Il faut donc envisager cette question en la dégageant

(i) Leroy Beaulieu (Algérie ei Tunisie,)

de tout ce qui rembarrasse inutilement. S'il n'y a pas incompatibilité, comme on Ta trop souvent répété, entre la qualité de citoyen et la condition civile de l'indigène musulman , l'exemple de l'Inde et du Sénégal le prouve, peut-être est-il juste d'examiner si là qualité de citoyen doit être conférée aux indigènes, indépendamment de toute renonciation à leur statut ? Si cela- est juste en principe, il convient d'examiner s'il est politique de conformer. notre droit public en Algérie à ce principe^ nous avons même le droit de rechercher dans quelle mesure cette concession du droit politique peut-être faite, en tenant compte de l'état actuel de la population indigène, assurément mal préparée à Vexercice de ces droits nouveaux. Mais personne ne saurait aujourd'hui songer sérieusement à appliquer le principe dans toutes ses conséquences, c'est-à-dire jusqu'au suffrage universel. Ce serait une f^ute politique ; mais c'en serait une autre, peut-être aussi grave, de refuser toute concession.

90. — La mesure dans laquelle les droits politiques seront concédés aux indigènes, en faisant abstraction de toute idée de naturalisation, et en respectant leur droit et leurs coutumes qui touchent au statut successoral et au statut personnel, iliost donc qu'une question d'appréciation qui doit être résolue avec prudence, avec tempérament, mais que les Pouvoirs publics pourront résoudre assez facilement, de façon à donner satisfaction aux intérêts des indigènes musulmans sans compromettre la sécurité politique de l'Algérie.

91. — Pour atteindre ce but, plusieurs moyens peuvent être employés. Mais nous considérons comme funeste la proposition d'accorder aux indigènes musulmans une représentation spéciale. Cette idée, séduisante a priori, oflfre à la réflexion les dangers les plus graves. Elle tendrait à perpétuer des distinctions que notre politique doit s'efforcer de faire disparaître; elle perpétuerait et aggraverait le malentendu et l'antagonisme qui paraissent exister entre les colons et les indigènes, en faisant croire que leurs intérêts sont opposés. Les deux représentations, ayant une origine différente, seraient, par le vice même de leur origine, en conflit incessant^ au grand détriment du pays.

92. — L'adjonction au corps électoral, tel qu'il existe, de certaines catégories d'indigènes à déterminer, donnerait, au contraire, satisfaction au principe de la représentation des indigènes, sans rien compromettre. Ces catégories seront plus ou moins nombreuses à Torigine; il n'est pas besoin que les indigènes musulmans aient la majorité dans le collège électoral; mais il est-juste qu'ils puissent peser d'un certain poids dans la balance électorale et obtenir ainsi, plus efficacement peut-être que s'ils avaient des représentants spéciaux^ que l'on se préoccupe de leurs aspirations et de leurs doléances (1).

93. — Cette question est une de celles qui, à bon droit, préoccupent l'esprit public. La Chambre des députés a déjà été saisie de diverses propositions en ce sens (2), et la Commission sénatoriale d'études des questions algériennes a fait figurer cette question -dans son programme.

Le 15 juin 1887, MM. Michelin et Gaulier avaient déposé sur le bureau de la Chambre une proposition de loi tendant à accorder la qualité de citoyens français à tous les musulmans d'Algérie. Cette proposition, soumise à la procédure parlementaire, fut examinée par la commission d'initiative qui fit un rapport favorable, déposé le 16 juillet 1888 par M. Michelin, l'un des auteurs. L'argument principal invoqué était la nécessité de faire cesser la différence qui existe entre les Israélites indigènes et les mùsulnians, auipôlîit de vue de l'exercice des droits politiques. Quoique cette commission ait, à l'unanimité, proposé de prendre la proposition en considération, les événements politiques empêchèrent une solution d'intervenir, avant la fin de la législature.

(i) N'ayant point ici qualité pour fournir la solution pratique de cette question, nous nous contentons d^indiquer que ces catégories peuvent ôtre empruntées au régime de leiectorat municipal indigène, dans la mesure qui conviendra ; que d'aîHeurs la concession du droit de citoyen peut n'être pas uniforme dans tout le territoire de TAlgérie, plus large peut-être en Kabylie qu'en pays arabe, plus étendue dans les villes que dans les caml'a^nes. plus restreinte et môme nulle en territoire mixte et en territoire militaire. En exprimant le vœu qu'une certaine représentation soit accordée aux indigènes, nous voulons surtout éviter les plaintes de la population indigène, qui trouvent aujourd'hui, dans la métropole, un accueil si empressé.

(2) Projet de loi Michelin et Gaulier. — Projet Martineau. .

94/— M. Martineau, sans aller aussi loin que la proposition de MM. Michelin et Gaulier, et après en avoir même montré les impossibilités et les dangers, a proposé, dans la séance du 21 juillet 1890, non pas de conférer en bloc les droits politiques à tous les musulmans de TAlgérie, mais de les conférer progressivement, de façon à ne pas compromettre les intérêts français. Cette proposition de loi, ainsi que son auteur Ta pensé lui-même, ne saurait soulever, même en Algérie, les objections qu'a rencontrées le projet Michelin, beaucoup trop absolu. Il ne s'agirait pas, d'ailleurs, dans ce projet, de changer la condition civile des musulmans. Ce résultat, si souhaitable qu'il puisse paraître, ne doit pas être obtenu par une contrainte prématurée. Ainsi Pauteur ne pense pas que la collation des droits politiques à certaines catégories d'indigènes doive entraîner nécessairement le changement de leur statut personnel. Ces idées sont celles que nous avons exprimées nous-même plus haut (n° 88).

95. — Si donc l'on peut admettre le principe d'une certaine participation des indigènes musulmans dans les élections législatives, il n'y aurait pas de difficulté à les admettre à participer aux élections sénatoriales. Pour cela, il suffirait d'accorder aux conseillers municipaux au titre indigène le droit de prendre part à la désignation des délégués, sans exiger qu'ils fussent eux-mêmes naturalisés ; et en même temps de remplacer les assesseurs musulmans dans les assemblées départementales par des conseillers indigènes élus auxquels on conférerait, concurremment avec les membres français, le droit d'être électeurs sénatoriaux. (Pour la représentation des indigènes dans les conseils généraux, voyez infrà.)

