DES PERSONNES MORALES

L’Étafe. — L’État acquiert les biens de son domaine privé par les moyens de droit commun, tels que : achat, donation, legs, échange ; et par des moyens qui lui sont propres, notamment l’acquisition des objets sans maître, des épaves, des amendes, des objets confisqués à titre de peine.

Les achats de meubles sont des marchés de fournitures qui doivent, en principe, être faits aux enchères, et, par exception, à l’amiable dans les cas déterminés limitativement par l’ordonnance du 4 décembre 1836, rendue en exécution de la loi du 31 janvier 1833, art. 12.

Les achats cl’ immeubles, dans la mesure des crédits ouverts, sont ordonnés par le ministre et préparés par les agents de l’administration de l’enregistrement et des domaines. Le contrat est passé entre le vendeur et le directeur des domaines. Si le prix dépasse 25,000 fr., le contrat n'est parfait qu’en vertu de l’approbation par décret. Au-dessous de 25,000 fr., l’approbation est valablement donnée par le préfet.

L’échange constituant une aliénation en même temps qu’une acquisition, le ministre ne peut y consentir qu’en vertu d’une loi spéciale. Quant aux donations et legs, leur acceptation ne peut être faite qu’en vertu d’un décret en Conseil d’État.

La gestion des biens domaniaux est, en principe, confiée à Y administration de V enregistrement et des domaines ; il n’y a d’exception que pour les biens affectés à un service public, lesquels sont placés sous la surveillance du ministre dans le département duquel rentre le service. Les préposés de l’enregistrement et des domaines ne gèrent d’ailleurs pas directement les immeubles domaniaux. Pour éviter les fraudes, et par crainte d’une administration directe que ne stimulerait pas l’intérêt personnel, la loi des 28 octobre et 5 novembre 1790 et celle .des 19 août, 12 septembre 1791, qui sont toujours en vigueur, prescrivent le bail à ferme.

Plusieurs lois ont successivement ordonné la vente des biens

domaniaux et d’autres ont déterminé les formes avec lesquelles cette aliénation serait faite. Une jurisprudence bien établie avait décidé, en se fondant sur ces lois, que Taliénation des biens domaniaux pouvait être ordonnée par un décret, et qu’une loi spéciale n’était pas nécessaire pour mettre en vente un bien déterminé. La jurisprudence n’admettait qu’une exception relativement aux forêts, en se fondant aussi, pour cette exception, comme pour le principe, sur le texte de la loi des 28 octobre,

5 novembre 1790 ; car, après avoir dit dans Part. 2 que tous les biens nationaux seraient vendus, l’art. 5 ajoute que les bois et forêts sont exceptés de la mesure. Cette solution a été confirmée par la loi du 14 mai-ler juin 1864. Le premier effet de cette loi a été de reconnaître la validité de toutes les ventes consenties dans le passé. Quant à l’avenir, elle a restreint les pouvoirs de l’administration en disposant que si la valeur estimative de l’immeuble domanial dépassait un million de francs, l’aliénation totale ou partielle ne pourrait avoir lieu qu’en vertu d’une loi spéciale. Cette loi ne s’applique d’ailleurs pas aux biens dont la vente est régie par des lois spéciales, et notamment la concession à des lais et relais de mer, ni aux immeubles expropriés pour cause d’utilité publique. (V. loi du 16 septembre 1807, art. 41, et la loi du 3 mai 1841, art. 13.)

Les formes de la vente des biens domaniaux sont fixées par les lois des 1 o et 1 6 floréal an X et par celle du 5 ventôse an XII, titre VII. Il résulte de la combinaison de ces textes que la vente doit être faite publiquement et aux enchères, devant le préfet assisté du directeur des domaines du département ou devant le sous-préfet assisté d’un préposé de l’administration des domaines désigné par le directeur. Ces enchères sont publiées d’avance et affichées pour provoquer la concurrence des enchérisseurs. Le procès-verbal dressé par le préfet ou le sous-préfet est un acte notarié, qui a date certaine et force exécutoire. En général, l’acte n’est pas subordonné à l’approbation du ministre et l’adjudicataire a immédiatement un droit acquis en vertu de son enchère; il en serait autrement si l’approbation ministérielle avait été réservée par une clause du cahier des charges.

La vente aux enchères serait, dans certains cas, impossible ou offrirait de graves inconvénients. Elle est alors remplacée par la vente de gré à gré ; mais cette vente amiable ne peut être consentie qu’en vertu d’une loi spéciale d’intérêt privé ou d’une loi relative à une catégorie de biens.

L’Etat ne peut emprunter qu’en vertu d’une loi spéciale qui autorise formellement le ministre des finances à contracter l’emprunt et qui détermine les conditions auxquelles l’emprunt pourra être souscrit.

Les actions en justice intéressant L’État sont intentées par et

contre les préfets devant les tribunaux et les conseils de préfecture. Devant le Conseil d’État, le domaine est représenté par le ministre des finances, tandis qu’à la Cour de cassation c’est le préfet qui continue à suivre l’instance. L’administration des domaines prépare les éléments du procès et surveille tous les actes; mais il ne lui appartient pas de représenter l’État dans les actions domaniales. Par exception, lorsqu’il s’agit uniquement de poursuivre le recouvrement d'un revenu, les agents des domaines ont le pouvoir de procéder par voie de contrainte contre les débiteurs, et de suivre en justice le jugement des oppositions qui pourraient être élevées par les parties contre la contrainte. L’État ayant pour défenseurs naturels de ses droits les magistrats du ministère public, il est dispensé du ministère des avocats. Cette dispense est d’ailleurs purement facultative, et le préfet peut, s’il lejuge utile, désigner un avocat sur la présentation du directeur de l’enregistrement et des domaines.

