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259. — Communes de plein exercice. — Des créations dé communes nouvelles. — Sous la législation antérieure à la loi actuelle du 5 avril 1884, cette matière a soulevé de nombreuses difficultés pratiques, Certains Conseils généraux, s'appuyant sur les dispositions de l'article 46, § 26 de la loi du 10 août 1871, et sur les dispositions presque identiques pour rÂlgçrie contenues dans l'article 46, § 25 du décret du 23 septembre 1875, ont pensé que la loi leur permettait de décider la création d'une nouvelle commune, lorsque les modifications que cette création doit entraîner dans les circonscriptions communales n'affectent pas la circonscription générale de Tarrondissement ni du canton.

Cette doctrine a été repoussée par l'administration, se fondant sur diverses décisions du Conseil d'État (17 octobre 1872, 18 février 1873). <V. pour plus de détails Ducroq, Droit administratif.)

Cette controverse sur un point de droit commun intéresse indirectement la législation algérienne. Il faut nécessairement, en Algérie comme en France, l'intervention du pouvoir central pour créer une commune nouvelle; mais tandis qu'en France une commune ne peut être créée que par la loi (art. 5 de la loi du 5 avril 1884), il suffit dans tous les cas, en Algérie, d'un décret pour créer une commune de plein exercice. Cette règle spéciale a son origine dans l'article 1 de l'ordonnance de 1847 et elle se justifie aisément. (V. art. 166 de la loi municipale.)

260. — Composition des Conseils municipaux. — Jusqu'à ces derniers temps (loi du 5 avril 1884), la composition des Conseils municipaux était réglée par le décret du 27 décembre 1866.

Le nombre des Conseillers municipaux était plus restreint qu'en France par rapport à la population. Depuis la loi du 5 avril i881, le nombre des Conseillers est fixé, comme en France, proportionnellement à la population, selon les dispositions de l'article 10, qu'il faut combiner avec l'article 1" du décret du 7 avril 1884. En conséquence, la population européenne est seule comptée pour la détermination du nombre des Conseillers.

Ainsi que nous l'avons dit plus haut, le silence du législateur a suffi pour éliminer les étrangers des Conseils munici-

paux. Quant aux* Israélites, depuis 1870 ils ne forment plus de catégorie spéciale. Les indigènes musulmans conservent seuls une représentation distincte.

Dans quel cas faut*il recourir aux élections partielles? Ce point peut donner lieu à des difficultés. Nous croyons que le vœu du législateur est de faire des élections quand il manque dans chaque catégorie le 1/4 du nombre des Conseillers.

261. — Il n'est pas utile d'analyser ici toutes les dispositions de droit commun qui sont devenues applicables à l'Algérie en vertu de la loi du 5 avril 1884. Il suffit de signaler les dérogations à la loi française.

262. — De la rétribution des fondions de maire. — On sait que le décret de 1866 permettait^ contrairement au droit commun, de rétribuer les Maires en Algérie (1). Lors de la discussion de la loi du 5 avril 1884, la question de la gratuité ou de la rétribution des fonctions de Maire fut posée devant le Parlement. C'est en effet une question délicate : dans une société démocratique, on ne saurait admettre que l'accès de fonctions publiques soit interdit à ceux qui n'ont pas les facultés de supporter les charges pécuniaires qu'elles occasionnent; mais il ne faut pas non plus que le mandataire trouve un profit dans l'exercice de son mandat, il ne faut pas que la communauté paie trop cher son niandataire. Le législateur de 1884 parait avoir envisagé les différents aspects de cette question. Il est vrai qu'il a posé le principe de la gratuité (art. 74), mais avec certain tempérament. Les ConseiUers municipaux. Maires, Adjoints peuvent se faire rembourser certaines dépenses faite3 dans l'exercice de leur mandat. De plus les Consens municipaux peuvent voter aux Maires des frais de représentation.

En Algérie, où les fonctions de Maire sont si absorbantes, à cause de la constitution récente des Communes et des soins multiples qu'exige l'administration d'une population dont les

(1) M. Sautayra, dans son Dictionnaire de la législation de l'AlgéiHe, estime que le décret de 1886 avait été sur ce point abrogé par la loi du 14 avril 1871, mais constate que néanmoins dans la pratique on avait continué à admettre la rétribution du maire.