96. — Organisation du Gouvernement général. — Du maintien ou de la suppression du Gouverneur général. — D'après ce que nous avons dit plus haut du régime politique qui convient le mieux à l'Algérie, l'Autorité gouvernementale ne peut être qu'une délégation plus ou moins étendue du Pouvoir exécutif métropolitain. Mais l'action du Gouvernement de la métropole sur l'Algérie peut s'exercer de différentes façons, suivant que l'on incline vers les idées d'autonomie ou vers les Idées d'assimilation.

97. — Les assimilateurs impatients demandent la suppression du Gouverneur général qu'ils considèrent comme un rouage inutile, attendu que les Préfets pourraient facilement être mis en communication directe avec les ministres, comme dans la métropole et comme cela a déjà eu lieu en Algérie, en 1848 (1). Ils considèrent même cette institution comme dangereuse, parce qu*elle encourage les idées d'autonomie que caressent certaines personnes.

98. — Pour les autonomistes, il faut au contraire organiser à Alger un pouvoir ayant un rôle considérable, des attributions nombreuses, une grande initiative et un pouvoir de décision propre. Il faut augmenter les attributions du Conseil supérieur, notamment en matière budgétaire, car, sans crédits, le meilleur des gouverneurs ne saurait avoir beaucoup d'initiative ni d'autorité.

99. — Ni l'une ni l'autre de ces opinions ne nous paraît rationnelle. La suppression complète du Gouverneur général est, peut-être, la solution que l'avenir nous réserve. Du moins, on est amené à le penser, quand on considère que, depuis 1830 jusqu'à nos jours, les pouvoirs du Gouverneur ont suivi une marche inverse de celle de l'organisation du pays. A mesure que l'Algérie se développe, ses institutions se rapprochent de la France métropolitaine, les pouvoirs du Gouverneur vont en diminuant. Le fait est intéressant à observer. On a commencé par concentrer entre les mains du général en chef tous les pouvoirs, sans aucune limitation : ses arrêtés avaient force de loi. L'Ordonnance du 22 juillet 1834, donnait

(l) D'après rarreté du 9 décembre 1848, l'Algérie était divisée, comme elle l'est encore aujourd'hui, en territoire civil et en territoire militaire; mais le territoire civil était beaucoup plus restreint qu'aujourd'hui. Le territoire civil était administré par des Préfets correspondant directement avec le Minisire de la guerre (art. 12) et avec les autres Ministres. Le Gouverneur adminisiraii directement les territoires militaires par l'intermédiaire des généraux de division. Dans le rapport qui précède cet arrêté, on fait remarquer que la mission du Gouverneur se trouve ainsi simplifiée, ot que, débarrassé des mille détails qui absorbaient son temps, il pourra porter toute son attention sur le développement de la colonisation. (Ménerville, I, p. 26 et la note.)

encore au Gouverneur des attributions considérables, mais son autorité comparée à celle du général en chef des premières années d'occupation est déjà diminuée. Il ne fait plus la loi.

Le Gouverneur, aux termes de l'ordonnance du 15 avril 1845, voyait ses pouvoirs plutôt réduits qu'âugniéntSs. Nous savons qu'en 1848, les fonctions de Gouverneur général étaient restreintes à l'administration des territoires militaires. A cette époque, les Préfets correspondaient directement avec les Ministres, sans passer par l'intermédiaire du Gouverneur ; et les rattachements de la justice, de l'instruction publique, des cultes, des douanes, de l'enregistrement et des domaines n'avaient d'autre effet que de rendre à chaque Ministre compétent la connaissance des affaires ressortissant à leurs départements ministériels, en déchargeant le Ministre de la guerre, appelé à centraliser l'administration générale de l'Algérie, du soin de régler les questions concernant les services indiqués plus haut. Cette mesure, au moment où elle a été prise, n'enlevait donc rien à l'autorité du Gouverneur, réduite déjà, comme nous le savons, à l'administration des territoires militaires (1).

100. — Au bout de 10 ans, ce régime fut remplacé par une centralisation de toutes les affaires algériennes entre les mains d'un ministre spécial de l'Algérie et des Colonies. Dans les idées qui ont donné naissance à ce régime, on remarque le désir d'affranchir les préfets d'une tutelle trop étroite et d'accorder aux autorités locales plus d'indépendance (2). En réalité, ce régime était, sous une forme originale, la suppression de toute centralisation gouvernementale à Alger, mais avec une combinaison qui empêchait les affaires de l'Algérie d'être dispersées entre les différents ministères.

(!)• Voyez toutefois le décret du 30 décembre 1856, qui f^it deux parts des affaires décentralisées : Tune pour le Gouverneur chargé de la haute (administration, l'autre pour les Préfets et les Généraux de division, et l'article 10 de ce décret, qui autorise le Gouverneur à suspendre l'exécution des actes du Préfet, contraires aux lois, ou qui donneraient lieu aux réclamations des parties intéressées.

(2) Rapport sur le décret du 31 août 1858. (Ménerville> I. p. 35.)

101. — Après ces différents essais d'organisation, on est revenu à une administration centrale fortement constituée à Alger, entre les mains d'un Gouverneur ayant des attributions ministérielles et ne relevant que du chef de TÉtat. C'est le régime de 1860. Mais ce régime présentait des inconvénients graves qui l'ont fait abandonner et empêcheront qu'on y revienne. Le régime de 1860 réalisait presque l'autonomie de l'Algérie: les intérêts de l'Algérie et ceux de la métropole étaient absolument séparés. Les Algériens n'avaient pas de représentation au Parlement; ils n'étaient pas soumis aux charges militaires et, comme il y a dans la logique de certaines situations des conséquences nécessaires, c'est sous ce régime quasi autonome que l'on voit les étrangers jouir en Algérie de droits exorbitants, tels que la représentation dans les Conseils municipaux et les Conseils généraux. C'est alors qu'on essaie de restreindre les efforts de la colonisation, de resserrer l'immigration, afin de ne pas troubler les indigènes qui doivent avoir la prépondérance 4ans l'organisation du royaume arabe^ une des pensées les plus funestes du Sou-

• verain.