Département. — Les biens qui composent le domaine départemental se divisent en deux catégories. Les uns sont affectés à des services généraux obligatoires ; les autres à des services qui n’ont qu’un intérêt d’utilité départementale.

Dans la première catégorie, nous trouvons les biens appartenant autrefois à l’État et dont l’abandon gratuit aux départements a été consacré par le décret du 9 avril 1811 : ce sont les hôtels des préfectures, des sous-préfectures et des cours d'assises ou tribunaux. Les bâtiments où siègent les cours d’appel sont demeurés la propriété de l’État, de sorte que dans les villes où tous les services sont réunis dans le même édifice, une ventilation établit la proportion suivant laquelle l’entretien est à la charge de l’État pour la Cour d’appel, et du département pour la Cour d’assises.

Les biens de la seconde catégorie sont les terrains plantés en pépinières, les fermes-écoles, quelques établissements d’eaux thermales, et enfin les édifices qui ont cessé d’être affectés à un service public obligatoire. — Le département a aussi des biens mobiliers : ce sont les meubles des préfectures et sous-préfectures et les biens incorporels, tels que certains droits de péage.

Il est rare que les départements aient des biens d’un caractère exclusivement privé, le Code forestier ne parle même pas des bois départementaux, parce qu’il est peut-être sans exemple que des départements soient propriétaires de bois. Cependant si, par exception, il y en avait, le régime forestier leur serait applicable, comme il l’est à tous ceux que possèdent des établissements publies (art. 90 et suiv. du code forestier).

D’après l’art. 46 de la loi du 10 août 1871, le conseil général règle définitivement par des délibérations qui sont exécutoires, sans approbation préalable de l’autorité supérieure :

1° Les acquisitions, aliénations et échanges des propriétés im-

mobilières, quand ces propriétés ne sont affectées ni aux hôtels des préfectures et sous-préfectures, ni au service des cours et tribunaux, ni au casernement des gendarmes ou aux prisons ;

2° Le mode de gestion des propriétés départementales ;

3° Les baux des biens donnés ou pris en ferme, quelle qu’en soit la durée ;

4* Le changement de destination des propriétés et des édifices départementaux autres que les hôtels de préfecture et de souspréfecture, et les locaux affectés aux cours d’assises, aux tribunaux, aux écoles normales, au casernement de la gendarmerie et aux prisons ;

5° L’acceptation ou le refus des dons et legs faits au département sans charge ni affectation immobilière, quand ces dons et legs ne donnent lieu à aucune réclamation. S’il y avait charge ou réclamation, l’acceptation ou le refus ne seraient exécutoires qu’en vertu de l'approbation par décret ;

6° Les assurances des édifices départementaux (§14 de l’art. 46 de la loi du 10 août 1871);

7° Les transactions (§16 de l’art. 46) ;

8° Les actions à intenter (§13 de l’art. 46).

Le préfet intente les actions au nom du département ; sur l’avis conforme de la commission départementale, il peut défendre à toute action intentée contre le département (art. 3, 2 et 34 delà loi du 10 août 1871).

En cas de litige entre le département et l’Etat, le domaine est représenté par le préfet, et le département par un membre de la commission départementale désigné par elle (art. 54 de la loi du 10 août 1871).

Le préfet peut, même sans délibération du conseil général ou de la commission départementale, agir en justice à titre conservatoire, en cas d’urgence.

Le préfet, à titre conservatoire, a aussi le droit d’accepter une donation avant la réunion du conseil général, afin de prévenir la caducité qui résulterait du décès du donateur avant l’acceptation de la libéralité. Cet article ne parle que de l’acceptation conservatoire. Quant au refus, il n’implique pas l’urgence, et c’est pour cette raison qu’il ne peut être fait qu’en vertu d’une délibération du conseil général.

Les délibérations, dans les cas que nous venons d’énumérer, sont exécutoires si, dans les vingt jours, elles n’ont pas été attaquées par le préfet pour incompétence ou excès de pouvoir, et si elles n’ont pas été annulées par décret dans les deux mois. Elles ne peuvent pas être annulées pour des motifs tirés du fond.

Le conseil général délibère sur le changement de destination des hôtels de préfecture et de sous-préfecture, des locaux affectés

au service des tribunaux* aux écoles normales, aux prisons et au casernement delà gendarmerie ; sur l’acquisition, l’aliénation et l’écliange des mêmes immeubles (art. 48, §§ 1 et 2 de la loi du 10 août 1871). Ces délibérations ne sont exécutoires qu’en vertu de l’approbation expresse ou tacite de l’autorité supérieure. Elles sont exécutoires comme implicitement homologuées si, dans les trois mois, l’annulation n’a pas été prononcée par décret (art. 49). L’annulation peut, en ce cas, être prononcée, non seulement pour incompétence, excès de pouvoir ou violation de la loi, mais pour des motifs tirés du fond.

