LE FONDEMENT JURIDIQUE DES INDEMNITÉS

Ce fondement est inacceptable pour plusieurs raisons : 1* Malgré son apparente précision, il laisserait le juge dans l'incertitude en bien des cas, parce que le nombre des gens qui subissent un dommage spécial, à la suite d'une certaine opération administrative, est parfois tellement grand que ce nombre fait douter de !a spécialité du dommage. Supposons un droit de douane établi à l'importation sur les blés^ ce droit, qui est au profit des agriculteurs, est au détriment des minotiers et des consommateurs, lorsqu'ils ne sont pas en même temps producteurs, il est certainement au détriment des ouvriers des villes, ceux-ci subissent un dommage spécial que ne subissent pas les agriculteurs, faudra-t-il donc les indemniser? Avec le seul critérium du dommage spécial le juge serait bien embarrassé;

S*» Il y a une objection plus grave : l'égalité devant les charges publiques n'est pas un principe de justice commutative qui soit dans les traditions du commerce juridique et que les juges aient l'habitude d'appliquer; c'est un principe de justice distributive. On peut conseiller au législateur, lorsqu'il fait une réforme dont le poids retombera sur une seule catégorie de gens, par exemple lorsqu'il supprime le monopole de la librairie et de l'imprimerie, ou celui de la boucherie ou de la boulangerie, d'accorder des indemnités'; mais s'il ne Ta pas fait, il n'appartient pas au juge de le faire, ainsi qu'il apparaîtra dans un instant, et, dans ces hypothèses, en effet, Cindemnilé n*est pas accordée, de telle sorte que la jurisprudence n'admet pas le critérium du dommage spécial;

pansioD. Pour parer à ce danger, il cherche une limite du côté d'une défioitioD plus précise du préjudice spécial pouvant donner lieu à réparation et il donne de cette définition une esquisse (p. 274 et s.) sur laquelle nous aurons occasion de revenir.

Mais cette limite cherchée dans la seule définition du préjudice spécial ne serait ni suffisante ni même applicable dans tous les cas.

Il y a, dans la construction théorique de M. Georges Teissier, un vice que M. Michoud n'a pas relevé et qui consiste à n^avoir pas distingué les causes de la responsabilité de la puissance publique, qui sont cependant variées. Ainsi l'hypothèse du dommage oatué sans faute n'est pas la même que celle de la faute de service.

Il eftt, en effet, incontestable que la jurisprudence administrative distingue des cas de dommages, dont les dommages résultant de travaux publics sont le type, et dans lesquels la faute n'est pas saisissable et puis des cas de responsabilité pour faute de service. Nous croyons qu*il faut prendre pied dans cette distinction qui, d'ailleurs, nous le montrerons, répond à des réalités et ne pas s*arréter aux opinions confusionnistes qui ▼euleot ramener tous les cas de responsabilité à une source unique :

soit à la faute comme M. Planiol [Rev. critique, 1905, p. 277 et s. ; 1906, p. 80 et s.) ;

toit, au contraire, au seul fait du dommage, comme M. Teisseire {Eisai d'une théorie ^yir le fondement de la responsabilité, Aix, 1901. Adde, Henri Rollin, Hev, de dr, intem,, 1906, p. 64ets.; Léon Michel, Rev, crit., 1901, p. 592 et s.; Cf. Geny, Risque H responsabilité, Rev. trim. de droit civil, i. I, p. 8 et s. ; Georges Teissier, op, ct<.; Michoud, Personnalité morale, t. Il, p. 215; Barthélémy, Notes parlemen-- ^ires. Récite du droit public, 1907, p. 92 et s.; Couzinet, Responsabilité des grou^ pements administratifs, Toulouse, 1911).

486 l'administration et les rfxours contentieux.

3° Il y a uoe autre hypothèse où riodemnité n'est pas accordée par la jurisprudence et où elle devrait l'être si celle-ci admettait le critérium du dommage spécial; c'est en matière d'accident résultaot du fonctioDnement des services publics, mais lorsque l'accident s'est produit par cas Tortnit. La jurisprudence n'accorde l'iodemnité que lorsque l'accident est imputable à une faute du service public, elle ue l'accorde pas lorsque l'accident résulte, ou paraît résulter, d'un cas fortuit (Cons. d'Ét., 10 mai 1912, Ambrosini, S. 1912. 3. 161 et ma note). Or, que l'accident résulte d'une faute ou qu'il résulte d'un cas fortuit, pour celui sur qui il tombe il coqslitue toujours un dommage spécial; si la jurisprudence avait admis le critérium du dommage spécial, elle eût été conduite logiquement à appliquer à l'administration, pour ce qui est des accidents des services publics, la théorie objective des risques qui a été appliquée par la loi de 1898 aux patrons pour les accidents du travail; dans cette théorie, on ne distingue pas entre l'accident dû à la faute et celui dû au cas fortuit. Mais la jurisprudence n'est pas entrée dans cette voie, elle distingue le ras fortuit de la faute, elle ne condamne que pour la faute et, par conséquent^ elle ne condamne pas pour le seul dommage spécial (1).

Il est évident qu'avec le critérium du dommage spécial et avec le principe de l'égalité des charges pour tous, on fait fausse route; il y a erreur de méthode, il faut revenir aux idées traditionnelles des faits obligatoires résultaot des habitudes du commerce juridique et des principes de la justice commutalive. A la vérité, on se trouvera en présence de faits obligatoires variés, ce sera tantôt l'enrichissement sans cause et tantôt la responsabilité pour faute, mais il faut se souvenir que la réalité est rarement simple.

