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498 l'administration et les recours contentieux.

B. De la « *faute de service » comme fait obligatoire. — La responsabilité de rAdmiDistratioû est engagée par les fautes légères comaiises dans rexécutioD des services publics, non seulemeot parce que Tageol qui a commis la faute, n'étant pas sorti de sa fonction, est resté uo organe identifié avec la personne morale, mais parce que la personnalité de cet agent disparaît dans Torgane collectif qui constitue « le service », c'est-à-dire toute la branche de l'administration à laquelle il apparlienl, et que cet organe collectif, qui endosse la faute, est encore plus identifié avec la personne morale.

Quand la faute est commise par un agent des contributions indirectes, c'est comme si elle était commise par le service des contributions indirectes, quand elle est commise par un agent de la police, c'est comme si elle était commise par le service de la police. Aussi, ce que la jurisprudence administrative relève, c'est l'existence ou la non-existence de la faute collective du service qui devient, parla, faute de la personne morale (V. Cons. d'Ét., 0 janv. 1906, Cornu; U juin 1907, Villeminot; 22 mars 1907, Foumier){\).

L'avantage que le droit administratif a trouvé à s'arrêter à la notion de la faute de service^ c'est que cette notion est parfaitement saisissable,

fautes de service, du moios la procédure du couflit permet au préfet de les couvrir, od ne les abandonne à leur responsabilité que lorsqu'ils ont commis un fait personnel (V. supràf v« Poursuite des fonctionnaires j p. 96); d'un autre côté, on a réservé à la juridiction administrative la connaissance des actions en responsabilité intentées contre les administrations publiques pour simple faute de service et, de plus en plus largemeoU la juridiction administrative a alloué ces indemnités. Et il s'est trouvé admis, par le jeu même des principes de compétence, que les deux espèces de responsabilités, celle des fonctionnaires et celle 4es administrations publiques, ne se cumulaient pas, parce que l'une était une responsabilité civile, Tautre une responsabilité administrative.

Mais la preuve que le principe du non-cumul des responsabilités répond à d'autres exigences qu'à celles des différences de compétence, c'est que des lois l'ont appliqué dans des hypothèses où la responsabilité de l'Administration relève des tribunaux civils comme en relèverait la responsabilité personnelle de l'agent : telle est, par exemple, la loi du 20 juillet 1899, par laquelle la responsabilité civile de l'État a été substituée à celle des membres de renseignement public pour les accidents scolaires, en vertu de laquelle, par conséquent, on va voir TÉtat poursuivi devant le tribunal civil, alors que rinstituleur ne pourra pas l'être et que les deux responsabilités ne se cumuleront pas. C'est donc qu'il y a une question de fond, qui est celle de l'unité de la personne morale et de ses organes, toutes les fois que ceux-ci ne sont pas sortis de la ligne de leur fonction par un fait personnel.

On trouvera des précisions sur la question du non-cumul des responsabilités daos une note de Sirey 1911. 3. 137, sous Cous. d'Ét., 20 janvier 1911, Auguet et 3 février 1911, Delpech. Quelquerois, en fait, il y a à la fois responsabilité de l'administratioD et du fonctionnaire, mais c'est alors que l'hypothèse est complexe et comporte à la foin faute de service et fait personnel du fooctionnaire.

(1) II peut arriver, d'ailleurs, que toute l'organisation administrative se solidarise expressément avec l'agent qui commet une faute et alors, cette faute fût7elle très lourde et presqu'un fait personnel, devient, par l'etîet de cette solidarité, une faute deTadministration. V. dans la note précitée l'atTaire Delpech.

elle présente pour le juge un élément d'appréciatioD relativement facile. Un service public organisé représente un corps de traditions, d'habitudes, de disciplines; il y a dans ce service public une certaine diligenlia habituelle, qui n*est certainement pas la diligenlia maxima, mais qui est celle diligence moyenne dont se contente la bonne administration appréciée in concrelo. Les fautes de service seront les négligences, les omissions, les erreurs, les maladresses, que l'agent aurait évitées s'il s'était conformé à la diligence moyenne du service et qui, en même temps, ne dénotent pas de sa part un fait personnel. Notons, d'ailleurs, que la diligence des services publics, et par conséquent la faute de service, ne s'apprécieront pas forcément d'après les habitudes de chaque service, mais qu'il s'établira plutôt un type uniforme de faute de service applicable à tous les services et, même, à Tadministration quotidienne des maires ou des préfets, c'est-â-diçe des autorités administratives (1).