Budget du département. — Le projet du budget est préparé et présenté par le préfet, qui doit le communiquer à la commission départementale, dix jours avant la session d’août, avec les pièces h l'appui. Le budget voté parle conseil général est définitivement réglé par décret (art. 57 de la loi du 10 août 1871).

D’après une disposition que nous trouvons, pour la première fois, dans la loi du 18 juillet 1866 et qui a été maintenue par la loi du 10 août 1871 , le budget départemental se divise, tant pour les recettes que pour les dépenses, en budget ordinaire et budget extraordinaire. Les recettes ordinaires et les dépenses ordinaires sont ainsi nommées parce qu’elles se reproduisent périodiquement tous les ans, tandis que les recettes ou dépenses extraordinaires ont toutes un caractère accidentel.

Les recettes ordinaires se composent :

1° Des centimes ordinaires dont le nombre est fixé annuellement par la loi des finances;

2° Des centimes spéciaux autorisés pour les dépenses des chemins vicinaux, de l’instruction primaire et du cadastre ;

3° Du revenu et du produit des propriétés départementales;

4° Du produit des expéditions d’anciennes pièces ou d’acles déposés aux archives de la préfecture;

5° Du produit des droits de péage de bac sur les routes et chemins à la charge du département et de tous autres droits concédés au département par des lois;

6" De la part allouée au département dans la répartition annuelle du fonds de subvention inscrit annuellement au budget du ministère de l’intérieur pour venir en aide aux départements qui, à raison de leur situation financière, doivent être compris dans la distribution;

7 * Du contingent de l’État et des communes pour le service des aliénés ;

8° Du contingent des communes pour le service vicinal et pour les chemins de fer d’intérêt local (art. 58 de la loi du 10 août 1871).

Les recettes extraordinaires se composent :

1° Du produit des centimes additionnels extraordinaires votés par le conseil général dans la limite fixée par la loi de finances

ou autorisés par les lois spéciales. (Y. art. 40 de la loi du 10 août 1871).

2° Du produit des emprunts. L’emprunt peut être voté par le conseil sans être soumis à approbation, lorsqu’il est remboursable en quinze années et payable sur les ressources ordinaires ou extraordinaires à la disposition du conseil général. Si le remboursement devait être plus éloigné ou s'il fallait créer des ressources extraordinaires en dehors du maximum fixé par la loi de finances, l’emprunt ne pourrait être autorisé que par une loi spéciale (art. 40).

3° Des dons et legs ;

4° Du produit des biens aliénés ;

5° Du remboursement des capitaux exigibles et des rentes rachetées et de toutes autres recettes accidentelles.

Les dépenses ordinaires sont énumérées par l’art. 60 de la loi du 10 août 1871. Ce sont :

1° Les dépenses pour le loyer, le mobilier ou l’entretien des hôtels de préfecture et de sous-préfecture, du local nécessaire à la réunion du conseil départemental d’instruction publique et du bureau de l’inspection d’académie ;

2° Le casernement ordinaire des brigades de gendarmerie ;

3° Le loyer, l’entretien et les menues dépenses des cours d’assises, des tribunaux civils et tribunaux de commerce, et les menues dépenses des justices de paix;

4° Les frais d’impression et de publication des listes électorales et des listes du jury.

Ces quatre espèces de dépenses ordinaires ont ce caractère commun que, si un conseil général omettait ou refusait de les porter au budget, elles pourraient être inscrites d’oflice par décret. On pourrait même, si le département n’avait pas d’autres ressources suffisantes pour y faire face, pourvoir à leur paiement par une imposition extraordinaire portant sur les quatre contributions directes et autorisée par décret, pourvu cependant que l’imposition ne dépassât pas la limite du maximum fixé par la loi de finances ou qu’elle fût approuvée par une loi spéciale audessus de ce maximum.

Parmi les dépenses extraordinaires, il n’en est qu’une pour laquelle la loi permette l’inscription d’office ; c’est le paiement des dettes exigibles. Pour toutes les autres dépenses, qu’elles soient ordinaires ou extraordinaires, les allocations qui sont portées par le conseil général ne peuvent être ni augmentées ni modifiées par le décret qui règle le budget (art. 61, § dernier de la loi du 10 août 1871).

Est-ce à dire que l’autorité supérieure sera complètement désarmée et qu’il n’y aurait aucun remède aux délibérations par lesquelles un conseil général épuiserait les ressources du départe-

ment en dépenses extraordinaires sans pourvoir aux dépenses ordinaires? Le président de la République pourrait refuser son approbation au budget jusqu’à ce que les propositions eussent été modifiées. Une transaction ne tarderait pas à intervenir et la faculté de refuser en bloc, si ce moyen extrême était employé, aboutirait au même résultat que l’inscription d’office. Il est évident que ce moyen, par cela qu’il est extrême, ne devra être employé que rarement et dans des circonstances graves.

Le préfet rend son compte d’administration au conseil général. Ce compte doit être communiqué à la commission départementale, avec pièces à l’appui, dix jours au moins avant la session d’août. Les comptes provisoirement arrêtés par le conseil général sont réglés définitivement par décret (art. 66).

Commune. — La commune, personne morale, est représentée par le maire et le conseil municipal. Le maire agit au nom de la commune dans tous les actes qui concernent son patrimoine ; mais il ne peut faire de son propre mouvement que des actes conservatoires, tels qu’interruption de prescription et acceptation provisoire d’une libéralité, en attendant l’acceptation définitive. Les actes qui dépassent les limites d’un fait conservatoire ne peuvent être faits par le maire qu’en vertu d’une délibération du conseil municipal, approuvée par l’autorité supérieure ou, au moins, non annulée .

