CONSTITUTION DU 22 FRIMAIRB AN VIII

Enfin, au-dessus de ces assemblées et du pouvoir exécutif se trouvait un Sénat dont la fonction était de se prononcer sur la constitutionnalité des lois votées par le Corps législatif. Le Gouvernement ou le Tribunat, les citoyens même par voie de pétition, pouvaient saisir le Sénat de la question de constitutionnalité des actes du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Le Sénat, placé au-dessus de ces autorités, prononçait d'une façon souveraine. Ce corps avait donc à remplir dans la Constitution un rôle semblable à celui que joue, de nos jours , la Cour de cassation dans Tordre judiciaire.

La partie la plus originale de la Constitution de frimaire an VIII consiste dans le système électoral qu'elle avait imaginé. D'après les articles S à 14 de la loi, les citoyens de chaque arrondissement communal devaient désigner par leurs suffrages une liste de confiance contenant un nombre de noms égal au, dixième du nombre des électeurs (^). C'est dans cette première liste de notabilité communale que devaient être pris les*^fonctionnaires publics de l'arrondissement. A leur tour, les citoyens compris dans les listes de notabilité communale d'un département devaient désigner un dixième d'entre eux, ce qui formait une seconde liste , dite de notabilité départementale, dans laquelle devaient être pris les fonctionnaires du département. Enfin, les citoyens portés sur la liste départementale désignaient un dixième d'entre eux, qui étaient portés sur une troisième liste de notabilité comprenant les citoyens du département éligibles aux fonctions publiques nationales. Les membres qui siégeaient dans les assemblées législatives, les conseillers d'État, les ministres, etc., ne pouvaient être choisis que dans cette liste de notabilité nationale. La pensée de Siéyès , dont le plan de constitution avait été adopté sur ce point, était évidemment de corriger les défauts des modes de suffrage qui avaient été

(4) « C'était une idée bizarre que d'ordonner à un peuple de tracer d'une main rapide une foule de noms, dont il ignorait le plus grand nombre et de ▼ouloir que par cette nomenclature mécanique , sans rien accorder à ceux qu'il désignait il déshéritât ceux qu'il oubliait ou qu'il ne connaissait pas. » Benjamin Constant, Œuvrer politiques. Des élections et du suffrage popuaire.

jusque-là employés et de ne faire parvenir aux Chambres législatives que l'élite des citoyens.

Il y a dans la Constitution de Tan VIII un article qui a eu la singulière fortune d'être resté applicable longtemps après que cette Constitution eût été abrogée. C'est l'article 75 d'après lequel les agents du Gouvernement autres que les ministres ne pouvaient être poursuivis pour faits relatifs i leurs fonctions qu'en vertu d'une décision du Conseil d'État. Cette disposition qui protégeait énergiquement les fonctionnaires , mais qui était quelquefois oppressive pour les particuliers , a été maintenue jusqu'au 13 septembre 1870, époque à laquelle elle a été supprimée par un décret du gouvernement de la Défense nationale.

La Constitution de frimaire an VIII reçut diverses modifications, notamment par le sénatus-consulte du 22 ventôse an X, et par le plébiscite du 14 thermidor an X qui proclama Napoléon Bonaparte premier consul à vie jusqu'au jour où un sénatusconsulte organique du 28 floréal an XII (18 mai 1804) conféra à Napoléon I*' la dignité impériale et réorganisa une constitution monarchique à la place de toutes celles que nous venons d'énumérer. Ainsi la France , après avoir violemment secoué le joug monarchique , après avoir essayé plusieurs constitutions sans pouvoir s'habituer à aucune , revenait par là à cet absolutisme qu'elle avait un moment rejeté. Bien des années devaient s'écouler encore avant qu'elle adoptât de nouveau le régime parlementaire et qu'elle comprît les avantages d'une liberté que les excès de la Révolution lui avait fait méconnaître.

Organiisatloik admiAibtrative.

Avant d'expciseir Ifct législation de l'époque révdutionnaire en ce qui concerne l'organisation administrative , il convient de faire brièvement mention des assemblées provinciales qui furent créées par l'édit du 22 juin 1787 (*) sous Louis XVI. C'est un curieux essai de décentralisation administrative qui mérite d*êtr^

(1) Isambert, t. XXVIII, p. 364.

