CHAPITRE I Ors^anlsatlon politique

Quels sont les rapports de l'Algérie avec la Métropole? autonomie ou assimilation? — Examen des deux systèmes absolus et de leurs conséquences.

Le régime actuel tend à Tassimilation. — C'est le système qui paraît le mieux se concilier avec le droit supérieur de contrôle des Chambres françaises et la représentation de l'Algérie au Parlement.

Question de la représentation des indigènes musulmans. — Examen de différentes solutions. — Comparaison avec l'Inde française, le Sénégal.

Organisation des pouvoirs du Gouverneur général. — Décret du 26 août 1881. — Leur harmonie avec le régime de la Constitution. — Secrétariat général. — Composition et attributions du Conseil de gouveraement. — Composition et attributions du Conseil supérieur. — Budget de l'Algérie.

63. — Régime politique. — Il y a deux façons absolument opposées de résoudre la question du régime politique de TAlgérie : ou bien TAlgérie sera soumise absolument au même régime que la métropole, ou bien elle aura des lois à elle, édictées par un Parlement colonial. Dans le premier cas, c'est l'assimilation absolue; dans le second c'est Tautonomie complète. Entre ces deux idées extrêmes, il y a place, sans doute, pour une foule de solutions moins radicales ; et Ton rencontre, en Algérie, des gens qui, tout en faisant acte d'adhésion

a Pune ou l'autre de ces doctrines contraires, seraient sur le point de s'entendre, en se ralliant à un système intermédiaire qui n'est ni l'assimilation absolue, ni l'autonomie complète.

64. — Il faut d'abord s'entendre sur l'autonomie et ses conséquences. Rien n'est séduisant, h priori, comme l'autonomie, c'est-à-dire l'indépendance. Les communes réclament une plus grande somme d'indépendance ; les individus euxmêmes aspirent après la plus grande somme de liberté. Les Algériens ne sont-ils pas les mieux placés pour connaître leurs besoins et pour faire les lois qui couchent leur pays. Mais il faut prendre garde d'affaiblir le lien de solidarité étroite qui fait la force de la Patrie française et qui a permis à nos pères de maintenir l'unité et l'indivisibilité de la République française.

65. — L'autonomie conduit fatalement à des conséquences que personne ne voudrait envisager. En écartant même comme un danger chimérique, l'idée d'une séparation contre laquelle protesterait le patriotisme des Algériens, comment ne pas apercevoir qu'il faudrait, dans ce système, à l'image des contrées d'Amérique, qui se sont développées par l'immigration européenne, accorder l'égalité de droits à tous les habitants du pays, aux étrangers comme aux nationaux, en créant une sorte de nationalité algérienne. Et si, dans un pareil système, on ne refoule, pas les indigènes, ne voit-onpas que, par leur nombre, ils seront en définitive les maîtres d'un pays qui aura bien vite cessé d'être français. Mais bien peu de personnes en Algérie songent à un parlement algérien qui ne saurait exister en même temps que la représentation algérienne au Parlement, et sans un budget autonome dont l'impossibilité est manifeste.

m. — On avait bien proposé, en 1870 (1) et en 1881 (2), de modifier la composition du Conseil supérieur, en éliminant

11) Cahiers algériens.

(2; Annales de FassociatioD française pour raivanccinent des sciences. — Compte-rendu du Congrès d'Alger, 1881.

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car il paraît manifeste que rassimilation immédiate et complète n'est pas plus rationnelle que Pautonomie dans le sens ubsolu du mot.

Retenons de cette discussion les points sur lesquels raccord paraît établi ou facile à établir: il faut à TAlgérie des lois spéciales et, probablement pendant un certain temps encore, une organisation politique spéciale qu^il serait prématuré de supprimer.

70. — Cette organisation politique consiste aujourd'hui dans le Gouvernement général, le Conseil de gouvernement et le Conseil supérieur; mais leurs pouvoirs ont été délimités de telle façon que ces institutions^ appartenant en principe au système autonome, n'inspirent aucune crainte aux assimilateurs.

71. — Les assimilateurs, comme les autonomistes, pour employer des expressions qui nous paraissent quelque peu détournées de leur véritable sens, s'accordent sur la nécessité de lois spéciales. On ne conteste pas au Parlement français son rôle, ni sa compétence dans les questions algériennes; mais les uns comme les autres paraissent souhaiter que les Algériens donnent leur avis sur les projets de loi qui les concernent, comme cela a déjà lieu pour le budget de TAlgérie. Il ne peut y avoir de querelle que sur la façon de pratiquer cette consultation préalable ; mais cette question ne paraît pas, ainsi réduite, d'une importance extrême, au point de vue des principes : en effet, l'Algérie est aujourd'hui repré- ?^entée au Parlement et peut y faire entendre sa voix. Il faut seulement éviter que les efforts de la représentation algérienne ne viennent se briser contre l'indifférence ou l'inexpérience de leurs collègues du Parlement. De là, la nécessité d'assurer une sérieuse préparation aux projets de loi concernant l'Algérie.