L'élément de faule de service, qui crée l'imputation de la responsabilité à l'Administration, doit être établi par l'intéressé, qui doit tout au moins fournir un commencement de preuve. Quand la faute n'est pas établie, l'accident par lui-même, c'est-à-dire le préjudice par lui-même, ne suffit pas à faire accorder l'indemnité (Coos. d'Ét., 30 déc. 1910, Veuve Médé; 10 mai 4912, Ambrosini), mais il convient de remarquer que cette charge de la preuve n'est pas aussi lourde qu'elle le serait devant la juridiction civile, parce que lejuge administratif fait lui-même l'instruction de l'affaire.

Cet ensemble de règles organisant ce qu'on pourrait appeler la responsabilité pour faule de l'enlreprise, entraîne les conséquences suivantes, qui, sur bien des points, diffèrent des conséquences de la théorie du risque de Cenlreprise adoptée par la loi du 9 avril 1898 : l*» la responsabilité de l'administration ne se présume pas ; 2^ l'Administration n'est responsable, ni des cas de force majeure résultant d'événements extérieurs à ses services, ni des cas fortuits qui se produisent à l'intérieur de ses services, mais qui ne peuvent pas actuellement être ramenés à des fautes de service déterminées (Cons. d'Ét., 10 mai 1912, Ambrosini, S. 1912. 3. 101 et la note); il est à noter que, d'après la législation de 1898, le patron est au contraire responsable des accidents du travail arrivés par cas fortuit et n'est exonéré que dans les cas de force majeure (sur la distinction de la force majeure et du cas fortuit, V. Exner, La notion de la force majeure^ traduct. Seligmann, 1912; Josserand, La force majeure en matière de transports^ Grand traité commercial de Thaller, 1910); 3** l'Administration n'est pas responsable des faits personnels de ses agents, c'est-à-dire des fautes qui dépassent en gravité la faute de service

(1) Cons. d'Ét., 30 décembre 1910, Veuve Médé : « Considérant que l'accident est sur- ▼enoaa cours d'uQ exercice accompli avec toutes les précautions d'usage et ne peut être )ittribué. à une faute du service public de nature à engager 1a responsabilité de l'Étal ».

500 l'administration ct les recours contentieux.

(tandis que, dans cette hypothèse, la loi du 9 avr. 1898, art. 20, § 2, majore l*inderanité pour accident à la charge du patron); 4** elle n'est pas responsable lorsque la victime de l'accident était elle-même en faute, notamment lorsque l'accident survenu à un militaire est le résultat de la désobéissance de celui-ci aux ordres qu'il avait reçus (Coqs. d'Ét., ^6 jiiill. 1907, Bernard) ou bien la responsabilité peut être partagée (Cons. d'Ét., 7 août 1909, Préfet de la Creuse) (1).

Des relations de la faute de service avec la décision exécutoire. — Il faut bien faire attention que la faute de service suppose des faits d'exécution ; il ne saurait en être question lorsque le tort causé ne peut être rattaché nia l'exécution d'un service nia l'exécution d'une opération administrative, mais résulte du seul effet de droit d'une décision exécutoire et, par conséquent, n'est pas un préjudice pécuniaire, mais un simple tort juridique.

Cela revient à dire que l'administration n'est pas responsable pécuniairement des effets de droit causés par ses décisions exécutoires, aiême lorsque celles-ci sont fautives, tant qu'elles ne sont pas exécutées, et que sa responsabilité pécuniaire ne commence qu'avec l'exécution (2).

