ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS

Ed 1628, le Parlement de Bordeaux ayant cassé les ordonnances prises par Servien, intendant du roi envoyé en Guyenne, les membres du Parlement furent cités à comparaître devant le roi. Sur Tordre du souverain , le premier président fut obligé de parler à genoux, et il éprouva une telle douleur de cette humiliation qu'il mourut quelques heures après la séance.

Richelieu n'apporta en réalité aucune innovation à cette institution des intendants, mais il contribua beaucoup à la développer. II envoya des intendants dans beaucoup de provinces, si bien qu'à sa mort leur existence, qui n'avait été qu'aocidentelle jusque-là, fut considérée comme essentielle pour la bonne administration du pays. Pendant la période de la Fronde, les intendants furent vivement attaqués et le Parlement de Paris imposa à la cour la suppression de ces fonctionnaires. Mais cette suppression qui ne fut pas complète ne devait pas être de longue durée. En 1654, des intendants furent nommés dans toutes les généralités et Ton comptait avant 1789, en France, trente-deux intendants.

Les attributions des intendants étaient très étendues. Comme ils étaient les agents directs de la royauté et que celle-ci résumait en elle tous les pouvoirs , les intendants pouvaient intervenir dans la plupart des détails de l'administration des provinces qui leur étaient confiées. Ainsi l'agriculture, le commerce, les voies publiques, la navigation, l'administration des biens communaux, tout ce qui aujourd'hui rentre dans les attributions des préfets , dépendait alors des intendants. Ils étaient les agents les plus actifs de cette centralisation administrative qui s'était établie en France avec les progrès de la royauté et le régime de la monarchie absolue. — Les intendants avaient même des attributions judiciaires, et ils pouvaient exercer leur juridiction dans les affaires civiles ou criminelles que les rois voulaient enlever aux juges ordinaires. Ce sont ces attributions surtout qui excitèrent la jalousie et l'opposition des Parlements. Mais comme les intendants agissaient au nom de l'autorité royale , et que cette autorité possédait dans sa plénitude le pouvoir judiciaire, il était conforme aux institutions de l'ancien régime que la royauté pût attirer à elle le jugement d'une affaire déterminée

42i RÉGIME DE LA MONilROHIB ABSOLUE.

et charger de cette affaire Tun de ses agents. Observons enfin que les pouvoirs des intendants n'étaient pas aussi absolus dans les pays d*État que dans les pays d'élections , les pays d'État ayant conservé, comme nous Tavons vu, certaines prérogatives, notamment au sujet des impôts.

Les intendants envoyaient parfois dans les circonscriptions de leur généralité des subdélégués, c'est-à-dire des fonctionnaires qui rappelaient un peu nos sous-préfets d'aujourd'hui, mais qui en différaient pourtant, en ce qu'Us n'étaient que des agents de l'intendant, ne dépendant absolument que de lui et que, d'autre part, leurs attributions n'avaient rien d'uniforme et variaient suivant la nature du mandat que l'intendant leur avait confié.

Administration des communes. — L'administration municipale n'avait, sous l'ancien régime, aucun caractère d'uniformité. Au lieu de reposer comme aujourd'hui sur des lois émanées du pouvoir central et s'appliquant également à toutes les communes quelle que soit leur importance, elle résultait dans chaque commune des traditions locales , des chartes qui avaient reconnu les libertés communales , si bien qu'il y avait entre les diverses communes des dissemblances infinies. S'il est pourtant un trait commun que Ton puisse dégager au milieu de cette organisation disparate, c'est qu'en général l'administration municipale n'est pas confiée à un seul magistrat, mais à plusieurs, sous les noms divers, d'échevins, jurats, consuls, capi-^ touls, etc.

D'après M. Babeau (*), on distinguait avant le xvn* siècle trois types principaux d'organisation municipale, le syndicat, le régime consulaire ou échevinal et la mairie.

Les syndics étaient des agents municipaux désignés par l'assemblée des habitants de la commune et chargés de mettre à exécution les décisions de cette assemblée. Le régime des syndics dominait avant 1789 dans les communes rurales. Dans la plupart des villages , c'était l'assemblée de tous les habitants

(i) Albert Babeau, La mile sous l'ancien régime, p. 108. Le village sous Vancim régime, p. 31 .

