L ADMINISTRATION ET LES RECOURS CONTENTIEUX

Mais l'efncacité de cette interveDtioQ des admiaistrés dans le contrôle a été siogulièrement augmentée par des lois récentes :

a) D'abord, par la loi du 17 juillet 1900 sur le silence de l'administra" tion, parce que cette loi a singulièrement étendu la sphère des réclamations qui peuvent aboutir à un contentieux. Cette loi assimile à une décision de rejet susceptible de recours contentieux le silence gardé pendant quatre mois par une autorité administrative sur une réclamation qui lui a été adressée, quel que soit l* objet de cette réclamation ;pBrconséqixeuU elle donne une suite contentieuse aux réclamations formées contre l'inaction de Tadminislration supérieure, si celle-ci n'exerce pas son contrôle hiérarchique, et même contre toute inaction de r administration.

Une première décision en ce sens a été rendue dans l'afifaire précitée, Cons. d*Ét., 2i décembre 1906, Syndicat du quartier Croix-deSeguey, (S. 1907. 3. 33 et ma note), où il s'agissait de l'inaction du préfet qui négligeait d'exercer le contrôle de Tadministration sur un concessionnaire de tramway. Une seconde décision, plus signiQcative encore, a été rendue dans l'afTaire des manuels scolaires (Cons. d*Ét., 20 janv. 1911, Chapuis, Porteret eiPichon, trois affaires, S. l*J1i. 3. 49 et ma note), il s'agissait de l'inaction du ministre à exercer le contrôle qu'il tient des lois et règlements sur le choix des manuels scolaires opéré par les instituteurs. Enfin une troisième décision, Cons. d'Ét., l" juillet 1910, Empis (S. 1911. 3. 89 et ma note), nous montre la réclamation et le recours pour excès de pouvoirs recevables dans une hypothèse où il s'agissiit de la non-observation, par l'administration elle-même, des règlements sur Thygiène des travailleurs.

b) Cette large admission des réclamations des administrés, tendant à un contrôle de l'action administrative, prendd'autant plus d'importance qu'elle coïncide avec Tavènement de la liberté d'association, établie par la loi du 1*' juillet 1901 et de la liberté syndicale établie par la loi de 1884 ; des associations et des syndicats professionnels ont qualité pour ester en justice pour la défense des intérêts communs de leurs membres, le Conseil d'État les a déclarés recevables à intenter le recours pour excès de pouvoir (V. infrà) ; or, ils se montrent beaucoup plus hardis dans la voie des réclamations et des recours contentieux que des citoyens isolés et, dans la sphère du contrôle de l'action administrative, leur action est licite puisque celle des particuliers le serait. C'est ainsi que les associations de pères de famille sont licites si leur objet se limite au contrôle du bon fonctionnement de l'école (Cour de Pau, 13 mai 1912, 4 arrêts, S. 1912. 2. 265 avec note Chavegrin) (1); c'est ainsi encore que les i

(1) M. Chavegrin est hosliie au caractère licite des associations de pères de famille, mais il n'a pas fait état de la distinction entre l*iDgérence dans Tactton administratire et riogérence dans le contrôle, distinction qui est capitale; autant ringérence dans l'action administrative et par conséquent, dans la direction de l'école, coostilaerait oo but

BwruTrvE DE l'administration pour ses actes et opérations. 893

ciatioQs de fonctionnaires peuvent» d'une façon licite, contrôler le bon fonctiopnement des services auxquels les fooctiounaires appartiennent.

L'administration, qui affirme elle-même l'intention de se contrôler et la nécessité du contrôle, qui, d'ailleurs, vit dans un régime d'État où règne le contrôle, serait mal venue à repousser le contrôle des citoyens et celui de ses propres fonctionnaires.

II. Indépendance de r administration vis-à-vis du juge, au point de vue de ses initiatives. — Les décisions de l'administration peuvent être conditionnées par la loi ou par des faits ou par d'autres décisions administratives (1), elles ne sauraient l'être par une injonction du juge, ni même être subordonnées à une constatation préjudicielle faite par le juge. On saisit là, dans toute sa force, le trait caractéristique du régime administratif qui est que l'administration est indépendante de la justice et même est placée au-dessus de la justice.

Ce principe s'applique vis-à-vis des tribunaux judiciaires, bien entendu, et ici, c'est une affaire de séparation des pouvoirs ; ainsi l'inscription d'un contribuable au rôle de la contribution foncière ne saurait être subordonnée à la vérification par la justice de sa qualité de propriétaire (Laferrière, op. cit., 1, p. 502); on l'inscrit d'office, sauf à lui à réclamer devant le conseil de préfecture et sauf à greffer sur l'instance devant le conseil de préfecture une question préjudicielle de propriété à porter devant le tribunal civil.

Le même principe s'applique vis-à-vis des tribunaux administratifs et, là, ce n'est plus une affaire de séparation des pouvoirs, c'est bien une affaire de suprématie de la procédure d'action directe.

