DES ÉTATS PROVINCIAUX

part qui leur était assignée. Dans ces conditions, ces états ne pouvaient apprécier et discuter les besoins généraux du pays et n'avaient d'autre parti à prendre que de voter l'impôt qui leur était demandé. Aussi s'explique-t-on que le roi ait fini par charger {les élus, déjà investis du droit de veiller à la répartition des taxes, du soin d'imposer, chacun dans son élection, les sommes qui étaient réclamées pour les besoins généraux du pays.

Il n'y avait plus , au xvin* siècle que cinq provinces de quelque étendue (Languedoc, Bretagne, Bourgogne, Dauphiné, Provence) (*), et quelques districts insignifiants qui étaient regardés comme pays d'État. Dans ces provinces même, l'action de Tintendant devint sous la monarchie tellement prépondérante, que les libertés provinciales ne furent plus qu'une vaine apparence. D'après TocquevilleP), le Languedoc et la Bretagne étaient les seules provinces dans lesquelles les anciennes institutions avaient conservé leur vitalité première. Encore, même dans le Languedoc que Ton peut considérer comme le type des pays d'État, les États ne pouvaient s'assembler que sur l'ordre exprès du roi et après une lettre de convocation adressée par lui individuellement à chaque membre de l'assemblée. C'était le conseil du roi qui fixait la durée de la session ; des commissaires royaux assistaient aux délibérations et pouvaient y prendre la parole quand ils le demandaient; enfin les délibérations devaient être approuvées par le roi ou par son conseil. Comme on le voit, les États provinciaux étaient soumis à une tutelle si rigoureuse du pouvoir central , que leurs anciens privilèges n'avaient presque plus d'importance. Et néanmoins, si restreints qu'ils fussent, ils suffisaient pour assurer aux pays d'État une condition bien meilleure que celle des pays d'élection.

(1) Voir sur les pays d*État, Laferrière, Comple rendu de V Académie des Mciences morales et politiques^ année iS60, IV, p. 321 et 1861, 1, p. 1. (2} Tocqueville, L'ancien régime et la Révolution, p. 314.

E, — Rôle politique des cours souveraines.

Nous avons déjà indiqué comment s'établit, sans qn'il soit possible de préciser avec une suffisante certitude à quelle date, le droit pour les Parlements d'enregistrer les édits royaux et à cette occasion de formuler des remontrances. Ce droit fut étendu à toutes les cours sauveraifies , c'est-à-dire à celles qui, comme le Parlement, jugeaient sans appel, les Chambres des comptes, les Cours des aides, le grand Conseil institué par Charles VIII. Il s'appliquait, pour chacune de ces Cours^ aux ordonnances portant sur les matières comprises dans leurs attributions. Ainsi les Cours souveraines étaient, dans une certaine mesure, associées à l'action du pouvoir législatif. Sans doute ce privilège n'avait pas grande efBcacité , limité comme il l'était par les lits de justice et les lettres de jussion W; mais, s'il est vrai de dire que le dernier mot restait toujours à la royauté, néanmoins on comprend que la prérogative des Parlements ait pu exercer quelque action préventive et que, surtout lorsque le Parlement était soutenu par l'opinion publique, le droit d'enregistrement et de remontrance ait pu empêcher quelques actes d'arbitraire de la part du pouvoir royal.

C'est surtout à partir de Louis XI que ce droit de remontrance fut expressément reconnu et assez fréquemment mis en usage. Les États généraux soutinrent du reste les prétentions des Parlements. Notamment les États de Blois de 1579 protestèrent contre l'abus des lettres de jussion en rappelant que, <(de tout temps et par l'institution de la France, nul édit ne doit être reconnu pour édit au préjudice des anciennes lois et ordonnances de France , s'il n'est premièrement vérifié par les Cours souveraines. » Il est vrai qu'ils demandèrent aussi qu'il fût ordonné aux Cours souveraines de ne point toucher aux ordonnances qui auraient été rendues suivant l'avis des États (2). Ce qui était essentiel, en effet, étant

(1) Ordonnances des rois de France, t. V, p. 430.

(2) Picot, op, cU., t. II, p. 562.

DROIT D^fiNRBOISTRBMBNT ET D£ RBMONTRANGE. 413

donnée rirrégularité des convocations des Étals généraux, c'était d'assurer un contrôle sur ceux des actes de la royauté qui étaient pris en dehors de leur intervention.