102. — Ce régime de 1860, qui s'était continué jusqu'après les événements de 1870, ne convenait plus à la situation du pays. En effet, la Constitution ne pouvait admettre l'existence d'un gouverneur ne relevant que du chef de l'État. 11 était aussi impraticable de considérer le gouverneur comme responsable devant le Parlement. En droit, la Constitution n'admet que la responsabilité des ministres ; en fait^ si le gouverneur était traité comme un ministre, résidant à Alger, on aperçoit les difficultés de concilier sa mission avec la nécessité de délibérer au Conseil des ministres et de répondre à toutes les interpellations qui pourraient se produire. A défaut de contrôle à Alger^ qui n'aurait pu être exercé que par une sorte de parlement local, et' dans- l'impossibilité d'organiser la responsabilité du Gouverneur devant les Chambres, le maintien du régime dè^860 aboutissait à la consécration d'une sorte de dictature (1).

(1) Voyez Cahiers algériens : a L'Algérie ne pouvant passer sans transition des lisières du pouvoir militaire à rémancipation du droit commun, il faut

103. — D'un autre côté, loin d'être favorable à l'organisation d'un contrôle local, il faut bien reconnaître que la tendance du Parlement français est de s'ingérer de plus en plus dans les questions coloniales et principalement dans les questions algériennes. Ce qui, du reste, devait achever de condamner le régime quasi autonome de 1860, c'était la présence des représentants de l'Algérie au Parlement. L'Algérie ne pouvait demeurer comme une sorte de gouvernement à part, grand fief militaire ou apanage d'un dauphin. L'évolution que nous signalons coïncide, d'ailleurs, avec la participation des algériens aux charges militaires et la restriction des droits conférés abusivement aux étrangers.

104. — Si les destinées de l'Algérie sont aujourd'hui, par la force des choses, réglées à Paris, il faut cependant reconnaître que le rôle d'un gouverneur général en Algérie n'est pas encore devenu tout à fait inutile. L'administration algérienne a besoin d'être dirigée avec un certain esprit de suite et d'unité, qui risquerait de faire défaut si les différents services, relevant de ministères séparés, marchaient isolément sans • souci du but général à atteindre. Comme on le pensait déjà en 1848 (voy. n°97, la note), le Gouverneur général doit surtout s'efforcer de développer la colonisation, qu'il s'agisse d'attirer des émigrants par des attributions de terres domaniales, ou qu'il s'agisse d'encourager la colonisation libre. La mission du Gouverneur doit consister également à poursuivre, par une série de mesures qui constituent une politique générale, l'assimilation des indigènes, et pour cela il faut achever la constitution de la propriété indigène; assurer l'établissement et surtout la conservation de Tétat civil des indigènes ; organiser les communes mixtes; diriger ce personnel si utile; encourager les indigènes à fréquenter les écoles, et même discerner les cas où l'instruction peut être rendue obligatoire.

Pour toutes ces questions ainsi que celles relatives au

au moins tcniponiirement un gouvernement colonial; mais comme nous avons connu, dans le passé, les nombreux inconvénients d'un pouvoir sans contre-poids, comme nous ne voulons pas plus d'une dictature civile que d'une dictature militaire , nous ne demandons un gouverneur civil qu'avec le correctif d'un conseil élu par le suffrage universel. . . »

relèvement social et économique des indigènes, il faut en Algérie un gouvernement local représentant le gouvernement métropolitain qui est trop loin .

105. — Est-ce à dire que rien ne puisse être changé aux attributions actuelles du Gouverneur général? On pourra peut-être, sur certains points, trouver que le rôle du Gouverneur peut être réduit. Ainsi, dans les matières administratives de droit commun, on pourrait autoriser les préfets à correspondre directement avec les ministres. Le décret du 26 août 1881, dans son article 3, prévoit cette éventualité, sans qu'il soit nécessaire de lancer l'Algérie dans de nouvelles expériences, ni de bouleverser l'organisation actuelle qui peut permettre de donner satisfaction à tous les besoins du pays. .

106. — Organisation actuelle des pouvoirs du gouverneur général. — Il faut tout d'abord prendre garde que, si l'on a reconnu la nécessité de maintenir une administration centrale, cette administration, malgré sa dénomination, ne doit pas faire croire à l'existence d'un gouvernement algérien. En effet, on doit distinguer, à certains égards, le gouvernement deVadministration. M. Aucoc (Droit administrât if j t. I, p. 78) expose que les attributions gouvernementales du pouvoir exécutif consistent dans les affaires qu'on nomme politiques : rapports du chef de l'État avec les grands corps de l'État, convocation des Chambres et clôture de leur session, dissolution de la Chambre, relations diplomatiques, disposition de Tarmée, etc. En droit, ce qui caractérise ces actes de gouvernementj c'est qu'ils ne sont pas susceptibles de recours devant une juridiction administrative. La sanction est dans la responsabilité ministérielle.

Les actes administratifs peuvent, au contraire, être l'objet d'un recours devant la juridiction administrative.

107. — Si le gouvernement est une chose distincte de l'administration, ne trouve-t-on pas réunies, dans la main du fonctionnaire placé à la tête des services civils en Algérie, des attributions de l'ordre gouvernemental et des attributions simplement administratives ? Certains textes pourraient le faire croire, mais ce n'est qu'une apparence.

Comme représentant du pouvoir exécutif en Algérie, le Gouverneur général ne possède que des attributions de l'ordre administratif; il n'a pas d'attributions gouvernementales. Ainsi, dans TOrd. du 31 octobre 1838, art. l**»*, on lit : ^i^Jadministration des services civils, en Algérie-,-esi placée sous l'autorité du Gouverneur. » Dans l'arrêté du pouvoir exécutif du 9 décembre 1848, art. 5, il est dit : « Le Gouverneur... administre. »

Mais dans l'art. V^ du décret du 10 décembre 1860, nous voyons : « Le gouvernement et la haute administration de l'Algérie sont centralisés à Alger, sous l'autorité d'un Gouverneur général. » Cependant, voyez l'art. 7 : « Les actes de gouvernement doivent émaner du chef de l'État. Quant à l'autorité administrative, elle est exercée par le Gouverneur général, qui statue de son propre chef. » En d'autres termes, et selon l'expression même de l'arrêté de 1848, cité plus haut, le Gouverneur administre, mais ne gouverne pas.

108. — Pour comprendre l'organisation actuelle du gouvernement général, il faut résumer les transformations successives qu'elle a subies depuis le décret de 1860.

