JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Juges ordinaires et juges d’exception. — Ce serait une erreur de considérer les juridictions administratives comme des tribunaux d’exception, par rapport aux tribunaux civils. Entre deux juridictions dont l’objet est complètement différent, il ne peut pas y avoir la relation qui existe entre un tribunal ordinaire et un tribunal d’ exception; car cette division implique que la comparaison s’établit entre les juridictions du môme ordre. Les juges de paix et les tr ibunaux de commerce sont des juges d’exception par rapport aux tribunaux civils de première instance, parce que tous ont à statuer sur des contestations entre particuliers. Mais la juridiction administrative s’applique à un autre ordre de différends auquel ne s’étend pas la compétence des tribunaux ordinaires, et elle n’est pas plus un démembrement de la juridiction civile que celle-ci n’est un démembrement de la juridiction administrative.

La juridiction administrative n’est-elle pas, comme certains le prétendent, une juridiction d’exception, en ce sens du moins qu’elle ne connaît pas de l’exécution de ses décisions ? C’est encore une confusion. La juridiction administrative ne connaît pas des actes d’exécution qui se rattachent au droit commun, tels que saisies, commandements, radiations d’hypothèques ; il en est autrement des voi<-s d’exécution, qui sont administratives par leur nature. Par exemple, un arrêté du conseil de préfecture annule une élection d’arrondissement ou municipale, et, en conséquence, l’administration procède à une nouvelle élection. N’estce pas là une exécution administrative de l’arrêté d’annulation, et, s’il s’élève des difficultés, le conseil de préfecture ne sera-t-il pas encore compétent pour connaître de la régularité des nouvelles opérations électorales ? Ainsi, à quelque point de vue qu’on se place, de la décision ou de l’ exécution , on verra que les deux espèces de justice ressemblent à deux fleuves qui, après avoir pris leur source au même point, se séparent à leur naissance pour couler dans des lits différents.

Mais quel est, dansl ordre des autorités administratives, le juge ordinaire du contentieux ? La loi n’ayant pas toujours formellement désigné la juridiction, il est indispensable de savoir comment il faut suppléer à son silence,

A ne consulter que l’exposé des motifs qui précéda la loi du 28 pluviôse an VIII organique de l’administration intérieure, et, en particulier, des conseils de préfecture, on serait tenté de croire que, dans la pensée des rédacteurs, ce conseil devait être le tri-

bunal ordinaire en matière de contentieux administratif. « Remettre, y était-il dit, le contentieux de l'administration à un conseil de préfecture, a paru nécessaire pour garantir les parties intéressées de jugements rendus sur des rapports et des avis de bureaux, pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles, à ses formes. » Cette interprétation de la loi de pluviôse an VIII fut également adoptée par les considérants d’un décret, en Conseil d’État, du 6 décembre 1813, inséré au Bulletin des lois. Ce décret annulait un arrêté préfectoral et renvoyait les parties devant le conseil de préfecture. « Considérant, disait-il, que, d’après la loi du 28 pluviôse an VIII, le préfet est seul chargé de l’administration, et que dès lors il doit seul statuer sur toutes les matières qui sont dépuré administration, mais que les conseils de préfecture sont institués pour prononcer sur toutes les matières contentieuses administra tires. »

Malgré ces deux arguments, l’opinion contraire a prévalu, et cela devait être ; car 1° les termes de l’exposé des motifs, même en les supposant plus explicites qu’ils ne le sont, ne pouvaient pas l’emporter sur le texte de la loi qui a disposé par voie d’énumération limitative. L’art. 4, en effet, ayant énuméré les matières pour lesquelles le conseil de préfecture est compétent, n’enfaut-il pas conclure qu’en dehors des cas formellement prévus, le conseil ne doit pas être saisi ? C’est, avant lout, au texte entendu conformément aux principes généraux en matière d interprétation, qu'il faut s’en rapporter, et l’autorité d’un exposé des motifs ne doit pas être suivie lorsqu’elle est à l’inverse du sens naturel des ternies de la loi ; 2° le décret du 6 décembre 1813 est un acte purement individuel, et l’on ne saurait trouver une interprétation générale et réglementaire dans une rédaction contestable des considérants. Il est vrai que ce décret a été inséré au Bulletin des lois ; mais encore faudrait-il savoir pour quel motif il a été publié, et spécialement si l’insertion a été faite pour donner à cette décision tout individuelle la valeur générale d’un décret interprétatif. Du moment qu’il y a incertitude sur ce point, le décret de 1813 n’a que la valeur d’une interprétation doctrinale.