Mais la portée de ce principe, que pendant un temps on a été porté à

(i) Oo trouvera le développemenl de cette théorie spéciale de la ^aute de service ou faute de Ventreprise^ avec les références à l'appui, dans une noie soua les décisions, Cons. d'Ét., 10 février 1905, Tomaso Greco et 17 février 1905, Avtxenre, (S. 1905. 3. 113). On y verra les raisons pour lesquelles elle doit être jugée plus Gne que la théorie du risque de l'entreprise et beaucoup plus avantageuse pour l'administration publique : 1*> la théorie du risque de l'entreprise, dans sa brutalité, n*est tolérable dans la matière des accidents industriels que parce que les chefs d'entreprise sont assurés, or, Tadminislration n'est pas assurée et ne peut pas s'assurer contre les fautes de service; 2** en matière d'accident industriel, Tindemnité est forfaitaire et déterminée par la loi ; cette fixation à forfait était impossible pour les préjudices résultant de fautes de service ; 3* la théorie du risque a Tinconvénient d'éliminer toute préoccupation morale de diligence ou de zèle dans l'accomplissement de la fonction, or IIdsiitution administrative a un besoin urgent de cet élément moral. M. Michoud adhère complètement à cette idée de la supériorité de la théorie de la faute sur la ibëorie du risque (Théorie de la personnalité morale, II, p. 277).

La théorie du risque ou de Taccident est, au contraire, celle admise par la loi du 9 juin 1853, art. 11, § 2, sur les pensions exceptionnelles du personnel civil (Gods. d'Ét., 4 mai 19(>), de Gislain); elle est aussi celle des lois sur tes pensions militaires et sur les pensions servies aux gens de mer. Aussi, dans toutes ces hypothèses, le Conseil d'État parle couramment de l'accident qui donne droit à pension et il ne soulève plus la question de la faute de service. V. Cons. d'Ét., 1" février 1907, Delaunay, Chionga^ etc.

Ainsi, théorie de la faute pour l'indemnité qui n'est pas réglée sous forme de pension et théorie de Taccident et du risque pour Pindemnité réglée sous la forme de pension ; la divergence est curieuse et mériterait d'être étudiée de près (V. Cons. d'Ét., 31 janv. 1910, Ballyt.

(2) Par conséquent, de ce qu'une décision administrative aura été annulée pour excès de pouvoir, il ne s'ensuit pas nécessairement qu'une indemnité puisse être demandée. Si la déci^ioQ n'a jamais été exécutée la question de l'indemnité ne se posera pas.

LES INDEMNITES POUR FALTE DE SERVICE. 50i

s'exagérer, doit être restreinte par cette considération qu'il y a peu de décisions exécutoii^es qui puissent produire leurs pleins effets sans être suivies de mesures d'exécution ; or, la mesure d'eiécution entraîne immédiatement la responsabilité pécuniaire. Soit la décision exécutoire révoquant un fonctionnaire ; assurément, par elle-même et par le seul effet juridique qu'elle produit, cette décision ne saurait engager la responsabilité de Tadministration ; mais tout va dépendre des mesures d'exécution qui seront prises. Si la révocation est injuste et que cependant la décision ait été exécutée, il y aura indemnité; si la révocation est régulière et juste et si une indemnité de congé est spontanément offerte à ce fonctionnaire, ou si, simplement, un délai de congé suffisant lui est accordé, avec traitement, pour qu'il ait le temps de trouver une autre situation, il n'y aura pas faute de l'Administration, sinon, sa responsabilité sera encore encourue pour faute de service (Cons. d'Ét., il déc. 1903, VUlenave, S. 190^. 3. 121 et la note; Lacourte, 15 févr. 1907, S. 1907. 3. 49 et la note; 3! mars 1911, Blanc, Argaing et Bézie; trois arrêts, S. 1912. 3. Î29et la note).

Dans bien des hypothèses, où l'on se croirait au premier abord uniquement en face d'une puissance publique irresponsable parce qu'elle aurait pris une simple décision exécutoire, on découvre ainsi que le fait dommageable peut se rattacher à l'exécution de la décision, et, dès lors, de ce point de vue de l'exécution, l'indemnité apparaît possible.