(1) La théorie da risque professionoel pour l'accident administratif, qui est le principe secret auquel ontrecours MM. G. Teissier et ses partisans, est assez séduisante. Le Conseil d^État lui-même y avait incliné dans un arrêt du 21 juin 1895, Cam««, rendu sur les coociasionsdeM. Romieu: j'y avais sacrifié moi aussi dunsuu ^rlic\Qde\& Revue du droit publie de 1896, t. VI, p. 51 et s., sur les actions en responsabilité contre VÉtat dont les lignes essentielles furent reproduites dans la 3* édition de ce Précis en 1897, p. 174 et s., j'a?ais même très logiquement dégagé l'idée que l'administration devait être considérée comme étant son propre assureur, car il ne faut pas oublier que le principe du risque professionnel a pour corrélatif une assurance, mais je (ne tardai pas à m a|>ercevoir des inconvénients du système. De son côté, la jurisprudence du Conseil d'État D'at>ondait pas dans le sens du risque professionnel. La décision Cames restait isolée. Elle s'expliquait, d'ailleurs, par les faits de la cause et par un certain entraînement résultant des discussions théoriques qui précédèrent le vote de la loi du 9 avril 1898. Après le vote de cette loi. l'idée du risque professionnel tendit à se limiter au domaine industriel : l'atmosphère juridique en fut purgée et le Conseil d'État retournai l'idée traditionnelle de la responsabilité pour faute, d'ailleurs très supérieure. V. ma note sous Cons. d*Ët., 10 février 1905, Tomaso Greco, S. 1905, 3. 113, et l'approbation très précieuse de M. Michoud (Théorie de la personnalité morale, t. Il, p. 277).

II. Les indemnités pour enrichissement sans cause du patrimoine administratif dans les hypothèses de dommage causé sans faute.

Ces iodemnités se rencontrent dans des hypothèses multiples, par exemple, dans celle de V expropriation directe ou indirecte, dans celle du dommage causé à des propriétés par le voisinage d^ouvrages publics, dans celle du fait du prince et dans celle de Vopération financière; mais avant d'aborder le détail de ces hypothèses, il importe d'insister sur quelques idées préliminaires; sur celle-ci par exemple, qu'il faut que le patrimoine administratif ait été enrichi d'un véritable élément patrimonial; sur cette autre, que Tenrichissement du patrimoine administratif peut s'être produit en moins dépensant :

!• De Vêlement patrimonial dont le patrimoine doit avoir été enrichi. — Il faut que le patrimoine administratif ait été enrichi d'un élément patnmoDial; pour de simples augmentations de ressources budgétaires destinées à être immédiatement dépensées dans les services publics, le principe de Tenrichissement sans cause ne fonctionne pas.

Il y a là une distinction qui n'est pas faite en droit civil, parce que les habitudes de la comptabilité privée ne l'imposent pas, mais qu'il convient de faire en droit administratif, à raison de l'institution de la comptabilité budgétaire et de la distinction du Trésor public et du patrimoine de l'État. Le Trésor est une chose, le patrimoine en est une autre. Les sommes recueillies par le Trésor sont affectées au budget des dépenses d'une façon tellement immédiate qu'elles n'entrent pas dans le patrimoine : la donnée objective de l'affectation lutte ici victorieusement contre celle de la patrimonialité (i).

(1) Biea des obseryatioos peuvent être groupées autour de cette idée foodameotale qu'il ooQyieat de distinguer ie Trésor et le patrimoine de l'État. Le patrimoine est la catégorie des éléments de la fortune publique, assez durables pour apparaître comme des biens; le Trésor est la catégorie des éléments assez mobiles pour n'apparaître que comme du numéraire circulant.

Lea opérations de trésorerie, parmi lesquelles sont les comptes-courants du Trésor, les émissions de bons du Trésor ou d'obligations du Trésor, sont essentiellement provisoires, elles ont pour unique but de procurer Targent momentanément nécessaire pour les dépenses budgétaires; ce sont de pures avances Tailes sur les budgets; le plus souvent elles sont remboursées par les ressources du budget dans le courant de Texercice ; si elles ne sont pas remboursées, elles viennent grossir Tarriéré de la dette flottante qui estla dette propre du Trésor et que, de temps à autre, pour alléger celui-ci, il faut convertir en dette du patrimoine de rÉtat par l'opération appelée consolidation, c'est-à-dire en empruntant sur le grand livre de la dette publique et en remboursant les éléments de la dette flottante.

Cest le Trésor qui parait être créancier du produit des impôts, en tout cas, les privilèges créés par les lois, à la garantie du recouvrement des impôts, portent le nom de privilèges du Trésor; de même, les privilèges sur les biens des comptables. Et il est à remarquer qu'il ne vient pas à l'esprit de faire figurer parmi les éléments du patrimoine de rÉtat les impôts, ni pour leur revenu, ni même pour leur valeur en capital. Par

488 l'administration et les recours contentieux.

Par exemple, le produit des impôts, qui n'est qu'uae ressource du Trésor, n'entre pas à proprement parler dans le patrimoine, et alors môme que, par suite d'une injustice ou d'une inégalité, des contribuables ou des administrés souffriraient de Tincidence ou de la répercussion d'un impôt, le principe de renrichissement sans cause ne fonctionnerait pas par rapport au patrimoine de TÉtat. Dans Thypothèsedes consommateurs surchargés par suite de l'établissement de droits de douane à l'importation des blés, bien que le Trésor encaisse lesdits droits, les consommateurs ne sauraient se retourner contre TÉlat (i).