éléineots sont si divers, le législateur* a pensé qu'il fallait encore se montrer plus large. Les Maires peuvent y recevoir des indemnités de fonctions. ■ >

263. — L'article 164 de la loi municipale réserve encore sous Tempire des lois en vigueur en Algérie : 1^ la constitutioTi de la propriété communale, les formes et conditions des acquit sitions, échanges, aliénations et partages des biens communaux ; 2^ les ressources spéciales aux Communes algériennes;

264.^ Constitution du domaine communal. — A l'origine de Pinstitution des communes en Algérie, il a fallu constituer leur domaine. Un arrêté du Chef du pouvoir exécutif du 4 novembre 1848 décide qu'il sera fait remise gratuite aux communes des édifices affectés aux services municipaux {art. l*»"); qu'en outre, des immeubles susceptibles de produire des revenus pourront être concédés aux communes (art.4et5), mais, dans certaines villes, les résistances del'au* torité militaire n'ont pas toujours permis de tenir cette promesse.

Dans le premier cas, la remise des immeubles est effec-^ tuée par un simple arrêté du Gouverneur général; dans le second caSj il faut un décret rendu sur la proposition du Gouverneur et après avis du Conseil de gouvernement;

265. — En faisant une réserve expresse pour les formes et conditions des acquisitions, échanges, aliénations et partages (art. 164 de la loi du 5 avril 1884) quelle a été la pensée du législateur?

Quant aux acquisitions^ cette réserve ne vise que les formes des concessions gratuites destinées à constituer le domaine communal (voyez ci-dessus, arrêté du 4 novembre 1848.)

266. — La réserve relative aux aliénations ne s'applique qu'aux biens concédés en exécution de l'arrêté de 1848. L'aliénation est autorisée par le Gouverneur général, quand il s'agit de biens concédés pour produire des revenus; pGiV le Président de la République, quand les biens concédés ont une affectation spéciale insérée dans le décret de concession.

Les aliénations des autres biens sont soumises au^ règles

ordinaires. L'article 68 de là loi municipale exige t'autorislh UoD du Préfet. Ces aliénations ont lieu généralement aux enchères publiques.

Les règles sont les mêmes pour les échanges^

267. — Que fout-il entendre par les formes des partages des biens communaux ?

La pensée du législateur n'est pas nettement exprimée. Il ne peut être question du partage des biens indivis entre communes qui viennent à être séparées, car ce point est réglé par le droit commun.

S*agît-il du partage d'un bien communal entre les habitantsi Mais ce partage est aujourd'hui interdit aux communes de France. Cependant Tarticle 164 permet de supposer que ces partages sont encore possibles en Algérie. 11 ne faudrait pas d'ailleurs s'en étonner car il y a une situation particulière : il peut être utile d'augmenter les concessions de teiTC données primitivement aux colons par une répartition du communal. Cette hypothèse sera sans doute assez rare, car il sera plus conforme aux principes qui gouvernent notre administration de faire allotir et vendre aux enchères les biens communaux destinés à l'agrandissement des concessions.

268. *— Les ressources spéciales aux communes algériennes sont : la taxe sur les loyers et l'octroi de mer.

S69. -- La taxe sur les loyers a été autorisée par l'arrêté du chef du Pouvoir exécutif du 4 novembre 1848. Cette taxe spéciale a pour base la valeur lôcative de l'habitation; elle ne peut dépasser, mais elle atteint souvent le dixième de cette valeur lôcative*

Par son caractère de taxe munidpalej elle frappe tout le monde sans distinction de nationalité ou de sexe, sauf les Indigents.

Pour les habitations meublées, la valeur du loyer est calculée comme si le logement n'était pas meublé. La taxe est due pour l'année entière à partir du l*** janvier de chaque année, quand même le logement viendrait à cesser d'être occupé dans le courant de l'année. Les héritiers en sont tenus pour le compte du défunt. Le propriétaire est responsable de la

taxe en cas de défaut de paiement d'un locataire qui a quitté les lieux loués. Sont exempts de la taxe seulement les logements non loués.