Le maire est chargé de conserver et d’administrer les biens de la commune et de faire en conséquence tous les actes conservatoires de ses droits ; de gérer ses revenus ; de surveiller les établissements communaux et la comptabilité communale ; de préparer et proposer le budget et d’ordonnancer les dépenses ; de diriger les travaux communaux; de représenter la commune en contractant ou en plaidant, et d’une manière générale « d’exécuter les décisions du conseil municipal » (art. 90). Cette obligation étant prescrite par la loi, si le maire refusait de faire exécuter une délibération du conseil municipal, le préfet pourrait y pourvoir d’office par un délégué spécial, conformément à l’art. 8» de la loi du 5 avril 1884 *.

La nouvelle loi a, comme nous l’avons dit plus haut, renversé le système adopté par les lois antérieures. Elle a posé en règle générale (art. 61, § 1) que le conseil municipal réglerait par ses délibérations les affaires de la commune, et que les délibérations du conseil ne seraient pas soumises à l’approbation préalable de l’autorité supérieure, si une disposition expresse n’exigeait pas cette formalité. Il est vrai que l’approbation préalable est encore exigée dans un grand nombre de cas ; mais elle n’est réservée qu’à titre d’exception, et, bien que ces cas soient nombreux, il

1 Ancien art. 15 de la loi du 18 juillet 1837.

l’RÉCIS DU COURS

n’en est pas moins vrai que l’exception d’autrefois est aujourd’hui devenue la règle, et réciproquement.

C’est dans ce renversement de la règle d’interprétation que consiste surtout la différence entre les deux lois; car si l’on examine les affaires énumérées dans l’art. 68 de la loi du 5 avril 1884; on verra qu’au fond les délibérations sont soumises à l’approbation préalable toutes les fois qu’il s’agit des actes d’aliénation, même d’acquisition avec charges ou d’administration avec engagement pour longues années (baux de plus de dix-huit ans), et que c’est surtout en matière d’administration que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune.

Les délibérations non soumises à l’approbation préfectorale ne sont pas elles-mêmes immédiatement exécutoires. Elles doivent être déposées à la préfecture ou à la sous-préfecture, et, pendant un mois à partir de ce dépôt, le préfet peut en prononcer l’annulation pour violation d’une loi ou d’un règlement d’adminislratration publique (art. 8, § ult. et art. 63). Le préfet, s’il y avait urgence, pourrait abréger le délai d’un mois en donnant à la délibération une approbation expresse pour devancer l’approbation tacite qui résulterait de l’expiration du mois.

Même, d’après la loi du 18 juillet 1837, art. 17, le conseil municipal était appelé à régler le mode de jouissance des biens communaux et les conditions des baux, dans la mesure des actes d’administration. Si, au lieu du bail à ferme ou à loyer, le conseil se prononçait pour la jouissance en nature, il réglait aussi les conditions de la répartition des fruits entre les habitants. Lorsqu’il s’agissait d’affouages, le conseil municipal réglait aussi leur répartition, mais en se conformant aux lois forestières (art. 105 du Code forestier). Ces dispositions avaient uniquement pour objet le partage des fruits ; elles ne pouvaient pas être étendues à la division des propriétés, car les partages de propriété sont interdits. Une loi du 14 août 1792 avait ordonné le partage des biens communaux ; mais les inconvénients du partage forcé furent reconnus par la Convention, et une loi du 10 juin 1793 substitua le partage facultatif au partage obligatoire. La loi de 1793 a elle-même été abrogée par un décret du 9 ventôse an XII, après avoir été suspendue par une disposition transitoire du 11 prairial an IV, ce qui emporte l’abrogation du partage facultatif ou, en d’autres termes, son interdiction. D’un autre côté, l’art. 92 du Code forestier a prohibé le partage des bois entre les habitants, et la loi du 18 juillet 1837 a gardé le silence sur le partage des biens communaux, silence qu’ont imité les auteurs de toutes les lois sur les communes.

Comme les prohibitions doivent être rigoureusement renfermées dans les termes de la loi, il faut déterminer l’étendue du mot partage. Or le partage a pour objet de rendre gratuitement

chaque copartageant propriétaire <le la part tombée dans son lot, et de lui conférer le droit d’en disposer. Toute division qui n’aurait pas pour effet de rendre le copartageant propriétaire absolu de son lot, ne tomberait donc pas sous le coup de la prohibition. Ainsi on ne considère pas comme défendus : 1° les allotissements au profit des chefs de ménage les plus anciens, avec faculté de transmettre par testament à un de leurs enfants; ce n’est là qu'une division de la jouissance, puisque les chefs de ménage lotis n’ont pas le droit d’aliéner (jus abulendi ), c’est-àdire l’attribut principal de la propriété ; 2° les attributions de parcelles, en propriété, moyennant une somme d’argent payable à la commune par chaque copartageant ; en ce cas, il y a plutôt plusieurs ventes simultanées qu’un véritable partage. La ressemblance de cette opération avec le partage tient à ce que l’aliénation est limitée aux habitants de la commune ,- mais la différence résulte de ce que chaque copartageant paye un prix. Gomme toutes les aliénations, un semblable partage ne serait régulier qu’en vertu de l’approbation du préfet.

