délivrance des alignements et celle des permissions de yoirie est particulièrement mal réglée, ou, du moins, c'est à roccasion de ces actes que l'on s'aperçoit le pluR des inconvénients d'une liberté excessive de Tadministrateur. La loi municipale du 5 avril 1884, art. 97, m fine, prévoit bien une substitution possible de l'action du préfet au maire, mais ce palliatiT est insuffisant.

De même, le Conseil d'État a établi que, si le refus de délivrance de l'alignement on de la permission de voirie était lié à une opération de travaux pablics entreprise par la ville et tendait à faire faire à celle-ci des économies, le refus donnerait lieu à des Indemnités (Cons. d'Et., 3 août 1900, Ville de Paris, S. 1902. 3. 41, et ma note), mais cette circonstance se présentera rarement.

Sur la jurisprudence dans cette question du refus d'aligrement, voir la note sous l'affaire Ville de ParHSj précitée.

INITIATIVE DE l' ADMINISTRATION POUR SES ACTES ET OPÉRATIONS» 391

B. Annulation des mesures qui tendraient à modifier un seimte créé ou organisé; conséquences de son défaut de fonctionnement au regard d*un administré. — Il faut distinguer soigneusement l'hypothèse où radmioistration n'a encore rien créé ni rien organisé de celle où il y a quelque chose de créé ou d'organisé. Dès qu'il y a eu création ou organisation administrative, certains administrés qui bénéficient de ces créations ont intérêt à ce que la situation soit maintenue et à ce qu'elle ne soit pas modifiée à leur détriment par des décisions nouvelles qui ne seraient pas conformes à la bonne administration.

La notion de la bonne administration qui n'intervenait pas pour forcer l'administration à créer du nouveau, intervient pour limiter son droit de modifier ce qui existe.

Ainsi, la création d'un service de tramways décidée d'une certaine façon donne, en principe, qualité aux riverains pour attaquer par le recours pour excès de pouvoir les décisions qui tendraient à modifier le service (Cons. d'Ét., 3 févr. 1905, Storch; l"" févr. 1907, Aucoc). — Ainsi encore, si le service, au lieu d'être exécuté en régie. Test par un concessionnaire, et si celui-ci a modifié le service, les habitants intéressés auront qualité pour réclamer si l'administration n'agit pas sur son concessionnaire (Cons. d'Ét-, 21 déc. 1906, Syndicat du quartier Croix-de-Seguey, S. 1907. 3. 33, et ma note).

Dans la même hypothèse où un service est créé et fonctionne au profit de l'ensemble du public, si vis-à-vis de Tun des administrés qui est en situation d'en profiter d'après les lois et règlements, il ne fonctionne pas ou fonctionne mal, l'administré est en droit, soit de faire annuler les décisions par lesquelles les supérieurs hiérarchiques auraient couvert les agissements de leurs subordonnés, soit de demander une indemnité à l'Administration ou à l'agent responsable, selon qu'il y a faute de service ou fait personnel de l'agent.

En résumé, quand un service est créé, les administrés peuvent se protéger contre les modifications qui y seraient apportées ou contre son mauvais fonctionnement, soit par la voie du recours pour excès de pouvoir, soit par celle du recours en indemnité.

C. Si les administrés ne peuvent pas s'immiscer dam l'action administrative, ils peuvent s'immiscer dans le contrôle de cette action, — Voilà une vue qui, quoique n'étant pas absolument nouvelle, n'a pas encore été mise dans tout son jour. Il existe un vaste contrôle de l'action administrative. Ce contrôle se présente sous plusieurs formes, il y a le contrôle hiérarchique, le contrôle de tutelle, le contrôle juridictionnel du recours pour excès de pouvoir. Les administrés ont toujours eu le droit de s'immiscer dans ces contrôles par des réclamations : ainsi ils ont toujours eu le droit de former des recours hiérarchiques ou d'intenter des recours pour excès de pouvoir.