Mais à mesure que le pouvoir des rois de France devenait de plus en plus absolu , ceux-ci supportèrent impatiemment cette entrave mise à leur autorité. L'article 2 de l'ordonnance de Moulins 0) décida que les remontrances devraient être faites aussitôt après l'envoi des édits royaux aux Cours souveraines et ajouta « après que sur icelles remontrances leur aurons fait entendre notre volonté, voulons et ordonnons être passé outre à la publication sans aucune remise à autres secondes. » Sous Louis XIV, alors que la monarchie absolue était arrivée à son apogée et aurait difficilement toléré un pouvoir rival du sien , le Parlement se renferma dans ses attributions judiciaires. Une déclaration du 24 février 1673 reproduisit les dispositions de Tordonnance de Moulins en ne permettant même les remontrances qu'après l'enregistrement, et ajouta qu'elles devaient être formées dans le délai de huitaine W. Mais en 1715, le Parlement de Paris ayant annulé le testament de Louis XIV et donné la régence au duc d'Orléans, celui-ci, en reconnaissance, rendit aux Cours souveraines le droit de faire des remontrances avant l'enregistrement. En 1718 W^ ce droit fut réglementé en ce sens que les remontrances devaient être présentées dans la huitaine de Tenvoi fait au Parlement, sinon Tordonnance était tenue pour valablement enregistrée.

Nous n'avons pas à entrer dans le détail des occasions nombreuses où les Parlements usèrent du droit de remontrance. U semble que ce soit aux époques où la royauté était le plus affaiblie , par exemple pendant la minorité des rois de France , qu'ils Qrentle plus souvent usage de cette prérogative. Ainsi, en 1648, sous la minorité de Louis XIV, le Parlement se réunit aux autres Cours souveraines et refusa d'exécuter les édits bursaux de Mazarin. On sait comment ce refus fut le

(1) leambert, t. XIV, p. 191. (21 Isambert, t. XIX, p. 70.

(3) Isambert, XVI, p. 159.

point de départ des troubles de la Fronde (0. Sous la mînorilé e Louis XV, les Parlements usèrent encore de leurs droits : d'abord à l'occasion de la bulle Unigenitus; puis, lorsque le duc d'Orléans mourut et fut remplacé comme ministre par le dac de Bourbon , pour se refuser à enregistrer un édit qui établissait de nouveaux impôts. Il fallut que le jeune roi , arrivé à l'âge de la majorité , vînt tenir un lit de justice pour triompher de la résistance du Parlement.

Dans les dernières années du règne de Louis XV, la lutte entre le Parlement et la royauté recommença avec une ardeur nouvelle. Le Parlement de Paris ayant soutenu, à propos du procès du duc d'Aiguillon , qu'il existait entre les divers Par^ lements du royaume une certaine solidarité et qu'ils étaient autant de classes d'un même corps chargé de rendre la justice , le roi vint en décembre 1770 tenir un lit de justice à la suite duquel le Parlement suspendit ses séances. Le chancelier Meaupou remplaça le Parlement de Paris par un Parlement improvisé qui porta son nom, et ceux de province par des Cours supérieures. Ce ne fut qu'en 1774, à ravènementde Louis XVI , que l'ancien Parlement fut rétabli.

Mais , tandis que sous Louis XV, en l'absence de tout autre défenseur des libertés publiques, le Parlement avait acquis une grande popularité pour avoir su résister au pouvoir arbitraire de la monarchie , on le vit sous Louis XVI user du droit d'enregistrement pour s'opposer aux réformes que tentèrent de réaliser les ministres du nouveau roi. Les édits de Turgot de 1776 supprimant la corvée et les jurandes et maîtrises ne furent enregistrés qu'en lit de justice et après remontrance. En 1788 , le Parlement adressa des remontrances au roi à Toccasion de l'édit de novembre 1787 qui améliorait la condition des protestants et abrogeait les mesures de rigueur prises par Louis XIV à la suite de la révocation de l'édit de Nantes. Les Cours souveraines se composaient en grande partie de privilégiés de l'ancien régime , et ne voyaient pas sans crainte les rois porter la main sur l'édifice féodal. Si elles

(1) Henri Martiu , Histoire de France, t. XII , p. 272.