Lorsque la délibération, en vertu de laquelle le maire agit, doit être approuvée, l’approbation est donnée tantôt parle préfet et tantôt par le chef ,de l’Etat; il ne faut recourir à ce dernier que dans certains cas exceptionnels, et la compétence du préfet est le droit commun en cette matière.

L’aliénation par vente, échange ou transaction des biens communaux est approuvée par le préfet; il n’y a d’exception que pour les bois, en vertu, non du texte de la loi, mais d’une jurisprudence fondée sur un avis de Conseil d’Etat du 11 novembre 1852. L’aliénation des bois communaux ayant pour effet de les convertir en propriétés privées, les affranchirait du régime forestier. Pour cette raison, le conseil d’Etat a décidé que l’aliénation des bois communaux ne peut être autorisée que par décret. L’art. 91 du Code forestier défend en effet aux communes de faire aucun défrichement sans une autorisation du gouvernement. L’aliénation aurait pour résultat de soustraire les bois communaux à l’application de cet article.

Les acquisitions d’immeubles sont consenties en vertu de l’approbation du préfet quand la dépense totalisée avec les dépenses de même nature ne dépasse pas les ressources ordinaires et les ressources extraordinaires que la commune peut se créer sans autorisation spéciale. L’approbation par le préfet ne serait même pas nécessaire si l’acquisition pouvait être payée, soit avec les ressources ordinaires, soit avec les ressources extraordinaires que le conseil peut créer. — Quant aux dons et legs, il est statué définitivement sur le refus ou l’acceptation par le conseil municipal, s'il n’y a ni charge ni réclamation. En - cas de réclamation de la famille, l’approbation doit être donnée par décret,

conformément au § 8 de l’art. 66 de la loi du 5 avril 1884.

Les baux à donner ou à. prendre sont approuvés par le préfet (n° 14 du tableau A annexé au décret du 25 mars 1852). Lorsque la commune donne à bail, les conditions delà location sont fixées par une délibération réglementaire du conseil municipal, si le bail n’excède pas dix-liuit ans. Au-dessus de cette durée, le bail n'est plus un acte d’administration, et, comme s’il s’agissait d’une aliénation, la loi exige l’approbation préalable du préfet (art. 68, § 1, de la loi du 5 avril 1884).

Le conseil municipal règle les emprunts communaux à deux conditions : 1° qu’ils soient remboursables sur les ressources ordinaires ou les ressources extraordinaires que le conseil est autorisé à créer sans autorisation spéciale de l’autorité supérieure ; 2° que l’amortissement ne dépasse pas trente ans. Si l’une de ces deux conditions fait défaut, l’approbation préalable est nécessaire ; elle est donnée par le décret du président de la République et même par un décret le conseil d’Etat entendu lorsque l’amortissement doit dépasser trente ans. Énfîn une loi spéciale serait nécessaire s’il s’agissait d'emprunter un million, ou si, réunie aux chiffres d’autres emprunts non encore remboursés, la somme empruntée dépassait un million (art. 141, 142 et 143 de la loi du 5 avril 1884).

Budget. — La loi du 5 avril 1884 a, pour les finances municipales, imité la division que la loi sur les conseils généraux avait faite en budget ordinaire et budget extraordinaire.

Le budget ordinaire en recettes et en dépenses se compose d'articles qui se trouvent, tous les ans, à l’actif ou au passif de la commune. Le budget extraordinaire, au contraire, se compose de recettes ou de dépenses accidentelles. En ce qui concerne les dépenses, la loi se borne à dire : a Les dépenses du budget ordinaire comprennent les dépenses annuelles et permanentes d’utilité communale. — Les dépenses du budget extraordinaire ou temporaire sont imputées sur les recettes énumérées à l’art. 134 (recettes extraordinaires) ou sur l’excédent des recettes ordinaires (art. 135). Les recettes, au contraire, sont l’objet d’une énumération. L’art. 133 énumère les recettes ordinaires ; l’art. 134, les recettes extraordinaires.

La loi a fait une énumération des dépenses à un autre point de vue : elle distingue celles qui sont obligatoires d’avec celles qui sont facultatives. Les premières sont énumérées dans l'art. 136 ; il était inutile d’énumérer les autres, toutes celles qui ne sont pas obligatoires étant de droit facultatives.

Ce qui distingue les dépenses obligatoires, c’est que si le conseil municipal n’y pourvoit pas ou s’il n’alloue qu’une somme insuffisante, elles peuvent être inscrites ou augmentées par l’autorité qui est chargée de régler le budget, c'est-à-dire, suivant les

cas, par le préfet ou par le président de la République. Quant aux dépenses facultatives, elles peuvent être réduites par le préfet ou le président ; mais ils n’ont pas le droit de les augmenter. Il y a même un cas où l’autorité supérieure n’a pas le droit de toucher à la dépense facultative, ni pour l’augmenter, ni pour la diminuer. Lorsque le budget municipal pourvoit à toutes les dépenses obligatoires, dit l'art. 145, et qu’il n’applique aucune recette extraordinaire aux dépenses soit obligatoires, soit facultatives, ordinaires ou extraordinaires, les allocations portées audit budget pour les dépenses facultatives ne peuvent pas être modifiées par l’autorité supérieure.