72. — On a cherché, de plusieurs façons, à assurer à la confection des lois concernant l'Algérie, par le Parlement français, les garanties nécessaires. L'on sait que, pour le budget, le Conseil supérieur est chargé d'en discuter et d'en préparer les éléments. Pour les autres loi^, le Gouvernement à, quelquefois

de lui-même, organisé une consultation de TAlgérie. Exemple: le projet de loi sur les modifications à apporter à la loi du 26 juillet 1873. Cette consultation, aujourd'hui purement facultative pour le Gouvernement, pourrait être rendue plus fréquente. L'Administration actuelle se prête volontiers à cette consultation (1),

73. — En résumé, le régime actuel tend à l'assimila tion, et il ne saurait d'ailleurs en être autrement (2).

(1) La Commission d'étude des questions algériennes, instituée par le Sénat, est entrée dans cette voie, en sollicitant les avis de toutes les personnes susceptibles de Téclairer dans ses recherches ({«'juin 1891).

(2) Voici comment s'exprime M. Leroj-Beaulieu sur le régime politique de l'Algérie : a Les discussions sont âpres entre les colons sur les carac- » tères que doit avoir la constitution de l'Algérie. Est-ce l'autonomie que » l'on doit chercher, est-ce l'assimilation à la métropole ?. . . . vers lequel » doit-on tendre? Ni l'un ni Tantrc, ne sont d'ici à fort longtemps appiica- 9 bies. Toutefois, l'autonomie est encore plus éloignée. Comparer rÀlgéric » au Canada ou à l'Australie, c'est faire une grossière confusion. S'il n y » avait en Algérie que des Européens ; si du moins ces Européens et Indi- » gènes y vivaient parfaitement d'accord ; si la France n'avait jamais à » intervenir pour fournir des subventions ou des garanties d'intérêts aux » travaux publics algériens ; si surtout TAlgérie entretenait elle-même son 9 armée ; si enfin elle voulait se passer de 70 ou 80 millions de francs que j> pour ces divers services la métropole paye annuellement sans aucune » compensation directe, on pourrait peut être parler d'autonomie. Mais ces » conditions ne se rencontreront pas avant un siècle, peut être avant plusieurs » siècles. Même alors, nous croyons que la grande tâche que la nation fran^ » çaise doit accomplir, non seulement en À Igërie, mais dans tout le Nord dt » V Afrique^ s^ accommoderait mal de l'autonomie. Dans les circonstances pré- » sentes, le mot d'autonomie, que beaucoup de colons ont à la bouche, est » un propos ridicule, une vraie gasconnade, puisque ou bien les colons » devraient entretenir et payer l'armée, solder les garanties d'intérêts » et les subventions aux chemins vicinaux, se passer, en toute occasion, » des crédits de la mère-patrie, ce qui constituerait des sacrifices incom- 9 mensurables qui ruineraient de fond en comble la colonie adolescente ; » ou bien, si les colons étaient obligés de renoncer à une grande armée, » il seraient tous, en moins d'un mois, jetés à la mer, par les Arabes. Que » les Algériens cessent donc d'user de formules qui sont des enfantillages.» (Algérie et Tunisie^ p. 295 et suiv.). Cette opinion est d'autant plus remarquable que M. Leroy-Beaulieu proteste vigoureusement contre l'idée de supprimer le gouverneur général et qu'il n'appprouve pas les rattachements.

74. — C'est, en effet, le système qui paraît le mieux se concilier avec le droit supérieur de contrôle des Chambres françaises et la rej)résentation de TAlgérie au Parlement.

Le Parlement est naturellement jaloux de ses prérogatives et il ne saurait admettre que lés questions algériennes échappent à sa direction ; et c'est ce contrôle du Parlement sur les affaires algériennes qui justifie la présence des députés de l'Algérie à la Chambre et des sénateurs de l'Algérie au Sénat.

75. — L'Algérie au Parlement. — Question de la représen-talion des indigènes. — L'Algérie nomme 6 députés, à raison de 2 par département, et 3 sénateurs, 1 pour chaque département.

76. — Sénat. — Pour les élections sénatoriales, le collège électoral présente avec les collèges électoraux de la métropole certaines différences qu'il faut signaler ici. Aux termes de l'article 11 de la loi organique du 2 avril 1875, le corps électoral se compose : 1<> des députés; 2° des membres citoyens français du conseil général; 3° des délégués élus par les membres citoyens français de chaque conseil municipal parmi les électeurs citoyens français de Ig commune.