PRINCIPAUX REFUS d'kNREGISTREMBNT. 418

résistèrent énergiquement à la royauté sous Louis XV, c'est surtout quand elles se croyaient menacées dans la conservation de leurs privilèges. La popularité dont elles jouirent ne s'explique que par ce motif , qu'en l'absence de libertés publiques , le Pcurlement était le seul corps qui osât tenir tête à la royauté toute-puissante.

Enfin, notons que les Parlements participaient au pouvoir législatif par les arrêts de règlement. On désignait ainsi les décisions prises par un Parlement toutes chambres réunies et en robes rouges , sur un point de droit ou de pratique judiciaire , décisions obligatoires dans l'étendue du ressort pour les juridictions inférieures qui dépendaient de ce Parlement. C'était un moyen de fixer la jurisprudence sur un point douteux et controversé entre les auteurs ou les gens de pratique. Il y eut de nombreux arrêts de règlement en matière de police. Ainsi un arrêt rendu le 13 juillet 1662 , par le Parlement de Paris , prohibait l'achat du blé en vert ; un arrêt du 23 juillet 1748 prescrivit aux pharmaciens de se conformer aux prescriptions du codex sous peine de 500 francs d'amende (0.

Organisation adïninlstrative.

Les agents principaux de la royauté dans l'exercice du pouvoir exécutif étaient , à la cour des rois de France , les grands officiers de la couronne et surtout les ministres qui étaient les auxiliaires les plus importants et les plus actifs du chef de l'État. A côté d'eux se trouvait le conseil du roi ou conseil d'État , dont les membres prenaient aussi une grande part à l'élaboration des affaires publiques. Enfin , dans les provinces , les agents de la couronne étaient les gouverneurs qui, après avoir été presque souverains dans leurs provinces au xvi* siècle, virent peu à peu leur influence se restreindre et leurs attributions administratives passer aux intendants.

Des ministres. — De tout temps , il y a eu auprès des rois de

(1) Il y a un grand nombre d'arrêts du Parlement de Paris dans le Recueil des anciennes lois françaises d'isambert.

416 RÉGIME DE LA MOSTARCfilE ABSOLUE.

hauts personnages chargés de les assister dans radmiaistratloQ dti royaume et auxquels on donnait le nom de ministres, mais il serait difficile à l'origine de préciser exactement quelles étaient leurs fonctions. C'est surtout à partir du xvi' siècle que nous trouvons dans notre histoire des ministres secrétaires d'État dont les attributions sont bien définies et qui ont une importance réelle dans l'administration. L'origine de ces secrétaires d'État fut des plus humbles , elle se trouve dans des clercs notaires qui étaient de simples expéditionnaires attachés à la personne du roi et qui reçurent i sous PhiKppe le Bel, le nom de clercs du secré (*). Un règlement de 1309 ordonna qu'il y aurait auprès de la personne du roi trois clercs du secré et vingt-sept autres clercs ou notaires. Plus tard les clercs du secré obtinrent seuls le droit de signer les expéditions des finances. La charge de secrétaire des finances acquit une importance toute particulière sous Louis XII à cause de la valeur personnelle de l'un deux, Florimond Robertet, qui fut à diverses reprises chargé de négociations importantes. A cette époque, les fonctions de ces secrétaires, jusque-là restreintes à la transmission des ordres du souverain en matière de finances, furent étendues à celle de toutes les afiaires de l'État. Aussi prirent-ils le nom de secrétaires des finances et commandements du roi.

Ce fut Henri II qui, par un règlement du 1" avril 1547, fixa à quatre le nombre de ces secrétaires de finances et répartit l'expédition des affaires en assignant à chacun d'eux un certain nombre de provinces et de pays étrangers. On ne faisait pas encore à cette époque de distinction entre les diverses branches de l'administration publique, et chaque secrétaire des commandements était chargé des affaires de toute nature intéressant les provinces qui lui étaient assignées. En d559 apparaît pour la première fois la qualification de secrétaire d'État qui fut adoptée par les secrétaires des commandements qui signèrent le traité de Cateau-Cambrésis , à l'imitation des titres que se donnaient dans ce traité les ministres du roi d'Espagne. A cette époque, les secrétaires d'État étaient admis dans les diverses

(1) De Luçay, Les secrétaires d'Etat, p. 4.