Le budget de la commune est proposé par le maire, voté par le conseil municipal et approuvé par le préfet, lorsque le revenu ne dépasse pas trois millions. Au-dessus de cette somme, l’approbation est donnée par un décret sur la proposition du ministre de l’intérieur (art. 145 § 3 de la loi du 5 avril 1884).

Les recettes sont recouvrées par un comptable ou receveur municipal, et, en règle générale, c’est le percepteur de l’État qui en remplit les fonctions ; mais dans les villes qui ont trente mille francs de revenu, un receveur municipal spécial peut en être chargé. C’est une faculté et non une obligation. Si le conseil municipal préférait conserver le percepteur et que celui-ci y consentît, la loi n’y mettrait pas obstacle. Le receveur spécial est nommé par le préfet dans les villes dont le revenu ne dépasse pas 300,000 fr., et par le président de la République, sur la proposition du ministre des finances, dans les communes dont le revenu est supérieur.

Le paiement des dépenses est également fait par le receveur municipal, mais en vertu d’une ordonnance de paiement délivrée par le maire. Si celui-ci refusait d’ordonnancer une dépense régulièrement autorisée et liquidée, il serait statué par le préfet en conseil de préfecture et l’arrêté tiendrait lieu de mandat (art. 152).

Sauf les cas où les lois prescrivent un mode spécial de recouvrement, les recettes s’effectuent sur des états dressés par le maire et rendus exécutoires par le visa du préfet ou du sous-préfet. Les tiers peuvent former opposition à ces états, et si la matière est de la compétence des tribunaux ordinaires, elles sont jugées par eux comme affaires sommaires (art. 153).

Sections de commune. — La section est une partie de la circonscription communale, qui, bien que régie par les magistrats de la commune, possède cependant des droits propres appartenant exclusivement à ses habitants. Cette situation, qui se rencontre assez fréquemment, provient de causes diverses dont quelques-unes remontent à des époques fort anciennes. La législation antérieure à 1789 reconnut fréquemment à des fractions

du territoire, à des hameaux, à des communautés, à des villagesdépendant d'une paroisse, des droits d’usage et même des droits à la propriété des pâturages dont les habitants de ces villages jouissaient à l’exclusion des autres habitants de la paroisse. Ces droits provenaient soit des concessions des seigneurs, soit du fait des habitants qui avaient mis dans l’indivision des pâturages destinés à la nourriture de leurs bestiaux. La cause actuelle qui produit encore les sections se trouve dans la réunion de plusieurs communes sous une même administration, ou dans la distraction qui détache une partie d’une commune pour la réunir à une autre (art. 7 de la loi du 5 avril 1884).

Les édifices ou biens quelconques affectés à un service public , situés sur le territoire de la section, appartiennent à la commune ; en cas de distraction, la section emporte la propriété de ces édifices situés sur son territoire, et la loi les attribue à la commune à laquelle la réunion est faite. Quant aux biens dont les habitants jouissent en nature , ils appartiennent, même après la réunion, exclusivement à la section dont les habitants ont seuls droit à la jouissance commune.

Si à la jouissance en nature l’administration jugeait à propos de substituer le fermage, l’argent provenant du bail devrait profiter à la section et servir à diminuer dans les dépenses de la commune les charges de ses habitants. La justice veut que la situation et les droits des habitants ne soient pas atteints par Tadoption d’un meilleur mode d’administration. La solution contraire conduirait à rendre, sinon impossible, au moins fort difficile, la transformation, jugée plus commode, de la jouissance des fruits en revenu pécuniaire ; car s’ils perdaient sans compensation le pâturage ou autres avantages, il est évident que les habitants de la section aimeraient mieux conserver la jouissance en nature avec ses inconvénients, et ne consentiraient pas à la modification.

Les biens amodiés avant la réunion ou la distraction continuent d’appartenir, en propriété, à la partie distraite ou réunie. Mais les revenus profitent à la commune, qui peut les employer à ses dépenses. 11 est assurément de convenance que ces ressources soient, autant que possible, dirigées vers les besoins particuliers de la section ; mais ce n’est là qu’une considér ation d’équité et nullement un .droit pour la section à réclamer contre l’emploi plus général que la commune en voudrait faire. (Art. 7 de la loi du b avril 1884.)

La section est représentée par le conseil municipal et le maire de la commune ; il n’y a pas lieu, en règle générale, à lui donner une représentation particulière. Mais, par exception, la section doit être spécialement représentée par une commission syn-

dicale, lorsqu’il y a opposition d’intérêt entre la section et la commune.

Ce n’est pas seulement pour plaider qu'il y a lieu de nommer une commission sjmdicale. Lorsqu’une donation ou un legs ont été faits à une section et que le conseil municipal est d’avis de refuser la libéralité, il y a lieu de faire élire une commission syndicale pour délibérer sur l’acceptation ou le refus (art. 112). Si le don ou legs avaient été faits au profit d’un hameau ou d’une fraction de territoire non encore constituée en personne morale, la loi veut aussi qu’une commission syndicale soit nommée pour accepter ou refuser le legs. Il résulte de là que la libéralité a pour conséquence de créer la personne morale. Cette question autrefois controversée a été tranchée par l’art. 111 de la nouvelle loi.