Quel est donc le juge ordinaire ? « On a toujours tenu pour certain, ditM. Boulalignier, que les conseils de préfecture n'avaient que des attributions spéciales et déterminées, et qu’en dehors des cas dont la connaissance leur était expressément réservée, il y avait lieu, dans le silence de la Joi et par application des principes généraux sur l’organisation administrative, de soumettre au préfet les litiges qui peuvent naître des réclamations contre les actes faits par les administrations municipales, et aux ministres (chacun selon ses attributions) les

litiges qui résulteraient des réclamations contre les actes des préfets. »

Tout acte d’un ministre cependant ne constitue pas un jugement, et nous ne saurions altribuer ce caractè e qu’aux décisions rendues sur la réclamation d’une partie intéressée : « Nous admettons, dit M. Aucoc, que les ministres ne sont pas des juges, quand ils font des actes de commandement ou de gestion qui peuvent donner lieu à recours par la voie contentieuse. Mais, quand i's statuent sur une réclamation contre un acte qui a blessé un droit, ils font ce que fait le conseil de préfecture, ce que fait le Conseil d’Élat. C’est un jugement prononçant sur un litige. »

Conseil de préfecture juge au contentieux. — En matière de contributions directes, il existe une différence (qui a été développée plus haut) entre les demandes en remise ou modération et les demandes en décharge ou réduction. Celles-ci sont les seules qui soient de la compétence des conseils de préfecture; celles-là rentrent dans les attributions du préfet. Le contribuable qui demande une décharge ou une réduction réclame en vertu d’un droit atteint par un acte administratif, tandis que le demandeur en remise ou modération sollicite une faveur; aussi, dans le premier cas, il y a contentieux , et, dans le second, acte cV administration pure . Cette compétence du conseil de préfecture s’étend non seulement aux contributions perçues par l’Eiat et aux centimes additionnels départementaux ou communaux, mais encore aux taxes qui, par des lois spéciales, ont été assimilées pour leur perception aux impôts directs. Le contentieux des contributions indirectes, au contraire, appartient aux tribunaux ordinaires, et les exceptions à cette règle ont peu à peu disparu.

En matière de travaux publics, les conseil de préfecture connaissent : 1° des contestations entre l’administration et les entrepreneurs sur le sens et V exécution des clauses de leurs marchés; 2° entre l’administration ou l’entrepreneur subrogé à ses droits, et les tiers ; car les réclamations formées par ces derniers, à raison des dommages qu’ils auraient éprouvés par suite de l’exécution des travaux, donnent lieu à indemnité. C’est ici le lieu de faire remarquer que la rédaction de l’art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, sur ce point, a besoin d’être rectifiée. La loi parle du dommage provenant du fait personnel de V entrepreneur , non du fait de L'administration. Est-ce à dire que si le tort avait été causé par l’administration elle-même, lorsqu’elle fait exécuter les travaux en régie, il n’y aurait pas lieu à indemnité ou que le conseil de préfecture serait incompétent pour la fixer? Nullement; la loi, au contraire, a pensé qu’une disposition formelle n’était nécessaire que pour le fait des entrepreneurs, et qu’il était inutile de parler expressément de l’administration à laquelle la même disposition s’appliquait à fortiori.

