LE FONDEMENT JURIDIQUE DES INDEMNITÉS

charge des fînances publiques ne présentent pas certains dangers et si elles ne vont pas s'opposer à des réformes sociales très désirables, mais qui deviendraient très coûteuses (par exemple interdiction de la fabricatioD et de la vente de Fabsinthe, s'il faut indemniser les fabricants; restriction du nombre des débits de boisson, s'il faut indemniser les débitants, etc.).

Même au point de vue du législateur, la question est complexe et délicate, elle nécessite une politique prudente pour ménager à la fois la justice et les finances publiques, mais du moins le législateur n'a pas à se préoccuper du point de savoir s'il existe ou non à la charge de l'administration un fait obligatoire antérieur, le fait obligatoire c'est la loi qui va le créer et la seule question est dans l'opportunité de cette création.

^"^ Point de vue du juge, — Tout autre est la préoccupation du juge. Elle consiste à rechercher s'il existe à la charge de l'administration publique un fait obligatoire qui justifie la condamnation à indemnité. S'il existe un texte de loi, la question est tranchée; mais s'il n'existe pas de texte de loi, et c'est la seule hypothèse intéressante, quel sera le fait obligatoire? C'est ici qu'il ne faut pas s'abandonner au sentiment et qu'il faut au contraire se tenir ferme aux traditions et aux raisons juridiques : ni l'équité, ni la justice distributive, ni l'opportunité politique ne fournissent au juge des causes d'obligation. Les seuls faits obligatoires que le juge puisse prendre en considération dans le silence des textes, sont ceux qui sont consacrés comme étant des applications de la justice commutative d'après les habitudes du commerce juridique ; tels sont, par exemple, l'enrichissement sans cause, la faute délictuelle ou quasi délieluelle. Non seulement, en thèse générale, il est dangereux de lancer le juge dans la voie de la seule équité (Dieu nous garde de l'équité des parlements); mais, dans le cas particulier, on ne saurait reconnaître au juge administratif en matière d'indemnités un pouvoir illimité qui tendrait indirectement à restreindre d'une façon excessive la liberté d'initiative de l'administration. Observons, en revanche, que la forme de l'opération administrative qui est soumise au juge comme entraînant indemnité n'a aucune importance. On s'était préoccupé à un moment donné de cette forme des opérations; on disait, par exemple, qu'une opération en forme de loi, c'est-à-dire décidée par une loi, ne saurait entraîner d'indemnité, à moins que le législateur ne l'eût expressément prévu et ce, à cause de la souveraineté de la loi (1) ; cette opinion était insoutenable, si une opération décidée par une loi consacre au profit de rÉlat un enrichissement sans cause, il doit y avoir indemnité, la forme de loi n'y fait rien; lorsque de grands travaux sont décidés par une loi, on n'a jamais prétendu que cela fît obstacle aux indemnités d'expropria-

(1) Laferrière, Traité de la Juridiction admin.^ 2« édit., t. 11, p. 12 et s.; G. Teissier, La responsabilité de la puissance publique^ 1906, p. 15 et s.

j 484 l'administration et les recours contentieux.

î tioQ oi aux indemoités pour dommages permanents; nous retrouveroDs

plus loin la question (1).

B. Bexherche du fondement juridique des indemnités. — IVlain tenant que nous savons dans quel esprit il convient de chercher, examinons les fondements juridiques qui ont été proposés.

Il en est un qui paraît très séduisant et qui a été proposé et soutenu par des auteurs considérables, mais qui, à mon avis, ne peut pas être accepté ; il consiste dans le fait du dommage spécial. On part de Tidée que les charges et les inconvénients de l'administration publique doivent retomber sur tous les administrés d'une façon sensiblement égale; tant qu'un administré supporte l'effet d'opérations administratives qui, par leur nature, visent tous les administrés, il ne subit pas de dommage spécial, mais s'il est frappé par une opération qui, sans doute, est dans rintérét du public, mais qui ne cause de dommages qu'à une certaine catégorie de gens,'alors, il y aurait dommage spécial et obligation d'indemniser à la charge de l'administration (2).

(i) La théorie juridique des indemnités est construite d'après la donnée que les administrations publiques sont des personnes morales ayant une responsabilité subjecti?e et un patrimoine qui est le guge de cette responsabilité. Nous verrons que les iodemoilés pour fautes de service supposent une responsabilité du service qui est une responsabilité de la personne morale; les indemnités pour enrichissement sans cause supposent la théorie de l'équilibre des patrimoines. Depuis quelques années un certain nombre d'auteurs, subissant Tinlluence des idées de M. Duguit, qui est un adversaire intraosi- Keant de la personnalité morale, afTectenl de ne parler que de la responsabilité des groupements administratifs ou des patrimoines administratifs. Il y a là une mode qui passera lorsqu'on se sera aperçu que la responsabilité des administrations publiques suit les rèj^les de la responsabilité subjective et que tout se passe comme si lesdites administrations en étaient le sujet.

(2) L'idée que le fondement juridique des indemnités dues par In puissance publique se trouve uniquement dans le principe de l'égalité devant les charges publiques a élé brillamment soutenue par M. Georges Teissier dans son livre La responsabilité de la Puissance publique, Paris, 1906. Au n» 147 il la formule en ces deux proposiUons qui se limitent l'une l'autre : d'une part, les citoyens ne doivent pas souffrir plus les uns que les autres des charges imposées dans l'intérêt de tous, d'où il résulte que les dommages exceptionnels, les accidents, que la puissance publique cause à des parUcaliers doivent être indemnisés sur le budget qui est à la charge de tous. D'autre part, cependant, les nécessités de la vie en commun exigent que chacun supporte sans indemnité les dommages résultant de l'exercice légal et régulier de la puissance publique, à moins que le législateur n'en ait disposé autrement.

Cette théorie ne serait, d'ailleurs, applicable qu'aux dommages causés par l'exercice du pouvoir administratif; pour des raisons diverses, les actes législatifs ou parlementaires, les actes de gouvernement et les actes judiciaires resteraient, comme dans l'ancienne théorie classi(jue, soumis à des règles spéciales dans lesquelles domine le principe de rirresponsabilité de l'État.

M. Michoud, au lorae II de son beau traité de la Théorie de la personnalité morale paru en 1909, est revenu sur la question de la responsabilité de l'Étal qu'il avait autrefois traitée (en 1S95). Après avoir fait, à la page 269, l'analyse des idées de M. Georges Teissier que nous venons de lui emprunter, il ajoute qu'il y donne son adhésion, que, cpendaiu, il y a ilaus le principe ainsi posé un danger indéniable qui est sa force d'ei-