Au contraire des impôts, les monopoles financiers, tels que le monopole des tabacs, ou celui des allumettes chimiques, comptent dans le patrimoine de l'État pour une valeur en capital, parce qu'ils constituent d«s sortes de propriétés. Aussi toute opération tendant à la constitution d'un monopole financier ou à sa garantie contre des concurrences entraîne- t-el le un enrichissement du patrimoine de l'État et, si cet enrichissement est opéré aux torts et dommages d'un particulier, le principe de l'enrichissement sans cause peut jouer. On en verra plus loin des exemples.

2° De l'enrichissement sans causse en moins dépensant. — Lorsque l'administration fait une opération qui suppose une dépense en capital, par exemple, une opération de travaux publics, il peut arriver qu'elle décide son opération d'une certaine façon qui entraîne une dépense moindre, mais qui, en revanche, occasionne aux propriétés des voisins des inconvénients de voisinage dommageables. Par exemple, ayant à faire franchir par une voie ferrée une vallée profonde, elle peut hésiter entre

exemple, Timpôt foncier sur la propriété non bâtie produit annaellemenl 100 millioDs, il De vient pas àPesprit qu*on puisse le faire (igarer dans le patrimoine de TÉtalpour aoe valeur en capital de trois milliards. A ce point de vue, les monopoles financiers se prêteraient davantage à une évalu&tion en capital et représenteraient davantage des éléments domaniaux, par exemple, le monopole des tabacs, non seulement à raison des ioslallations et des matières premières accumulées, mais à raison de ce fait que le public des contribuables, ici, se présente comme une clientèle dont la valeur peut s'apprécier.

Dans les budgets des établissements publics, le passage de la catégorie purement budgétaire qui est la même que celle du Trésor, à la catégorie patrimoniale, se voit 1res nettement au moment où les excédents de recette, après l'approbation du compte du budget, passent à la réserve et peuvent dès lors être capitalisés pour devenir des biens.

On n'a guère osé JusquMci admettre que le Trésor public possède une personnalité juridique distincte de celle de l'État (V. cep. Stourm, Le Budget^ p. 254); peut-être cependant faudra-t-ii aller jusque-là et n'englober dans la personnalité de l'Étal que les éléments stables du patrimoine. Le Trésor serait une sorte de banquier gérant d^affaires agissant pour le compte de l'État, faisant les affaires dVgent de celui-ci, et lui transférant périodiquement son actif et son passif, notamment ses dettes (par la consolidation de la dette flottante) {Hanriou et Mestre).

(1) D'ailleurs, si à l'occasion de la perception de certains impôts les contribuables font des réclamations et peuvent se faire rembourser par le Trésor, ce n'est pas par la théorie de renrichissement sans cause, mais par celle du paiement de l'indu, car le Trésor, pure macbipe à encaisser, ne peut être responsable que de l'encaissement indu.

la solutioD d'un viaduc et celle d*un simple remblai. La solulioa du viaduc est la meilleure parce que le viaduc laisse aux eaux de la vallée leur libre écoulement, mais cette solution est la plus coûteuse; la solution du remblai est moins bonne parce que le remblai, même percé d'un pont, fait obstacle au libre écoulement des eaux de la vallée et peut provoquer des inondations, mais cette solution est moins coûteuse. L'administration choisit la solution du remblai. Il n'y a pas faute de sa part, parce que sa richesse n'étant pas illimitée, elle est obligée de ménager ses capitaux, mais si, en fait, des inondations se produisent au détriment des propriétaires de la vallée et déprécient leurs terrains, l'administration doit des indemnités; sans*ceia elle se serait enrichie au détriment des propriétaires de la vallée, enrichie en moins dépensant parce que, si elle eût dépensé davantage en construisant un viaduc, elle n'aurait pas causé de dommage et cet enrichissement est sans cause légitime parce que les inconvénients de voisinage qu'elle occasionne sont exceptionnels par rapport au droit commun de la propriété privée (i).

(1) Cet enrichissemeot sans cause en moins dépensant mérite quelques développements complémeotaires. Il faut bien comprendre deux choses : d'abord qu'il se produit dans des hypothèses où réquilibre des patrimoines en présence doit être conservé d'une façon particulièrement rigoureuse et que c'est pour cette raison qu'il est sans cause léjçitime, quoique cependant l'administration ne soit pas en faute ; ensuite que c'est bien an enrichissement en moins 'dépensant.

I. D'abord, l'enrichissement en moins dépensant se produit dans des hypothèses oCi l'équilibre des patrimoines doit être conservé d'une façon particulièrement rigoureuse, à raison de la situation daqs laquelle en se trouve. Il intervient en effet, soit dans les relations de voisinage de la propriété (dommages résultant de travaux publics; servitudes de protection des ouvrages publics), soit dans les relations contractuelles (fait du prince). Or ces deux ordres de relations constituent des situations dans lesquelles l'équilibre des patrimoines en présence est sauvegardé par le droit d'une façon particulièrement jalouse. Pour les situations contractuelles la chose est évidente : les parties ont voulu que leurs gains et leurs pertes fussent égaux dans la réciprocité, et cette volonté doit être respectée. Les relations de voisinage sont réglées par la loi dans le même esprit de réciprocité et d'égalité dans les avantages et les inconvénients. Il y a des inconvénients de voisinage qui ne donnent pas lieu à indemnité parce que la loi les juge normaux et les présume réciproques; mais les inconvénients de voisinage anormaux et exceptionnels (ce qui est le caractère fréquent des inconvénients occasionnés par les ouvrages publics) rompent la réciprocité.