270. ^ Dans révaluation du loyer qui servira de base à la taxe, on ne doit pas comprendre : !• les locaux qui servent à la profession pour laquelle l'habitant paie déjà patente ; 2« les bâtiments servant à l'exploitation rurale; 3*» les bureaux des fonctionnaires, les locaux occupés par les élèves dans les pensionnats. (V. art. 15.) En revanche, les jardins d'agrément, les remises, les écuries sont compris dans l'évaluation du loyer imposable.

Les fonctionnaires logés gratuitement dans des édifices appartenant à l'État ou au Département n'en sont pas moins tenus de payer la taxe locati ve. Il en est de même des officiers sans troupes.

271. — Octroi de mer. — C'est une institution spéciale à l'Algérie, qu'on retrouve aussi dans certaines colonies françaises. Dans les premiers jours de l'occupation française, on avait établi un octroi municipal aux portes de la ville d'Alger. Mais cet octroi ftit bientôt abandonné et remplacé par un octroi perçu sur les denrées arrivant par mer (1). Le service des Douanes fut chargé de cette perception.

Il feut dire cependant que pendant quelques années l'octroi de terre subsista concurremment avec Voctroi de mer. Mais la plupart des denrées provenant alors des importations, les recettes de l'octroi de terre étaient insignifiantes. On l'abandonna définitivement en 1848.

Une ordonnance du 21 décembre 1844 réglementa la perception de l'octroi de mer. L'arrêté du Chef du Pouvoir exécutif du 4 novembre 1848 en proclama le maintien comme source de revenus communaux.

(l) L'histoire raconte (V. Annales algériennes) un fait qui donne une singulière idée de l'administration de la ville d* Alger confiée alors à un Conseil municipal <iomposé de Maures et de Juifs. Quand on voulut savoir au bout d'un certain temps, ce qu'étaient devenus les produits de l'octroi, on constata avec surprise que ces revenus avaient été partagés entre les Conseillers.

272. — Le produit de l'octroi de mer; déduction faite ûeè frais de perception qui reviennent à l'État, était primitivement réparti par le Ministre de la Guerre entre les communes de l'Algérie an prorata de leurs besoins et de leurs ressources* C'était un mode de subvention tout à fait arbitraire.

L'arrêté du 11 novembre 1854 (1) décide que la répartition se fera dorénavant au prorata de la population, mode assurément plus équitable, puisque, s'agissent d'une taxe sur des objets de consommation, la mesure la plus exacte de cette consommation est la mesure de la population elle-même. Toutefois cela n'est pas absolu: il faut tenir compte des habitudes des populations. Aussi avait-on admis un décompte spécial pour les indigènes qui étaient réputés ne pas faire la même consommation qu'un Européen des marchandises importées par mer ; et par indigènes on désignait alors à la fois les musulmans et les Israélites. Ils étaient comptés seulement pour un dixième de leur effectif réel, au point de vue de la répartition de l'octroi.

273. — L'octroi de mer est donc par ses origines une taxe purement municipale, mais qui, pour la facilité de la perception^ n'atteint que les denrées arrivant en Algérie par mer. Cette situation, à mesure que les productions du sol algérien s'augmentaient, était de nature à éveiller les susceptibilités de la production métropolitaine. En frappant des produits importés de France, tandis que les produits similaires de l'Algérie étaient exempts, on altérait le caractère de l'octroi de mer qui aurait dû frapper d'un droit égal, sans distinction d'origine tous les objets qui y sont assujettis et qui viennent en ville pour y être consommés. Dans les colonies françaises, disait un membre de la Chambre des Députés (2), « on a permis aux Conseils généraux de voter, sous le nom d'octroi de mer, des taxes qui sont perçues sur toutes les marchandises, quelle qu'en soit la provenance. Les intérêts du commerce français sont ainsi lésés; il faudrait revenir au principe de l'assimilation douanière. »

En Algérie, la nomenclature des produits passibles de

(i) Méoerville, I, p. 473.

(2) M. Delafosse, séance du i3 décembre 1883.

l'octroi de mer soulevait d'aussi Justes réclamations. C'est dans ces conditions que fut édicté le décret du 26 décembre 1884, coïncidant d'ailleurs avec l'adoption du principe de l'assimilation douanière consacré par un article de la loi de finances. (V. plus loin, régime commercial de V Algérie).