flQue les dommages soient permanents ou temporaires , le conseil de préfecture est compétent ; car la loi ne distingue pas. Vainement soutiendrait-on qu’une altération perpétuelle de la propriété équivaut à une véritable expropriation et que la dépréciation qui en résulte est souvent ou presque toujours plus grave que la dépossession d’un lopin de terre, qui peut être dénué de valeur. Ces considérations ne sauraient prévaloir contre l’argument qui s’évince : 1° des textes et 2° de l'historique des lois sur l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Nous avons déjà dit que le texte ne fait aucune distinction; l’induction historique n’est pas moins concluante. La loi du 28 pluviôse an VIII, après avoir attribué au conseil de préfecture la compétence en matière de dommages, ajoutait qu’il connaîtrait, en outre, des indemnités réclamées pour terrains pris ou fouillés, ce qui comprenait l’extraction des matériaux ( terrains fouillés ) et l'expropriation pour cause d’utilité publique ( terrains pris). Les lois des 8 mars 1810,7 juillet 1833 et 3 mai 1841 n’ont eu pour objet que l’expropriation pour cause d’utilité publique, et n’ont par conséquent enlevé au conseil de préfecture ni sa compétence en matière d’extraction de matériaux, ni celle qui concerne les dommages soit temporaires, soit permanents. Inclusione unius fit exclusio alterius.

Le conseil de préfecture statue sur les difficultés qui peuvent s'élever en matière de voirie. La plus importante attribution que le conseil ait reçue sous ce rapport, c’est la répression des contraventions de grande voirie ; celles de petite voirie sont réprimées parle juge de simple police.

Les amendes prononcées par les anciens règlements (lesquels sont encore en vigueur) étaient généralement très élevées, et la crainte de frapper trop sévèrement assurait l’impunité au contrevenant. Une loi du 23 mars 1842 a donné aux conseils de préfecture le droit de modérer ces amendes jusqu’au vingtième, sans qu’il leur soit permis de les abaisser au-dessous de IG fr. Quant aux amendes arbitraires , la même loi a décidé que le juge serait désormais resserré entre un minimum de 16 fr. et un maximum de 300 fr.

Les conseils de préfecture sont obligés de s’arrêter à ce minimum. Le Conseil d’Etat fut également tenu de s’y conformer, lorsque, d’après la loi du çj, mars 1849, il devint un véritable tribuual administratif rendant la justice par délégation. Le Conseil d’Etat ayant en 1852 repris, même en matière contentieuse, son caractère consultatif, on lui reconnut le droit d’abaisser la peine au-dessous du minimum légal. Le motif en était que l’empereur, qui prononçait en matière contentieuse, le conseil d’Etat entendu, avait le droit de grâce et, en le combinant

avec le droit de juger, on arrivait à donner toute latitude au chef de l’Etat. Il eût, en effet, été puéril d’exiger que le souverain condamnât d’abord au minimum et qu’ensuite il rendît un décret de grâce, ha loi du 24 mai 1872, art. 9, a rétabli pour le Conseil d'Etat, le droit de décision propre. « Il statue souverainement, dit cette disposition, sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives. » Il résulte de là que le Conseil d’Etat n’a plus le droit de mêler le droit de juridiction avec le pouvoir de faire grâce, et que, par suite, il est tenu à observer le minimum de la peine des contraventions de grande voirie.

Enfin la loi du 28 pluviôse an VIII attribue au conseil de préfecture le contentieux des domaines nationaux. Une pensée politique a dicté cette disposition. La Révolution était à peine fermée et les passions s'agitaient encore avec violence au fond de la société plutôt lasse que pacifiée. Si l’on avait remis à des tribunaux inamovibles le soin de juger les questions de propriété qui se rattachaient aux ventes de biens nationaux, la conscience des juges aurait souvent été troublée par le souvenir d’événements trop récents et présents à tous les esprits. C’est avec raison que les ventes nationales furent placées sous la protection de magistrats que leur amovibilité, la nature de leurs fonctions et leur origine administrative associaient à la pensée politique du gouvernement.