Le décret du 10 décembre 1860 est intervenu après la suppression du ministère de l'Algérie. L'idée générale qui a présidé à cette organisation, c'est de transférer à Alger la centralisation auparavant établie à Paris, et de conférer au Gouverneur général les pouvoirs précédemment exercés par le ministre.

Abrogé par les décrets du gouvernement de la Défense nationale (24 octobre 1870), ce décret fut remis en vigueur par arrêtés du pouvoir exécutif des 29 mars 1871, 6 mai 1871 et l'arrêté du 10 juin 1872. Ce régime a été successivement modifié par le décret du 11 août 1875, les deux décrets du 30 juin 1876, et, enfin, remplacé par les décrets du 26 août 1881, sous l'empire desquels se trouve actuellement l'Algérie.

109. — Dans le régime de 1860, le Gouverneur a, non seulement l'initiative, mais la direction des affaires algériennes centralisées à Alger, ou, si l'on veut, déconcentrées entre ses mains. Il possède les attributions ministérielles. Il est responsable, comme les autres ministres, devant l'empereur.

Toutefois la justice et Pinstruction publique relèvent directement des ministères compétents. Le Gouverneur est commandant des forces de terre et de mer; il réunit les pouvoirs civils et militaires. 11 nomme directement à tous les emplois qui étaientà la disposition du Ministre de TAlgérie, auquel il a succédé.

Les actes du gouvernement réservés au chef de TÉtat sont contresignés par le ministre de la guerre.

110. — Le budget est préparé par le Gouverneur; mais là, il n'a que Tinitiative des propositions ; la décision est réservée au pouvoir législatif. Les crédits votés par le Parlement sont mis à la disposition du Gouverneur, qui peut en déléguer les ordonnancements à des ordonnateurs secondaires.

111. — Ce régime de 18§0, bouleversé en 1870, puis peu à peu rétabli, pouvait être rationnel, à Tépoque où il fut institué. Il s'adaptait, en tous c¥s, à Torganisation politique et constitutionnelle de la métropole. Mais après 1870, il était impossible qu'il fût maintenu longtemps. On avait déjà substitué le ministre de l'intérieur au ministre de la guerre pour la haute direction des affaires algériennes. Mais, d'une part, le ministère de l'intérieur centralisait, sans profit pour le bien public, des affaires sur lesquelles d'autres services plus compétents étaient mieux préparés à statuer. D'autre part, si la théorie constitutionnelle voulait que le ministre de l'intérieur fût seul responsable, devant le Parlement, des actes du gouverneur, l'autorité du ministre n'était pas assez effective sur les services spéciaux. Sa direction, qui embrassait tant de services, était trop peu efficace pour qiié le Parlfhient pût avoir la volonté, en discutant les actes de l'administration algérienne, d'en faire peser la responsabilité sur le ministre, et ce ministre, la pensée de la réclamer.

Par la force des choses, ainsi que nous l'avons dit plus haut {n° 102), le gouvernement de l'Algérie échappait, en réalité, à tout contrôle; car, à défaut du Parlement et d'un ministre y acceptant la responsabilité des affaires algériennes, le gouverneur ne pouvait non plus recevoir de remontrances d'aucune assemblée locale.

112. — Cette situation ne pouvait se prolonger. Les décrets du 30 juin 1876 sont venus d'abord associer plus directement les différents ministres aux actes de l'administration algérienne. Les effets n'ont pas tardé à s'en faire sentir ; on doit citer notamment : l'institution des concours généraux agricoles ; le classement général des voies ferrées. On peut se rendre compte du véritable but de ces décrets en lisant les discours prononcés par le général Chanzy, au Conseil supérieur, en 1876, 1877 et 1878.

Les décrets du 26 août 1881 ont été la consécration de cette idée ; ils sont l'application normale des principes posés en 1876. De plus, ils procèdent de cette autre idée que là où est la responsabilité, là est le pouvoir. Les ministres étant seuls responsables, chacun en ce qui les concerne, de leurs actes, il fallait qu'en théorie ils fussent les maîtres de l'administration algérienne, chacun suivant la spécialité de ses attributions.

113. — En conséquence, aux termes de l'art, l®»*, « les services civils de l'Algérie sont placés sous l'autorité directe des ministres compétents. » Art. 2 : « Sauf les dérogations résultant de la législation spéciale, les services algériens sont régis par les lois, décrets, arrêtés, règlements et instructions ministérielles qui régissent ces mêmes services dans la métropole. » Art. 3 : a Le Gouverneur est l'intermédiaire entre les préfets et généraux de division et les ministres. » Art. 4 et 5 : « Le Gouverneur a des attributions qu'il tient de la législation spéciale; les autres résultent des délégations qui lui sont faites par les ministres. Dans tous les cas, il relève des ministres compétents qui peuv^t, selon la règle de droit administratif, annuler ou réformer ses décisions, soit d'office, soit sur les réclamations des parties. » L'art. 6 confère au Gouverneur la prérogative de donner son avis sur les nominations dans le personnel dos services rattachés par l'art. 1«' du décret.

114. — Le budget est toujours proposé par le Gouverneur, en Conseil supérieur. Chaque ministre arrête ensuite les crédits qu'il demandera au Parlement et il en dispose. Ces crédits sont réunis pour ordre dans un budget spécial formant annexe au budget général de l'État (art. 7).

115. — Après être ainsi rentré dans la vérité constitutionnelle en rendant aux Ministres ce qui doit leur appartenir, on a jugé à propos de tempérer cette réforme par une certaine déconcentration, qui permit au Gouverneur de statuer sans avoir recours au Ministre.

Les décrets de délégation, intervenus à la suite de cette organisation générale du gouvernement de l'Algérie, ont rendu cfa Gouverneur le pouvoir de décider sur la plupart des matières formant l'objet des décrets de rattachement. En sorte que le Gouverneur n'a pour ainsi dire rien perdu de son pouvoir ou de son initiative. Seulement, au lieu de correspondre avfc un seul ministère, il correspond avec les différents ministères, selon la nature des questions à traiter.