Fabriques. — La fabrique est une personne morale qui représente la paroisse pour tout ce qui est relatif aux intérêts pécuniaires. Elle est composée de neuf membres dans les paroisses qui ont 5000 habitants, et de cinq dans toutes les autres. Lors de la première organisation, l’évêque nomme cinq personnes pour les fabriques de neuf membres, ou trois membres pour celles qui n’en ont que cinq, et le préfet quatre ou deux ; une fois composé, le conseil de fabrique se renouvelle par élection, d’après un ordre que le sort détermine. Le renouvellement partiel a lieu tous les trois ans. A la première période triennale, cinq ou trois membres sortent, et les quatre ou deux qui restent nomment aux places vacantes par suite du renouvellement partiel ; à la période triennale suivante, le renouvellement porte sur ceux qui étaient restés, et ainsi de suite. Les membres sortants sont rééligibles. Aux neuf ou cinq membres élus, il faut ajouter deux membres de droit, qui sont le maire et le curé ou le desservant. Le conseil nomme, au scrutin, son président et son secrétaire; chaque année, le premier dimanche d’avril, le président et le secrétaire sont soumis à réélection; mais la loi permet de réélire les mêmes personnes.

Le renouvellement doit être fait intégralement lorsque le ministre des cultes a prononcé la dissolution d’un conseil de fabrique, et il a le droit de la prononcer pour cause grave. La gravité des faits est une question d’appréciation qui appartient au ministre et ne peut pas donner lieu à recours contentieux.

Le conseil de fabrique tient des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires ; les premières sont au nombre de quatre, et doivent être tenues les premiers dimanches de janvier, avril, juillet et octobre ; on y peut traiter de toutes matières intéressant la fabrique. Les secondes, au contraire, ne portent que sur des affaires déterminées, et ne sont tenues qu’avec l’autorisation de l’évêque ou du préfet, en cas d’urgence.

Le conseil de fabrique nomme également trois de ses membres qui, réunis au curé ou desservant, membre de droit, forment le bureau des marguilliers. A leur tour, ces derniers élisent un président, un secrétaire et un trésorier. Ce bureau est le pouvoir exécutif de la fabrique ; c’est lui qui prépare le budget, fait les propositions sur lesquelles le conseil de fabrique doit délibérer, surveille les édifices consacrés au service divin, fait les fournitures nécessaires au culte. Tous les marchés sont arrêtés par le bureau ; mais c’est le président qui signe les conventions et les mandats (art. 28 du décret du 30 décembre (1809).

Le budget présenté par le bureau des marguilliers est voté par le conseil de fabrique et approuvé par l’évêque. Il doit être communiqué au conseil municipal.

Bureaux de bienfaisance, hospices et autres établissements de bienfaisance. — Les hospices sont destinés à recevoir les pauvres malades. Il y en a qui sont spéciaux pour les aliénés indigents ou non indigents; ces derniers ne sont admis que moyennant le paiement d’une rétribution annuelle. Les bureaux de bienfaisance distribuent des secours à domicile, aux personnes qui n’ont pas de moyens d’existence. Quoique, en général, les hospices ne distribuent pas des secours à domicile, il leur est permis d’alïecter un quart de leurs ressources à l’assistance de vieillards laissés dans leurs familles (art. 7 de la loi du 21 mai 1873). Cette part peut même être portée au tiers avec l’approbation du conseil général. On distingue les hospices communaux, les hospices départementaux et les hospices appartenant à l’Etat; les bureaux de bienfaisance sont toujours, au contraire, des établissements communaux. Un décret est nécessaire pour autoriser la création d’un hospice ou d’un hôpital. Quant aux bureaux de bienfaisance, ils peuvent être créés par décret après avoir demandé l’avis des conseils municipaux. (Loi du 5 avril 1884, art. 70, 4° *.)

En général. Iss hospices et les bureaux de bienfaisance sont administrés par des commissions ; c’est un des rares exemples qu’offre notre administration, d’autorités agissant collectivement. La commission administrative se compose : 1° du maire,* 2° de six membres renouvelables. Sur les six, deux sont désignés par le conseil municipal, et quatre sont nommés par le préfet. Les membres renouvelables sont nommés pour quatre ans et renouvelés par quart, tous les ans, d’après l’ordre établi par un tirage qui doit être fait après le renouvellement général. Si le conseil municipal était réélu dans l’intervalle, le conseil élirait de nouveau les deux

* Nous avons par erreur dit précédemment que le bureau de bienfaisance pouvait être créé par arrêté du préfet. Un décret est nécessaire.

membres qui doivent être élus par le conseil municipal. En cas de dissolution ou de suspension, les membres élus restent en fonctions jusqu’au jour de la nomination des délégués par le nouveau conseil municipal. Les membres sortants sont rééligibles. Pour être éligible, il faut que le candidat ne se trouve dans aucun des cas d’incapacité prévus par les lois électorales (art. 1 à 4 de la loi du 3 août 1879).

Le préfet, qui nomme les commissions administratives, n’a pas le droit de les révoquer ; la dissolution est prononcée par le ministre de l’intérieur, sur la proposition ou l’avis du préfet. Le ministre a également le droit de révoquer individuellement un membre de la commission. Il doit être pourvu au remplacement dans le délai d’un mois. Les membres révoqués ne peuvent être représentés qu’après le délai d’un an (art. o de la loi du 5 août 1879).