ADMINISTRATION DBS COMMUNES. 425

de la commune qui, en vertu d'usages dont l'origine se perd dans la nuit des temps et remonte sans doute aux communautés de famille et de tribu , délibérait sur les affaires communes sous la surveillance du seigneur ou de son délégué, le bailli seigneurial. Auxvin® siècle, des syndics choisis par les habitants remplacèrent presque partout le seigneur et furent chargés de mettre à exécution les décisions de l'assemblée.

Dans les villes , on distinguait le conseil de ville, ordinairement élu par les habitants et chargé de prononcer sur les^ affaires de la commune, comme les conseils municipaux d^aujourd'hui , et le corps de ville, c'est-à-dire la réunion des échevins ou consuls qui devaient exécuter les délibérations du conseil. Ceux-ci avaient de plus des attributions de police et une. juridiction assez étendue que ne possédaient pas les syndics. L'expression d'échevin était surtout usitée dans les pays du nord de la France, tandis que celle de consul était plus particulièrement employée dans le midi, encore imprégné sur ce point des traditions romaines.

Dans le système des mairies, il y avait, à la tête des échevins de la commune dont l'ensemble formait le corps de ville, un chef qui portait le nom de maire {maîeur, major), qui partageait le pouvoir municipal avec les autres, et n'avait aucune prépondérance sur ses collègues. Ud édit d'août 1692(0 généralisa ce mode d'organisation et en prescrivit l'application pour tout le royaume. Il établit des maires perpétuels en charge d'office et leur accorda , en qualité de députés nés des communautés , entrée et séance aux assemblées des provinces et pays d'État.

Le mode de nomination des membres du corps de ville, de même que celui du conseil dont ils étaient le plus souvent assistés, était extrêmement variable suivant les communes. Il reposait toutefois en principe sur l'élection. La grande ordonnance de Blois de 4579 consacrait le principe électif en ces termes : « Nous voulons que toutes les élections des prévôts ^ des marchands , maires , échevins , capitouls , jurats , consuls ,

(il Isambert, t. XX,p. i58.

conseillers et gouverneurs , se fassent librement , et qoe ceni qui , par autres voies , entrent dans ces charges , en soient Atés et leurs noms rayés des registres (*). »

Comment se faisait l'élection ? La façon d'y procéder variait beaucoup suivant les communes. Dans un grand nombre d'eotre elles , on appliquait le principe aujourd'hui en vigueur du srffrage universel , tous les habitants de la commune étaient appelés au vote , moyennant quelques conditions qui ne portaient que sur Tâge ou le domicile. — On s'aperçut plus tard que, dans les grandes villes surtout , ces élections étaient accompagnées de troubles et de désordres, et l'on substitua au système jusque-là en vigueur une sorte de suffrage à deux degrés. Les habitants élisaient des délégués qui, eux-mêmes, désignaient les magistrats municipaux. Dans quelques villes, l'élection avait ieu par quartier. Dans d'autres , et ce mode fut fréquemment employé dans les villes importantes à partir du XTf siècle, l'élection était faite par des délégués élus pab les corps judiciaires ou aristocratiques , ainsi que par les corporations d*arts et métiers. — EnGn, chose singulière! dans certaines communes pour mettre un terme à la brigue et pour empêcher les divisions entre les habitants , on avait recours au sort. C'est ainsi qu*à Marseille (2) on introduisit , en 1652, un système d'électicm dans lequel le sort contribuait à la désignation des magistrats municipaux. Un mode semblable était employé à Toulon et dans d'autres villes.

L'État n'intervint que tardivement dans l'organisation municipale. Toutefois , à mesure que l'on approche de la période de la monarchie absolue , on voit la royauté exercer son influence sur les élections. Ainsi, le roi recommandait quelquefois à ses gouverneurs de faciliter la nomination d'un magistrat municipal auquel il était favorable , ou d'en écarter un autre qoi lui déplaisait. D'autres fois imême » la souverain envoyait des lettres de cachet dans lesquelles il ordonnait que Ton votât pour tel ou tel magistrat municipal , comme le fit Louis XllI

(i) Art. 363. Isambert, t. XIV, p. 46i.

(2) Albert Babeau, La vUlesous Vancien régime» p. 6i.