Cette juxtaposition du point de vue de Texécution à celui de la décision exécutoire doit être observée avec soin dans les matières de police. Sans doute, les dispositions d'un règlement de police, même illégales ou imprudentes, tant qu'elles ne sont pas envisagées dans leur exécution, ne sauraient engager la responsabilité de l'État, car elles constituent une décision exécutoire qui, dans le pur état de droit qu'elle crée, n'entraîne aucune responsabilité pécuniaire (1). Mais, déjà, des injonctions individuelles adressées à un intéressé et à lui notifiées, peuvent être considérées sous le rapport de l'exécution (Cons. d'Ét., 15 juin 1864, Compagnie des Combes; 6 mars 1903, Chemin de fer du Midi; 11 déc. 1903, Favri! et Flacon; Cf. 31 janv. 1902, Grosson), Déjà, le fait de n'avoir pas pris un règlement de police indispensable au maintien de l'ordre peut être envisagé sous le rapport de l'exécution, car c'est en tant qu'exécuté que ce règlement eût été indispensable (Cons. d'Ét., 10 mars 1911, lame).

En effet, il y a autre chose dans les matières de police que l'exercice du pouvoir réglementaire, il y a l'exécution de mesures d'ordre, c'est à-dire qu'il y a de l'opération. — Il faut donc bien se garder de dire, d'une façon absolue : « l'État n'est pas responsable des mesures de

(1) Cons. d'Ét, 28 juin 1882, Larbaud, Cf. Laferrière, op. cit., II, p. 187; cf. 20 mai 1892. Orttndjean ; 13 janvier 1893, Cazeaux. ^^ .

5Ô2 l'administration et les recours contentieux.

police », ou bien « l'Étal n'est pas responsable en tant que puissance publique ». Cela dépend des mesures de police, il y en a qui sont relatives à Texécution d'un service d'ordre et qui doivent entraîner responsabilité.

Une jurisprudence persévérante, s'appliquant ainsi fermement à relever tous les cas d'exécution de services ou d'exécution d'opérations ou d'exécution de décisions qui se cachent derrière la façade des décisions exécutoires, arrivera à établir d'une façon très large la responsabilité de la puissance publique en cas de faute de service (1).

Du champ, d'application de ta théorie administrative de la responsabilité pour faute de service, — H faut partir de là que cette théorie est administrative^ c'est-à-dire postule la compétence des tribunaux administratifs. Les recours en indemnité sont des recours contentieux ordinaires qui exigent le ministère d'un avocat au Conseil d'État ^Cons. d'Ét., 7 juin. 1899, Seytre)\ ils ne peuvent être formés qu'après une réclamation administrative, laquelle, s'il s'agit de l'administration de l'État, doit avoir été adressée au ministre compétent; on se pourvoit contre la décision explicite, si le ministre en a rendu une; on se pourvoit contre la décision explicite de rejet si le ministre a gardé le silence pendant quatre mois (L. 17 juill. 1900; Cons. d'Ét., 31 juill. 1896, Carré; 6 janv. 1899, Hoegestrand; 15 févr. 1901, Kaszelik, etc.); s'il s'agit d'une administration départementale ou communale, la réclamation doit être adressée au conseil général ou au conseil municipal et le reste s'ensuit.

La théorie est administrative et postule la compétence administrative parce qu'elle a pour champ d'application l'exécution des services publics, laquelle s'accompagne toujours de puissance publique. Il est clair, en effet, que la responsabilité pour faute de service suppose un service public et envisage ce service du point de vue de son exécution.

Dans les débuts, cependant, la théorie, n'étant pas complètement développée, ne s'appliquait qu'à l'exécution des services publics de l'État. En

(1) Coas. d'Ét., 6 mai 1881. Tysack; 21 juillet 1882, TumbuU; 27 juin 1890, Ûhedruet Craquelin; 6 imyier 1899, Bœgestrand. — Il s'agit d'accidenla arrivés dans, les ports maritimes à des navires du fait de l'offlcier de port ou pour insuffitiaoce de balisage: ou encore d'accidents arrivés en rivière par suite d'insuffisance du service des crues (Cons. d'ÉL,13janv. 1899, Société des produits céramiques de Boulogne); il y a évidemment là mauvaise exécution de services d'ordre (Cf. Cons. d'Ét., 27 févr. 1903, Zimmermann^ S. 190^. 3. 17 et la noie; pour la commune, Cons. d'Ét., 12 juill. 1912, Perpière).