Il rend compte de ses décisions à chaque ministre, parce qu'en définitive ce sont les ministres qui, chacun en ce qui le concerne, sont exposés à la responsabilité ministérielle. 11 centralise enfin l'action des différents ministères, afin de donner à l'administration l'esprit d'unité dentelle a besoin. Ce système, qui fut l'objet de vives critiques que l'expérience n'a pas justifiées, réalise cette formule du gouvernement algérien : « L'initiative à Alger, la décision à Paris; l'exécution à Alger, le contrôle à Paris (1). »

Les rattachements s'imposaient donc dans l'ordre constitutionnel; mais il fallait, en même temps, donner au Gouverneur certains pouvoirs- De même que les Préfets exercent, en vertu des décrets de déconcentration, certains pouvoirs à l'occasion desquels ils engagent la responsabilité des Ministres compétents ; de même les délégations données au Gouverneur lui permettent d'agir avec l'initiative qui convient, mais sans déplacer la responsabilité qui incombe aux Ministres (2).

(i) Disc, du général Cbanzy à la session de 1877, du Conseil supérieur.

(2) On ne saurait mieux faire pour juger le système des rattachements <le i881 que d'invoquer Topinion même du Gouverneur qui fut appelé à en faire rapplicatioQ. M. Tirman a, en plusieurs circonstances, exprimé l'avis qac l 'organisation de 1881, qui fait du Gouverneur un fonctionnaire subor- <ionoé aux ministres, n'enlevait rien à son initiative. Cette initiative n^est limitée que par les crédits qui sont parfois accordés avec parcimonie par les Chambres.

116. — Les décrets du 26 août 1881 n'ont pas toujours été bien compris. On a considéré à tort les décrets de rattachement comme inspirés par le désir de restreindre les pouvoirs du Gouverneur général, tandis qu'on croyait voir, en même temps, dans les décrets de délégation, une sorte de revirement dans l'opinion du Gouvernement français. Mais il suffit de remarquer que ces décrets de rattachement et de délégations sont du même jour (26 août 1881) et qu'ils ont d'ailleurs été provoqués par la nécessité impérieuse de mettre l'organisation politique de l'Algérie en harmonie avec le régime de la Constitution, pour conclure que le Gouvernement ^ançais ne saurait être atteint par ce reproche de versatilité et d'inconséquence.

117. — Les services rattachés en 1881 ne sont pourtant pas soumis au même régime que les services rattachés depuis 1848. Ces services qui, sous l'organisation de 1860, étaient dirigés déjà directement par les Ministres compétents, la justice, les cultes, l'instruction publique, ne sont pas, à proprement parler, considérés comme des services algériens. Les crédits qui y sont affectés ne figurent pas au nombre des crédits qui constituent le budget de l'Algérie, soumis à l'examen préalable du Conseil supérieur. Le Gouverneur n'a, sur ces services, aucune autorité à exercer. La situation des services nouvellement rattachés est bien différente. En effet, pour tous les services dénommés en l'article l®**, et ce sont tous les services civils autres que ceux rattachés anciennement^ le Gouverneur est l'intermédiaire entre les Préfets ou les Généraux de division et les Ministres. Ce rôle d'intermédiaire a une importance pratique considérable, car, môme dans les matières réservées à la décision du. Ministre, le Gouverneur général est ainsi amené à formuler un avis qui, le plus souvent, servira de solution. Le Gouverneur est appelé nécessairement à donner son avis sur les nominations du personnel des services rattachés en 1881 ; tandis qu'il n'est pas consulté sur la nomination du personnel des services anciennement rattachés. Le Gouverneur ne reçoit aucune délégation concernant les services de la justice française, de l'instruction publique française, etc., tandis qu'il a de nombreuses délégations concernant les services récem-

ment rattachés, et notamment pour la nomination du personnel des communes mixtes.

Enfin les crédits affectés aux services rattachés en 1881, quoique mis à la disposition de chaque Ministre, sont, au préalable, soumis aux délibérations du Conseil supérieur.

118. — D'après les articles 4 et 5 du décret du 26 août 1881, le Gouverneur général tient ses attributions, soit d'une délégation à lui faite par le Ministre, soit d'une disposition spéciale de la législation algérienne. Les pouvoirs du Gouverneur, quoique d'origine différente, s'exercent cependant, dans les deux cas, de la même façon, c'est-à-dire que le Ministre peut, en toute matière, réformer ou modifier une décision prise par le Gouverneur, soit d'office, soit sur la* réclamation des intéressés : i° parce qu'il est responsable; 2« parce qu'il est de principe, en droit administratif, que toute décision d'une autorité quelconque peut être réformée par l'autorité qui occupe un rang supérieur dans la hiérarchie.

119. — Il est inutile d'entrer ici dans le détail des délégations consenties par les Ministres au Gouverneur général; c'est une simple nomenclature à laquelle l'on devra se référer.

II est donc facile maintement de se faire une idée juste de la nature des pouvoirs du Gouverneur :

a. — En thèse générale, le Gouverneur général est le délégué des Ministres ; il agit en leur nom ; il engage leur responsabilité par ses actes.

b. Quand le Gouverneur exerce une de ces attributions qui lui sont conférées par la législation spéciale, indépendamment des décrets de délégation, il doit néanmoins compte de ses actes aux Ministres, toujours seuls responsables, au point de vue constitutionnel . •

120. — Organisation intérieure du Gouvernement général. — Sous le régime de 1860, il y avait, à côté du gouvernement militaire, une direction générale des affaires civiles. Avec rétablissement du gouvernement civil, celle direction est

devenue les bureaux mêmes du gouvernement général, à la tête desquels se trouve le Secrétaire général (1).

Toutes les affaires civiles, tant du territoire civil que du territoire de commandement, aboutissent aux bureaux du gouvernement général. Cependant, la direction des affaires politiques indigènes formait autrefois une section à Tétatmajor général. Aujourd'hui, Tautorité citile du Gouverneur, diminuée par le décret éphémère du mois du 26 novembre 1881, s'étend à toute l'Algérie, malgré la division en territoire civil et territoire de commandement. Les généraux de division, administrateurs des territoires de commandement, relèvent du Gouverneur général (art. 3, décret du 26 août 1883). Par suite du décret du 15 mars 1879, portant que le Gouverneur général civil aura sous ses ordres tous les services administratifs concernant les Européens et les indigènes, l'arrêté du 12 mai de la même année détacha de l'état-major général lé service des affaires indigènes et le plaça sous la direction immédiate du Gouverneur (2).

(1) Décret du 15 novembre 1879.

(2) Le service central des affaires indigènes a été supprimé par arrêté du 2 mars 1885, et un autre arrêté du 5 mars 1885 a créé un 7« bureau au Gouvernement général.