77. — La disposition spéciale de l'article 11 de la loi organique du 2 août 1875 a pour effet de réserver exclusivement aux français d'origine européenne, à l'exclusion des indigènes musulmans, le droit de suffrage pour les élections sénatoriales. En effet, les conseils généraux en Algérie sont composés de citoyens français^ élus au suffrage universel par les électeurs français de la circonscription, et de notables indigènes musulmans, choisis par le Gouverneur général pour représenter la population indigène musulmane, et désignés sous le nom d'assesseurs musulmans. (Voy. infrà Conseils généraux). Les premiers sont électeurs sénatoriaux, les seconds ne le sont pas.

78. — Les conseils municipaux sont également composés de citoyens français^ élus au suffrage universel par les citoyens français de la commune, et de conseillers indigènes, élus à part par des électeurs municipaux musulmans, non admis à

la jouissance des droits de citoyen. Les premiers seuls nomment les délégués sénatoriaux, les seconds ne prennent pas part à, cette désignation. Il y avait, en outre, avant la loi du 5 avril 1884, dans les conseils municipaux d'Algérie, des membres étrangers élus par des électeurs municipaux étrangers.

79. — On comprend fort bien que Ton ne pût admettre des étrangers, élus par des étrangers, membres d'un conseil municipal, à prendre part aux élections sénatoriales, c'est-àdireà jouer un rôle quelconque dans une élection qui intéresse la politique du Gouvernement français.

Mais, en ce qui concerne les indigènes musulmans, la question est plus délicate assurément, puisqu'ils sont français, et elle mérite d'être examinée avec le plus grand soin.

80. — Quoi qu'il en soit, les expressions de membres citoyens français^ dont le législateur s'est servi, peuvçnt donner lieu à des difficultés d'un caractère spécial.

Si, en effet, d'une façon générale les assesseurs musulmans dans les Conseils généraux et les membres indigènes musulmans des Conseils municipaux sont exclus des élections sénatoriales comme n'étant pas citoyens français, que faudra-t-il décider au cas où quelques-uns de ces indigènes musulmans seraient devenus citoyens par la naturalisation? (Voy. infrà, effets de la naturalisation.)

81. — Pour l'assesseur musulman faisant partie d'un Conseil général, il ne paraît pas logique d'admettre que cette circonstance qu'il est naturalisé^ lui confère des droits dans le collège sénatorial qui est très restreint et ne se compose que de membres déjù investis d'un mandat électif. *Ce serait violer le principe même de l'électorat que d'admettre, dans cette élection à plusieurs degrés, des individus qui tiennent leur mandat de l'administration.

L'expression de membres citoyens français du* Conseil général doit donc s'entendre des membres citoyens français élus par les électeurs français (1).

(1) Nous serions d'un avis différent, si les membres indigènes des

82. -• Pour les membres indigènes d'un Conseil municipal, qui sont élus par des électeurs municipaux indigènes, la même solution devrait s'imposer. En effet, nous répétons que, dans la législation actuelle, les indigènes sont rigoureusement exclus de l'exercice des droits politiques; par suite, les conseillers au titre indigène, fussentrils naturalisés ou même français d'origine, ne tenant leur mandat que d'électeurs qui n'ont pas de droits politiques, ne sauraient, par leur qualité personnelle, posséder des droits dont leurs mandants sont privés. Les pouvoirs du mandataire doivent, en effet, se régler sur la capacité du mandant. Mais cette logique n'est peut-être pas décisive en pareille matière; car, nous avons en législation algérienne un texte précis et formel devant lequel il n'y a qu'à s'incliner. C'est l'article 4 du décret du 7 avril 1884, ainsi conçu: « Les conseillers élus par les indigènes musul- » mans siègent au Conseil municipal au même titre que les » conseillers élus par les citoyens français. Toutefois, en » exécution de l'article 11 de la loi du 2 août 1875, ils ne » prennent part à la désignation des délégués pour les élec- » tioas sénatoriales-xju'à laxondition d'être citoyens français ; » la même condition leur est nécessaire pour participer à la > nomination du maire et des adjoints. »

83. — Enfin, l'on remarque que le collège électoral pour l'élection des sénateurs en Algérie ne comprend pas de conseillers d'arrondissement, ces Conseils n'existant pas en Algérie.