Des lois postérieures à celles du 28 pluviôse an VIII ont étendu la compétence des conseils de préfecture par des dispositions expresses. Ainsi ils statuent sur la demande en nullité des élections d’arrondissement et communales ; lorsqu’elle a pour base l’incapacité légale du membre élu, le tribunal de première instance est compétent pour prononcer sur la question de capacité, s’il y a contestation sur ce point. La cause d’incapacité est-elle reconnue, le conseil de préfecture prononce l’annulation de l’élection; est-elle contestée, il renvoie devant l’autorité judiciaire pour faire vider la question de capacité et surseoit à statuer, pendant le délai qu’il accorde aux parties, à l’effet de faire les diligences nécessaires. Les questions de capacité légale ne sont jamais portées comme actions principales devant les tribunaux, mais seulement sur le renvoi du conseil de préfecture. La nullité doit donc toujours être demandée devant le conseil, sauf s’il y a contestation sur la capacité légale, à faire vider la question préjudicielle par le juge ordinaire.

Nous avons déjà dit que, dans certaines matières contentieuses, le conseil de préfecture n’avait que le droit d’émettre un simple avi«, et n’a pas le pouvoir de décision propre. Mais, d’après l’art. 11 de la loi du 21 juin 1863, toutes les matières conten-

lieuses qui, par erreur, avaient été attribuées au préfet en conseil de préfecture ont été restituées au conseil de préfecture.

Préfets. — Le préfet n’a que peu d’attributions en matière contentieuse. Ses attributions contentieuses sont les suivantes :

1° D’après l’art. 7 du décret du 15 octobre 1810, le préfet statue sur les demandes d’autorisation pour les établissements insalubres et incommodes de première et de deuxième classe. A ne considérer que la nature de la décision, ce ne serait là qu’une matière de police et d’administration pure ; mais le décret, en ajoutant que le postulant peut, en cas de refus, porter le recours au conseil d’Etat, a donné le caractère contentieux à une matière qui ne l’avait pas naturellement.

2° L'art. 76 de la loi du 30 avril 1806 donne au préfet le droit de frapper d’interdiction les moulins situés à l’extrême frontière, lorsqu’il est justifié qu’ils servent à la contrebande de grains et farines. L’arrêté peut être déféré au conseil d’Etat par la voie contentieuse, mais il est provisoirement exécutoire.

3° D’après l’art. 2 de la loi du 11 juin 1817, lorsque l’acquéreur d’un bien de l’Etat néglige de payer le prix, la déchéance peut être prononcée parle préfet sur la demande des préposés de l’administration ; cependant ces arrêtés ne peuvent être mis à exécution qu’avec l’approbation du ministre des finances.

4° L’art. 64 de la loi du 21 avril 1810 sur les mines donnait aux préfets, en cas de concurrence entre plusieurs maîtres de forges, le droit de déterminer la proportion dans laquelle chacun des concurrents pourrait extraire le minerai de fer de la minière, que le propriétaire refuse d’exploiter ou qu’il exploite d’une manière insuffisante. Le préfet statuait, sauf le recours au conseil d’Etat. Cette disposition a été abrogée par la loi des 9-17 mai 1866.

5° Si une concession de mines a été accordée à plusieurs concessionnaires, ils doivent justifier qu’il est pourvu, par une convention expresse, à ce que les travaux d’exploitation soient soumis à une direction unique et conduits vers un but déterminé. Si cette justification n’est pas faite ou si les conventions ne sont pas exécutées, le préfet peut prononcer la suspension des travaux en tout ou en partie, sauf recours au ministre et plus tard au conseil d’Etat, par voie contentieuse (art. 7 de la loi du 27 avril 1 838) .

6° Lorsque, dans une exploitation de mines, ou ouvre un puits ou une galerie contrairement aux lois et règlements, la fermeture peut être ordonnée par arrêté du préfet, sauf recours au ministre et même au conseil d’Etat parla voie contentieuse (art. 8 de la loi du 27 avril 1838).

7° Les entreprises pour la fabrication du sel marin, lorsqu’elles ont été formées sans autorisation préalable, peuvent être frappées d’interdiction par arrêté du préfet, sauf recours conten-

ieux. L’arrêté serait cependant exécutoire provisoirement (art. 7 et 41 de la loi du 17, juin 1840).