M0DB8 DIVERS D^ÉUSCTIOKS MtTNICIPALBS. 427

pouf Dijon et Loùis'XIV ponrla ville d'AmboiseW. Mais c'est surtout à partir de 1692 qtie le pouvoir royal à'ingéra de la façou la î[ilus. grave dans Fadministration des communes. A cette époque , la royauté imagina de rendre vénaux les ofGces de magistrat municipal. C'était un moyen commode d'accroître led ressources du trésor à une époque où les nécessités de la guerre et une mauvaise administration avaient accru outre mesure les charges dé TÉtat^ Le motif invoqué dans les édits royaux qui rétablissaient la- vénalité des offices , était l'avantage de supprimer la cabale et la brigue auxquelles donnaient lieu les élections. Mais les inconvénients qui résultèrent de l'adoption de cette vénalité furent bien autrement considérables que ceux que Ton voulait éviter, et on le comprit si bien, qu'en 1714 le roi revint sur la mesure prise en 1692 , et supprima la vénalité. Seulement cette première expérience avait montré que la royauté avait à sa diôposilion un moyen facile d'augmenter ses ressources sans accroître les impôts , en spéculant sur la vanité des bourgeois désireux d'être investis des dignités municipales. Aussi pendant le xvm** siècle , à diverses reprises , tantôt un édit rétablissait la vénalité , tantôt un autre la supprimait, suivant que les besoins d^argent se faisaient sentir avec plus ou moins d'intensité. Les ofiîces supprimés en 1714 furent rétablis en 1722, puis supprimés en 1724 et rétablis en 1733; abolis de nouveau en 1764 et rétablis encore en 1771. Il ne faudrait pas s'imaginer d'ailleurs que ces divers édits aient été suivis d'une application rigoureuse. Dans beaucoup de communes , il arrivait que la ville , pour conserver ses anciens privilèges , rachetait le droit de nommer sa municipalité. -^Quelquefois même, l'intendant imposait ce rachat à la commune malgré ses réclamations. Quand les villes rachetaient les charges municipales, elles devaient les faire enregistrer au • nom d'une personne que Ton appelait, en se servant d'un terme du droit féodal, Yhcmme vivant et mourant, afin que l'État perçût une sorte de droit de mutation, lorsque cet individu vebait à mourir. On voit combien la vénalité dès offices fut

(1} A. Babeau, op, cU„ p. 73

428 RéauiE db la monarghib absolxjb.

oDérense pour les communes. Dans beaucoup de villes on finit par ne plus trouver de bourgeois qui voulussent acheter à prix d*ai*gent les charges municipales. Il est vrai qu'elles rapportaient certains bénéfices ordinairement prélevés sur le produit des octrois, mais, en 1733 notamment, les bourgeois qui avaient vu si souvent rétablir et supprimer la vénalité des charges furent peu désireux d^acheter des fonctions qu'un édit nouveau aurait pu leur enlever sans indemnité. Les villes elles-mêmes, comprenant qu'il n'y avait là pour la royauté qu'un moyen ingénieux de battre monnaie, se refusaient à racheter les offices municipaux. Aussi les édits royaux furentils très iuégalement appliqués, et beaucoup de communes avaient avant la Révolution conservé leurs anciens privilèges et le droit de nommer leur corps de ville par un système électif.

Un édit de mai 1765 W essaya d'établir dans les institutions communales une certaine uniformité. Cet édit créait dans les villes deux conseils, dont l'un était composé de six conseillers de ville, et l'autre de quatorze notables qui délibéraient avec les conseillers de ville et les corps municipaux. Mais Tédit de 176S souleva des réclamations d'un grand nombre de communes et, quelques années après, en 1771, pour donner satisfaction à ces plaintes, il fut révoqué. Ce ne fut donc qu'un essai avorté , et l'uniformité ne pénétra réellement dans nos institutions municipales qu'avec la Révolution de 1789.

Organisation Judiciaire»

Nous avons déjà vu comment, à côté des juridictions seigneuriales, s'étaient peu à peu développées les juridictions établies parle roi et comment le Parlement, détaché de l'ancien conseil du roi, était devenu une haute juridiction d'appel de tous les tribunaux inférieurs. Au xvi* siècle on distinguait au plus bas degré de la hiérarchie , les prévôts qui exerçaient lenr juridiction dans les campagnes et dans les villes qui n'avaaent pas de juges particuliers; au-dessus d'eux, les baillis et

fl) Isambert, t. XXII, p. 434.

viNALITÉ DES CHARGES. 429

sénéchaux placés au centre de circonscriptions étendues que Ton appelait bailliages et investis du droit déjuger à leurs assises les appels des prévôts ; enfin , au-dessus de ces derniers , les Parlements , qui étaient le dernier degré de juridiction , à moins qu'il n'y eût évocation de l'afifaire au Conseil du roi. A cdté de ces tribunaux de droit commun se trouvaient une série de juridictions extraordinaires, les maîtres des requêtes de l'hôtel , les maîtres des eaux et forêts , les prévôts des maréchaux , les grands-jours, etc.