Et, sans doute, nous nous trouvons en présence d'une condition qui rappelle le dommage spécial^ mais il faut faire attention qu'ici la spécialité du dommage s'établit par rapport à des situations connues du commerce juridique (les situations contractuelles, les situations de voisinage) et qu'elle n'a aucun rapport avec la spécialité du dommage que l'on voudrait définir par un manquement au principe de l'égalité devant les charges publiques.

Cependant l'administration n'est pas en faute d'avoir choisi la solution dommageable. Pour plus de commodité, nous raisonnerons ici dans le cas de dommages résultant de travaux publics, mais le raisonnemeot serait le même pour le fait du prince dont il sera question plus loin au texte.

Il n'y a faute de l'administration ni dans le fait d'avoir entrepris l'opération, ni dans la manière dont elle l'a exécutée.

Armés de ces observations, nous pouvons maioteDaDt aborder i*exanoea des diverses hypothèses dans lesquelles pratiquement l'opératioa adnainistrative entraîne, au profit de l'adnQinistration, un enrichissement sans cause qui justiGe une indemnité :

A. L'expropriation directe on indirecte : aUeintest'au droit de propriété résultant de voies de fait. — Il a été parié, p. 9i, des atteintes au droit de propriété résultant de voies de fait; il sera parlé plus loin de Texproprialion directe ou indirecte. Nous n'insisterons donc pas ici sur ces hypothèses où Tenrichissemcnt de l'administration est évident, du moins lorsqu'il y a eu emprise de la propriété privée. Nous devons seulement faire observer que l'indemnité doit être demandée ici aux tribunaux judiciaires, soit à raison de l'attribution de compétence résultant des lois sur l'expropriation, soit, en cas de voie de fait, parce que l'administration, déchue de ses prérogatives, retombe sous les prises du juge ordinaire.

B. Les inconvénients de voisinage résultant de la proximité des ouvrages publics; c'est le cas des dommages permanents résultant de travaux publics, le cas aussi des servitudes imposées pour la protection des ouvrages publics, par exemple, des servitudes établies autour des

D'abord, il D*y a pas faute de radminislralioa à avoir entrepris ropératioD. Celte opération est d'utilité publiqite^ c'est-à-dire qu'elle est justifiée par les besoins des services publics ou par ceux du public; elle est légale, c*est-à-dîre prévue par la loi, elle est régulière^ c'est-à-dire eutreprise selou les procédures exigées; enfla elle est Texercice d*ua droit de radmluistration.

De plus, il n'y a pas faute de l'administration à «voir exécuté l'opération ainsi qu'elle Ta exécutée et, si un dommage en est résulté qui dépasse les limites des inconvénients de voisinage ordinaires, ce dommage était pratiquement inévitable.

Ici une observation est nécessaire :

Nous disons que le dommage était pratiquement inévitable et que cela suffit pour que l'administration ne soit pas en faute; le dommage était peut-être théoriqyêement èvitable et l'on va voir que c'est par suite de l'écart entre ces deux notions (du dom* mage pratiquement inévitable au point de vue des nécessités de la bonne administration mais théoriquement évitatle) que la responsabilité de l'administration sera engagée. Seulement, ce ne sera pas par une faute. Théoriquement, c'est-à-dire, si l'on ne tient compte d'aucune des nécessités qui pèsent sur l'administration publique, nécessité d'économiser les deniers publics, nécessité de desservir par ses services le plus de localités possible, etc., la plupart des dommages seraient évitables. Mais on ne peut pas raisonner in abstracto^ d'après une administration qui serait d'une richesse illimitée ou bien qui serait absolument affranchie des préoccupations électorales. Il faut raisonner in concreto^ d'après le type réel de la bonne administration, ménagère des deniers publics, tantôt docile aux influences électorales, tantôt rebelle lorsqu'un intérêt primordial est en jeu, par exemple celui de la défense nationale. L'administration ne sera pas en faute, bien que le dommage fût peut-être théoriquement èvitable, si, d'après la bonne administration appréciée in eoncreto^ il apparaît comme ayant été pratiquement inévitable.

Voici, par exemple, une voie ferrée qui coupe fâcheusement en deux parties un domaine et qui, rendant très difficile son exploitation, va entraîner un dommage permanent qui motivera une indemnité. Sans doute, théoriquement, les ingénieurs auraient pu adopter un tracé qui eût Respecté la configuration, de ce domaine, mais, pratique-

forteresses, des magasins à poudre, des sémaphores, etc. Dans ces hypothèses, le dommage causé à la propriété privée s'accompagne d'uo enrichissemeut sans cause en moins dispensant réalisé par radminislratioo; car si celle-ci avait voulu se conformer aux habitudes des relations de voisinage et ne pas infliger à ses voisins des inconvénients de voisinage exceptionnels, il lui aurait fallu dépenser pour ses travaux plus qu'elle n'a dépensé, faire des travaux plus coûteux, exproprier tous les terrains compris dans les zones de protection, etc. (V. la note ci-dessous). Ici, la compétence est administrative : pour les dommages résultant de travaux publics, compétence du conseil de préfecture; pour ceux résultant de servitudes militaires, compétence du Conseil d'État (Cons. d'Ét., 24 mars 1899, Favril et Flacon) (V. infrày v" Dommages résultant de travaux publics),