V. à ce point de vue la critique d'une décision du Conseil d'État, 13 juillet 1899» Lépreux^ dans Sirey, 1900. 3. 1. Il s'agissait justement d'un accident occasionné par l'insuffisance d'un service d'ordre. — Un revirement, probable après la décision Tomato Greco du 10 février 1905, S. 1905. 3. 113 et la note, s'est afQrmé après la décision Cons. d'ÉL. 25 mai 1906, Ltontieff.

Cf. Rép.^ Béquet-Laferrière, v» Fonctionnaires^ n» 285. ^ ,

vertu d'aDCieones traditions, Texécution des services départementaux ou commucaux était coosidérée comme constituant une opération privée plutôt qu'une opération publique et entraînait une responsabilité civile de ces administrations justiciable des tribunaux civils. Mais, depuis plusieurs années déjà, une évolution de jurisprudence était à prévoir, nous-mêmes l'avions fait pressentir dans notre sixième édition, p. 469 et 494; elle s'est réalisée en 1908 par une série d'arrêts énergiquement motivés du tribunal des conflits (Confl., 29 févr. 1908, Feutry, S. 1908. 3. 97 et la note; 11 avr. 1908, de Fonscolombe; 23 mai 1908, Joullié, S. 1909. 3. 49 et la note; Cons. d'Ét., 10 mars 1911, Hédoin; Cour de Bordeaux, 6 déc. 1909, S. 1910. 2. 164; Toulouse, 21 juill. 1909, S. 19«11. 2. 282, note de M. Mestre; Cass., 26 févr. 1912, Commune d'Eyguière; Confl., 6 juill. 1942). Désormais, dans l'exécution de tous les services publics, qu'ils soient de l'administration locale ou de l'administration centrale, ou même des établissements publics, la responsabilité pour faute de service sera traitée administrativement. Comme, déjà, la responsabilité des colonies était, elle aussi, traitée de la même façon (Cons. d'Ét., 3 août 1906, Tinayré), on peut dire que l'unification est complète dans le sens de la théorie administrative (sur les anciennes distinctions, cf. Laferrière, op. cit., 11, p. 186 et 187) (1).

La théorie de la responsabilité administrative pour faute de service ne cesse de s'appliquer que dans trois cas :

1® Lorsque le préjudice a été causé dans l'administration du domaine privé, parce que là il est entendu qu'il y a responsabilité civile et compétence des tribunaux civils (Confl., 30 mai 1884, Linas; cf. Laferrière, I, 687; II, 191);

2* Lorsque, pour certains préjudices causés dans certains services, la compétence des tribunaux civils a été stipulée par la loi (2);

(1) La compétence admiaistrative, pour la responsabililé du Tait de service, est admise par loates les juridictions : par le tribunal des conflits (Confl., 30 mai 1850; Manoury; !•' fëTT. 1873, Blanco; 8 déc. 1893, Oetsler; 27 juin 1903, Fargére; 15 avr. 1905, Debief; même quand les agents sont poursuivis en correctionnelle et TÉtat en responsabilité civile), par le Conseil d'État (Cons. d'Et., 6 déc. 1885, Rothschild; 15 avr. 1868, Bourdet, etc.); par la Cour de cassation (Cass., 4 avr. 1876, Larve- Brusset ; i9 nov. 1883, Ministre de la Marine). Voici les considérants de la décision Blanco qui est foodamentale :

« Considérant que la responsabilité qui peut incomber à TÉlat, pour des dommages caasés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, oe peut être régie par les principes du droit civil..., que cette responsabilité n'est ni (générale ni absolue, qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits privés ».

(2} Par exemple, dans le service des douanes (L. 22 août 1791, titre XIII, art. 19: CoDfl., 23 janv. 1907, Comp. V Abeille) mais c'est uniquement en ce qui concerne la perception des droits; en dehors de cette hypothèse, le droit commun impose la compétence administrative (Cônfl., 31 juill. 1875, Renaitx; Cons. d'Ét., 14 déc. 1906, Currie; Laferrière, op. cit., I, p. 684; G. Teissier, op. cit., n» 63); 2» le service des contribu-

504 l/ ADMINISTRATION ET LES RECOIJKS CONTENTIEUX.