8° Le décret du 4 juillet 1806, art. 28, donnait au préfet compétence pour statuer sur les difficultés en matière de courses de chevaux ; cette attribution a été transférée par un arrêté ministériel (du 17 février 1833) à une commission spéciale.

Le préfet statuait en conseil de 'préfecture sur plusieurs matières contentieuses, et notamment dans les trois cas suivants :

1° Sur les contestations relatives à l’administration et à la perception des droits d’octroi entre les communes et les régisseurs des octrois en régie intéressée ou, en cas de bail, entre la commune et le fermier, sur le sens des clauses du bail (art. 130 du décret du 17 mai 1809).

2° Sur les contestations entre la régie des contributions indirectes et les débitants de boissons relativement à la sincérité des déclarations surle prix du détail (art. 49 de la loi du.28 avril 1816). Le préfet était chargé de la décision définitive ; car le maire commençait par statuer provisoirement sur la difficulté.

3° Sur les contestations entre la régie des contributions indirectes et les débitants relativement au montant de l’abonnement pour remplacer le droit de détail (art. 70 et 78 de la loi du 28 avril 1816).

Ces affaires ont été rendues au conseil de préfecture par l’art. 11 de la loi du 21 juin 1863.

Sous-préfets. — Nous avons vu que les sous-préfets étaient compétents pour donner ou refuser l’autorisation de former les établissements dangereux ou insalubres de troisième classe. Par sa nature, cette attribution devrait être considérée comme étant d’administration pure ; mais une disposition formelle du décret du 13 octobre 1810 n’a pas voulu que ce pouvoir fût discrétionnaire, et elle a permis aux parties de se pourvoir contre le refus du sous-préfet devant le conseil de préfecture. La nature du recours prouve que, par exception, le législateur a rendu contentieuse une matière de police et d’administration pure.

Maires. — Les maires ont quelques attributions en matière contentieuse. Ainsi, lorsque les agents des contributions indirectes ne veulent pas, pour la perception du droit de détail ( ad valorem), accepter le prix déclaré par le débitant, il est statué provisoirement par le maire, et c’est le conseil de préfecture qui prononce définitivement.

Autre exemple : les officiers qui marchent sans leurs troupes n’ont droit à être logés parles habitants, sur billets de logement, que moyennant indemnité; les contestations qui s’élèveraient surle montant du prix sont jugées par le maire.

Troisième cas: les difficultés en matière de courses de chevaux

sont provisoirement jugées par le maire et définitivement par une commission sous la présidence du préfet.

Conseil départemental de l’instruction publique. — Le conseil départemental (art. 5 de la loi du 14 juin 1854) est compétent pour les affaires disciplinaires de l’enseignement primaire, public ou libre.

Conseil académique. — Le conseil académique (art. 10 et 11 de la loi du 27 février 1880), instruit les affaires disciplinaires relatives aux membres de l’enseignement public secondaire ou supérieur qui lui sont renvoyées par le ministre ou le recteur, et, après les avoir instruites, il les juge au fond et applique les peines en premier ressort ; car la partie condamnée peut appeler devant le conseil supérieur (art. 13, 14 et 15 de la loi du 27 février 1880).

Conseil supérieur. — Le conseil supérieur (loi du 27 février 1880, art. 7) prononce en dernier ressort sur les jugements rendus par les conseils départementaux ou académiques. Il ne peut prononcer dans certains cas qu’aux deux tiers des voix ( art . 7, § dernier) : 1° la révocation, le retrait d’emploi, la suspension des professeurs titulaires de l’enseignement public supérieur ou secondaire, ou la mutation pour emploi inférieur des titulaires de l’enseignement public supérieur ; 2° l’interdiction du droit d’enseigner et du droit de diriger un établissement d’enseignement prononcée contre un membre de l’enseignement public ou libre : 3° l’exclusion des étudiants de l’enseignement public ou libre de toutes les académies.

Cour des comptes. — Voir plus bas un article spécial.

PROC ÉDURE