Le nombre des bureaux du Gouvernement général est aujourd'hui réduit à 6. Nous croyons devoir donner ici le détail des attributions de chaque bureau, tel qu'il résulte de l'arrêté du 6 juillet 1890:

jar Bureau : Personnel, secrétariat et comptabilité. — Personnel administratif. — Consulats. — Récompenses honorifiques. — Missions et publications. — Services des passages. — Pensions civiles. — Service intérieur. — Comptabilité générale et départementale. — Budget de l'Algérie. — Matériel.

2« Bureau : Administration départementale et communale. — Divisions territoriales. — Élections. — Vicinalité. — Assistance publique et hospitalière. — Service médical de colonisation. — Instruction publique. — Postes et télégraphes. — Statistique générale.

3« Bureau : Travau.x publics et colonisation. — Routes nationales et départementales. — Chemins de fer. — Hydraulique. — Affaires maritimes.

Mines et forages. — Expropriations poursuivies dans l'intérêt de la

colonisation. — Règlement des indemnités et prix pour acquisitions de terres en vue de la création des centres.

121. — Conseil de Gouoernement. — C'est un Conseil consultatif placé près du gouverneur. — L'origine en remonte aux débuts de la conquête, sous des noms différente: 6 juillet 1830, Commission de gouoernement. — Plus tard, Comité de gouvernement. Conseil d'administration. — En 1845, Conseil supérieur d'administration. — En 1848, Conseil de gouvernement. — En 1858, Conseil supérieur de l'Algérie et des Colonies. On remarque que les Assemblées, dont nous venons de citer les noms, avaient à la fois le droit de donner des avis au Gouverneur sur certaines questions déterminées, le droit d'être consultées sur les règlements administratifs et aussi sur la législation algérienne; en même temps ces Assemblées préparaient le budget.

En 1860, ces attributions furent divisées en deux Conseils. Les affaires administratives sur lesquelles des avis doivent être donnés au Gouverneur furent dans la compétence du Conseil consultatif (avL 10 du décret du 10 décembre 1860 et décret du 30 avril 1861, Ménerville, II, p. 53). — Quant à la préparation du budget, ce fut l'attributign principale du Conseil supérieur.

Enfin, en 1864, le Conseil consultatif devint le Conseil de gouvernement. Il prit encore, en 1870, le nom de Comité consultatif; mais depuis 1871 (7 octobre), le titre de Conseil de gouvernement fut employé définitivement (Ménerville, III, p. 16).

122. — Composition du Conseil de gouvernement, — Aux termes du décret du 11 août 1855, le Conseil de gouvernement

4« Bureau : Enregistrement, domaines et timbre. — Propriété indigène.

— Séquestre. — Sénatus-consulte. — Service topographique.

5« Bureau : Agriculture, commerce, assiette et perception des impôts.

— Évéoements calamiteux. — Encouragements à Tagriculture. — Concours régionaux. — Police sanitaire des animaux. — Forêts. — Police saoitaire maritime. — Cliambres et tribunaux de commerce. — Prud'hommes. — Poids et mesures. — Banques et sociétés de crédit. — Expositions. — Contributions directes et diverses.

6« Bureau : Sûreté générale. — Administration des indigènes. — Étrangers. — Expulsions. — Extraditions. — Réquisitions militaires. — Magzhens et goums. — Justice musulmane. — Cultes. — Ordres religieux musulmans. — Pèlerinages. — État-civil des indigènes. — Naturalisation.

— Presse. — Mobacher, — Bulletin officiel.

est composé des membres suivants : 1® le Gouverneur général, président; 2° le Directeur général des affaires civiles et financières, vice-président ; 3° le Premier président; 4** TArchevêque d'Alger ; 5® le Procureur général ; 6° Le Général chef d'étatmajor général; 7° TAmiral; 8** le Général du génie; 9^rinspecteur général des travaux civils; iO' l'Inspecteur général des finances; 11° le Recteur de l'Académie; 12° les Conseillers rapporteurs (1).

Le Secrétaire général du gouvernement remplace aujourd'hui le Directeur général des affaires civiles et financières (2). Les Préfets et les Généraux de division qui administrent les ierriioires miliidiires peuvent être appelés par le gouverneur ù assister aux séances du Conseil, avec voix délibéralive. Le membre du Conseil de gouvernement absent ou empêché est remplacé par le fonctionnaire qui le supplée dans la direction du service, et qui, résidant à Alger, vient immédiatement après lui dans l'ordre hiérarchique (3).

Les Conseillers rapporteurs sont aujourd'hui au nombre de quatre (décret du^ avril 1882). Un décret du 25 octobre 1887 porte qu'un délégué du Ministre de l'agriculture fera partie, à l'avenir, du Conseil de gouvernement; mais, en fait^ ce délégué ne siège qu'au Conseil supérieur et n'assiste pas aux séances du Conseil de gouvernement.

123. — Attributions du Conseil de gouvernement. — Les attributions du Conseil de gouvernement ont été fixées par les décrets des 10 décembre 1860 et 30 avril 1861 (Ménerville, II, p. 53). Le Conseil donne son avis sur toutes les affaires qui sont renvoyées à son examen par le Gouverneur général. Son avis d'ailleurs .n'oblige pas l'administration supérieure, mais il est des cas où le Gouverneur est tenu de le consulter. L'article l**" du décret du 30 avril 1861 énumère ces différents cas. On y remarque, par exemple, que tout acte engageant le

(1) Depuis que le service des affaires indigènes est placé sous les ordres directs du Gouverneur, le chef d'État-major n'a plus à s)6ger au Conseil de gouvernement.

(2) Décret du 23 février 1882.

(3) Un décret du 24 juillet 1869 permet de conférer Thonorariat aux Conseillers rapporteurs.

Domaine ou contenant aliénation du Domaine de TÉtat, doit être fait en Conseil de gouvernement. Le Conseil de gouvernement est encore appelé à donner son avis sur rétablissement ou les modifications des circonscriptions administratives, judiciaires, communales; sur la déclaration d'utilité publique^ pour les cas d'expropriation. Le Conseil de gouvernement a parfois des attributions politiques vis-à-vi^ies indigènes. Il statue sur l'apposition et la main-levée du séquestre, et même sur Tapplication des amendes collectives, en cas d'incendie de forêts (1). Remarquons encore que le Conseil de gouvernement est nécessairement consulté sur la législation et les règlements organiques concernant Télat-civil, le culte, la justice et l'instruction publique des indigènes. L'article 2 du décret du 30 avril 1861 dit que le Conseil est appelé, en outre, à donner son avis sur tous les projets de lois, décrets et règlements généraux intéressant l'administration, le commerce, les finances, ou la colonisation en Algérie; mais, à la différence de l'article 1®**, cet article ne dit pas que le Conseil doive être nécessairement consulté.