84. — Chambre des députés. — Sous l'Empire, l'Algérie réclamait, sans l'obtenir, le droit d'envoyer des députés au corps législatif; cependant, lors du plébiscite, l'Algérie avait été admise à voter; mais depuis 1870 l'Algérie a été représentée à la Chambre. Aux élections pour l'Assemblée nationale, chaque département algérien avait été appelé à nommer deux représentants.

Aux termes de l'article 19 de la loi organique du 30 novembre

Conseils géni^raux étaient élus par des électeurs indigènes, comme le vœu en a été exprimé par Je Conseil général d'Alger (1887) et par le Conseil municipal d'Alger (1889).

1875 sur l'élection des députés, «chaque département de TAlgérie nomme un député (1). »

Lors des élections de 1881, Ton reconnut que l'Algérie n'avait pas à la Chambre une représentation suffisante et l'on porta à 2 le nombre des circonscriptions électorales dans chaque département. Quand le scrutin de liste fut rétabli, lors des élections de 1885, chaque département nomma deux députés au scrutin de liste. Enfin, d'après la législation qui est aujourd'hui en vigueur, le nombre des représentants de l'Algérie à la Chambre n'a pas été modifié.

85. — On voit que l'Algérie est loin d'avoir obtenu le traitement que lui assurerait l'application du droit commun : un député pour chacun des 17 arrondissements administratifs qui la composent, avec l'augmentation d'un député pour tout arrondissement où la population, quelle que soit sa nationalité, dépasse 100,000 habitants. Le chiffre de 17 députés pour l'Algérie doit donc être envisagé comme un minimum (2), à supposer même qu'on n'accorde pas à l'Algérie l'avantage d'un député de plus pour les arrondissements dont la population européenne dépasse 100,000 habitants.

86. — On ne peut expliquer cette anomalie que par des considérations qui touchent à l'ordre politique. En effet, les indigènes étant, comme nous l'avons dit plus haut, exclus du droit du suffrage politique, les députés algériens ne représentent qu'une faible partie de la population; le collège électoral est singulièrement restreint et certains esprits ne sont pas éloignés de penser que la députation algérienne a déjà trop d'influence qu'elle exerce dans l'intérêt exclusif de

(1) D'après l'article 14 de la même loi, chaque arrondissement adminis' tratif en France nomme un député ; et si la population dépasse 100,000 habitants, on divise rarrondissement en circonscriptions électorales, de manière à faire nommer un député par cent mille ou par fraction de cent mille habitants, les étrangers étant compris dans le calcul de la population.

(2) La Corse nomme 5 députés. Les arrondissements de Calvi et de Sartènc, dont la population réunie ne dépasse pas 65,000 habitants, nomment chacun un député. Dans la ville d'Alger, y compris Mustapha son annexe, la population dépasse 100,000 habitants,

ses électeurs, sans se préoccuper des indigènes musulmans qui n'ont aucun droit.

Ce reproche est sans doute excessif; mais il a été formulé (1), et il vaut mieux examiner la difficulté en face que de se détourner pour ne pas la voir.

87. — Question de la représentation des indigènes. — Malheureusement cette question n'est pas facile à résoudre. Elle est tout d'abord obscurcie par une foule de préjugés qui retardent sa solution rationnelle. Ainsi l'on a quelquefois soutenu que l'exercice des droits politiques devait être réservé exclusivement aux Français, parce qu'eux seuls sont citoyens, que d'ailleurs les droits de citoyen ne sauraient appartenir aux indigènes qui ont conservé leur statut personnel. Enfin on ajoute qu'il dépend des indigènes eux-mêmes d'acquérir la qualité de citoyen, au moyen d'une renonciation générale à leur statut, et en sollicitant la naturalisation dans les condi- /^ tiens du sénatus-consulte du 14 juillet 18l5.

88. — Nous essaierons de démontrer plus loin (condition des indigènes) qu'il y a dans ces idées autant d'erreurs juridiques que de formules. Gomment peut-on s'arrêter à cette idée fixe qu'il y a incompatibilité entre l'exercice des droi^ politiques, et le maintien du statut personnel musulman? N'est-ce pas confondre le droit public avec le droit privé? Niais le principe vrai, au contraire, est celui qui rend l'exercice des droits politiques indépendant de l'exercice des droits civils (voy. art. 7 du Code civil). C'est la loi constitutionnelle qui détermine dans quelles conditions on acquiert et on conserve les droits de citoyen. La loi du 26 juin 1889 proclame le même principe. Donc, au point du vue du droit public, peu nous importe à quelle législation sont soumis les individus, quant à l'exercice de leurs droits privés. Enfin, Ton oublie qu'au Sénégal et dans l'Inde les indigènes prennent part à l'élection des députés, tout en demeurant soumis, quant au droit privé, à leurs coutumes traditionnelles.