274. — Le décret du 26 décembre 1884 rend à l'octroi de mer son véritable caractère d'octroi, en frappant les produits algériens au même titre que les provenances de mer et en ne laissant plus figurer à la nomenclature que des produits pour lesquels la taxe ne peut être considérée comme une mesure de protection. Ainsi nous trouvons les denrées coloniales et les sucres. Pour les denrées coloniales, on ne saurait craindre aucune réclamation des producteurs de la métropole. Quant aux sucres, c'est aux dépens du Trésor, qui abandonne une partie du droit de consommation intérieure, que la taxe est établie. Il restait les boissons. Maintenir les droits d'octroi de mer sur les vins, sans frapper les vins d'Algérie, dont la production est devenue si importante, c'était encourir le reproche de protéger la viticulture algérienne au détriment des viticulteurs de la métropole, pourtant si éprouvés et si dignes d'être encouragés dans la reconstitution de leurs vignobles^ Assujettir les vins algériens à la taxe comme les vins importés, c'était organiser toute une série da mesures vexatoires et peut-être impraticables, auxquelles on a préféré renoncer. Les vins ont donc disparu de la nomenclature. Mais on y a inscrit les alcools et les bières; à le condition formelle que les alcools et les bières d'origine algérienne seraient assujettis aux mêmes taxes que les' alcools et les bières importés en Algérie; màià êù ména*geanl la transition par une modération de droits sur lés alcools et les bières d'Algérie pendant quelques années (l)^ telle est la pensée qui a dicté le décret du 26 décembre" 18fii4. ! . . , .

(1) Tarif de VùtXtoi de iiier'(OrdoDnaace* du 26' décembre* 1884, modifié par décret du 23 décembre 1890) :

Glacose H fr. les 100 kilog.

Café 30 —

Sucres bruts 15 —

8Qcre8 raffiaés» « . 20 —

Chicorée moalue 6 ^ . .

' '2fI6. ^ Ce décret avait soulevé nne autre question délicate : celle de la répartition. Fallait-il maintenir l'ancien mode de répartition d'après lequel les indigènes musulmans et israélites étaient comptés pour 1/8* dans les communes de plein exercice et pour 1/40* dans les communes mixtes (i)i Était-il rationnel de distinguer encore les israélites qui, depuis 1870, ont été naturalisés collectivement? C'est en vain que l'administration soutenait, en 1873, que la naturalisation collective n'avait pu modifier du jour au lendemain, au point de vue économique, les habiludes de consommation des israélites. Les grandes villes, qui étaient les communes les plus intéressées à voir relever leur coefficient dans la répartition, protestaient avec énergie contre cette anomalie apparente. On pensa résoudre la difficulté en décidant que les israélites nés au moment de la naturalisation collective seraient comptés pour 1/8*, mais que ceux nés depuis le décret de naturalisation compteraient pour une unité (2).

276. — Aujourd'hui, les israélites sont comptés à l'unité; les indigènes musulmans pour 1/8* dans les communes de plein exercice et pour 1/40» dans les communes mixtes. Les conditions économiques dans lesquelles se trouvent les indigènes en communes mixtes expliquent cette différence.

277. — Autre difficulté : Depuis leur origine, les produits de

Thé 25 fr. lesiOO kilog.

Poirre et piment 35 —

Marrons, châtaignes 5 —

Cannelle et cassia lignea 45 —

Muscade et vanille 100 —

Clous de girofle 40 -^

Huiles minérales 5 —

Alcool pur. 50 rhectolître.

Bière 5 —

(1) Les communes indigènes n'ont aucune part dans les produits de .roctroi de mer.