124. — S'il était permis de faire une comparaison, ou pourrait rapprocher le Conseil de gouvernement des Conseils supérieurs qui assistent les différents Ministres; mais il serait trop ambitieux de le comparer, comme on l'a fait quelquefois, à un Conseil d'État. Ce Conseil, en effet, n'a aucune attribution en matière de contentieux administratif. Cependant il intervient dans la constitution de la propriété indigène et la constitution de rétat-civil indigène, comme nous le verrons plus loin, et il a été exceptionnellement autorisé à compléter certaines lois par des arrêtés réglementaires, par exemple en vertu de la loi du 9 décembre 1886 sur le régime forestier de l'Algérie (2), Il se réunit une fois, chaque semaine.

i&. — Conseil supérieur . — L'exposé que nous avons fait plus haut, à propos du Conseil de gouvernement, nous a fait connaître l'origine du Conseil supérieur.

Le décret organique de 1860, qui a fait une institution dis-

(1) Art. 1 § 15. D. 30 avril 1861. — Loi 17 juil. 1874, art. 6.

(2) Voy. art. 6 de la loi du 9 déc. 1886.

tincte, lui a donné pour attribution de préparer le budget, de délibérer sur l'assiette et la répartition des divers impôts. (Voir aussi décret du 11 août 1875),

126. — Composition du Conseil supérieur. — Aux termes du décret du 11 août 1875, les membres de ce Conseil comprennent : 1° tous les #embres faisant partie de droit du Conseil de gouvernement (voyez n° 122) ; 2<> les généraux chargés de Tadministration des territoires militaires ; 3° les préfets ; 4°

6 délégués du Conseil général de chaque département. Les délégués des Conseils généraux sont nommés pour trois ans, à rélection, dans la session d'octobre. L'élection a lieu au scrutin de liste et à la majorité absolue.des suffrages.

127. — Le Conseil se réunit en session ordinaire, après la session budgétaire des Conseils généraux, c'est-à-dire dans le mois de novembre. Le gouverneur général peut le convoquer en session extraordinaire, toutes les fois qu'il y a lieu. La durée des sessions est fixée par le gouverneur général, mais elle ne peut dépasser vingt jours. La présidence du Conseil appartient au gouverneur. A l'ouverture de chaque session, le Conseil supérieur élit un vice-président. Un décret du

7 mars 1876 alloue aux délégués une indemnité de 20 francs par jour de présence à Alger pendant la session et une indemnité pour frais de déplacement fixée à 3 francs par myriamètre, aux délégués qui résident hors d'Alger, tant pour se rendre aux convocations que pour rejoindre leur domicile.

128. — Rôle et attributions du Conseil supérieur, — Si l'on consulte l'article 7 du décret du 11 août 1875, on voit que le Conseil est chargé « d'examiner \e projet de budget, l'assiette » et la répartition des impôts préparés par les soins du gou- » verneur général. »

Ces attributions bien délimitées et qui consistent à donner un simple avis sur les propositions budgétaires n'ont pas empêché le Conseil d'aspirer à jouer un rôle plus important dans la direction des affaires algériennes.

Aujourd'hui encore, l'on se demande si les attributions de ce conseil ne doivent pas être augmentées, et si sa composition ne doit pas être modifiée, tandis que d'autres pensent

que le Conseil supérieur, placé en face de la représentation algérienne, ne peut plus avoir aucun rôle sérieux à remplir.

129. — Sous le régime de 1860, Tinstitution d'un Conseil supérieur répondait à Tidée qu'on se faisait alors de l'organisation politique et administrative de l'Algérie . Cette organisation, comme nous l'avons déjà dit, était semi-autonome ; le gouverneur militaire était une sorte de vice-empereur: c'étaient le duc de Malakotf, le duc de Magenta. Dans cette organisation, l'on flattait l'esprit public algérien, en lui persuadant que le Conseil supérieur était un embryon de Parlement.

Les rédacteurs des cahiers algériens pensèrent même à transformer ce conseil de fonctionnaires et de délégués en une assemblée de 30 membres élus par le suffrage direct et universel, et à lui conférer, outre le droit de concourir à la préparation du budget de chaque département ministériel, la prérogative de discuter tous les projets relatifs au développement de la colonisation. (Voy. n° 102 et la note.) Mais ce vœu était formulé à défaut de représentation au Parlement.

130. — Depuis les changements apportés dans l'organisation politique de la France et de l'Algérie, ces idées se sont naturellenient modifiées. Il n'est plus utile de faire jouer au Conseil supérieur le rôle d'un petit parlement, puisque les ministres sont responsables devant les Chambres Françaises des actes du gouverneur. Il n'est plus indispensable de faire préparer les lois relatives à la colonisation par le Conseil supérieur, puisque l'Algérie a des représentants au Parlement.

131. — L'attention portée vers le Parlement national, seul maître des destinées algériennes, ne laisse guère le loisir de se passionner pour les calmes délibérations d'une assemblée composée mi-partie de fonctionnairs et mi-partie de délégués d'un suffrage très restreint et qui n'a d'ailleurs à émettre que des avis et des vœux. Cependant, ainsi que M. Albert Grévy le rappelait à l'ouverture de la session de 1879, on n'a jamais contesté au Conseil le droit de formuler, à l'occasion de la préparation du budget, son appréciation ou ses désirs relativement à la direction donnée à l'administration algérienne,

dans'les différentes branches des services publics. Cela est si vrai qu'on a pu dire, sans paradoxe, que les attributions du Conseil supérieur sont surtout celles qui ne lui ont pas été dévolues, mais que Tusage a consacrées.

On comprend fort bien que, tant que ses attributions seront contenues dans les limites qu'implique son rôle purement consultatif, la composition actuelle du Conseil supérieur n'ait pas besoin d'être modifiée (1).