ASSEMBLÉES PROVINCIALES SOUS LOUIS XVI. S4i

conna (i), jet qui, par malheur, ne put être assez longtemps mis à répreuve. L*édit de 1787 fut rendu après délibération de l'Assemblée des notables, et après une expérience faite quelques aimées avant par Necker dans la Haute-Guyenne et le Berry et qui avait paru favorable. Aux termes de cet édit, il devait être établi plusieurs assemblées provinciales , et d'après les circonstances , des assemblées particulières d'élections ou districts et de communautés , et même , pendant les intervalles des sessions de ces assemblées , des commissions intermédiaires. Les assemblées provinciales devaient comprendre des membres des trois ordres sans que le nombre des personnes choisies dans les deux premiers ordres pût dépasser celui des membres choisis par le tiers -état. Le président de ces assemblées devait être un membre du clergé ou de la noblesse. Elles étaient chargées, sous l'autorité du roi et de son conseil, de la répartition et assiette de toutes les impositions , tant de celles dont le produit devait tomber dans le trésor royal que de celles qui étaient levées pour les dépenses des provinces , districts et communautés. Elles pouvaient aussi faire toutes représentations et adresser au roi tels projets qu'elles jugeaient utiles au bien général, sans cependant quç, sous ce prétexte, la rentrée des impôts pût être retardée.

Un règlement du 23 juin 1787, rendu plus spécialement pour la Champagne mais dont les dispositions furent appliquées à presque toutes les autres provinces , indiqua quelle serait la composition de ces assemblées. Pour l'assemblée provinciale de Champagne , le roi nommait , outre le président qui était l'archevêque de Reims , vingt-quatre personnes , dont six ecclésiastiques , six membres de la noblesse et douze représentants du tiers-état. Ces vingt-quatre membres en désignaient à leur tour un nombre égal, de façon à composer une réunion de quarante-huit personnes. La commission intermédiaire (2) comprenait le président de l'assemblée provinciale, deux syndics, un membre du clergé, un de la

{{) Voir de Lavergne , Les assemblées provinciales sous Louis XVL

(2) Gracdmaison , La commission intermédiaire de rassemblée fnrovmciale

de TourainCf i 787-1 790. Revue de législation française et étrangère, 1872,

p. 189 et 313.

S42 ÉPOQUE RÉVOLXJnONNAmE.

noblesse, deux du tiers. Dans les assemblées d'élection, il n'y avait que vingt-quatre personnes , dont six ecclésiastiques , six seigneurs et douze députés des villes et paroisses. Enfin, dans les communautés rassemblée devait comprendre le seignear et le curé, plus un nombre de membres variant de trois à six et à neuf, suivant l'importance de la communauté et choisis par elle. L'assemblée de la paroisse chargée de faire ces désignations se composait de tous ceux qui payaient dix livres et audessus, à titre d'impôt foncier et personnel. Dans la crainte que le seigneur et le curé ne pussent abuser de leur influence, il leur était interdit d'assister à l'assemblée de la paroisse.

Les assemblées provinciales ne se réunirent qu'une fois , en 1787, et jusqu'à l'établissement du régime républicain on ne vit fonctionner que les commissions intermédiaires.

Assemblée constituante. — L'essai fait par l'ancienne monarchie à la veille de sa chute ne laissa guère de traces et TAssemblée constituante dès le mois de décembre 1789 porta son attention sur l'administration du royaume. Pour réagir contre l'extrême diversité qui existait sous l'ancien régime dans l'organisation des provinces et dans celle des municipalités elle voulut donner à la France une administration uniforme et l'Assemblée , par la loi du 22 décembre 1789 — 8 janvier 1790 (*) organisa les administrations départementales, après avoir décidé, dans un premier article, qu'il serait fait une nouvelle division du royaume, en départements, districts, cantons et municipalités.

Voici quelle fut, d'après cette loi^de 1789, l'organisation du département. Il devait y avoir dans chaque département , pour délibérer sur les affaires de la collectivité , un conseil de 36 membres. Celui-ci élisait dans son sein un directoire de huit membres chargé de la mise à exécution des délibérations prises par le conseil. Le conseil départemental n'avait qu'une session annuelle qui ne pouvait durer plus d'un mois, ses séances n'étaient pas publiques, il décidait souverainement les affaires relatives à l'administration départementale, et avait auprès de lui un procureur général syndic chargé de suivre les affaires

(1) Faustin Hélie, op. cit., p. 72. — Duvergier, I, 88.

