CHAPITRE II

LES CONSÉQUENCES CONTENTIEUSES DE L'ACTION DIRECTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Section I. — Les réclamations et la liaison du contentieux

PAR la décision préalable.

Les opérations de TadmiDistratioD accomplies par la procédure de l'action directe cooduiseDt normalement à un contentieux administratif, par la voie de la réclamation de l'administré et de la décision administrative préalable rendue sur la réclamation. Toutefois, il est bon de savoir que cette marche normale se trouve en défaut dans deux cas : quand le contentieux de l'opération est, par exception, de la compétence du conseil de préfecture ou quand il est de la compétence dies tribunaux judiciaires; la marche normale de la réclamation et de la décision préalable n*est donc suivie que pour les affaires qui sont de la compétence du Conseil d'État, juge de droit commun en matière administrative (i).

La procédure de la réclamation et de la décision préalable, — L'action directe de l'administration est très surveillée, et, du fait que TadministratioD est une société organisée et disciplinée, elle est infiniment moins dangereuse pour l'ordre juridique que ne Tétait l'action directe des individus aux époques archaïques, par exemple dans le droit romain antérieur aux X1T Tables, bien que, là aussi, elle fût enfermée dans des procédures. Pourtant, le contrôle spontané de l'administration» même

(!) Ceci tient à ce que les affaires portées devant les conseils de préfecture, comme celles portées devant les tribunaux judiciaires, appartiennent à un contentieux très évolué, tandis que les affaires soumises directement au Conseil d'État appartiennent à on oonteDtieax moins évolué. Et cela entraîne cette conséquence que le contentieux administratif normal n'est pa4 complètement évolué. Cette conséquence n'a rien de surprenant pour ceux qui savent se placer au point de vue historique et qui savent aiuii qoe notre droit administratif, qaotque constitué dans un siècle très vieux, est en soi an droit très jeune qui passe nécessairement par des phases de jeunesse. Cf. mes Éléments du contentietêx, fiecueil de législation de Toulouse, années 1906 et 1907.

400 , l'administration et les BECpURS CONTENTIEUX.

la mieux organisée, D'est pas sufRsaDt pour empêcher les irrégularités, les violatioDS du droit, les excès de pouvoir, les fmissemeots d'iotérôts. Et, la preuve de son insuffisance, c'est le phénomène universel des réclamations. Dans tous les pays de centralisation administrative, la réclamation de l'administré s*élève comme une plainte coDStaote, comme uDe clameur, et i*on est bien obligé de trouver un procédé pour donner satisfaction aux réclamants, et ainsi les faire taire.

I. Les réclamations, — On conçoit deux procédés possibles pour donner satisfaction aux réclamations, ou bien les faire porter devant un administrateur plus ou moins haut placé, ou bien les faire porter devant un juge.

Dans la première hypothèse, la réclamation n'aboutit qu*à une solution administrative; dans la seconde, elle aboutit à un jugement ayant force de chose jugée. — Dans la première hypothèse, l'examen de la réclamation se fait d'une façon bureaucratique; dans la seconde, il se fait suivant les formes juridictionnelles, avec les procédures consacrées, notamment avec la possibilité d'un débat contradictoire et, d'une façon générale, avec les garanties que confère au demandeur la qualité de partie en cause (1).

Il n'est pas douteux que la solution contentieuse ne soit supérieure à la solution administrative et bureaucratique. Elle est plus satisfaisante pour l'administré qui se voit appliquer les mêmes garanties que dans les contestations privées; elle est plus juste en soi parce que, dans la réclamation portée devant le supérieur hiérarchique, celui-ci, quoi qu'il en ait, est toujours juge et partie, tenté de couvrir ses subordonnés, de pallier par esprit de corps les fautes de l'organisme auquel il appartient, tandis que le juge est affranchi de cet esprit de corps et véritablement un tiers impartial entre l'administré et l'administration. Mais cette solution est plus difficile à organiser.

Une première difficulté de la solution contentieuse des réclamations administratives est dans l'organisation de la juridiction devant laquelle elles seront portées. Nous nous sommes expliqués sur ce point et nous savons que dans le système français la juridiction est administrative, c'està-dire que le juge est choisi dans un personnel qui appartient à TadministratioD d'une façon latérale.

Il y a une autre difficulté qui est de greffer le procès sur la réclamation administrative ; c'est un fait que l'intéressé est naturellement porté à commencer par la réclamation et il est peut-être bon que la réclama-

(1) V. dans Otto Mayer, le Droit administratif allemand, traduct. franc., t. l*», p. 223 et s., d'excellentes choses sur la distinction de la décision administrative et da jugement contentieux, notamment sur la stabilité particulière que Tautorité de ia chose jugée confère à la décision contentieuse (p. 2&3), et sur l'importance qu'a la qualité de partie en cause, par les droits spéciaux qu'elle confère sur l'instance au demandeur (Parieirecht, droit de participation au procès), p. 233 et s.