Le juge administratif peut intervenir a posteriori, il peut annuler des décisions administratives, il peut quelquefois les réformer, il peut condamner l'administration à des indemnités pour avoir exécuté des décisions injustifiées, tout cela il peut le faire. Mais il ne peut pas toucher à la prérogative de l'administration en ce qui concerne la liberté de ses initiatives, il ne peut pas intervenir a piHori, il ne peut pas lui adresser d'injonction, il ne peut pas prescrire la confection de travaux (Cons. d'Ét., 26 avr. 1907, Benoit); il ne peut pas mettre un vieillard assisté à la charge de l'État, cette prise en charge ne peut résulter que d'une décision du ministre (Cons. d'Ét., 22janv. 1909, Ministre de i' Intérieur); il ne peut pas directement ordonner la démolition de travaux qui occa-

ilitcite, autant le simple contrôle parait être un but licite. Au reste, le Conseil d'Étati par uo nouvel arrêt rendu au comme'ncemeol de janvier 1913, vient de confirmer sa jorisprudence libérale (affaires Lachaize, Lapique, et Association des pères de famille de Gamarde-lea-Bains),

(1) Par exemple, par des règlements ou par des circulaires, alors même que les formalités que prescriraient les règlements et circulaires et auxquelles ils subordonneraient la validité des actes ne seraient pas prévues par la loi (Cons. d'Ét., 12 janv. 1912, Carré).

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sionneDt des dommages (Cods. d'Ét., 10 mars 1905, Berry et Chevallard), il ne peut pas non plus ordonaer la démoUtioD sous la menace d'une astreinte ; tout ce qu'il a risqué, récemment, c'est de peser indirectement sur la volonté administrative par le procédé des dommages-intérêts moratoires et en offrant Talternative de payer le dommage ou de démolir (Cons. d'Ét., 6 avr. 1895, De$haye$; 10 mars 1905, Berry et Chevallard; 18 mai 1906, Bichambvt^ S. 1907. 3. 65et ma note); il ne peut pas prescrire la modification d'un règlement (Cons. d'Ét., 12 janv. 1912, Lombard).

Bien mieux, là où le juge administratif peut saisir et condamner l'acte administratif ou l'administration, ce qui est toujours a posteriori, c'est-àdire quand la décision exécutoire est prise oulorsqueTexécutionest accomplie et a occasionné un dommage, il n'existe aucun moyen de contrainte pour obliger l'administration à obéir à la chose jugée. Il est de principe que l'administration exécute volontairement les jugements. ïl en est des jugements comme des dettes et c'est au fond la même idée. Cependant, ici, comme l'autonomie de l'administration se trouve en conflit avec un principe très juridique qui est celui de l'autorité de la chose jugée, il semble que le Conseil d'État soit décidé à lutter et à assujettir l'administration (1).

Il semble même que ses ambitions soient plus hautes et qu'il songe à habituer l'administration à renoncer d'elle-même au privilège de la procédure d'action directe, à se faire autoriser par lui avant de prendre cer-

(1) Cette campagne très intéressante, pour assurer Tautorité de la chose jugée, a commencé d'une façon curieuse à propos de villes qui, ayant été condamnées envers leur concessionnaire d'éclairage au gaz pour avoir accordé des permissions de voirie à des électriciens, avaient ensuite retiré ces permissions de voirie. Les électriciens attaquaient pour excès de pouvoir les retraits de permission. Le Conseil d'État déclara qu'il ne saurait y avoir excès de pouvoir à avoir obéi à Taulorité de la chose jugée (Cons. d'Ét., 27 sept. Î901, Pécard, S. 1902. 3. 33 et ma note; 6 juin 1902, Commune de Bar-le-DuCt S. 1903. 3. 65 et ma note). La campagne s'est continuée à rencontre de la Cour des comptes que le Conseil d'État a voulu astreindre à respecter la chose jugét par lui (Cons. d'ÉL, 8 juill. J904, Botta^ conclusions de M. Romieu, Le bon, p. 566). Enfin, vis-à-vis de l'administration active elle-même, depuis quelques années, le Conseil d'État insiste sur les conséquences de droit des annulations qu*il prononce, eo tant que ces conséquences s'imposent à radministratioo (Cons. d*Ét., 30 nov. 1900, Viaud, S. 1903. 3. as et ma note; 19 juin 1903, Ledochowski; 20 janv. 1905, d'Ustan de Villeréglan^ réintégration de fonctionnaires ou autres mesures analogues; 3 févr. 1911, de Hillerin^ approbation de droit de statuts de sociétés de secours mutuels, S. 1912. 3. 17 et ma note), et, même, il a inauguré une procédure de renvoi à Tadministration pour faire ce que de droite qui est une invite non déguisée à obéir et qui pourrait bien avoir pour effet, soit d'entraîner la responsabilité administrative, soit de constituer en faute personnelle le fonctionnaire qui résisterait (Cons. d^ÉL, 30 nov. 1906, Denis et Rage Ràblot, S. 1907. 3. 17 et la note; 1" févr. 1907, N&uzille; 26 juin 1908, Daraux, S. 1909. 3. 129 et la note; Cf. ma note dans Sirey, 1911. 3. 121, surTafTaire FahrègtMs, Cons. d'ÉL, 22 juill. 1910, et les conclusions de M. Chardenet, sous Cons. d'Ét., 23 juill. i9ii, SainS'les-FressinSj Lebon, p. 913).