C. Le fait du prince. — Le fait du prince provient de ce que, dans un contrat passé avec un fournisseur ou entrepreneur ou un autre auxiliaire quelconque, Tadministration ne consent jamais à lier toute sa puissance publique; elle ne s'interdit pas, et, d'ailleurs, elle ne saurait s'interdire le droit d'édicter des règlements généraux, ni celui d'établir des impôts sous le prétexte que règlements et impôts vont frapper son cocontractant

meot, cette déviation du tracé o'eùt pas été de booae administration, à raison de Taiiongement du parcours, à raison des travaux d'art coûteux qu'elle eût entraînés, à raison des courbes dangereuses qu'elle eût imposées à la voie. La bonoe adminislralion est ainsi une notion concrète qui tient compte d'une foule de circonstances et qui suffit à couvrir la puissance publique au point de vue de la faute. Il est clair qu il y a dans cette règle une forte part de présomption. Souvent, en réalité, les agents de radmioistration auront commis des bévues et, avec uo peu plus de solo et d'attention, ils auraient pu conce* voir leurs opérations de façon à occasionner moins de dommages. Par les indemnités pour dommages causés sans faute^ surtout en matière de travaux publics, l'État a payé bien des maladresses de ses ingénieurs. Mais la théorie du dommnge jette un voile sur ces fautes, juridiquement elles n'existent pas.

H. L'enrichissement de l'administration ne peut ètie saisi que sous la forme d'enrichissement en moinx dépensant. Prenons l'hypothèse des dommages résultant de travaux publics, soit dans le cas du remblai qui coupe la vallée et occasionne des inondations, soit dans celui de la voie ferrée qui partage en deux un domaine. Ce n'est pas Pobjet construit en lui-même, qui constitue l'enrichissement du patrimoine administratif, au regard du propriétaire lésé; ce qui constitue l'enrichissement c'est que l'administration n'a pas dépensé des sommes suffisantes pour épargner au propriétaire lésé un voisinage dommageable. Ce serait une analyse insuffisante que de voir l'enrichissement dans le seul fait de la création de l'ouvrage public.

Cela apparaît plus nettement encore dans l'hypothèse des servitudes militaires. On impose aux propriétaires des terrains l'obligation de ne pas bâtir dans une certaine zone autour d'une place forte ou d'un magasin à poudre ; mais si l'administration a besoin que ces terrains restent nus, elle n'aurait qu'à les acquérir en toute propriété. Elle ne les acquiert pas, en quoi elle fait une économie. Mais si, pour obtenir le môme résultat, elle impose aux propriétaires la servitude de ne pas bâtir, elle fait une économie au détriment de ces propriétaires, elle s'enrichit en moins dépensant. L'enrichissement n'est pas dans le fait d'avoir construit la forteresse, mais dans le fait de n'avoir pas exproprié les terrains de la zone de protection.

492 l'administration et les recours contentieux,

ou vont modifier certains éléments de la situation contractuelle. Dès lors, il se pose deux questions : {° celle de savoir jusqu a quel point Tadministration a pu lier la puissance publique dans le contrat, cette première question ne nous intéresse pas ici; 2** celle de savoir, au cas où le fait du prince se produit, jusqu'à quel point les modifications qu'il imprime à la situation contractuelle justifient des indemnités. Sur cette dernière question, il convient d'observer qu'étant donné le principe de l'équilibre contractuel, si l'administration rejetait sur son cocontractant tous les risques provenant des faits de puissance publique, alors elle devrait considérablement augmenter ses prix. La responsabilité est donc fondée, encore ici, sur Teorichissement en moins dépensant; il lui coûte moins cher d'allouer des indemnités quand le fait du prince se produit, que de payer des prix énormes dans tous ses contrats, sous le prétexte que ses entrepreneurs ou fournisseurs courent le risque du fait duprince (Cf. Cons. d'Ét., 8 mars 190i, Prévet, S. 1902. 3. 73 et la note; 23 janv. 1903, Compagnie de,< chemins de fer économiques du Nord^ S. 1901. 3. 49 et la note; 13 févr. 1905, Fichet; 5 juill. 1907, Humblot; V. H. Ripert, Les rapports de la police et de la gestion [Revue du droit public]^ \ 905 ; G. Teissier, La responsabilité de la puissance publique, n°" 163 et s.; Cons, d'Ét., 49 nov. i90^,Zeïlabadine, S. 1910. 3.1 et ma note; 11 mars 1910, Ministre des Travatix publics, S. 1911 . 3. t , ma note et les conclusions de M. Blum).

D. Les opérations financières ou patrimoniales. — a) Des opérations qui entraînent enrichissetnent pour le patrimoine administratif. — Les mesures législatives ou réglementaires qui causent des dommages, à l'occasion d'une opération patrimoniale accomplie par l'État, doivent entraîner indemnité, alors même que celle-ci n'aurait pas été prévue par le législateur, le caractère législatif ou réglementaire de l'acte n'est pas un obstacle.

Ainsi, c'est avec raison que la loi du 2 août 1872, sur la suppression des fabriques d'allumettes chimiques, prévoyait qu'elles seraient expropriées avec indemnité; cette suppression était en vue de l'établissement du monopole de l'État pour la fabrication des allumettes, donc en vue d'une opération patrimoniale, car un monopole compte dans le capital du patrimoine; et, dans une hypothèse où Tadministration avait voulu ruseret faire fermer arbitrairement une fabrique d'allumettes pour n'avoir pas à l'exproprier, le Conseil d'État a fort juridiquement consacré le principe d'une indemnité (Cons. d'ÉL, 5 mai 1877, Laumonnier Carriol){\''2),

(1) Mais à propos de la même opération, dans une autre affaire, à la vérité très particulière, le Conseil d'Ëiat s'est abrité derrière le faux principe que les lois d'intérêt général n'entraînent pas d'indemnité (Cons. d'Èt., 5 févr. 1875, Moroge), Or, il s'agissait dUnlérét fiscal.