SYSTÈBiE ADMINISTRATIF DE LA CONSTITUANTE. 843

conteDtieuses. Ce conseil était nommé par les électeurs secondaires du département dont nous avons parlé plus haut, élu pour quatre ans et renouvelé par moitié tous les deux ans. Le grand vice de cette organisation était, avec la multiplicité des personnes chargées de Faction , qu'il n'y avait pas un lien assez étroit entre le pouvoir exécutif central et les directoires placés à la tête de chaque département. Les membres de ces directoires n'étant pas nommés par le roi et ne dépendant de lui en aucune façon ne pouvaient être des agents' sufflsamment dociles pour l'exécution des lois. C'est un principe de bonne administration que celui qui est responsable doit avoir le choix des agents par l'intermédiaire desquels s'exerce son action. Or le roi envoyait à chaque directoire ses décrets et ses instructions et l'invitait à les faire exécuter, mais il ne pouvait procéder par voie de contrainte en cas d'inexécution de ses ordres, de telle sorte qu'il répondait devant le pouvoir législatif d'actes dont il ne pouvait exiger l'accomplissement W.

L'organisation du district était toute semblable à celle du département. Il y avait dans le district un conseil de douze membres , élisant dans son sein un directoire de quatre membres , ayant auprès de lui un procureur syndic. Tous ces personnages étaient élus par les électeurs secondaires du district.

Quant à l'organisation des municipalités , elle était due à une loi du 14 décembre 1789 (2). Il devait y avoir dans chaque commune un conseil municipal composé d'un certain nombre de membres en proportion de la population et nommé par les électeurs primaires. Le conseil prenait des délibérations dont l'exécution était confiée à un maire , chef de la municipalité, et à un bureau composé du tiers des menbres du conseil municipal. Dans chaque commune, un procureur de la commune devait être nommé avec la charge spéciale de poursuivre et de défendre en justice les intérêts communaux.

On distinguait parmi les fonctions attribuées au conseil de la commune, des fonctions déléguées par l'État et des fonctions

(1) Taine, La Révolution, 1. 1 , p. 248.

(2) Faastin Hélie , op. cit.^ p. 59. — Duvergîer, 1. 1, p. 75.

S44 ÉPOQUE RÉYOLUTIONNAIBB.

appartenant en propre au conseil. Les premières comprenûent la répartition des contributions directes, la perception de ces contributions , la direction de certains travaux , etc. Quant aui fonctions appartenant en propre au conseil municipal, c'étaient celles qui portaient sur les objets d'intérêt communal. Toutefois, pour les actes les plus graves, comme les acquisitions d'immeubles et les emprunts , on adjoignait au conseil un corps de notables en nombre double des officiers municipaux , et l'assemblée ainsi formée s'appelait le conseil général de la commune W.

Directoire. — Ces institutions ne reçurent pas de changement bien saillant jusqu'à la Constitution du S fructidor an III (art. 174 à 202 (2). A cette époque, par réaction contre la. multiplicité des personnes qui figuraient dans les corps locaux, la Constitution de l'an III confia Tadministration de chaque département à un conseil de cinq membres élus au second degré et renouvelé chaque année par cinquième. De plus, elle supprima les procureurs syndics et donna, comme nous l'avons vu, au pouvoir exécutif, le droit de nommer un commissaire auprès de chaque département et de chaque municipalité , afin que le Gouvernement pût surveiller utilement la gestion des affaires locales. Cette Constitution abolit complètement les districts, la pratique ayant démontré qu'ils ne constituaient qu'une complication sans avantage réel.

Quant à Torganisation communale , elle fut radicalement modifiée. Les auteurs de la Constitution de Tan III comprirent combien il était peu raisonnable de soumettre à une administration uniforme toutes les communes , quelle que fût leur importance. Ils distinguèrent les communes de 5,000 habitants et au-dessous, celles de S,000 à 100,000, celles qui ont plus de 100,000 habitants. Dans les premières , qui sont naturellement les com-

[i ) D'après Topinion généralement adoptée , le département n'avait pas , quand il fut créé par la Constituante , la personnalité morale , et ne l'aurait acquise que beaucoup plus tard. M. de Perron a pourtant soutenu le contraii^ dans un article de la Nouvelle Revue historique de droit français et étranger : L'organisation départementale et la Constituante, année 1877, p. 239.