^2) Cette solution, qui cherchait à concilier des prétentions contraires en adoptant une base de répartition .mesurée sur. la consommation peisonaelle de chaque catégorie d*liabitants» arrivait A ce résultat .bi;Earre qu*aa enfant était-féputé consommer huit fois plus que sa nourrice, comptée pour 1/8*.

roclroî de mer avaient été répartis entre les communes du département dans lequel ils avalent été perçus à leur arrivée; C'était assurément la manière la plus sûre de se rapprocher de la vérité, puisque la taxe doit en tliéorîe appartenir aux communes chez lesquelles s'effectue la consommation, et qu'il est assez naturel d'admettre que le produit va directement au consommateur par la voie la plus directe. Cependant, à cause du développement pris par certaines distilleries locales dont les produits n'étaient pas consommés sur place, on proposa de faire de l'octroi de mer un fonds unique dont la répartition se ferait à l'avenir entre les communes des trois départements. Cette solution, malgré les protestations dont elle fut l'objet, finit cependant par être consacrée par le Conseil d'Etat. (23 déc. 1890.)

L'octroi de mer est pour les communes algériennes une source importante de revenus. Le produit s'âève à environ 10 francs par tète d'habitant et par an.

278. — Représentation des indigènes musulmans dans les Conseils municipaux. — Le Gouvernement, comprenant sans doute combien cette matière était susceptible de se modifier, n'a pas cru devoir faire insérer dans la loi municipale ou même faire régler par une loi spéciale cette représentation particulière. Mais un décret fut publié le 7 avril 1884. On peut sans doute aujourd'hui le regretter à certains égards. En effet, en recourant au décret, on a fourni aux indigènes musulmans une occasion de critique qu'il était facile d'éviter. D'autre part, certaines dispositions de ce décret, qui peuvent se justifier, sont aujourd'hui incriminées à cause du procédé législatif employé. Enfin la précipitation avec laquelle ce décret a été pris, explique peut-être certaines omissions dans les conditions de l'électorat, au sujet desquelles cependant tout le monde parait être d'accord. (V. n° 282.)

279. — Part faite à Vêlement indigène dhns les Conseils Municipaux. — Les indigènes musulmans ont droit à une représentation spéciale chaque fois qu'ils atteignent le chiffre de 100 habitants dans la commune. Mais quoi qu'il arrive, et afin de réserver toujours comme il convient la majorité aux membres citoyens français dans le Conseil, le nombre

des Conseillers au titre indigène ne peut jamais dépasser le quart de l'effectif total du Conseil (art. i du décret du 7 avril 1884), ni excéder 6. Les Conseillers au titre indigène ont, sauf deux exceptions dont il est parlé plus loin (n« 284), les mêmes droits que les Conseillers au titre français.

280. — Conditions d* électoral pour les indigènes. — Les conditions d'électorat sont ainsi fixées: 25 ans; 2 années de résidence consécutive dans la commune et en outre l'une ou l'autre des conditions énumérées dans l'article 2: être propriétaire foncier ou fermier d'une propriété rurale ; être employé de l'État, du département ou de la commune ; être membre de la Légion d'honneur^ décoré de la médaille militaire, d'une médaille d'honneur ou d'une médaille commémorative donnée ou autorisée par le Gouvernement français, ou titulaire d'une pension de retraite.

281. — Formation de la liste électorale indigène. — Il faut remarquer d'ailleurs que l'inscription sur la liste électorale n'a jamais lieu d'office. Pour être électeur municipal au titre indigène, il faut non seulement remplir les conditions voulues, mais faire sa demande d'inscription. Cette règle qui parait étrange, est facile à justifier: il faut à l'égard des indigènes éviter tout ce qui peut ressembler à une contrainte en pareille matière. Le droit de suffrage est une faculté, non un devoir. En outre, il aurait été matériellement impossible, dans la plupart des communes, de procéder à la confection de la liste par voie d'inscription d'office ; les chances d'erreur eussent été trop grandes et on s'exposait à des abstentions qui d'avance auraient affaibli l'autorité des élus. La règle est donc bonne à maintenir, sous la réserve que la liste électorale deviendra permanente, sera soumise à une révision annuelle et qu'ainsi le droit de suffrage sera assuré à celui»qui a une fois manifesté l'intention de l'exercer en demandant son inscription, sauf la radiation dans le cas où il cesserait de remplir les conditions exigées.