(2) Il y eut en 1835 une affaire analogue qui fut f&cheuse : des fabriques de tabac factice s'étaient établies et faisaient concurrence à la régie, la loi du 12 février 1835 en

b) Des opérations qui n'entraînent aucun enrichissement pour le patrimoine administratif. — Tl est clair que des opérations de ce geore se renconlreroDt surtout du côté des mesures de police, des mesures réglementaires et des mesures législatives, toutes les fois que ces mesures tendront à prescrire de simples interdictions restreignant des libertés individuelles, ou de simples destructions d'objets, d'établissements, de monopoles, ou de simples modifications des règles juridiques, sans que le patrimoine administratif doive en tirer aucun profit :

i"* Les mâdifications législatives aux règles du droit privé, ainsi la refonte du Code civil, ne sauraient entraîner aucune responsabilité de l'État, par exemple en supprimant des formes de propriété ou en modifiant le régime successoral; la suppression des droits féodaux par les lois révolutionnaires ne justifiait réellement aucune indemnité de TÉtat parce qu'elle ne faisait rien entrer dans son patrimoine. Au contraire, la suppression des majorais prononcée par la loi du 22 avril 1905, art. 29 et suiv., ne pouvait être qu'un rachat, parce qu'une valeur retombait dans le patrimoine de l'État, ces majorais étant constitués en rentes sur rÉtat(i).

Pour la même raison, les obligations découlant des lois nouvelles

prononça la suppression ; ceUe suppression était dans Pintérét du monopole des tabacs, donc eUe enrichissait le patrimoine de l'État, l'indemnité était de toute justice. A la Chambre des pairs on agita la question, mais on conclut que Tindemnité étant de droit il n*élait pas besoin de Tinscrire dans la loi. L'Hffaire fut portée ^u Conseil d*Êtat qui rendit une décision manifestement injuste, il accorda une indemnité pour les marchandises détruites estimées comme fourrage de 7" qualité^ mais il n'en accorda pas pour la suppression de Tindastrie « considérant que l'État ne saurait être responsable des conséquences des lois qui, dans un intérêt général, prohibent l'exercice spécial d'une industrie » (Cens. d'Êt., 11 janv. 1838, Duchâtellier). Le sophisme était évident, le prétendu intérêt général n'était qu'un intérêt patrimonial de l'État. L'arrêt Duchâtellier est cité par M. G. Teissier, op, oit., n« 17, parmi ceux qui établissent le prétendu principe qu'il n'est pas dû d'indemnité pour mesure législative. On voit qu'il ne vaut pasgrand'cbose.

En 1852, autre affaire fAcheuse à propos d'une entreprise privée de télégraphie, ruinée par la loi du 2 mai 1837 quia posé les bases du monopole de l'État en matière télégraphique, monopole qui devait devenir productif (Cons. d'Ét., 6 août 1852, Ferrier) ;md\3 là, le Conseil d'État, n'osant plus affirmer l'irresponsabilité, esquive la difficulté en affirmant que la Société Ferrier avait cessé d'exploiter sa ligne dès 1834 « que dès lors, elle n'est pas fondée à réclamer une indemnité pour raison de la mise à exécution de la loi ».

(1) Sans doute, en de pareilles matières, la bonne politique et l'équité commandent au législateur d'être extrêmement prudent; il sera bon, ou qu'if accorde des indemnités ou toutaumoins qu'il procure, avant l'extinction des droits, des délais qui atténuent pour la fortune privée les inconvénients de la suppression. C'est pour cela aussi que, quoique en principe la loi s'applique immédiatement, l'art. 2 du Code civil sli pule qu'elle n'a point d'effet rétroactif, ce qui s'entend «« à l'encontre des droits acquis ». Mais toutes ces précautions sont à prendre par le législateur quand il fait la loi. Ce qui est certain» c'est que le dommage une fois causé ne donne pas lieu à indemnité de la part de TÉtut si la loi ne le prescrit point.

494 l'administration et les recours contkntieux.

ne justifient point d'indemnités de la part de TÉtat, alors môme qu'elles imposent des sacrifices pécuniaires aux assujettis, si le patrimoine de l'Etat D'en profite pas. Ainsi en est-il des lois sur la santé publique, comme celle de 1903, qui imposent aux propriétaires de maisons des aménagements coûteux dans un but d'hygiène, ou encore de la loi de 1894 qui a imposé aux propriétaires des maisons parisiennes les aménagements en vue du tout-à-l'égout; ainsi en est-il des lois sur Thygiène du travail et sur l'inspection du travail ; ainsi en sera-t-il encore de la loi sur les retraites ouvrières, avec les versements qu'elfe impose aux patrons et aux ouvriers ;

2^ Les interdictions restreignant des libertés individuelles, sans qu'il en résulte aucun profit pour le patrimoine administratif, et si, d'ailleurs, elles sont légales, ne constituent pas un dommage justifiant l'indemnité. Ainsi en sera-t il de l'interdiction par arrêté municipal d'ouvrir des débits de boisson dans un certain rayon autour de certains établissements publics pour raisons tirées de l'ordre public (L. 17 juill. 1880, art. 9) Ainsi en sera-t-il également de l'interdiction prononcée par la loi d'employer, dans certaines industries, des substances nuisibles ou de fabriquer et mettre en circulation des substances nocives, V. sur ce point l'histoire des travaux préparatoires de la loi du 20 juillet 1909 sur l'interdiction de la côruse dans les travaux de peinture ; la Chambre des députés avait admis le principe de l'indemnité; fort justement, le Sénat a préféré retarder l'application de la loi et procurer ainsi aux intéressés des délais (cinq ans). V. aussi la question de l'interdiction de l'absinthe;

3° Les simples suppressions ou destructions, soit d*objets, soit d'établi^' sements, soit de monopoles, lorsque le patrimoine administratif n'en profite pas, ne motivent pas non plus d'indemnités.