132, — Budget de l'Algérie. — Nous avons dit, plus haut (n® 117), que les services civils de l'Algérie se divisent en deux catégories : les services énumérés dans le décret du 26 août 1881 et qui sont nouvellement rattachés, et les services anciennement rattachés, tels que la Justice européenne, les Cultes, l'Instruction publique européenne. Il faut observer que, les dépenses des services anciennement rattachés ne figurant pas au budget proprement dit de l'Algérie, le Conseil supérieur n'a, en cette matière, aucun avis à émettre et que la direction de ces services échappe ainsi au contrôle, même très atténué, du Conseil.

133. — Lors de la session pour l'examen du projet de budget de 1892, le Conseil supérieur a fait, pour étendre ses attributions financières, une tentative dont il est indispensable de parler ici.

Les vœux du Conseil pour des augmentations de crédit, si justifiés, qu'ils fussent, ne pouvant réussir à fléchir l'implacable commission du budget de la Chambre, le Gouverneur général proposa d'établir un budget spécial dans lequel tous les crédits affectés aux services civils de l'Algérie figureraient en regard des recettes. Au moyen d'une combinaison ingénieuse, l'on arrivait à l'équilibre parfait des recettes et des

(1) Nous ne comprenons pas quelle serait l'utilité d'augmenter le nombre des délégués, et encore moins l'avantage de les faire nommer au suffrage universel, et d'exclure les fonctionnaires. Nous ne voyons pas d'inconvénient grave au maintient des délégués actuels, mais nous admettrions plus facilement la suppression des délégués, que la suppression des fonctionnaires qui sont les plus aptes à justifier les demandes de crédits dont leurs services peuvent avoir besoin.

dépenses, et Ton réservait ainsi à TAlgérie la possibilité de profiter des excédants et des plus-values qui sont la conséquence certaine de son développement normal.

134. — L'idée de ce budget spécial était séduisante. En eflTet, si depuis Tannée 1881 à Tannée 1886 les recettes ordinaires de l'Algérie s'étaient augmentées de 8 millions, les crédits alloués, pendant les mêmes années, pour les services ressortissant du Gouverneur général, n'avaient cessé de décroître (-1). Cependant les besoins d'un pays qui n'est pas encore arrivé à son développement normal, comme l'Algérie, sont considérables. Les économies sont sans doute imposées par les nécessités impérieuses de l'équilibre budgétaire, mais il n'est peut-être pas très politique, ni même très habile, d'arrêter l'essor de l'Algérie, par des réductions de crédits excessives. De là Vidée de créer un budget spécial permettant à l'Algérie d'avoir le bénéfice des plus-values de recettes constatées dans les derniers exercices.

En présentant ce projet, on se défendait d'ailleurs, par avance, de vouloir créer une sorte d'autonomie financière, impliquant l'institution d'une assemblée élective substituée au Conseil supérieur, et pouvant encourager les idées d'autonomie politique (2).

Les recettes ordinaires de l'Algérie peuvent être évaluées à 40,000,000 en chiffres ronds.

Les services civils n'entraînent pas une dépense supérieure à 40 millions si Ton en déduit : l*' les sommes payées à titre de garantie d'intérêts aux compagnies de chemins de fer;2<» certaines aimuités dues par l'État à la Compagnie Algérienne et à la Compagnie P.-L.-M.

(i) De 26,354,000 ea 1884, les crédits sont totnbés à 22,938,000 francs ca 1887.

(2) c II faut reconnaître, disait M. Tirman, que si rémancipation budgétaire des colonies lointaines a sa raison d'être, il n'en est pas de même pour l'Algérie, dont on doit, au contraire, poursuivre l'assimilation à la Mère-Patrie. D'ailleurs, Tautonomie financière impliquerait la création il'une assemblée locale, dotée, en matière budgétaire, d'un pouvoir de décision et qui devrait, dès lors, tenir son mandat des électeurs. Or, institution, en Algérie, d'un nouveau corps électif présenterait, entre autres inconvénients, celui d'accentuer les différences qui existent entre la législation métropolitaine et l'organisation de notre grande colonie. »

135. — C'est ainsi que d'après les chiffres publiés dans le rapport de la Commission du budget pour 1892 (1), les dépenses faites par la France en Algérie atteindront environ 117 millions ; les recettes ne dépasseront guère 38 millions et demi. L'écart sera donc d'environ 78 millions. Cependant, en déduisant du chiffre des dépenses : 1° les 55 millions que coûte l'entretien de l'armée et de la marine; 2° les 15 millions que l'État paie annuellement aux chemins de fer algériens, qui constituent une avance remboursable ; 3° les 8 millions et demi d'annuités que paie l'État pour différents travaux publics à la Compagnie Algérienne et à la Compagnie Paris-Lyon-Méditerranée, on arrive ainsi, par une façon ingénieuse de présenter le budget, à balancer les recettes avec les dépenses purement civiles et spéciales à l'Algérie.

136. — Ce projet fort habilement conçu n'apportait, en apparence, que des modifications peu importantes au régime administratif de l'Algérie ; cependant le Conseil supérieur se trouva amené à prétendre exercer un droit de contrôle sur les services anciennement rattachés dont les crédits étaient, pour la première fois, soumis à son examen.

137. — Le système financier dont nous venons d'esquisser les grandes lignes, ne put trouver grâce auprès du Parlement dont il diminuait l'autorité en matière budgétaire. Le rapporteur général du budget de 1891, au Sénat, n'hésita pas à condamner de la façon la plus nette l'idée d'un budget spécial, au moment même où l'on s'efforçait de faire disparaître tous les budgets annexes ou extraordinaires. Le rapporteur du budget de l'Algérie à la Chambre, pour 1892, tout en reconnaissant la nécessité de consacrer ù l'Algérie les ressources qui en proviennent, déclarait récemment qu'il ne saurait être question d'établir un lien de droit entre les recettes et les dépenses de l'Algérie, au point de créer des affectations spéciales (2) .

(1) M. Burdeau, rapporteur.

(2) Projet de loi sur rétablissement d'un impôt foncier sur la propriété non bâtie. — M. Burdeau rapporteur (juillet 1891). « Le budget algérien a des besoins auxquels on a pu^ depuis quelques années, tarder de donner

Dans ces conditions, le rôle du Conseil supérieur paraît devoir rester ce qu'il était jusqu'ici, c'est-à-dire consister à émettre un avis sur les dépenses d'un caractère local, pour lesquelles des crédits doivent être demandés et obtenus des Chambres .