DBS MINISTRES. 417

sections du conseil du roi , mais ils n'avaient qu'un droit d'assistance, non celui de prendre part aux délibérations. Sous Henri III, en 1588, fut fait un règlement qui avait pour objet de renfermer les attributions des secrétaires d*État dans des limites plus étroites, mais beaucoup de dispositions de cet édit ne furent pas observées.

Sous Louis XIV, les hommes éminents qui remplirent les fonctions de secrétaires d'État devinrent, après le roi, les véritables maîtres de la France. A cette époque U y avait toujours les quatre secrétaires d'État entre lesquels étaient réparties, comme sous les règnes antérieurs , les diverses généralités. De plus , l'un d'eux était chargé des affaires étrangères , un autre avait la maison du roi et les affaires ecclésiastiques , un troisième , la marine, le commerce maritime et les colonies, et le quatrième la guerre. Les généralités assignées au secrétaire d'Élat de la guerre étaient exclusivement les pays frontières. Il faut, en outre à cette époque, placer à côté des secrétaires d'État, le chancelier chargé de l'administration de la justice et chef suprême de la magistrature et le contrôleur général des finances centralisant toutes les opérations financières tant en recette qu'en dépense, ayant sous sa direction le commerce par terre, tant intérieur qu'extérieur et même les ponts et chaussées.

Sous Louis XV, il n'y eut pas de modifications bien importantes dans l'organisation des ministères, si ce n'est en 1763, la création d'un secrétariat d'État, formé d'attributions détachées partie du contrôle général des finances , partie de la surintendance des postes.

Conseil du roi. — A côté des ministres , les rois trouvaient encore de précieux auxiliaires pour l'administration des affaires du pays dans les membres du Conseil du roi , devenu dans notre siècle le conseil d'État. Nous avons déjà indiqué comment le Conseil du roi, qui réunissait à l'origine des attributions de toute nature, vit une séparation s'opérer dans son sein et donna naissance au Parlement pour les affaires judiciaires , à la Chambre des Comptes pour l'administration des finances , tandis que, sous le nom de Grand Conseil ou Conseil du roi , il conservait les attributions politiques et administratives qui, jusque-là, lui G. «7

4i8 RÉGIME DE LA MONARCHIE ABSOLUE.

avaient appartenu. La composition de ce conseil , de même que ses attributions, n'était pas d'ailleurs bien nettement définie. On y comprenait des membres du Parlement, des seigneurs et des prélats que le roi appelait auprès de lui pour les consulter sur les questions de politique ou d'administration qu'il avait à résoudre.

Comme ce conseil avait des attributions judiciaires, car c'était au Conseil du roi qu'étaient portées les affaires qui étaient évoquées devant les autres juridictions, en 1497 on sépara du Conseil du roi un tribunal permanent auquel fut donné le nom de Grand Conseil W. Les affaires les plus importantes portées au grand conseil étaient celles qui lui étaient attribuées par les évocations du Parlement de Paris et des autres parlements. Toutefois on peut voir dans le Dictionnaire de pratique de Verrière (2) qu'il avait été également investi d'autres attributions. Ainsi il jugeait : 1** tous les procès concernant les évêchés, abbayes ou autres bénéfices dont la collation appartenait au pape ou au roi, excepté ceux que le roi conférait en régale et qui étaient réservés à la Grand'chambre du Parlement de Paris; 2^ les induits des membres du Parlement et des maîtres des requêtes; 3** les causes de l'ordre de Cluny; 4* les règlements de juges entre les prévôts des maréchaux et les juges ordinaires, etc.

Le Conseil du roi se composait, en vertu d'un règlement de 1630, de conseillers ordinaires qui siégeaient toute Tannée et de conseillers semestres ou quatrimestres (3) qui , comme le nom l'indique, siégeaient alternativement pendant six ou quatre mois. — Il y avait auprès du Conseil des maîtres des requêtes qui étaient chargés de rapporter les affaires et avaient voix délibérative pour les affaires dans lesquelles ils avaient fait leur rapport. Le roi était naturellement président du Conseil et, à son défaut, c'était le chancelier qui présidait les délibérations. En 1661, le Conseil du roi était divisé en six sections :

(1) Voir suprà, p. 314. — Isambert, t. XI, p. 292.

(2) Verbo Grand Conseil.

(3) Ghéniel, Dictionnaire historique des institutions. Y^ Conseil d'État, t. h p. 215.