Ainsi, si les lois relatives aux épizooties ont en certains cas alloué des indemnités pour abatage d'animaux, cette indemnité est à titre gracieux et comme une prime pour assurer l'application de la loi, ce n'est pas que d'après les principes elle soit due (Cf. Soucail, Vindemnité en matière d'épizooties, Toulouse, 1909).

Ainsi encore, les suppressions d'établissements dangereux, insalubres ou incommodes de première classe peuvent être prononcées sans indemnité par décret rendu en Conseil d'État, en vertu de l'art. 12 du décret du 15 octobre 1810.

Ainsi encore, le retrait de la concession de force motrice aux usines établies sur les cours d'eau navigables et flottables peut être prononcé sans indemnité, s'il est motivé uniquement sur des raisons tirées de la police des eaux, lorsque l'usine n'est pas fondée en titre (art. 45, L. 8 avr. 1898) et, cependant, ce retrait de la concession entraîne la suppression ou la destruction de l'usine.

Ainsi encore, les monopoles de la boucherie et de la boulangerie ont été supprimés sans indemnité par les décrets du 24 février 1858 et du 22 juin

LES INDEMNITÉS POUR FAUTE IMPUTABLE A l'aDMLMSTRATÏON. 495

1863 et le juge n'a point reconnu le droit à indemnité (Cons. d'Ét., 30 juin 1859, Bellamy).

Ainsi encore, le monopole des imprimeurs établi par le décret du 5 février 1810 a été supprimé par le décret du 14 septembre 1870 pour faire place à la liberté. Le décret de 1870 contenait un art. A ainsi coDçu : « 11 sera ultérieurement statué sur les conséquences du présent décret à Tégard des titulaires actuels du brevet ». En effet, plusieurs pétitions furent envoyées aux assemblées législatives qui en délibérèrent sans se décider à voter une indemnité; finalement, le Sénat renvoya les intéressés devant le ministre de Tlntérieur qui rejeta la demande en indemnité et le Conseil d'État, saisi au contentieux, conûrma ce rejet (CoDs. d'Ét., 4 avr. 1879, Goupy),

Cette espèce est parliculièremeot importante, tant parce qu*il existe encore dautres monopoles du même genre dont la suppression pourrait être demandée, que parce que le brevet d'imprimeur était considéré comme constituant une véritable propriété (1).

ni. Les indemnités pour faute imputable à r administration {^).

Première hypothèse. — Théorie administrative de la responsabilité de laiministration pour faute de service.

Le principe obligatoire de la faute joue à la charge de l'administration de deux façons différentes, selon qu'il s'agit de la théorie administrative de la responsabilité pour faute de service, ou de la théorie civiliste'de la responsabilité du commettant. Nous examinerons les deux hypothèses. Nous commençons par celle qui constitue le droit commun, la théorie administrative de la responsabilité pour faute de service, qui s'applique.

(i) Oa pourrait objecter, en effet, s*il d'j avait que les hypothèses des établissements dangereux ou des usines non fondées en titre, que la mesure de suppression ne motive pas rindemnité uniquement parce que le dommage ne frappe pas un droit véritable; mais rbypothèse du brevet des imprimeurs, qui évoque immédiatt^ment celle des offices ministériels, nous avertit que des droits véritables sont parfaitement menacés et que leur suppression ne motivera pas d'indemnité, si celle-ci n'est pas inscrite dans la loi. C'est donc que le refus d'indemnité provient, non pas tant de la nature du droit supprimé, que de la nature de l'opération de suppression qui ne procure aucun enrichissement au patrimoine administratif, étant faite pour la liberté. On trouvera dans Lebon, 8008 Cons. d'Ét., 4 avril 1879, Goupy, p. 284, toute une bibliographie sur la question des brevets d'imprimeurs.

Observons que la loi du 18 juillet 1866, sur la suppression des courtiers en marchandises, avait gracieusement prévu une indemnité, d'ailleurs fournie par l'impôt des patentes (art 10 et s.) et par conséquent par les gros commerçants, et que la loi du 14 mars 1904, art. 14, relative à la suppression des bureaux de placement payants, en rendant cette opération facultative pour les communes, a mis à leur charge une indemnité.

(2) Bibliographie. V. celle de la p. 481.

496 l'administration ct les recours contentieux.

sauf exception, à tous les cas de respoosabîlilé encourue par TadmiDistration dans l'exécution des services publics.