Ce qui caractérise Torganisation judiciaire de l'ancien régime, c'est la vénalité de charges. Les offices de judicature ayant été de bonne heure baillés à ferme, ceux qui les possédaient ne cherchaient qu'à en tirer le plus grand profit pécuniaire et accablaient les plaideurs de leurs exigences. Quoique une ordonnance de 1357 eût défendu de les transmettre moyennant finance, les charges étaient devenues vénales et héréditaires. Sur les réclamations des États de Tours de 1483, l'Ordonnance de juillet 1493 (*) annula formellement tous les marchés relatifs à ces offices, mais cette défense devait, peu de temps après, sous l'empire de besoins fiscaux, être violée par le roi lui-même. L'Ordonnance de Blois de 1S79 (2) édicta plus tard la même prohibition sans beaucoup plus de succès. Lorsque la royauté avait de pressants besoins d'argent elle créait des offices nouveaux et les vendait. Elle était aidée en cela par la connivence du tiers et de la bourgeoisie riche qui voyait dans l'acquisition de ces ofBces , à la fois une satisfaction pour sa vanité et un moyen de placer son argent d'une manière lucrative. Pourtant l'Ordonnance de mars 1498 avait posé le principe de l'élection des membres du Parlement par ce corps luimême, sauf approbation ultérieure du roi. Le Parlement devait, d'après cette ordonnance, présenter au monarque trois candidats de son choix et de plus , avant l'installation , faire passer au nouvel élu un examen pour constater sa capacité P). Mais ces

(1) Art. 68. Isambert, t. XI, p. 238.

(2) Art. 100. Isambert, t. XIV, p. 406.

(3) Art. 30 et 31. Isambert, t. XI, p. 343.

430 RÉGIMB BB LA MONARCHIB ABSOLUS.

principes si sages furent complètement laissés de côté dans la pratique et plusieurs ordonnances postérieures les ont vainement rappelés.

Progrès des justices royales.

Les dispositions des Ordonnances du xvi* siècle relatives à la justice et aux juridictions de cette époque sont extrêmement nombreuses. On peut y suivre les progrès des juridictions royales qui peu à peu diminuèrent l'importance des juridictions seigneuriales, enlevèrent aux juridictions ecclésiastiques le plus grand nombre des affaires de leur compétjsnce, et firent disparaître complètement les juridictions municipales, au moins en ce qui concerne les procès civils. D'autre part, les abus résultant de la vénalité des charges, des épices, des juridictions extraordinaires , des évocations en conseil du roi , sont visés par une série de dispositions dont la multiplicité même est le meilleur indice du peu d'efficacité qu'elles eurent.

A) Les justices seigneuriales subsistèrent jusqu*en 1789, mais bien déchues de leur ancienne importance W. On put appeler de leurs décisions par devant les baillis i^oyaux et ces justices furent par là rattachées à l'ensemble des justices qui émanaient de la royauté. De plus, les juges royaux avaient le pouvoir de retenir les affaires, s'ils en avaient été saisis les premiers, par une sorte de droit de prévention. Les seigneurs menacés dans une de leurs prérogatives féodales et lésés dans leurs intérêts par la diminution des frais de justice, essayèrent de lutter, soit en offrant aux plaideurs certains avantages , soit en menaçant d'une amende leur justiciable qui porterait sa c^use devant le juge royal,

(I) Voir dans les œuvres de Loyseau les curieuses obsenrations qu'il présente à propos de Tabus des justices de village. « U est notoire que c*est la ruine d'un village d*y avoir une justice, car cela apprend à plaider aux paysans et les débauche de leur labeur. S*il y a une ligue de chicaneurs, ils tiennent tous les bons laboureurs en bride et , s'il y a un bon ménager en la paroisse , ces chicaneurs lui courent sus et ne cessent qu'ils ne l'aient ruiné. Que si on dit en commun proverbe qu'il ne faut qu'un sergent pour ruiner un village , qu'est-ce au prix s'il y a un nombre complet d'officiers? »