3* Pour les fautes commises dans Texécution du service de la justice, lorsqu'elles donneut lieu à iodemaité (Coqs. d*Ét., 19 mai 1911, Lasabatte).

Exemples de cas de responsabilité pour faute de service tirés de la jurisprudence. — Il s'agit seulement des exemples puisés dans la jurisprudence du Conseil d'État, par conséquent, surtout de cas de responsabilité de Tadministration de rÉtat ; en ce qui concerne les exemples de responsabilité départementale ou communale, le revirement qui s*est produit dans la compétence est encore trop récent pour avoir pu produire beaucoup de décisions; on trouvera surtout les exemples dans la jurisprudence des tribunaux civils antérieure à 1908(1).

Môme en ce qui concerne la responsabilité de TÉtat, le courant de jurisprudence n'est pas très ancien, il ne date guère que de 1872. Avant cette date, c'est-à-dire avant la loi du 2^ mai 1872 qui fortifia le Conseil d'État en lui donnant justice déléguée, on ne rencontre guère qu'une série de décisions sur conflits qui, elle, remonte assez haut, mais qui n'a eu pendant longtemps qu'une valeur négative, à savoir que les tribunaux civils devaient être dessaisis de pareilles questions (Contlits,21 sept. iS^l , Lemercier ; 26 juill. 1837, Allard: 30 mai 1850, ifawottry, elc.j. On rencontre aussi quelques décisions positives reconnaissant le principe de l'indemnité et Tune des premières doit être Cons. d'Ét., 11 août 1861, Glass, Elliot et C"), dans une affaire d'abordage par un

lions indirectes en matière de saisie mal fondée, noo sculemeot pour les frais du procès et ceux de fourrière, le cas échéant, mais encore pour le préjudice que la saisie a pu causer (D. 1" germ. an XIII, art. 29; L. 6 août 1906, art. 22. Cf. Conflits, 27 juin 1903, Fargère); 3» Je service des postes et des télégraphes (L. 24 juill. 1793, art. 37; L. 5 niv. an V, art. 14 et 15; L. 29 nov. 1850, art. 6; L. 4 juin 1859, art. 3; L. 4 juill. 1868; D. 25 mai 1870; L. 25 janr. 1873, art. 4 ; Gonv. 15 janv. 1892), tantôt, en cas de lettres ou dépêches ordinaires, les textes exemptent complètement TÉtat de la responsabilité, tantôt, en cas de lettres ou d'objets recommandés ou de colis postaux, ils fixent l'indemnité à forfait, tantôt, en cas de valeurs déclarées ou de mandats télégraphiques, ils la fixent au montant de la valeur perdue, sauf certaines limitations.

De même, en matière d'accidents survenus sur les chemins de fer de TÉtat, en vertu d'une disposition particulière de la loi, la responsabilité reste soumise aux règles du droit civil (L. 15 juill. 1845, art. 22) — de même, pour les accidents arrivés à l'école pendant les heures de service, il y a responsabilité civile de l'État et compétence des tribunaux civils; .seulement la responsabilité de TÊtat exclut celle des membres de renseignement (L. 20 juill. 1899); d'après ta loi du 9 avril 1898, les accidcnU aux ouvriers de l'État entraînent compétence judiciaire, sauf pour les exceptions de Tart 32; de même les dommages occasionnés aux propriétés pour les exercices de Ur, depuis la loi du 17 avril 1901.

(1)V. Laferrière, op. cit., t. 1, p. 686;Michoud, De la responsabilité des communts à raison des fautes d^, leurs agents {Rev. dudroit public), 1897. 1.41 ; Perrin -Jacquet, De la responsabilité de communes en matière de police^ Bordeaux, 1906. Il y avait ici une jurisprudence bien établie de la Cour de cassation (Cass. req., 19 oct. 1898, Delimal; 18 nov. 1903, Bnulogne-sur-Mer ; 15 févr. 1904, Département d^ VAude: 3avr. liX^, Ville de Boulogne, S. 1906. 1. .353 et la note de M. Appert; S. 1907. 1. 81, note Appert.