L Des caractères fondamentaicx de la théorie administrative de la faute de service. — Non seulement cette théorie est particulière en ce qu'elle postule la compétence de la juridiction administrative comme étant leseul juge possible des relations entre Tadministration et ses agents, comme aussi des besoins des services (Conflits, i*' févr. 1873, Blanco); mais elle Test encore en ce qu'elle s'est organisée sur des bases très difFérentes des données civilistes, notamment en ce qu'elle rejette le cumul de la responsabilité du commettant et de celle du préposé, et eu ce que la notion de la faute de service est notablement différente de celle de la faute individuelle :

A. Comme quoi la responsabilité de V administration et celle de ses agents ne sont pas cumulables. — D'après la théorie classique suivie par la jurisprudence civile, une entreprise collective douée de personnalité juridique — les administrations publiques ne sont pas autre chose — se décompose, au point de vue de la responsabilité pour faute, en deux éléments : la personne juridique qui joue le rôle de commettant et .les agents qui jouent le rôle de préposés. Le fait matériel, résultat d'une faute et cause d'un préjudice, émane bien entendu toujours d'un agent, Tagent est personnellement responsable, mais le commettant, c'est-à-dire la personne morale, est solidairement responsable avec lui, de telle sorte que les deux responsabilités se cumulent. On applique ainsi aux entreprises collectives la solution de l'art. 1384 du Code civil, établie indiscutablement en vue des maîtres ou commettants simples individus (1^.

Le droit administratif n'a pas admis Textension de cette théorie individualiste à la responsabilité des collectivités administratives. Au lieu d'analyser ces collectivités en des personnes morales qui joueraient le rôle de commettants et des agents qui seraient les mandataires ou les préposés de ces personnes morales, c'est-à-dire au lieu d'adopter la théorie qui explique l'organisation des personnes morales par la donnée du mandat, il a adopté bien instinctivement, et sans que jamais ni la jurisprudence ni la doctrine se soient expliquées sur ce point, la théorie dite organique, sur laquelle nous avons donné des détails, suprà, p. 115 et s.

On se rappelle les traits principaux de cette théorie. Il n'y a pas dans l'organisation dos administrations publiques, pas plus d'ailleurs que dans celle de toutes autres personnes morales véritablement incorporées, de relations de mandat. Les agents ne sont ni des mandataires ni des préposés, ils sont des organes. Ils sont tous des organes, aussi bien les agents d'exécution ou ceux de préparation que les agents de décision,

(1) V. pour les communes, Tribunal de Châleauroux, 17 mai 1899; Bourses, Iv mai 1900, D. 1900. 2. 425; pour les syndicats professionnels, Trib. de la Seine, 5 décembre 1905. D. 1907. 2. 32. Cf. Michoud, Personnalité morale, t. II, p. 240.

aussi bien les agents subalternes, pourvu qu'ils soient commissionnés, c'est-à-dire munis d'un emploi véritable, que les agents haut placés; toutes les distinctions que Ton a voulu faire à ce point de vue sont vaines (1).

Étant des organes, les agents ne font qu'un avec la personne morale quand ils agissent dans la ligne de leur fonction; non pas toutes les fois qu'ils sont matériellement en fonction, mais quand ils agissent dans ce qu'on pourrait appeler les limites psychologiques de leur fonction. En effet, leur volonté est la volonté même de la personne morale, mais seulement quand cette volonté se place dans la ligne de la fonction administrative et à l'intérieur des procédures administratives, car la volonté de la personne morale administrative est elîe-méme déterminée par la fonction administrative et canalisée en des formules et en des procédures (2).

Ainsi, ils ne font qu'un avec la personne morale dans la ligne de leur fonction, par conséquent, s'ils causent un préjudice par une faute qui puisse être considérée comme incluse dans les limites de la fonction, il ne saurait y avoir deux responsables, il ne saurait y en avoir qu'un, la personne morale, puisqu'il n'y a qu'une volonté, celle de la personne morale. Au contraire, si les agents, bien que matériellement en fonction, ont commis une faute tellement lourde ou tellement inspirée par la mauvaise intention, qu'elle ne puisse plus être considérée comme incluse dans les limites psychologiques de la fonction, alors ils cessent d'être des organes de la personne morale, ils doivent être personnellement responsables de leur fait personnel, mais la personne morale ne doit pas en être responsable parce qu'elle n'y a été pour rien, elle s'est trouvée à ce moment juridiquement absente; il n'y a encore ici qu'un responsable et c'est l'agent. — Donc, jamais de cumul, ou bien la responsabilité de l'administration seule pour la faute de service, ou bien la responsabilité du fonctionnaire seul pour le fait personnel (3).

(1) Elles peuvent avoir de riotérét dans la théorie des décisions exécutoires : les statuts peuvent décider que certains agents, appelés organes ou autorités administratives, auront seuls qualité pour engager la personne morale par leurs décisions exécutoires. Mais, dans la théorie df*s quasi-délits, tous les agents sont des organes et engagent directement la personne dans la limite de leurs fonctions.

(2) Nous arrivons par une voie légèrement différente à la doctrine de la volonté légale que M. Michoud a développée dans son Traité de la personnalité morale^ 1. 1, p. 122 et s. M. Michoud ne paraît pas avoir vu le lien entre la doctrine du non-cumul et la théorie de la volonté légale des organes, qui est sienne {op. cit., II, p. 279).

(3) Cette construction, que Ton pourrait déduire logiquement de la théorie organiciste combinée avec celle de la volonté légale, notre jurisprudence administrative y est arrivée pratiquement par la combinaison de deux tendances qui, au premier abord, paraissent très étrangères à la théorie des personnes morales : d*une part, la préoccupation de couvrir administralivement les fonctionnaires contre les poursuites que les particuliers pourraient intenter contre eux devant les tribunaux civils; d'autre part, la préoccupation d'accorder cependant des satisfactions pécuniaires aux victimes des préjudices. On a couvert les fonctionnaires devant les tribunaux civils en ce qui concerne les simples