(2) Faustin Hélie, op, cit,^ p. 451.

ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE l'aN VIII. 545

munes rurales, il ne devait y avoir qu'un agent municipal et un adjoint, et on formait ensuite au chef-lieu de canton une municipalité cantonale par la réunion de tous les agents municipaux. Dans les communes ayant moins de 100,000 habitants, il y avait une seule administration municipale composée de membres dont le nombre variait suivant la population. Enfin, dans les grandes communes ayant plus de 100,000 habitants, il devait y avoir au moins trois municipalités, La commune était divisée en sections ou arrondissements, de manière que la population de chaque section n'excédât pas 50,000 habitants et ne fût pas au-dessous de 30,000. Dans ces communes, il y avait d'ailleurs un bureau central qui statuait sur les objets jugés indivisibles par le Corps législatif.

L'organisation communale de Tan III était particulièrement ingénieuse et a été souvent considérée depuis comme résolvant d'une manière très heureuse le problème difficile de l'organisation municipale. D'un côté, en effet, par les municipalités de canton, elle groupait les ressources et les lumières des petites communes rurales et permettait une meilleure gestion de leurs intérêts. D'autre part, elle brisait l'unité des grandes villes, de manière à associer un plus grand nombre de leurs habitants à l'administration des afiaires de la commune et à obtenir des conseils qui fussent moins tentés d'empiéter sur le domaine politique au détriment des intérêts locaux.

Consulat, — Lorsque le Consulat fut établi, peu de temps après la Constitution de frimaire an VIII, le Gouvernement nouveau réglementa l'administration départementale et l'autorité municipale d'une manière conforme à l'état de choses qui venait d'être inauguré. A la tête des départements , la loi du 28 pluviôse an VIII W plaça des représentants du pouvoir central appelés préfets et leur transféra les attributions qui avaient appartenu aux administrations départementales. Tandis que la Constitution de l'an III n'avait confié aux commissaires du Directoire que des pouvoirs restreints , le préfet , nouvel agent du pouvoir exécutif , est investi des droits les plus absolus en

(1) Faustia Hélie , ap, cit., p. 611. — Duvergier, t. XII , p. 78. 0. 35

ce qui concerne Tadministration da département. Le consd général n'intervient désormais que pour la répartition entre les arrondissements du contingent des contributions directes. Il est également chargé du vote des impôts départementaux dans les limites fixées par la loi, et du contrôle du compte annuel présenté par le préfet pour l'emploi des crédits du budget. Le rôle nouveau des assemblées départementales est donc complètem^t effacé, les membres de ces assemblées n'agissent plus comme des mandataires chargés des intérêts du département, ils ne sont plus que des auxiliaires du pouvoir exécutif représenté par le préfet. Ainsi les institutions départementales, comme les ius* titutions politiques, ont été transformées dans un esprit autoritaire. De plus les membres des conseils de département sont choisis par le premier consul sur les listes de notabilité, ce qui donne au Gouvernement la part prépondérante dans le choix des conseillers. La durée de la session du conseil est fixée à quinze jours par an , et ce laps de temps fort court suffit désormais, étant données les attributions restreintes du conseil général.

Le district est réorganisé sous le nom d'arrondissement. Il est administré par un conseil d'arrondissement, choisi comme le conseil général parle premier consul, et par un sous-préfet nommé par le Gouvernement. Le conseil d'arrondissement a des attributions calquées sur celles du conseil général , il répartit le contingent des contributions directes entre toutes les communes et il contrôle le budget d'arrondissement dressé par le sous-préfet, comme le conseil général le fait de son côté pour le budget du département.

Une transformation analogue est opérée dans la commune. Le système ingénieux établi par la Constitution de fructidor an III est abrogé. Il y a désormais dans chaque commune, quelle que soit son importance, un maire et un conseil municipal. La plupart des fonctions administratives qui appartenaient auparavant aux municipalités sont transportées au maire. C'est le maire qm est chargé de la police municipale, de la gestion des biens de la commune , de la direction des travaux , de l'emploi des fonds portés au budget, etc. Le conseil municipal délibère, il est vrai,