Le préfet nomme les administrateurs, directeurs et receveurs des hospices, sur la présentation de la commission. Si le préfet refuse de nommer parmi les candidats présentés, la commission est tenue de faire d’autres présentations (art. 6 de la loi du 21 mai 1873). Il n’y a lieu de nommer un receveur spécial qu’autant que le revenu ordinaire de l’hospice, calculé sur les trois dernières années, excède 30,000 fr.; au-dessous de ce chiffre, c’est le percepteur ou le receveur municipal qui fait les fonctions de receveur.

La commission administrative prend deux espèces de délibérations : 1° les délibérations qui règlent certaines matières et dont l’exécution est de droit, à moins qu’elles ne soient annulées dans les trente jours par le préfet ; 2° les délibérations qui ne sont exécutoires qu’en vertu de l’approbation préalable du préfet ou de l’administration centrale, suivant les distinctions admises pour l’approbation des délibérations du conseil municipal (art. 9 et 10 de la loi du 7 août 1831). Pour les délibérations de la deuxième catégorie, la loi veut que le conseil municipal s»it consulté, et, s’il s’agit de l’aliénation des biens formant la dotation des hospices, que l’avis du conseil municipal soit favorable à l’aliénation (art. 10 de la loi du 7 août 1831, et 70, 3° de la loi du 5 avril 1884).

Les dons et legs faits aux hospices sont acceptés, dans les départements, par la commission administrative , et, à Paris, par le directeur général de l’Assistance ; l’acceptation est faite en vertu d’une délibération prise par la commission et, à Paris, par le conseil de surveillance. Cette délibération est approuvée par le préfet, lorsqu’il n’y a ni charge ou affectation immobilière, ni réclamation de la famille ; un décret serait nécessaire si le legs ou la donation étaient grevés d’une affectation immobilière, ou s’il y avait réclamation de la famille. Les acquisitions, aliéna-

tions et échanges sont autorisés par le préfet, dans tous les cas. Par identité de raison, nous appliquerons aux hospices l’exception qui a été faite par la jurisprudence du conseil d’Etat (avis précité du 11 décembre 1852) relativement aux forêts et bois communaux. Leur aliénation ne pourrait être autorisée que par un décret (art. 91 du Code forestier).

Pour les hospices ainsi que pour les établissements publics, en général, la loi recommande le bail à ferme comme le meilleurmode d’administration, et ce bail doit être fait aux enchères publiques. Cependant il appartient à la commission administrative de régler le mode d’administration des revenus des biens hospitaliers, ce qui implique le droit d’option entre la jouissance en nature et l’amodiation.

Les marchés de fournitures, dont la durée n’excède pas une année, et les travaux de toute nature, dont la dépense ne dépasse pas 3,000 fr. , sont décidés par la commission administrative au moyen d’une délibération réglementaire, qui est exécutoire par elle-même si elle n’est pas annulée par le préfet dans les trente jours ; au-dessus de ce chiffre, l’autorisation de l’administration supérieure est indispensable.

Les délibérations des commissions administratives des hospices, hôpitaux et autres établissements charitables communaux concernant un emprunt sont exécutoires en vertu d’un arrêté du préfet, sur avis conforme du conseil municipal, lorsque le somme à emprunter ne dépasse pas le chiffre des revenus ordinaires de rétablissement, et que le remboursement doit être effectué dans le délai de douze années. Si la somme à emprunter dépasse ce revenu ou si le délai de remboursement excède douze années, l’emprunt, ne peut être autorisé que par décret. Lorsque la somme à emprunter est supérieure à cent mille francs, il faut que le décret soit rendu en conseil d’Etat, et enfin une loi spéciale est nécessaire toutes les fois que la somme empruntée est supérieure à 500,000 fr. (art. 119 de la loi du 5 avril 1884).

Congrégations religieuses. — Le principe général posé par la loi du 2 janvier 1817 est qu’aucun établissement religieux, d’hommes ou de femmes, n’a la capacité d’acquérir qu’autant qu’il a été reconnu par la loi. Ces dispositions ne s’appliquent pas, à cause de la non-rétroactivité des lois, aux congrégations d’hommes qui furent autorisées avant 1814, et notamment aux lazaristes, aux missionnaires du Saint-Esprit, îles Missions étrangères et aux Frères de la doctrine chrétienne.

La loi du 24 mai 1825 a spécialement exigé l’autorisation législative pour toutes les congrégations de femmes. Mais un décret du 31 janvier 1852 a disposé que, par exception, l’autorisation du chef de l’Etat suffirait dans quatre cas seulement, de

telle sorte que le principe est toujours resté le même, malgré les restrictions qu’il a éprouvées.

Associations syndicales. — Ou entend par association syndicales des réunions de propriétaires qui contribuent à des travaux, faits dans leur intérêt commun, proportionnellement à la part d’utilité que chacun d’eux en retire. Les associations sont de deux espèces : 1° libres ; elles ne peuvent être formées que du consentement unanime des parties intéressées ; 2° autorisées par le préfet, à certaines conditions, avec des formalités préalables et une majorité déterminée (loi du 21 juin 1865). Libres ou autorisées, elles ont la qualité de personnes morales ; elles peuvent acquérir, même par expropriation pour cause d’utilité publique dans certains cas, vendre, emprunter et hypothéquer (art. 3 de la loi du 21 juin 1865). Elles peuvent aussi ester en justice par leurs syndics, droit qui n’était pas reconnu par la jurisprudence aux associations syndicales libres avant la loi du 21 juin 1865