282. — Oubli singulier du législateur. — Mais on fait à l'article 2 un reproche grave. Le décret de 1866j parmi les

conditions requises pour Télectorat municipal chez les Indigènes, mentionnait l'exercice d'une profession assujettie à la patente, et c'était justice. Aiyourd'liui, certains notables indigènes commerçants importants se trouvent exclus du droit de suffrage, alors qu'ils sont admis au crédit à la Banque et qu'ils sont pour leurs actes de commerce justiciables des tribunaux consulaires. En effet, l'article 2 ne fait pas mention de cette condition, et Ton ne peut, par aucune bonne raison, expliquer le changement de rédaction entre cet article 2 et l'article 10 du décret de 1866 sur lequel il a été visiblement copié. On en est réduit à imputer cette omission à une simple erreur de copiste, ce qui démontre en passant combien le régime des décrets est imparfait. Nous devons souhaiter la réparation de cet oubli et même l'extension du droit de suffrage à de nouvelles catégories d'indigènes ayant reçu Tinslruction française.

283- — Conditions d'éligibilité au titre indigène. — Peuvent être élus au titre indigène : 1« les citoyens français remplissant d'ailleurs les conditions d'éligibilité de la loi française; 2p les indigènes musulmans âgés de 25 ans, domiciliés depuis trois ans dans la commune et inscrits sur la liste des électeurs musulmans de la commune.

Les indigènes musulmans peuvent donc choisir leurs mandataires parmi les indigènes musulmans, ou parmi les indigènes naturalisés, ou parmi les citoyens français d'origine. Sous l'empire du décret de 1866, qui admettait quatre catégories d'électeurs^ la question s'était posée de savoir si les électeurs d'une certaine catégorie pouvaient élire un candidat appartenant à une autre catégorie, et l'on avait admis qu'un étranger pouvait ainsi faire partie d'un Conseil municipal, comme élu par des citoyens français. M. Bequet rapporte à cet égard, sans le critiquer, un arrêt du Conseil d'État qui nous parait être le triomphe même de la confusion électorale.

Aujourd'hui, on ne pourrait plus soutenir qu'un indigène musulman non naturalisé puisse être membre d'un Conseil municipal au titre français, mais la réciproque n'est pas vraie.

284. — Le décret de 1884 permet formellement aux indigèDes.Viusulmans de choisir un Français poqr les repré3enter*

Bien plas, il semble que te législateur ait vonlu en que^fue sorte encourager les électeurs musulmans à porter leurs sufïlrages sur des français ou des indigènes naturalisés, en conférant à ces mandataires des pouvoirs qu'il refuse aux indigènes musulmans. En effet, d'après Tart. 4 du décret, si relu est indigène musulman, il ne peut prendre part à la désignation des délégués pour l'élection sénatoriale, ni participer b la nomination du Maire et des Adjoints. Si l'élu est un citoyen français d'origine ou un indigène naturalisé, il jouit des mêmes droits en ces deux cas que les autres Conseillers élus au titre (k^ançais.

285. -^ Cette disposition du décret du 7 avril 1884 a été critiquée à différents points de vue. D'un côté, en tenant compte de la pensée politique qui a pu déterminer le législateur à conférer des prérogatives spéciales à des Conseillers au titre indigènes quand ces élus sont eux-mêmes Français, on doit faire remarquer combien il est étrange de mesurer les pouvoirs du mandataire d'après la qualité personnelle de ce mandataire. C'est le renversement de toutes les règles en matière de mandat : le mandataire n'a et ne peut avoir que les droits que son mandant lui a délégués; cela est élémentaire. Comment peut-on admettre dès lors que les indigènes musulmans qu'on écarte, à tort ou à raison (V. suprà, n? 78) du droit de suffrage pour le Sénat, puissent indirectement prendre part à l'élection, en nommant des conseillers français d'origine, ou même indigènes naturalisés français? Aussi la règle écrite dans l'art. 4 doit-elle être considérée comme contraire à tous les principes.

286. — Les indigènes musulmans, sans apprécier plus qu'il ne convient les avances qui leur sont faites par le législateur au cas où ils prendraient leurs élus parmi les citoyens français, protestent également contre ce qu'ils considèrent comme une atteinte aux prérogatives que les Conseillers municipaux tiennent de la loi elle-même; et ils ne manquent pas de faire remarquer que cette atteinte a été portée par un simple décret.